U 12/2018 vp. Helsingissä 1 päivänä maaliskuuta Työministeri Jari Lindström. Vanhempi hallitussihteeri Laura Holkko

Transkriptio

1 Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle komission ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi (tuotteiden vaatimustenmukaisuus ja markkinavalvonta) Perustuslain 96 :n 2 momentin perusteella lähetetään eduskunnalle Euroopan komission 19 päivänä joulukuuta 2017 tekemä ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi sääntöjen ja menettelyjen vahvistamisesta tuotteita koskevan unionin yhdenmukaistamislainsäädännön noudattamista ja täytäntöönpanon valvontaa varten sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusten (EU) N:o 305/2011, (EU) N:o 528/2012, (EU) 2016/424, (EU) 2016/425, (EU) 2016/426 ja (EU) 2017/1369 ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 2004/42/EY, 2009/48/EY, 2010/35/EU, 2013/29/EU, 2013/53/EU, 2014/28/EU, 2014/29/EU, 2014/30/EU, 2014/31/EU, 2014/32/EU, 2014/33/EU, 2014/34/EU, 2014/35/EU, 2014/53/EU, 2014/68/EU ja 2014/90/EU muuttamisesta sekä ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 1 päivänä maaliskuuta 2018 Työministeri Jari Lindström Vanhempi hallitussihteeri Laura Holkko

2 TYÖ- JA ELINKEINOMINISTE- RIÖ MUISTIO EU/2017/1798 KOMISSION EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUK- SEKSI TUOTTEIDEN VAATIMUSTENMUKAISUUDESTA JA MARKKINAVALVON- NASTA 1 Yleistä Euroopan komissio antoi 19 päivänä joulukuuta 2017 osana niin kutsuttua tavarapakettia kaksi tavaroiden sisämarkkinoihin liittyvää asetusehdotusta. Ns. tuotteiden vastavuoroista tunnustamista koskevan asetusehdotuksen (KOM(2017) 796 lopullinen), jota koskee erillinen valtioneuvoston kirjelmä, lisäksi paketti sisälsi ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi sääntöjen ja menettelyjen vahvistamisesta tuotteita koskevan unionin yhdenmukaistamislainsäädännön noudattamista ja täytäntöönpanon valvontaa varten sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusten (EU) N:o 305/2011, (EU) N:o 528/2012, (EU) 2016/424, (EU) 2016/425, (EU) 2016/426 ja (EU) 2017/1369 ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 2004/42/EY, 2009/48/EY, 2010/35/EU, 2013/29/EU, 2013/53/EU, 2014/28/EU, 2014/29/EU, 2014/30/EU, 2014/31/EU, 2014/32/EU, 2014/33/EU, 2014/34/EU, 2014/35/EU, 2014/53/EU, 2014/68/EU ja 2014/90/EU muuttamisesta, jäljempänä vaatimustenmukaisuusja markkinavalvonta-asetusehdotus. Vaatimustenmukaisuus- ja markkinavalvonta-asetusehdotuksen nimessä mainitut, asetuksella muutettaviksi ehdotetut säädökset koskevat yhteensä 22 tuotesektoria, esimerkiksi henkilönsuojaimia, siviilikäyttöön tarkoitettuja räjähteitä, lelujen turvallisuutta ja laivavarusteita. Mainittujen asetusehdotusten lisäksi tavarapakettiin sisältyy komission tiedonanto Tavaramarkkinoiden säädöspaketti: lujitetaan luottamusta sisämarkkinoihin (KOM(2017) 787 lopullinen) sekä kaksi komission kertomusta. Lainsäädäntö- ja muita toimenpiteitä sisältävien ehdotusten antaminen on kirjattu yhdeksi joulukuussa 2015 annetun komission sisämarkkinastrategian toimista. 2 Tuotesääntely ja markkinavalvonta sisämarkkinoilla 2.1 Lainsäädäntö Tuotteita koskevaa EU:n sääntelyä on tuotteille asetettavien vaatimusten osalta nykyisin edelleen pääosin yksittäisissä, tuotesektorikohtaisissa harmonisointisäädöksissä. Näistä säädöksistä osa on sopeutettu EU:n uuteen lainsäädäntöpuitteeseen (ns. NLF- eli New Legislative Framework -kehys) eli ne on uudistettu tuotteiden kaupan pitämiseen liittyvistä yhteisistä puitteista ja päätöksen 93/465/ETY kumoamisesta tehdyn Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen N:o 768/2008/EY mukaisiksi. Osaa harmonisointisäädöksistä ei vielä ole sopeutettu uuteen lainsäädäntöpuitteeseen, ja joidenkin sopeuttaminen on parhaillaan käynnissä. Lisäksi tuotteiden kaupan pitämiseen liittyvää akkreditointia ja markkinavalvontaa koskevista vaatimuksista ja neuvoston asetuksen (ETY) N:o 339/93 kumoamisesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa N:o 765/2008, jäljempänä NLF-asetus, on säädetty tuot- 2

