Tuottavuus ja kuntatalouden kestävyysongelma

Transkriptio

1 Tuottavuus ja kuntatalouden kestävyysongelma Varsinais-Suomen liiton kuntatalouspäivä Jarmo Vakkuri Kunnallistalouden professori Tampereen yliopisto, Johtamiskorkeakoulu Tampereen yliopisto Puh ,

2 Esitelmän sisältö ja näkökulma Kuntien tuottavuuspolitiikan makro ja mikro: julkisen talouden kestävyysvaje pirullisena ongelmana Suomalaisen kestävyysvajeongelman päätössykli Makron ongelmista: kestävyysvajeen määrittäminen julkisessa taloudessa Makrosta mikroon: tuottavuuden mittaaminen, tuottavuuden instrumentit ja niiden vaikutukset Päätöksenteon ja johtamisen näkökulma Kuntatalouden tuottavuuden teoria ja käytäntö

3 Yhteiskunnan demografinen muutos (Tilastokeskus, 2009) 3

4 65 vuotta täyttäneiden määrä ylitti miljoonan (Tilastokeskus, heinäkuu 2012) Tilastokeskuksen ennakkotilaston mukaan 65 vuotta täyttäneitä asui Suomessa vakituisesti heinäkuun lopussa henkilöä. Heistä selvä enemmistö eli on naisia. 65 vuotta täyttäneiden määrä ylitti neljännesmiljoonan vuonna 1944 ja puoli miljoonaa saavutettiin vuonna

5 Rahoittajien ja rahoitettavien suhde: haasteet ja reseptit Resepti 1. Rahoittajat toimivat pidempään työelämässä ja/tai lisää rahoittajia Resepti 2. Parannetaan palveluorganisaatioiden tuottavuutta Resepti 3. Arvioidaan uudelleen julkisen hallinnon ja kansalaisen suhdetta 5

6 Julkisen talouden kestävyysvaje päätösongelmana Monitulkintaiset (ambiguous) ongelmat Pirulliset (wicked) ongelmat Päätöksentekijän kolme kysymystä Mikä ongelma itse asiassa on? (ongelman määrittelyn monitulkintaisuus) Miten ongelman ratkaisuun voidaan vaikuttaa? (syy-seuraussuhteiden monitulkintaisuus) Miten arvioida ongelman ratkaisujen tuloksellisuutta? (arvioinnin monitulkintaisuus) 6

7 Suomalaisen kestävyysvajeongelman päätössykli 1. Suomalaisessa yhteiskunnassa on käynnissä ikärakenteen muutos. Julkisessa taloudessa ja, erityisesti, kuntataloudessa on kestävyysvajeen ongelma, joka tarkoittaa julkisen talouden heikentynyttä kykyä rahoittaa hyvinvointipalvelut. 2. Kehitystä pyritään hallitsemaan toimintapolitiikoilla, joista keskeisiä ovat veronkorotukset, julkisten menojen leikkaaminen ja tuottavuuden parantaminen. Oleellista on näiden ajallinen painotus. 3. Tuottavuuden parantamisen keskeisiä instrumentteja ovat kuntien ja sosiaali- ja terveydenhuollon rakennemuutokset, uudenlaiset palvelutuotantomallit, tietotekniikan laajempi hyödyntäminen ja uudistuva johtaminen. 4. Tuottavuusinstrumenttien käytön oletetaan parantavan julkisten palvelujen tuottavuutta, ja siten osittain ratkaisevan kestävyysvajeen ongelmaa. 7

8 Suomalaisen kestävyysvajeongelman päätössykli Tuottavuuden parantamisen vaikutukset Kestävyysvaje Tuottavuusinstrumenttien käyttö (kuntaliitokset, tietotekniikka, johtaminen) Tuottavuuden parantaminen 8

9 Kestävyysvajeen ongelma Miten paljon julkisen talouden tasapainoa tulisi kohentaa joko veroja korottamalla ja/tai menoja karsimalla, jotta julkinen talous olisi kestävällä, pitkän aikavälin budjettirajoituksen edellyttämällä pohjalla? Kestävyysvaje erotuksena kestävyyden turvaavan rahoitustasapainon ja lähtötilanteen rakenteellisen rahoitustasapainon välillä (VM 2010) Kriittiset tulkinnat (vrt. erityisesti Haaparanta 2011) Herkkyysanalyysit puuttuvat; politiikan sisällöt muuttuvat (painotus ei menojen leikkauksessa, vaan menojen kasvuvauhdin hillinnässä) VM painottaa liiaksi velkasuhteen kasvua, pitäisi painottaa enemmän tulevien julkisten menojen (pl. korkomenot) ja tulojen nykyarvoa (tarkkaan nykyarvojen nettoa) Velkasuhde kertoo menneiden sukupolvien velkataakan, ei tosiasiallisesti tuleville sukupolville koituvaa sitoumusten lisäysten taakkaa Laskelmat eivät sisällä vaikutuksia sukupolvien väliseen oikeudenmukaisuuteen (vaikka aikaväli on vuosikymmeniä) Suuri osa menojen kasvupaineista on väliaikaista, mitä ei ole erikseen laskelmissa huomioitu

