KILPAILUNEUTRALITEETTI KUNTAPALVELUJEN TUOTANNOSSA 1

Transkriptio

1 Elinkeinoelämän Valtuuskunta EVA / Kunnat ja markkinat -hanke Bo Erik Ekström, Mika Pohjonen ja Ilkka Haavisto Muistio: KILPAILUNEUTRALITEETTI KUNTAPALVELUJEN TUOTANNOSSA 1 1 Muistio on koostettu loppuvuodesta 2008 julkaistavan kuntapalvelujen markkinoita käsittelevän EVAn julkaisun pohjatöistä.

2 2 I. JOHDANTO...3 II. YLEISKATSAUS KUNTAPALVELUJEN MARKKINOIHIN JA SEN KILPAILUNEUTRALITEETTIONGELMIIN...6 II.1. Kuntien toiminnan rakenne ja kilpailuneutraliteetti...6 II.2. Markkinatilanne ja yksityiset toimijat...8 III. KUNNALLISET LIIKELAITOKSET JA KILPAILUNEUTRALITEETTI...12 III.1. Liikelaitoksen käyttö toimintamuotona...12 III.2. Liikelaitosten toiminnan laajuudesta...15 III.3. Liikelaitoksiin liittyviä juridisia ongelmia...18 III.4. Kuntien yhtiöihin liittyviä valtion tukea koskevia ongelmia...24 IV. KILPAILUNEUTRALITEETIN TOTEUTUMISEEN LIITTYVIÄ ONGELMIA...25 IV.1. Arvonlisäverotus...25 IV.2. Kiinteistövero...31 IV.3. Väliaikaiset lainmuutokset...32 IV.4. Hankintalaki, hankintalain noudattaminen...33 IV.5. Sovellettavat kilpailutuskäytännöt...40 V. EHDOTUKSIA...41 V.1. Rakenteita koskevat ehdotukset...41

3 3 I. JOHDANTO Nykyinen hallitus on asettanut kuntapolitiikkansa keskeiseksi tavoitteeksi kuntatalouden tuottavuuden merkittävän parantamisen. Muiden toimenpiteiden ohella hallitus ilmaisee tähtäävänsä tähän tavoitteeseen edistämällä julkisen, yksityisen ja kolmannen sektorin kumppanuutta palvelutuotannossa sekä edesauttamalla toimivien palvelumarkkinoiden syntyä. 2 Hallituksen aikomuksena on myös kilpailupolitiikan keinoin varmistaa yksityisen ja julkisen palvelutuotannon tasavertaiset edellytykset. 3 Tämän muistion tarkoituksena on tarkastella niitä tekijöitä, jotka tällä hetkellä estävät julkisen ja yksityisen palvelutuotannon tasavertaisten edellytysten toteutumista kuntapalveluissa sekä haittaavat toimivien palvelumarkkinoiden syntymistä. Tarkastelussa keskitytään ensisijassa taloudellisiin tekijöihin. Tarkastelun kannalta relevantti markkina on laaja, ulottuen kuntien omille asukkailleen järjestämistä ydinpalveluista kuntien liikelaitosten ja yhtiöiden harjoittamaan, puhtaasti kaupalliseen hyödykkeiden ja palvelujen myyntiin paikallisilla, kansallisilla tai jopa kansainvälisillä markkinoilla. Seuraavat kaksi määrettä rajaavat tässä muistiossa tarkastelun kohteena olevan markkinan: Kuntapalvelujen potentiaalinen markkina ulottuu pitkälle kuntien sisälle aina niiden ydinpalveluihin saakka. Kunnilla ei ole omien tehtäviensä hoidon kohdalla tuottamisvastuuta, vaan ainoastaan järjestämisvastuu. Kunnat voivat halutessaan hankkia tehtäviensä hoidon edellyttämiä palveluja (ja muita hyödykkeitä) yksityisiltä toimijoilta varsin vapaasti. 4 Potentiaaliin nähden kunnat ovat toistaiseksi hyödyntäneet tätä mahdollisuutta varsin vaatimattomasti. Kunnat ovat laajentaneet toimintaansa voimakkaasti ulos markkinoille. Kuntien oikeutta ottaa hoitaakseen erilaisia tehtäviä on Suomessa tulkittu erittäin väljästi ja ristiriitaisesti. Kunnat harjoittavat myös liiketoimintaa lukuisilla toimialoilla, joilla on yksityisiä toimijoita ja kilpaillut markkinat. 2 Matti Vanhasen II hallituksen ohjelma, s Matti Vanhasen II hallituksen ohjelma, s Tehtäviä joiden hoitoon liittyy julkisen vallan käyttöä, voidaan antaa yksityisille tahoille ainoastaan lain nojalla. Tehtäviä, joihin liittyy merkittävää julkisen vallan käyttöä, voidaan antaa vain viranomaiselle.