3 teiden CE-merkinnästä sekä muun muassa jäsenvaltioiden markkinavalvonnan yleisistä puitteista ja esimerkiksi markkinavalvontaohjelmista. Markkinavalvonnasta säädetään lisäksi sektorikohtaisissa harmonisointisäädöksissä. Edelleen kuluttajille tarjottavien tuotteiden turvallisuuteen sovelletaan yleistä tuoteturvallisuusdirektiiviä (2001/95/EY), joka asettaa tuotteille yleisen turvallisuusvaatimuksen ja jota sovelletaan kulutustavaroiden turvallisuuteen siltä osin kuin muualla lainsäädännössä ei ole säännöksiä, joilla saavutetaan sama turvallisuuden taso. Direktiivissä säädetään myös sen soveltamisalaan koskevien tuotteiden markkinavalvonnasta. Sekä yleisessä tuoteturvallisuusdirektiivissä että NLF-asetuksessa säädetään ilmoitusjärjestelmästä, jolla Euroopan komissiolle ilmoitetaan vakavaa vaaraa aiheuttavien tuotteiden johdosta jäsenmaissa toteutetuista toimenpiteistä. Tuotteiden markkinavalvonnasta on siis nykyisellään säädetty jopa kolmen eri sääntelyn puitteissa: sektorikohtaisessa harmonisointisääntelyssä, NLF-asetuksessa ja kulutustavaroiden osalta yleisessä tuoteturvallisuusdirektiivissä. Kokonaisuutena sääntely on siis monitahoista, ja toisaalta esimerkiksi NLF-asetusta sovelletaan vain EU:n harmonisointisääntelyn piirissä oleviin tuotteisiin. 2.2 Tuotteiden vaatimustenmukaisuus Markkinavalvonta on EU-tason sääntelystä huolimatta jäsenvaltioiden vastuulla ja kansallisten viranomaisten käytännössä paljolti itsenäisesti toteuttamaa. Komissio on johtanut markkinavalvonnan koordinaatiota unionissa eri tavoin ja ohjannut esimerkiksi jäsenvaltioiden markkinavalvontaohjelmien laatimista vuosittain, mutta esiin on toistuvasti noussut vaatimustenvastaisten tuotteiden määrä sisämarkkinoilla sekä esimerkiksi ns. jäsenvaltioiden rajat ylittäviin tilanteisiin liittyvät ongelmat. Lisäksi viime vuosina voimakkaasti kasvanut verkkokauppa on ilmiönä vaikuttanut tilanteeseen ja osaltaan lisännyt sen haastavuutta. Markkinoilta löytyvät vaaralliset ja vaatimustenvastaiset tuotteet vaikuttavat niiden käyttäjien turvallisuuden ja muiden yleisten etujen kannalta haitallisesti, mutta samalla vääristävät myös kilpailua sääntöjä rikkovien toimijoiden saadessa oikeudetonta etua tunnollisiin toimijoihin nähden. Markkinavalvontaa on ajoittain pidetty liian tehottomana markkinoilla olevien vaatimustenvastaisten tuotteiden määrään nähden. Komissio on viime vuosina eri tavoin pyrkinyt löytämään keinoja parantaa tuotteiden vaatimustenmukaisuutta ja tehostaa markkinavalvontaa. Osana tavaroiden sisämarkkinoita on tärkeää, että EU:n tuotesääntelyn vaatimuksia noudatetaan. 2.3 Aiemmat ehdotukset markkinavalvontaan liittyen Nyt käsillä olevia ehdotuksia edelsivät annetut ehdotukset kahdeksi Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi, yhtäältä tuotteiden turvallisuudesta (ehdotus KOM(2013) 78 lopullinen) ja toisaalta markkinavalvonnasta (ehdotus KOM (2013)75 lopullinen). Ehdotusten käsittely alkoi neuvostossa alkuvuodesta 2013, mutta neuvottelut ovat olleet pysähdyksissä vuodesta 2014 jäsenmaiden jakaannuttua kahtia tuoteturvallisuusasetusehdotukseen sisältyneen, kaikkia tuotteita koskeneen pakollisen alkuperämaamerkintävaatimuksen vuoksi osan jäsenmaista kannattaessa sitä, osan vastustaessa jyrkästi. Suomi suhtautui ehdotuksiin muutoin myönteisesti, mutta vastusti pakollista alkuperämaamerkintävaatimusta. Tämän jälkeen eri puheenjohtajamaat ovat yrittäneet hakea tilanteeseen ratkaisua erilaisten kompromis- 3

4 siehdotusten avulla, ilman menestystä. Vuoden 2013 ehdotuksia ei ole komission toimesta vedetty pois. Nyt käsillä oleva vaatimustenmukaisuus- ja markkinavalvonta-asetusehdotus koskee markkinavalvonnan osalta osin samoja asioita kuin vuoden 2013 markkinavalvontaa koskenut ehdotus. Alkuperämaamerkintää koskevaa vaatimusta uuteen ehdotukseen ei sisälly. 3 Ehdotuksen tavoitteet Ehdotuksen tavoitteena on vähentää vaatimustenvastaisten tuotteiden määrää sisämarkkinoilla. Tähän pyritään paitsi vahvistamalla yhteistyömenettelyjä ja tehostamalla valvontaa eri tavoin sekä jäsenmaiden markkinavalvonnassa että EU:n ulkorajoilla myös edistämällä eri tavoin tuotteiden vaatimustenmukaisuutta. 