10 Kestävyysvaje ja erilaiset olettamukset (VM 2010) Herkkyyslaskelma Perusuran oletus Kestävyysvaje pienenisi 1 prosenttiyksiköllä, jos muutos perusuraan olisi Yleisen tuottavuuden nousu Hyvinvointipalvelujen tuottavuuden nosto Työurien pidentäminen vuoteen 2060 mennessä Maahanmuuton lisääminen Syntyvyyden nousu (hedelmällisyysluku) Sijoitusten tuottoasteen muutos 1,75 % +1,25 %-yksikköä / v 0 +0,25 %-yksikköä / v 2 vuotta +1 vuosi / v / v 1,85 +0,5 4 % +0,9 %-yksikköä

11 Makrosta mikroon: otsikoita kestävyysvajeen konkretiasta OECD: Suomen talouden kestävyysvaje edellyttää nopeita säästöpäätöksiä, STT Kestävyysvajetta ei näy kylän raitilla ainakaan vielä, Kuntalehti Kuka tietää, mitä on kestävyysvaje? Aamulehti Kuinka kestävyysvaje nitistetään, YLE Kestävyysvaje uhkaa meitä kaikkia? Tietoviikko

12 Tuottavuusajattelun ja käsitteen kahtalainen luonne: makron ja mikron ristiriita (I) Productivity isn t everything, but in the long run it is almost everything. A country s ability to improve its standard of living over time depends almost entirely on its ability to raise its output per worker. (Paul Krugman, The Age of Diminishing Expectations (1994)) Mikä tuottavuus? Mikä tuotos?

13 Kuntien kokonaistuottavuuden kehitys vuosina (2002=100) (Tilastokeskus 2012) 13

14 Kuntien tuottavuuden parantaminen käsiteanalyysia ja pieniä ratkaisuja Tuottavuuskäsitteen salakavala luonne Tuottavuus = tuotos/panos Miten tuotos tulisi ymmärtää? Miten tuotokset ovat vertailtavissa eri kunnissa, eri palvelualueilla? Millaisiin aineistoihin mittaus perustuu? Varmistettava Tuottavuuskäsitteen riittävän laadukas määritys ja yhteys muihin näkökulmiin (henkilöstön tiedettävä mihin sitoutuu) Riittävä huomio myös pienimuotoisiin innovaatioihin ja tuottavuutta parantaviin ratkaisuihin KUNTIEN TUOTTAVUUS TIETÄMISEN JA TEKEMISEN ONGELMINA 14

15 Kuntien tuottavuusmittaus aineistojen ongelmana Kuntien tuottavuusinformaation kahtalainen luonne Valtakunnallinen, makrotalouden tuottavuustieto Kuntaorganisaatioiden johtamista tukeva tuottavuustieto Miten tuottavuuden arviointi huomioi em. näkökulmat ja informaation käytön tarkoitusperät? VM: Kuntatuottavuuden ja tuloksellisuuden seurantaryhmä Kuntapäättäjien tunnettava entistä paremmin tuottavuusinformaation rajoitteet: Onko tuottavuutta ilman aineistoa? Vaikuttavuus, kustannus-vaikuttavuus Ennaltaehkäisevän toiminnan luonne Infrastruktuuri-investointien hyötyvaikutukset 15

16 Tuottavuuden parantamisen käytännön teoriat: makron ja mikron ristiriita (II) Luovat taloudelliset ja poliittishallinnolliset olosuhteet käytölle Ohjeistavat käyttöä määrittämällä hyväksyttävän toiminnan Resurssit Sosiaaliset normit Tulkintaviitekehykset Paikallisten johtamisongelmien ratkaisut Käytön heuristiikat Käyttö tuloksellisuusmallinnuksessa Käytön sosiaalinen koodisto Muodostavat oletettujen syy-seuraussuhteiden järjestelmän, käytännön teorian Käytön puitteet ja olosuhteet Määrittävät paikalliset ratkaisut käytön projektien ongelmiin 16

17 Kuntien tuottavuus parhaina käytäntöinä Jos kaikki kunnat toimisivat yhtä hyvin kuin parhaat kunnat (tai yritykset) Miksi on tuottavuuseroja? Tuottavuusmittauksen lähtökohta Inhimilliset toimijat, organisaatiot Toiminnan rationaalisuuden, tehokkuuden erot Parhaat käytännöt ajattelutapana Ei vain retoriikkana, vaan kehittämisen näkökulmana Huomion kiinnittäminen tuottavuusajattelun soveltamisen prosessiin 17

18 Esimerkkinä kuntarakennemuutokset Instrumentti on pitkän aikavälin instrumentti Liitosprosessi oleellista tuottavuusvaikutusten aikaväli Tuottavuusvaikutukset, siirtymät, organisaatiorakenteiden yhteenliittymät Kestävyysvajeajattelu ei kykene tavoittamaan Instrumentti sisältää epävarmuuksia Riippuu monista toimijoista ja ulkoisista olosuhteista Vrt. yhteistyön lisääminen: potentiaali pienempi, mutta myös riskit pienemmät Instrumentin käytön vaikutukset, oppiminen

19 Lopuksi Kestävyysvaje ja kuntien tuottavuusongelma, ongelmien ja ratkaisujen analyysissa kehittämisen varaa Kuntajohtamisen implikaatiot: mitä pääteltävä? Tuottavuusinstrumenttien hyödyntäminen ja käyttö Rakenteellisten ratkaisujen taustalla Julkisen ja yksityisen uudenlainen rajapinta Kansalaisen ja hallinnon uudenlainen rajapinta Kansalaisen ja oman elämän uudenlainen rajapinta Kansalaisen panos yhteiskunnallisen vaikuttavuuden edistämisessä 19