4 4 Julkisen ja yksityisen palvelutuotannon tasavertaisia edellytyksiä varmistettaessa on julkisen ja yksityisen tuotannon kilpailuneutraliteettiin kiinnitettävä huomiota ainakin seuraavilla kolmella tasolla: (1) Päätökset palvelujen organisointitavasta markkinoiden avaamisesta tai avaamatta jättämisestä. On tärkeää tunnistaa, että suurin osa kuntien tuottamista palveluista ja muista hyödykkeistä kuuluu taloudellisessa mielessä yksityishyödykkeiden kategoriaan. Ne täyttävät ns. poissulkevuuden kriteerin (samaa hyödykettä ei voi samanaikaisesti kuluttaa useampi henkilö) ja niiden käyttämisestä voidaan veloittaa. Yksityiset tahot ovat kiinnostuneita tällaisten hyödykkeiden tuotannosta, mikäli edellytykset markkinoiden muodostumiselle ovat olemassa. Päätös siitä, tuottaako julkinen sektori palvelunsa itse, vai annetaanko ne yksityisten tahojen tuotettavaksi, on viime kädessä poliittinen. Tällä tasolla julkisen ja yksityisen tuotannon välisen kilpailuneutraliteetin tehtävänä on eliminoida sellaiset järjestelyt, jotka luovat näitä päätöksiä vääristäviä taloudellisia insentiivejä tai disinsentiivejä. 5 Tällaiset järjestelyt ovat markkinoille pääsyn esteitä, jotka asettavat julkisen ja yksityisen palvelutuotannon eriarvoiseen asemaan. (2) Julkiset hankinnat. Poliittinen päätös markkinoiden avaamisesta on tehty. Tällä tasolla kilpailuneutraliteetin tehtävänä on eliminoida sellaiset järjestelyt, jotka vääristävät vapaata ja reilua kilpailua hankinnoista julkisten ja yksityisten tuottajien välillä. (3) Kuntien liiketoiminta. Kunta tai kuntaomisteinen yksikkö harjoittaa liiketoimintaa markkinoilla. Tällä tasolla kilpailuneutraliteetin tehtävänä on eliminoida sellaiset järjestelyt, jotka vääristävät vapaata ja reilua kilpailua yritysten ja julkisomisteisen liiketoiminnan välillä. Kilpailuneutraliteetin ohella on aina syytä tarkastella erikseen, kuuluuko kunnan harjoittama liiketoiminta kuntalain 2 :n mukaiseen kunnan toimialaan. Julkisten ja yksityisten palveluntuottajien väillä on kilpailuneutraliteettiongelma, mikäli julkisella tuotannolla on julkiseen omistukseensa perustuva kilpailuetu 5 On olennaista huomata, että julkisten markkinoiden puutteellinen kilpailuneutraliteetti tällä tasolla luo yksityisille tahoille (yrityksille ja rahoittajille) disinsentiivin investoida toimintaan, joka voisi kilpailla julkisten palvelujen markkinoilla. Tämä puolestaan saattaa johtaa yksityisen sektorin tarjonnan kehittymättömyyteen, mikä puolestaan vaikuttaa poliittiseen päätökseen markkinoiden avaamisesta tai avaamatta jättämisestä.

5 5 yksityisiin kilpailijoihinsa nähden. 6 Kilpailuetu voi muun muassa muodostua epäsymmetrisestä verokohtelusta (tulovero, arvonlisävero, kiinteistövero, verohuojennukset), muista taloudellisista tuista (markkinaehtoista edullisemmat tuotannontekijät, alhaiset tuottovaatimukset tai niiden puuttuminen kokonaan) tai kilpailusuojatun aseman tai kilpailusuojatussa asemassa saavutetun markkina aseman tai mittakaavaedun hyödyntämisestä. Julkisten palvelujen tuotantoon liittyy useita oikeudellisia ongelmia, jotka koskevat Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen vastaisia valtion tukia, kunnallisten liikelaitosten kilpailulta suojattua asemaa, hankintalain soveltamista kuntayhtymiin ja palveluiden järjestämiseen isäntäkuntamallilla, kuntayhtymien välisiä hankintoja sekä kunnan ja kunnallisen liikelaitoksen kuntalain mukaista toimialaa. Euroopan komissio on joutunut puuttumaan Suomen julkishallinnon kilpailuneutraliteettiongelmiin. Komissio antoi joulukuussa 2007 päätöksen, jossa se edellytti, että Tieliikelaitos on viipymättä yhtiöitettävä. Komissio on haastanut Suomen Euroopan yhteisöjen tuomioistuimeen oikeusaputoimistojen arvonlisäverotusta koskevan edullisemmuusaseman vuoksi. Vastuu kilpailuneutraliteetin toteutumisesta on valtiolla. Kuntapalveluissa tätä alleviivaa yhtäältä se, että paikalliset julkiset tahot kunnat ovat osapuolia markkinoilla, ja toisaalta se, että kuntien henkilöstö on tyypillisesti vahvasti edustettuna kunnallisessa päätöksenteossa. Muistion osa II luo yleiskatsauksen kuntapalvelujen markkinoihin ja kilpailuneutraliteettiongelmiin. Osa III keskittyy kunnallisiin liikelaitoksiin liittyviin ongelmakohtiin. Osassa IV eritellään lukuisia muita kilpailuneutraliteetin toteutumista estäviä tekijöitä. Osa V nostaa esiin toimenpide ehdotuksia yksityisen ja julkisen palvelutuotannon välisen kilpailuneutraliteetin varmistamiseksi. 6 Julkinen omistus voi joissain tilanteissa muodostaa myös kilpailuhaitan yksityiseen sektoriin nähden. Yleensä tällaiset tilanteet muodostavat haitan myös yksityiselle sektorille, sillä julkinen sektori saattaa tällaisessa tilanteessa jättää markkinan avaamatta kilpailulle.