4 Ehdotuksen pääasiallinen sisältö 4.1 Tuotteiden vaatimustenmukaisuutta ja markkinavalvontaa koskeva asetusehdotus Asetusehdotus sisältää kaikkiaan 64 artiklaa, jakautuen yhteensä 11 lukuun, sekä liitteen, joka sisältää listan asetuksen soveltamisalaan kuuluvista EU:n harmonisointisäädöksistä (70 säädöstä). Asetusehdotuksen I luku sisältää yleiset säännökset ehdotetun säädöksen aihepiiristä, soveltamisalasta ja määritelmistä. Asetusta sovellettaisiin liitteessä tarkoitettuihin, EU:n harmonisointisääntelyn alaan kuuluviin tuotteisiin. Soveltamisalan osalta ehdotus sisältää myös eräitä toissijaisuuslausekkeita. Asetusehdotuksen II luvussa säädettäisiin tuotteen vaatimustenmukaisuutta koskevista tiedoista vastaavasta henkilöstä, vaatimustenmukaisuusvakuutuksen pitämisestä julkisesti nähtävillä sekä tuotteen markkinoille saattamisen edellytyksenä olevasta, unioniin sijoittautuneesta henkilöstä. Luvussa III säädettäisiin erilaisista markkinavalvontaviranomaisen ja talouden toimijoiden välisen yhteistyön muodoista. Asetusehdotuksen IV luvussa säädettäisiin markkinavalvontaa koskevista organisatorisista ja yleisistä vaatimuksista. Lukuun sisältyy säännöksiä muun muassa kansallisista yhteysvirastoista ja valvonnan riskiperusteisuudesta sekä kansallisista markkinavalvontastrategioista. Luvussa V säädettäisiin markkinavalvontaviranomaisten toimivaltuuksista ja tehtävistä. Artikla 14 sisältää kattavan luettelon markkinavalvonnassa tarvittavista toimivaltuuksista, joiden osalta jäsenvaltioiden tulee varmistaa, että niiden markkinavalvontaviranomaisilla on nämä valtuudet käytettävissään joko suoraan tai jonkin muun instanssin kuten tuomioistuimen kautta. Valtuudet liittyvät muun muassa asian selvittämiseen eri keinoin sekä mahdollisesti tarvittaviin rajoittaviin toimenpiteisiin. Kyseisen artiklan 3 kohdan e alakohdassa esimerkiksi säädettäisiin oikeudesta tehdä tarkastuksia tiloissa, joita talouden toimija käyttää elinkeino- tai ammattitoimintaansa liittyen. Artiklassa 19 viitataan EU:n yleisen tuoteturvallisuusdirektiivin 2001/95/EY mukaiseen vaarallisia tuotteita koskevaan hälytysjärjestelmään (ns. Rapexjärjestelmä). Artiklassa 20 puolestaan säädettäisiin unionin testauslaboratorioista, joita komissio voisi nimetä artiklassa lueteltujen kriteerien täyttyessä. Artiklassa 21 säädettäisiin viranomaisten mahdollisuudesta periä talouden toimijoilta valvontaan liittyviä maksuja tuotteen tultua todetuksi vaatimustenvastaiseksi. 4

5 Luvussa VI säädettäisiin jäsenmaiden markkinavalvontaviranomaisten keskinäisestä yhteistyöstä ja avunannosta. Ehdotettujen 22 ja 23 artiklojen mukaan viranomaiset voisivat esittää toisen jäsenvaltion markkinavalvontaviranomaiselle joko tuotteen vaatimustenmukaisuuteen liittyviä tietoja tai valvontatoimenpiteitä koskevia pyyntöjä. Pyynnöissä ja niihin vastaamisessa noudatettavaan menettelyyn sovellettaisiin lisäksi, mitä 24 artiklassa säädetään muun muassa tarvittavista asiakirjojen käännöksistä. Edelleen 25 artikla sisältää säännöksiä siitä, miten eri tietoja voidaan hyödyntää valvonnassa, esimerkiksi toisessa jäsenvaltiossa. Artiklan 3 kohdan mukaan tuotteiden, joiden on toisessa jäsenvaltiossa todettu olevan vaatimustenvastaisia, on oletettava olevan sitä myös toisen jäsenvaltion markkinavalvonnassa. Luvussa VII säädettäisiin unionin markkinoille tulevista tuotteista eli niin sanotusta ulkorajavalvonnasta. Luvussa viitataan useassa artiklassa EU:n tullisääntelyyn (Euroopan Parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 952/2013, annettu 9 päivänä lokakuuta 2013, unionin tullikoodeksista), ja niissä säädetään muun muassa unionin markkinoille tuleviin tuotteisiin kohdistettavasta valvonnasta, tuotteiden luovuttamisesta vapaaseen liikkeeseen ja tähän liittyvästä keskeyttämisestä. Ehdotetussa 29 artiklassa säädettäisiin myös markkinavalvontaviranomaisten yhteistyöstä niin sanottujen auktorisoitujen talouden toimijoiden kanssa. Luvussa VIII säädettäisiin valvonnan koordinoinnista EU:n tasolla sekä kansainvälisestä yhteistyöstä. Asetuksella perustettaisiin tuotteiden vaatimustenmukaisuutta käsittelevä unionin verkosto (Union Product Compliance Network), joka koostuisi tuotteiden vaatimustenmukaisuutta käsittelevästä unionin johtokunnasta, lähinnä sektorikohtaisesti toimivista hallinnollisista yhteistyöryhmistä sekä sihteeristöstä, jonka tehtäviä hoitaisi komissio. Artikloissa 32 ja 33 kuvataan yhtäältä verkoston eri osien roolia ja toisaalta komission tehtäviä koordinaatioon liittyen. Artiklassa 34 säädettäisiin komission kehittämästä ja ylläpitämästä tieto- ja viestintäjärjestelmästä, johon markkinavalvontaa koskevat tiedot syötetään. Komission vetämästä kansainvälisestä yhteistyöstä ja siihen liittyvistä toimenpiteistä säädettäisiin 35 artiklassa. Luku IX sisältää unionin rahoitusta koskevat säännökset. Loppusäännökset sisältävässä luvussa X säädettäisiin ensinnä siitä, että asetuksen liitteessä listattuihin unionin harmonisointisäädöksiin ei sovelleta NLF-asetuksen artikloita. Tämän jälkeen artikloissa lueteltaisiin ne harmonisointisäädökset, joita tällä asetuksella on tarkoitus muuttaa. Näitä säädöksiä on yhteensä 22, ja ne koskevat pääosin viime vuosina ns. NLF-mukautettuja säädöksiä. Kyse on pääosin näiden säädösten markkinavalvontaa koskevien ja NLF-asetuksen markkinavalvontasäännöksiin viittaavien artikloiden kumoamisesta. Viimeisessä luvussa XI säädettäisiin seuraamuksista, arvioinnista ja komiteamenettelystä sekä voimaantulo- ja soveltamisajankohdasta. Asetusehdotukseen kuuluu lisäksi liite, joka sisältää listan EU:n harmonisointisääntelystä. Asetus ei siis koskisi esim. yleisen tuoteturvallisuusdirektiivin alaan kuuluvia tuotteita. Liitteen lista sisältää yhteensä 70 säädöstä, jotka koskevat muun muassa rakennustuotteita, moottoriajoneuvoja, mittauslaitteita ja radiolaitteita. Liitteen sektorisäädökset kuuluvat Suomessa yhteensä kuuden eri ministeriön hallinnonalalle seuraavasti: työ- ja elinkeinoministeriö: 26 sektorisäädöstä, liikenne- ja viestintäministeriö 20 sektorisäädöstä, ympäristöministeriö 17 sektorisäädöstä, sosiaali- ja terveysministeriö 11 sektorisäädöstä sekä maa- ja metsätalousministeriö ja sisäministeriö: kumpikin yksi säädös. Lisäksi ulkorajavalvontaan liittyvät, Tullia koskevat ehdotukset kuuluvat valtionvarainministeriön toimialaan. 4.2 Komiteamenettely 5

6 Ehdotukseen sisältyy säännöksiä täytäntöönpanosäädöksistä (komitologia, tarkastelumenettely). Nämä koskisivat ehdotuksen mukaan seuraavia: 20 artiklan 5 kohta (unionin testauslaboratoriot), jäsenvaltioiden väliseen avunantoon liittyvät 22 artiklan 5 kohta ja 23 artiklan 5 kohta, ulkorajavalvontaan liittyvä 26 artiklan (9) kohta ja auktorisoituja talouden toimijoita koskeva 29 artiklan 5 kohta, tieto- ja viestintäjärjestelmän käyttämistä koskeva 34 artiklan 6 kohta sekä kansainväliseen yhteistyöhön liittyvä 35 artiklan 10 kohta. 4.3 Ehdotuspaketin muut osat kuin säädösehdotukset Säädösehdotusten lisäksi komission ehdotuspakettiin sisältyy koko pakettia koskeva tiedonanto (Tavaramarkkinoiden säädöspaketti: lujitetaan luottamusta sisämarkkinoihin, KOM(2017) 787 lopullinen) sekä komission kertomukset: 1) kertomus ns. NLF-asetuksen täytäntöönpanosta, KOM(2017) 789 lopullinen (akkreditointia ja CE-merkintää koskien; vastaava raportointi markkinavalvontaa ja ulkorajavalvontaa koskien sisältyy vaatimustenmukaisuus- ja markkinavalvonta-asetusehdotuksen arviointiin) sekä 2) kertomus direktiivin 2015/1535 toiminnasta (KOM(2017) 788 lopullinen). Näistä mainittu tiedonanto sekä ensin mainittu kertomus liittyvät tässä kirjelmässä käsiteltyyn vaatimustenmukaisuus- ja markkinavalvontaasetusehdotukseen, ja jälkimmäinen kertomus ns. vastavuoroista tunnustamista koskevaan asetusehdotukseen. Tiedonannossa kuvataan yleisellä tasolla asetusehdotusten antamiseen johtaneet syyt ja tuodaan esiin tarve vahvistaa eri tahojen luottamusta sisämarkkinoilla. Tiedonannossa tuodaan esiin tavaroiden sisämarkkinoiden suuri taloudellinen merkitys ja sen toimivuutta heikentävät tekijät, joihin nyt annetuilla ehdotuksilla pyritään vaikuttamaan. Akkreditointia ja CE-merkintää koskevassa kertomuksessa komissio arvioi näitä asioita koskevien NLF-asetuksen säännösten toimeenpanoa. Siinä komissio katsoo, että eurooppalaisen akkreditointi-infrastruktuurin voidaan arvioida tuottaneen lisäarvoa sisämarkkinoille ja myös kansainväliselle kaupalle. Komission mukaan vaikka sekä teollisuus että vaatimustenmukaisuuden arviointiyhteisö pitävät akkreditointia monella tapaa hyödyllisenä, järjestelmän vakauden ja ajantasaisuuden säilyttämiseen on syytä kiinnittää huomiota. CE-merkinnän osalta komissio katsoo yritysten olevan nykyään aiempaa paremmin selvillä merkinnän merkityksestä sisämarkkinoilla oleville tuotteille. 5 Ehdotuksen vaikutukset Ehdotukseen liittyy komission vaikutusten arviointi SWD(2017) 466 final sekä tiivistelmä vaikutusten arvioinnista SWD(2017) 467 final. Ehdotuksella arvioidaan olevan useita positiivisia vaikutuksia. Ehdotuksella kehitetään ja tehostetaan EU:n markkinavalvontasääntelyä edistäen näin tuotteiden vaatimustenmukaisuutta sisämarkkinoilla, sisämarkkinoiden häiriötöntä toimintaa ja luottamusta sisämarkkinoiden toimivuuteen. On sekä tuotteiden käyttäjien ja niiden vaikutuspiirissä olevien turvallisuuden että muiden EU:n tuotesääntelyllä suojeltavien intressien kannalta hyvä, että tuotteiden vaatimustenmukaisuus paranee. Voidaan myös pitää vastuullisesti toimivien yritysten etuna, että sääntöjä rikkovat toimijat saadaan nykyistä paremmin kuriin. Samalla on hyvä etsiä myös uusia tapoja auttaa talouden toimijoita toimimaan sääntöjen mukaan, näin osaltaan vähentäen vaatimustenvastaisia tuotteita markkinoilla. 5.1 Taloudelliset vaikutukset ja vaikutukset viranomaisten toimintaan 6