6 6 II. YLEISKATSAUS KUNTAPALVELUJEN MARKKINOIHIN JA SEN KILPAILUNEUTRALITEETTIONGELMIIN II.1. Kuntien toiminnan rakenne ja kilpailuneutraliteetti Kunnat ovat organisoineet toimintaansa useisiin eri rakenteisiin lukuisilla eri tavoilla (kuvio 1). Kuntien sisäistä ja kuntien välistä taloudellista vaihtoa tapahtuu monenlaisten järjestelyjen muodossa ja eri nimikkeiden alla. Sen lisäksi, että osa järjestelyistä on kilpailuneutraliteetin suhteen ongelmallisia, vaikuttaa järjestelyjen laaja kirjo kilpailuneutraliteetin toteutumisen seurantaa. Eri järjestelyjä onkin syytä arvioida niiden tosiasiallisen luonteen ja vaikutusten, eikä järjestelylle annetun nimen tai sen muodon mukaan. Kuvio 1. Kuntapalvelujen markkinoiden osapuolia ja rajapintoja Yksityissektori Verot / tulonsiirrot Yksittäinen kuntakonserni Kiinteistöt Osuus kuntayhtymästä Kunta/ Kaupunki Kunna omistus >50% Yritys Asukas Kauppaa Liikelaitokset Käyttötalous Liikelaitokset Kauppaa Kauppaa Tytäryhtiö Tytäryhtiö Tytäryhtiö Tytäryhtiö Käyttötalous Kauppaa Asukas Järjestämisvastuulla olevat palvelut Valtio Kuntasektori ( muut osapuolet ) Kunta (kuviossa 1 keskellä) käsittää kunnan käyttötalouden sekä kunnan mahdolliset liikelaitokset. Käyttötalous ja kunnan liikelaitokset käyvät keskenään sisäistä kauppaa, johon liittyy kilpailuneutraliteettiongelmia. Kunnallisella liikelaitoksella näyttäisi olevan kilpailulta suojattu asema: liikelaitos voi tuottaa omistajakunnalleen palveluita hankintalain ulkopuolella kilpailulta suojatussa asemassa ja samalla liikelaitos voi toimia rajattomasti markkinoilla. Käyttötalouden ja liikelaitosten välistä kauppaa ei raportoida erikseen.