7 Yrityksille aiheutuvien taloudellisten vaikutusten näkökulmasta asetus sisältää pääosin muihin kuin yrityksiin suoraan vaikutuksia aiheuttavia ehdotuksia. Talouden toimijoita erityisesti koskee esimerkiksi ehdotetun 4 artiklan sääntely tuotteen vaatimustenmukaisuutta koskevista tiedoista vastaavasta henkilöstä. Tähän liittyen on vaikea arvioida, miten paljon tämä toisi käytännössä muutosta nykytilaan. Voitaneen arvioida, että nykyiselläänkin suurella osalla sisämarkkinoilla toimivista yrityksistä on unioniin sijoittautunut vastuutaho. Toisaalta vielä ei ole myöskään selvää, mihin kaikkiin tilanteisiin säännöksen on tarkoitus soveltua esim. erilaisten verkkokauppojen kohdalla, miten se toimisi käytännössä ja mitkä sen hyödyt lopulta olisivat. Artikloissa 7 ja 8 ehdotetuilla, viranomaisten ja talouden toimijoiden välisillä yhteistyöjärjestelyillä voitaneen arvioida olevan lähinnä myönteisiä vaikutuksia yritysten kannalta. Markkinavalvontaa koskevilta osin ehdotuksen suorat vaikutukset talouden toimijoihin jäänevät pieniksi, koska asetuksen pääasiallinen kohde on markkinavalvonta ja viranomaisten toiminta. Samalla jotkut esimerkiksi ehdotettuun 14 artiklaan sisältyvistä toimivaltuuksista ovat melko pitkälle meneviä, ja niiden osalta onkin tärkeää, että niitä sovelletaan mm. suhteellisuusperiaate huomioiden. On huomattava, että nämä toimenpiteet samoin kuin esimerkiksi erilaiset talouden toimijoihin mahdollisesti kohdistettavat seuraamukset kohdistunevat lähinnä niihin toimijoihin, jotka ovat saattaneet markkinoille vaatimustenvastaisia tuotteita. Kaiken kaikkiaan valvonnan tehostumisen muun muassa jäsenvaltioiden rajat ylittävissä tilanteissa voidaan arvioida olevan myös lainsäädäntöä noudattavien talouden toimijoiden kannalta myönteistä. Ehdotukseen sisältyy valvontaviranomaisten mahdollisuus tietyissä tilanteissa periä talouden toimijoilta valvontaan liittyviä maksuja, jotka kattavat markkinavalvontatoimenpiteistä aiheutuneet kustannukset kokonaan tai osittain. Suomessa voimassa olevassa, markkinavalvontaa koskevassa sääntelyssä lähdetään pääosin siitä, että markkinavalvontaviranomainen voi periä toimijalta esim. tuotteen testauttamisesta aiheutuneet kustannukset hieman sektorista riippuen, jos tuote osoittautuu vaatimusten vastaiseksi. Tältä osin ehdotettu sääntely ei toisi toimijoille uusia taloudellisia rasitteita, mutta muiden kustannusten osalta kyse olisi lähtökohtaisesti uudesta velvollisuudesta toimijoille, tosin vain tiettyihin tilanteisiin rajoittuen. Ehdotettuun 14 artiklaan sisältyy myös mahdollisuus määrätä vaatimustenvastaisuuden tuloksena saatu voitto perittäväksi takaisin. Näitä toimijoille aiheutuvia kustannuksia tai viranomaisille tulevia maksuja ei tässä vaiheessa vielä pystytä arvioimaan tarkemmin. Asetusehdotukseen sisältyy joitakin säännöksiä, joiden voidaan arvioida olevan talouden toimijoiden kannalta edullisia, kuten muissa maissa teetettyjä tuotetestauksia koskevien testiraporttien hyödyntäminen mahdollisuuksien mukaan markkinavalvonnassa, uusien testien teettämisen sijaan. Viranomaisten toimintaan asetusehdotuksella olisi selkeämmin suortia vaikutuksia. Asetuksessa säädettäisiin esim. nykytilaan nähden eräistä uusista menettelyistä kuten 7 ja 8 artikloiden tarkoittamasta talouden toimijoiden kanssa tehtävästä, pidemmälle menevästä yhteistyöstä. Näiltä osin sääntely vaikuttaisi lähtevän siitä, että nämä olisivat viranomaisille käytössä olevia mahdollisuuksia velvollisuuksien sijaan, jolloin kukin viranomainen voisi harkintansa mukaan toteuttaa kyseisiä yhteistyötoimia, eikä sääntely näin ollen aiheuttane viranomaisille merkittävää taakkaa. Jotkut viranomaisvaltuuksia koskevien säännösten kohdista kaipaavat tarkempaa tarkastelua ja selventämistä sen arvioimiseksi, minkälaisia muutoksia ehdotetuista menettelyistä ja toimivaltuuksista markkinavalvontaviranomaisten toimintaan aiheutuisi. Esimerkiksi 14 artiklan toimivaltuuksien osalta tulee varmistaa, että viranomaisilla on esim. vaarallisen tuotteen kohdalla käytettävissään riittävän tehokkaat keinot. 7

8 Asetusehdotuksessa säädettäisiin joistakin uusista, viranomaisten välisistä menettelyistä kuten jäsenvaltioiden markkinavalvontaviranomaisten välisestä avunannosta (22 ja 23 artiklat). Tähän liittyen on arvioitavissa, että viranomaisille voi aiheutua näistä menettelyistä jonkin verran hallinnollista rasitetta tieto- ja toimenpidepyyntöjä vastaanottavana viranomaisena. On tarpeen edelleen selventää muun muassa sitä, missä tilanteissa pyyntöjä on tarkoitus esittää. Toisaalta säännökset mahdollistaisivat vastavuoroisesti myös vastaavien pyyntöjen tekemisen Suomesta muiden maiden viranomaisille. Kaiken kaikkiaan ei ole vielä tiedossa, miten paljon näin tehtäisiin, samalla kun voidaan arvioida, että on mahdollista, että pyynnöt kohdistuisivat melko usein maihin, joissa tuote on saatettu markkinoille EU:ssa. Tällöin kyseeseen saattaisivat usein tulla esimerkiksi Keski-Euroopan maat, joissa on suuria tuontisatamia. Toisaalta pyynnöt voisivat oletettavasti kohdistua usein myös sellaisiin maihin, joissa tehdään aktiivisesti markkinavalvontaa ja mm. Rapex-ilmoituksia Euroopan komissiolle. Muun muassa ehdotettuihin avunantomenettelyihin liittyen viranomaisille voi aiheutua myös kustannuksia asiakirjojen käännösten järjestämisestä niissä tilanteissa, joissa käytettävästä kielestä ei päästä viranomaisten välillä sopimukseen. Ehdotuksessa säädettäisiin uutuutena kansallisen markkinavalvontastrategian laatimisesta. Vaikka tämä olisi uusi velvollisuus, se tulisi ilmeisesti nykyisin voimassa olevan sääntelyn markkinavalvontaohjelmia koskevan laatimisvelvollisuuden tilalle, jolloin voidaan arvioida, ettei ehdotetusta sääntelystä aiheutuisi merkittävästi nykyistä suurempaa rasitetta. Suomessa arvioitavaksi jää, millä tasolla (esim. valtioneuvoston vai virastojen tasolla) strategian laatiminen on tarkoituksenmukaisinta tehdä. Ehdotukseen uutuutena sisältyvän kansallisen yhteysviraston osalta tulisi arvioida paitsi sen käytännön organisoiminen, myös siihen liittyvistä uusista tehtävistä aiheutuva rasite ja mahdollinen lisäresurssitarve. Kokonaisuutena voidaan arvioida, että markkinavalvonta-asetusehdotuksesta aiheutuisi jonkin verran lisätyötä valvontaviranomaisille. Jo mainittujen kohtien lisäksi mm. tietojärjestelmien käyttämiseen liittynee jonkin verran hallinnollista rasitetta. Lisäksi jotkut ehdotetut uudentyyppiset tehtävät voivat edellyttää uutta osaamista (esimerkiksi 14 artiklan 3 kohdan b alakohdassa mainitut talouden toimijan järjestelmätarkastukset). Riippuen siitä, missä muodossa uudet velvollisuudet lopulta tarkemmin ovat, tulisi tarkastella viranomaisten resurssien riittävyyttä. Markkinavalvonta-asetusehdotus koskisi useita eri valvontaviranomaisia Suomessa. Asetusehdotus koskisi varsinaisten markkinavalvontaviranomaisten lisäksi Tullia, joka vastaa Suomessa unionin ulkorajavalvonnasta. Tulli on lisäksi joillakin sektoreilla markkinavalvontaviranomainen. Nykyisen akkreditointia ja markkinavalvontaa koskevan asetuksen tavoin markkinavalvonta-asetusehdotus edellyttäisi siis tiivistä yhteistyötä markkinavalvontaviranomaisten ja Tullin välillä. EU:n vertailulaboratorioita koskevan säännöksen (20 artikla) osalta ehdotuksesta jää avoimeksi useita kysymyksiä kuten niiden nimeämiseen liittyvät menettelylliset seikat, niiden suhde kansallisten markkinavalvontaviranomaisten käyttämiin testauslaitoksiin sekä vertailulaboratorioiden toimien rahoitus. 5.2 Vaikutukset lainsäädäntöön Ehdotuksilla voidaan arvioida olevan vaikutuksia ainakin markkinavalvontaa koskevaan kansalliseen lainsäädäntöön. Vaikka kyseessä on EU-asetus, joka on jäsenmaissa suoraan sovel- 8