7 7 Kunnalla voi olla määräysvallassaan tytäryhteisöjä sekä säätiöitä (kuviossa 1 oikealla). Kunnan ja sen tytäryhteisöjen välisiin taloudellisiin kytköksiin voi liittyä kilpailuneutraliteettiongelmia. Markkinoilla toimivan kunnan tytäryhteisön hyödyntämät kuntayhteisön toimitilat, hyödykkeet ja pääomat voivat muodostaa Euroopan yhteisön perustamissopimuksen vastaisen kielletyn valtion tuen, mikäli omistajakunta ei peri niistä markkinaehtoista vastiketta. Kuntien ja niiden tytäryhteisöjen väliset taloudelliset suhteet ovat erittäin huonosti raportoituja. 7 Tyypillisesti kunta on myös osallisena kuntayhtymissä (kuviossa 1 vasemmalla). Kuntayhtymällä voi käyttötaloutensa ohella olla kuntayhtymän liikelaitoksia tai kuntayhtymä voi kokonaisuudessaan olla ns. liikelaitoskuntayhtymä. Kunta, kunnan liikelaitokset, kunnan tytäryhteisöt, kuntayhtymät, kuntayhtymien liikelaitokset ja liikelaitoskuntayhtymät käyvät keskenään kauppaa, johon liittyy kilpailuneutraliteettiongelmia. Hankintalain 10 :n sidosyksikköhankintoja koskevia kriteereitä tulee soveltaa myös kuntayhtymien tuottamiin palveluihin, mikäli kunta tai kaupunki ostaa palveluita kuntayhtymältä hankintasopimuksella. Hankintalain ja kilpailuttamisen soveltaminen vaikuttaa olevan epäselvää kuntayhtymien kohdalla. Kunta, sen tytäryhteisöt ja osuudet kuntayhtymissä muodostavat yhdessä kuntakonsernin. Sen lisäksi, että kuntakonsernien sisällä käydään kauppaa, johon liittyy kilpailuneutraliteettiongelmia, käyvät eri kuntakonsernit (kuviossa alhaalla) ja niiden eri osat keskenään kuntasektorin sisällä suoraan tai erilaisten hallinnollisten järjestelyjen, kuten niin sanotun isäntäkuntamallin, kautta kauppaa, johon liittyy kilpailuneutraliteettiongelmia. Kunnat eivät pääsääntöisesti voi tuottaa toisilleen palveluita hankintasopimuksella hankintalain ulkopuolella. Samoin hankintalakia tulee soveltaa myös isäntäkuntamallin yhteydessä tuotettuihin palveluihin, mikäli kunta tai kaupunki ostaa palveluita hankintasopimuksella. Lopuksi kuntakonsernien eri osat harjoittavat markkinoilla yksityisten tahojen (kuviossa 1 ylhäällä) kanssa kilpailevaa liiketoimintaa, johon liittyy 7 Seikka on relevantti kilpailuneutraliteetin kannalta, sillä ilman hyvää ja kokonaisvaltaista kuvaa kuntien tytäryhteisöjen toiminnasta on kilpailuneutraliteetin toteutumista tällä sektorilla mahdotonta seurata ja valvoa. Ongelmia on sekä asiaa koskevan sääntelyn puutteessa että jo olemassa olevan sääntelyn noudattamisessa. Kunnat pitäisi velvoittaa raportoimaan taloudellisista suhteistaan tytäryhteisöjensä kanssa. Läheskään kaikki kuntien tytäryhteisöt eivät myöskään näytä noudattavan kirjanpitolain pykälää (9 ), joka velvoittaa ne rekisteröimään tilinpäätöksensä.

8 8 kilpailuneutraliteettiongelmia. Kunnalliset liikelaitokset eivät joudu maksamaan oman kuntansa alueella harjoittamastaan elinkeinotoiminnasta lainkaan veroa ja oman kuntansa ulkopuolellakin harjoittamastaan elinkeinotoiminnasta ne joutuvat maksamaan veroa vain noin 6,2 prosentin verokannalla. Kunnalliset liikelaitokset eivät voi joutua konkurssimenettelyyn, minkä vuoksi niiden on mahdollista saada rahoitusta edullisemmilla ehdoilla kuin yksityisten yritysten. Erittäin edullinen verokohtelu ja konkurssisuoja muodostavat markkinoilla toimivan liikelaitoksen kohdalla oikeudellisesta asemasta seuraavan Euroopan yhteisön perustamissopimuksen vastaisen kielletyn valtion tuen. Kielletyn valtion tuen voivat muodostaa myös markkinoilla toimivan kunnallisen liikelaitoksen hyödyntämät toimitilat, laitteet, henkilöstö ja pääomat, mikäli omistajakunta ei peri niistä markkinaehtoista vastiketta. Elinkeinotoiminnan harjoittaminen ei kuulu kuntalain 2 :n mukaan kunnan tai kunnallisen liikelaitoksen toimialaan. Tämän säännöksen noudattaminen on kuitenkin epäselvää kuntien ja kunnallisten liikelaitosten toiminnassa. II.2. Markkinatilanne ja yksityiset toimijat Kuntasektori on merkitykseltään valtava toimija suomalaisilla palvelumarkkinoilla. Se ostaa palveluita 12,4 mrd eurolla. Yli puolet tästä summasta, 7,0 mrd eur, oli kuntasektorin sisäistä kauppaa, kuntien ostoja kuntayhtymiltä ja kuntayhtymien ostoja kunnilta (taulukko 1). Oikeasti kuntasektorin sisäinen kauppa on vielä suurempaa, sillä kuntien ja kuntayhtymien ostoja omilta tytäryhtiöiltään ei ole tilastoitu erikseen, vaan ne lukeutuvat palveluostoihin kuntasektorin ulkopuolelta, vaikka ne eivät tällaisia faktisesti ole. Taulukko 1. Kuntasektorin palveluostot, sisäinen palvelukauppa (2006) Kuntasektorin käyttötalouden palveluiden ostot ,09 % ( Yksityissektorilta ) Kuntasektorin LL palveluiden ostot ,24 % ( Yksityissektorilta ) Kuntasektorin palveluiden ostot ,32 % ( Yksityissektorilta ) Kuntasektorin palveluiden ostot ,68 % ( Sisäiset ) Kunta sektorin käyttötalouden palveluiden ostot ,00 %

9 9 Kuntasektorin koko kustannusmassa (toimintakulut + poistot) oli vuonna 2006 lähes 30 mrd eur. Kun kuntasektorin ulkoiset palveluostot suhteutetaan kuntasektorin koko kustannusmassaan, saadaan kuntasektorin ulkopuolelta ostettujen palvelujen osuudeksi 18,1 %. Tätä lukua voidaan kutsua kuntapalveluiden ulkoistamisasteeksi, joka osoittaa että kuntasektori tuottaa 81,7 % palveluistaan itse (taulukko 2). Kuntasektorilla oli vuoden 2006 lopussa lähes henkilöä palkkalistoillaan. Kuntasektorin henkilöstökulut olivat lähes 17 mrd eur, mikä edustaa 56,3 % koko sektorin kustannusmassasta. Taulukko 2. Kuntasektorin ulkoistamisaste (2006) Kuntasektori Henkilöstö lkm Henkilöstö Palvelujen ostot Materiaali hankinnat Muut kustannukset meur 5 386meur meur meur Ulkoistamisaste : 18,1 % Kustannusmassa meur Vastaavalla tavalla lasketut suurten kaupunkien ulkoistamisasteet (taulukko 3) osoittavat, että yksityisen sektorin käyttö palvelutuotannossa ei ole merkittävästi keskimääräistä laajempaa edes siellä, missä markkinoiden kehityksen edellytykset ovat parhaimmat. Taulukko 3. Kuuden suurimman kaupungin ulkoistamisasteet (2006) Helsinki Espoo Vantaa Turku Tampere Oulu Six pack Kuntasektori yhteensä yhteensä Ulkoistamisaste 17,92 % 19,67 % 23,43 % 18,49 % 16,87 % 12,41 % 18,21 % 18,07 %

10 10 Yksityisen palvelutuotannon osuus kuntasektorilla vaihtelee toimialoittain. Kuntasektorin ulkoistamisasteiden systemaattinen seuranta ja tilastointi maassamme puuttuu ja niiden määrittäminen eri toimialoilla on erillisselvitysten, arviointien ja kyselyiden varassa. Siivouksessa yksityisen palvelutuotannon osuuden on arvioitu olevan 10% luokkaa, muissa kiinteistöpalveluissa 30%, ruokahuollossa ja sosiaalipalveluissa 15% ja terveyspalveluissa vain muutaman prosentin verran. Tarkempia lukuja on mahdollista saada ainoastaan käsityönä, pureutumalla kuntien tilinpäätösaineistoihin. Tällöinkin päästään vain tehtäväkohtaisiin ulkoistamisasteisiin, jotka sisältävät tehtäväluokassa tehtyjä palveluostoja eri toimialoilta laidasta laitaan. Esimerkkinä sosiaalitoimien ulkoistamisasteet Espoossa ja Helsingissä (taulukko 4). Molemmissa näistä kaupungeista sosiaalitoimi ostaa noin 20 prosenttia palveluistaan. Taulukko 4. Sosiaalitoimen tehtäväkohtaiset ulkoistamisasteet Espoossa ja Helsingissä (2006) Lasten Lasten Muu lasteesiopetuslastensuomuut lastevanhusten Vammai VammaisteKotipalvelu Muut vanh. Päihde- Perusth. avoperustervh. Perusth. Erikois- Ymp.töterv. Muu sos. Sosiaali päiväkotihoi perhepäiväpäivähoito(sosiaali.)laitos- ja pja perh. palaitospalve laitospal työllistämist. vamm.palv. huolto (pl hammashhammash. vuodeosastosairaanhoito huolto ja terveyst. ja terveystoimi Espoo : Ulkoistamisaste 29,1 % 13,5 % 1,5 % 26,5 % 66,8 % 15,2 % 18,6 % 71,1 % 36,2 % 27,0 % 54,6 % 56,7 % 23,5 % 13,8 % 16,5 % 0,6 % 21,7 % 14,4 % 20,2 % Helsinki Ulkoistamisaste 8,6 % 6,9 % 4,6 % 10,6 % 48,3 % 13,3 % 52,9 % 30,6 % 34,4 % 18,3 % 39,8 % 40,6 % 22,3 % 16,1 % 19,1 % 3,3 % 3,5 % 15,0 % 19,2 % Täsmällinen ja vertailukelpoinen tieto markkinatilanteesta ja yksityisen palvelutuotannon markkinaosuuksista on keskeistä, mikäli markkinaa halutaan kehittää ja myös kilpailuneutraliteettiongelmiin markkinoille pääsyn ja julkisten hankintojen kohdalla halutaan puuttua retorista tasoa syvällisemmin. Raportoinnin mallia voitaisiin ottaa Ruotsista, jossa kuntapalvelujen markkinaa on kehitetty pitkäjänteisesti. Ruotsin julkisten palvelujen järjestäjätahot raportoivat ulkoistamisasteita tehtäväkohtaisesti, ja tilastot ovat vapaasti yritysten, kuntapäättäjien, viranomaisten, median ja yleisön saatavilla (taulukko 5) Ruotsin tilastokeskuksesta.