9 lettavaa oikeutta, monessa kohtaa ehdotettua asetusta edellytetään jäsenmailta toimia esimerkiksi tiettyjen toimivaltuuksien antamiseksi viranomaisille. Näiden ja tarvittaessa muiden kohtien osalta tulee arvioida, minkälaiset kansalliset lainsäädäntötoimet ovat kullakin hallinnonalalla tarpeen asetuksen tehokkaan toimeenpanon kannalta. Vaikuttaa selvältä, että joitakin kansallisia lainsäädäntötoimia on tarpeen tehdä, jos sääntely hyväksytään ehdotetussa muodossa, esimerkiksi 14 artiklan viranomaisten toimivaltuuksien osalta. Ehdotettu asetus soveltuisi laajasti eri sektoreilla ja eri hallinnonaloilla eli olisi lähtökohtaisesti niin sanottu horisontaalinen markkinavalvontasäädös. On huomattava, että näiden ehdotettuun asetukseen itseensä sisältyvien, kaikkiin ko. tuotesektoreihin sovellettavien säännösten lisäksi asetuksella muutettaisiin tiettyjä kohtia lukuisista sektorisäädöksistä, jotka on kukin nykyään saatettu mahdollisesti tarvittavilla tavoin osaksi Suomen lainsäädäntöä. Markkinavalvonnasta on Suomessa edelleen säädetty pääosin sektorikohtaisesti siten, että kullakin sektorilla on oma, joskin yleensä karkeasti ottaen samantyyppinen markkinavalvontasääntelynsä. Aivan viime vuosina on tosin tietynasteista markkinavalvontasääntelyn yhdenmukaistamista Suomessa toteutettu. Tällaista on esimerkiksi laki eräiden tuotteiden markkinavalvonnasta (1137/2016), jota sovelletaan tällä hetkellä seitsemän tuotesäädöksen markkinavalvontaan ja ulkorajavalvontaviranomaisyhteistyöhön. Laki on säädetty NLF-asetuksen mukaista valvontaa ajatellen, ottaen huomioon, että asetuksen suorasta sovellettavuudesta huolimatta eräistä esimerkiksi viranomaisten toimivaltuuksia koskevista asioista on katsottu olevan tarpeen säätää kansallisessa laissa. Lain soveltamisalaa on sen säätämisen jälkeen laajennettu uusiin tuoteryhmiin. On arvioitavissa, että nyt ehdotettu asetus aiheuttaisi tähän lakiin päivitystarpeita. Nyt ehdotetun sääntelyn tuomien säädösmuutostarpeiden myötä olisi ehkä mahdollista yhdenmukaistaa tuotteiden markkinavalvontaa koskevaa sääntelyä Suomessa nykyistä laajemminkin esimerkiksi mainittua lakia hyödyntäen. Sääntelyn yhdenmukaistumisen voidaan arvioida olevan lähtökohtaisesti kaikkien toimijoiden kannalta edullista. 6 Ahvenanmaan toimivalta Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 18 ja 27 :ssä säädetään valtakunnan ja Ahvenanmaan maakunnan välisestä toimivallan jaosta. Tuotteiden vaatimustenmukaisuutta ja markkinavalvontaa koskevat asiat kuuluvat tähän perustuen tuotesektorista riippuen joko maakunnan tai valtakunnan lainsäädäntövaltaan. Esimerkiksi leluturvallisuussääntelyn osalta kyse on Ahvenanmaan lainsäädäntövaltaan kuuluvasta asiasta, kun taas esimerkiksi sähkölaitteita koskeva sääntely kuuluu valtakunnan lainsäädäntötoimivaltaan. 7 EU:n oikeuden mukainen oikeusperusta ja päätöksentekomenettely Ehdotus annettaisiin Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimus) 33, 114 ja 207 artiklan nojalla. Päätöksentekomenettely on tavallinen lainsäädäntöjärjestys. Valtioneuvosto katsoo oikeusperustan olevan asianmukainen. 8 Toissijaisuusperiaate Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimus) 5 artiklassa vahvistettua toissijaisuusperiaatetta sovelletaan sikäli kuin ehdotus ei kuulu unionin yksinomaiseen toimivaltaan. Unioni ja jäsenvaltiot jakavat toimivallan sisämarkkinoilla. Sisämarkkinoilla, jossa tuotteet voivat liikkua vapaasti, tuotteiden vaatimustenmukaisuudesta ja markkinavalvonnasta tältä osin voidaan tehokkaasti säätää vain unionin tasolla. 9

10 Valtioneuvosto katsoo, että ehdotus on toissijaisuusperiaatteen mukainen. Asetusehdotuksen tavoitteita ei voitaisi riittävästi saavuttaa jäsenvaltioiden tasolla. 9 Suhteellisuusperiaate Valtioneuvosto katsoo, että asetusehdotus on suhteellisuusperiaatteen mukainen. Ehdotetuissa muutoksissa ei suhteellisuusperiaatteen mukaisesti ylitetä sitä, mikä on asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi tarpeen, ennen kaikkea tuotteiden vaatimustenmukaisuuden ja sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan saavuttamiseksi. Vaikka jotkut kohdat ehdotuksissa kaipaavat vielä tarkennusta, ei vaikuta siltä, että uusilla tai muutetuilla velvollisuuksilla aiheutettaisiin tarpeettomia rasitteita tai kustannuksia yrityksille eikä viranomaisille. 10 Ehdotuksen käsittely EU:n toimielimissä Asetusehdotusten käsittely on alkanut EU:ssa neuvoston työryhmätasolla 23 päivänä tammikuuta Käsittely on alkuvaiheessa. 11 Kansallinen valmistelu U-kirjelmä ja siihen liittyvä valtioneuvoston kannanotto on valmisteltu työ- ja elinkeinoministeriössä. Luonnoksia tavarapakettiin kuuluvia asetusehdotuksia koskeviksi valtioneuvoston kirjelmiksi on käsitelty sisämarkkinajaoston kokouksessa 14 päivänä helmikuuta Ennen tätä kirjelmäluonnokset ovat olleet kommentoitavina useilla tuotesääntelyn ja markkinavalvonnan kannalta keskeisillä sidosryhmillä. 