11 11 Taulukko 5. Esimerkki ulkoistamisasteiden raportoinnista Ruotsissa Tabell 5 Köp av verksamhet som andel av verksamhetens kostnad 2006, procent Län Infrastruktur skydd Förskoleverksamhet Utbildning Äldre och handi- Individ- och familje Summa egentlig Affärsmässig m.m. och skolbarnsomsorg kappomsorg omsorg verksamhet verksamhet Kommun Totalt Därav Totalt Därav Totalt Därav Totalt Därav Totalt Därav Totalt Därav Totalt Därav föreningar föreningar föreningar föreningar föreningar föreningar föreningar o övriga o övriga o övriga o övriga o övriga o övriga o övriga företag företag företag företag företag företag företag Z29 Z30 Z50 Z51 Z66 Z67 Z76 Z77 Z91 Z92 Z98 Z99 Z117 Z118 Stockholms län Uppsala län Södermanlands län Östergötlands län Jönköpings län Kronobergs län Kalmar län Gotlands län Blekinge län Skåne län Hallands län Västra Götalands län Värmlands län Örebro län Västmanlands län Dalarnas län Gävleborgs län Västernorrlands län Jämtlands län Västerbottens län Norrbottens län Hela riket vägt medelvärde ovägt medelvärde Kuntasektori tuottaa lähes 82 prosenttia palveluistaan itse. Kuntapalvelujen markkina on siis varsin sulkeutunut ja huonosti kehittynyt. Kuntapalvelujen markkinat kehittyvät ainoastaan, jos kuntasektori itse haluaa kehittää niitä aktiivisesti. Kilpailuneutraliteetin varmistaminen edellyttää puuttumista sellaisiin järjestelyihin, jotka hidastavat tai estävät markkinoiden avautumista. Yksityisten toimijoiden puutetta tai harvalukuisuutta hyödynnetään usein argumenttina sille, miksi kuntien palveluiden järjestämisessä ei hyödynnetä yksityistä sektoria. Kyseessä on kaksi argumentaatiota, jotka eroavat toisistaan jossain määrin. Ensimmäisessä argumentaatiossa julkisen sektorin oma tuotanto nähdään palvelusektorin kehittymättömyydestä aiheutuvaa markkinapuutetta korjaavana tuotantona. Argumentti on validi ainoastaan, jos kunta on avannut markkinansa ja toimii (tai on ilmoittanut aikomuksensa toimia) tilaajana markkinoilla. Ilman kysyntää ei markkinoille voi syntyä tarjontaa. Valinta avata tai olla avaamatta

12 12 markkinoita on kunnan vapaasti tehtävissä, mutta kilpailuneutraliteetin puutteet eivät saisi vaikuttaa valintaan. Kunnat tarkastelevat markkinoita liian suppeasti ja saattavat toisinaan aliarvioida yritysten mahdollisuudet vastata esiintyvään kysyntään. Palveluliiketoiminta ei yleensä vaadi suuria investointeja. Nopeakin etabloituminen, uusien toimipisteiden perustaminen tai operointi ilman kiinteää paikallista toimipistettä on palveluyrityksille mahdollista. Toisessa argumentaatiossa julkisen sektorin oma tuotanto nähdään tuotantona, joka tasapainottaa epätäydellisesti kilpailtua markkinaa, jota leimaa tarjoajaosapuolten vähäisyys ja suuri markkinavoima. Argumentti on validi ainoastaan, jos kunnat ovat itse toimineet aktiivisesti markkinoiden kehittämiseksi. Tällaisia toimia ovat esimerkiksi pitkäjänteinen tilaajatuottajamallien kehittäminen ja käyttö hankintoihin yksityiseltä sektorilta, panostaminen markkinavuoropuhelun kehittymiseen, läpinäkyvä raportointi omien kilpailevien toimintojen yhtiöittäminen osakeyhtiömuotoon. III. KUNNALLISET LIIKELAITOKSET JA KILPAILUNEUTRALITEETTI III.1. Liikelaitoksen käyttö toimintamuotona Liikelaitos on yksi kuntien liiketoiminnan organisointimuoto. Kunnan liikelaitos mallin mukainen liikelaitos on kirjanpidollisesti eriytetty yksikkö, jolle kunnan tai kuntayhtymän valtuusto on antanut kunnan muita toimintayksiköitä itsenäisemmän aseman kunnan talousarviossa ja joka laatii kirjanpitolautakunnan kuntajaoston ohjeiden mukaisesti erillisen tilinpäätöksen, joka sisältää tuloslaskelman, rahoituslaskelman ja taseen. Kunnan liikelaitos on osa kunnan hallintoa ja taloutta, ei erillinen oikeushenkilö eikä itsenäinen kirjanpitovelvollinen. Vain osa kuntien liikelaitoksista noudattaa kunnan liikelaitos mallia. Muu kuntien liiketoiminta (myös ns. muuna taseyksikkönä käsitelty liikelaitos ja ns. laskennallisesti eriytetty liiketoiminta) käsitellään kuntien ja kuntayhtymien taloustilastoissa samaan tapaan kuin kunnan muukin toiminta. Osakeyhtiömuotoisen tms. liiketoiminnan menot ja tulot eivät sisälly kuntien taloustilastoihin, vaikka kunta omistaisi yhtiön koko osakekannan.

13 13 Suuret kaupungit ovat liikelaitostaneet liiketoimintojaan sekä ahkerasti että eri tavoin. Esimerkiksi ateriapalvelut toimivat Espoossa ja Vantaalla vielä osana peruskuntaa, kun taas Oulussa ja Tampereella toiminta on liikelaitostettu omaan laitokseensa (kuvio 6). Helsingissä ateriatoiminnasta vastaa liikelaitos Palmia, jonka puitteissa harjoitetaan paljon muutakin palvelutoimintaa, kuten siivousta, vartiointia ja muita kiinteistöpalveluita. Energiatoiminta, joka on kaikista laajin liikelaitostoimiala liikevaihdolla ja sidotulla pääomalla mitattuna, on myös organisoitu eri tavoin suomalaisissa kaupungeissa. Esimerkiksi Helsingissä se toimii liikelaitoksena, Turussa ja Vantaalla energiatoiminta on yhtiöitetty ja Espoossa divestoitu (taulukko 6). Kilapailuneutraliteetin näkökulmasta katsottuna on merkittävää, että liikelaitoksen suosio organisaatiomuotona on kasvussa. Palvelutoimintoja liikelaitostetaan vuosi vuodelta yhä enemmän. Lisäksi liikelaitoksille halutaan selkeästi rakentaa aiempaa yritysmäisempiä brändejä, tavaramerkkejä ja konsepteja, kuten Helsingin Palmia, Oulun Comac tai Jyväskylän Total. Kilpailuneutraliteetin näkökulmasta suurkaupunkien liikelaitoksia kohtaan tuntema mielenkiinto on ongelmallista. Liikelaitos soveltuu huonosti rehtiin ja vapaaseen kilpailuun markkinoilla. Liikelaitos voi tuottaa kunnalle palveluita kilpailulta suojatussa asemassa samalla kun se voi kilpailla rajattomasti markkinoilla. Markkinoilla liikelaitoksilla on erinomaiset eväät menestyä hyvin. Se on juridisesti osa kuntaa, se ei maksa voitostaan veroa eikä se voi mennä konkurssiin. Niille asetetut vaatimukset tuloksen ja pääoman tuoton suhteen ovat varsin alhaisia. Faktiset pääoman tuottovaatimukset ovat tyypillisesti 2 4 % tasoa. Näin ne kykenevät varsin edulliseen hinnoitteluun. Koska liikelaitokset toimivat eri pelisäännöillä, ne vääristävät kilpailua, haittaavat palvelumarkkinoiden kehittymistä, mikä pitkän päälle myös saattaa romauttaa palveluiden laatua ja tasoa.