12 Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto suhtautuu ehdotukseen valtaosin myönteisesti. Ehdotuksen tavoitteet, vaatimustenvastaisten tuotteiden vähentäminen sisämarkkinoilla ja sisämarkkinoiden toiminnan parantaminen esitetyillä tavoin, ovat valtioneuvoston näkemyksen mukaan hyvin perusteltuja, ja esitetyt ehdotukset vaikuttavat niiden vuoksi yleisesti ottaen kannatettavilta. Tuotteiden vaatimustenmukaisuuden parantamisella ja markkinavalvonnan tehostamisella pyritään nykyistä paremmin varmistamaan tuotteiden turvallisuuden ja muiden vaatimusten täyttymisen lisäksi myös tasapuoliset ja toimivat kilpailuolosuhteet markkinoilla. On hyvin perusteltavissa, että epärehellisesti toimivat toimijat eivät saa saada tunnollisiin toimijoihin nähden taloudellista hyötyä siitä, että eivät noudata tuotteille asetettuja vaatimuksia. Valtioneuvosto katsoo, että markkinavalvonnan tehostamisella ja vaatimustenvastaisiin tuotteisiin tehokkaammin puuttumalla voidaan arvioida olevan kaiken kaikkiaan suotuisia vaikutuksia sisämarkkinoiden toimintaan. Valtioneuvosto pitää kannatettavana ehdotuksen pyrkimyksiä edistää eri tavoin sitä, että markkinoille saatettavat tuotteet ovat vaatimustenmukaisia. Valtioneuvosto pitää hyvänä, että ehdotuksen lähestymistapa vaikuttaisi olevan kaiken kaikkiaan pitkälti sellainen, että kansallisten valvontaviranomaisten on resurssiensa puitteissa mahdollista toimia tarkoituksenmukaiseksi katsomallaan tavalla. Ehdotus ei sisällä esimerkiksi säännöksiä siitä, että muiden jäsenmaiden valvontaviranomaisten tekemiä päätöksiä tulisi sellaisenaan suoraan soveltaa muissa jäsenmaissa. Valtioneuvosto katsoo, että joidenkin ehdotuksen kohtien osalta on tarpeen vielä tarkemmin selvittää niiden tarkempaa sisältöä, tarkoituksenmukaisuutta ja käytännön toteuttamista. Esimerkiksi uudet ehdotetut yhteistyömuodot viranomaisten ja talouden toimijoiden välillä (7 ja 8 10

11 artikloissa) lienevät pääosin suomalaisille valvontaviranomaisille uusia menettelyjä, ja niiden toteutuksessa tulee huolehtia mm. viranomaisen puolueettomuudesta, roolin luonteesta suhteessa valvonnan kohteeseen sekä kokonaisvaikutuksista eri tahoihin. Myös esimerkiksi viranomaisten keskinäistä avunantoa koskevien ehdotusten (22 ja 23 artiklat) kohdalla on tarpeen vielä selvittää tarkemmin käytännön seikkoja kuten sitä, missä tilanteissa mainittuja säännöksiä sovellettaisiin ja minkälaisia määräaikoja niihin mahdollisesti lopulta sovellettaisiin. Valtioneuvosto pitää myös tärkeänä viranomaisten resurssien niukkuus huomioiden, että voimavaroja ei käytetä esimerkiksi erilaisiin hallinnon sisäisiin prosesseihin enempää kuin on välttämätöntä. Valtioneuvosto katsoo, että ehdotukseen sisältyvien markkinavalvontaviranomaisten toimivaltuuksien osalta on aiheellista selvittää ja varmistaa sääntelyn yhdenmukaisuus ensiksikin perustuslain kanssa esimerkiksi siltä osin, kuin toimenpiteitä on ehkä mahdollista ulottaa perustuslaillisen kotirauhan suojaamiin, pysyväisluonteiseen asumiseen käytettäviin tiloihin. Lisäksi on syytä kiinnittää huomiota toimivaltuuksien oikeasuhtaisuuteen, tarkoituksenmukaisuuteen sekä käytännön toteutettavuuteen. Myös seuraamusten oikeasuhtaisuudesta tulee huolehtia. Samalla kuitenkin on tarpeen varmistaa, että viranomaisilla on aina mahdollisuus ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin, kun valvonta ja kulloinkin käsillä oleva tilanne sitä edellyttävät. Valtioneuvosto pitää periaatteellisesti hyväksyttävänä lähestymistapana ehdotetun 25(3) artiklan lähtökohtaa, jonka mukaan yhdessä jäsenmaassa vaatimustenvastaiseksi todetun tuotteen oletetaan olevan sitä myös muualla, jolleivät talouden toimijat pysty toisin osoittamaan. On kuitenkin syytä täsmentää, mitä tilanteita ehdotetulla säännöksellä tarkoitetaan (esimerkiksi sitä, milloin kyseessä todella on sama tuote) ja mitä tämä mahdollisesti merkitsisi kulloinkin toteutettavien toimenpiteiden osalta. Ehdotukseen sisältyvien, edellä kohdassa 4.2. käsiteltyjen täytäntöönpanosäädösten osalta valtioneuvosto kiinnittää huomiota niiden määrään ja laatuun ja pitää hyvänä sitä, että ehdotuksen mukaan nämä hyväksyttäisiin tarkastelumenettelyssä. 11