14 14 Taulukko 6. Kuuden suurimman kaupungin liikelaitostoiminnan toimialat ja uusimmat liikelaitokset Liikelaitokset Helsinki Espoo Vantaa Turku Tampere Oulu Tuotot Energia Vesi Satama Liikenne Auto&korj. Pelastus v2006 Tilakeskus Työterv.huolto v2007 Kiinteistölaitos Jäte Tekstiilihuolto IT Hallintopalvelut Katutuotanto v2007 Ympäristöhuolto Catering Palmia v2007 Kiinteistöpalvelut v2007 Comac Siivous Turvallisuus Pysäköinti Ammattik.koulu Työterveys v2007 " Iso hanke " v2006 Kunnallistekiniikka v2006 Viherlaitos v2006 v2007 Talotoimi v2006 Logistiikka v2007 Liikelaitoksia on perustettu ja perustetaan yhä sillä argumentilla, että liikelaitosmuoto antaa toiminnan johtamiselle lisää itsenäisyyttä, lisää raportoinnin läpinäkyvyyttä sekä toiminnan kustannusvastaavuutta ja mahdollistaa toimintaa tehostavien tuottovaatimusten asettamisen. Usein tuodaan myös esille argumentti, jonka mukaan liikelaitostaminen olisi ensimmäinen askel kohti yhtiöittämistä. Joissain kaupungeissa näin on toki tehty. Esimerkiksi Jyväskylä yhtiöitti vuoden 2007 alussa kiinteistöpalveluita tarjoavan Total liikelaitoksensa, mutta esimerkiksi Helsingissä nykyiset liikelaitokset perustettiin jo 13 vuotta sitten. Liikelaitosmuodon kunnille tarjoamat edut yhtiömuotoon verrattuna jotka samalla ovat kilpailuneutraliteettia vääristäviä haittoja yrityksille näyttävät kuitenkin jarruttavan tätä kehitystä. Liikelaitosten yhtiöittämisen haasteisiin on myös usein liitetty puhtaasti ideologisia näkökulmia.

15 15 Kilpailuneutraliteettia vääristää jokaisella tasolla myös kunnallinen eläkejärjestelmä, joka näyttää muodostuvan merkittäväksi järjestelmävirheeksi, joka jarruttaa markkinoiden avautumista ja estää sekä kuntien hankintoja yksityiseltä sektorilta että kuntien yksiköiden yhtiöittämisiä. Kuntien eläkevakuutus on jo vuosia viestittänyt kunnille, että sen maksutulo voi heikentyä, mikäli KuEL vakuutettujen määrä supistuu kunnallisten palveluiden toteuttamistavan muutoksen vuoksi, mikä puolestaan synnyttää eläkemaksujen korotuspaineita. Tämän vuoksi KEVA kertoo vahvistaneensa aktiivisesti jäsenyhteisöjen tietämystä eläkejärjestelmän rahoituskysymyksistä. III.2. Liikelaitosten toiminnan laajuudesta Kuuden suurimman kaupungin liikelaitokset möivät hyödykkeitä ja palveluita lähes 3 mrd eurolla vuonna Yli puolet tästä summasta (1,4 mrd eur) oli myyntiä omien kaupunkien ulkopuolelle. Hankintalain sidosyksikkötulkinnan kilpailulta suojaamaa myyntiä omalle kaupungille oli noin 1 mrd eur. Taulukko 7. Kuuden suurimman kaupungin liikelaitosten tuotot (2006) Liikelaitokset 2006 Helsinki Espoo Vantaa Turku Tampere Oulu 6-suurinta Tuotot yhteensä LL sisäinen myynti Sisäinen myyntivoitto LL -avustus ( kuten tariffi tuki ) LL ulkoinen myynti ,49 %

16 16 Taulukko 8. Kuuden suurimman kaupungin liikelaitosten tunnuslukuja (2006) Liikelaitokset 2006 Helsinki Espoo Vantaa Turku Tampere Oulu 6-suurinta Tuotot yhteensä Energia Myyty Yhtiöitetty Yhtiöitetty Vesi Satama X X X Liikenne Auto&korj Pelastus Tilakeskus Työterv.huolto Kiinteistölaitos Jäte Tekstiilihuolto IT Yrityspalvelut Katutuotanto Ympäristöhuolto Catering P Kiinteistöpalvelut 0A Co Siivous 0L ac 0 0 Turvallisuus 0M 0 Työterveys " Iso hanke " Kunnallistekiniikka Viherlaitos Talotoimi Logistiikka Liikelaitostoiminnan laajuutta tarkasteltaessa on otettava huomioon, että liikelaitoksia on kahta eri lajia: kunnan liikelaitos mallin mukaisia sekä niin sanottuja sisäisiä liikelaitoksia (seuranta tase tai tulosyksikkö). Mallien väliset erot liittyvät perustamistapaan, hallintoon ja raportointikäytäntöihin. Tilastokeskus kerää tietoja ainoastaan kunnan liikelaitos mallia seuraavista liikelaitoksista, mutta kuntien tilinpäätöksessä näitä kahta mallia käsitellään tosinaan samalla tavalla. Esimerkiksi Porin kaupungin liikelaitostoiminta ei ole mukana Tilastokeskuksen laatimissa tietokannoissa, mutta niiden toiminnasta raportoidaan Porin kaupungin tilinpäätöksissä seikkaperäisesti (taulukko 9). Niinpä koko liikelaitostoiminnan laajuutta ei ole mahdollista analysoida Tilastokeskuksen tiedoista, vaan tiedot on kerättävä käsityönä kuntien omista tilinpäätöksistä.

17 17 Taulukko 9. Porin kaupungin liikelaitosten liikevaihdot ja niiden raportointi (2005, 2006) Tilinpäätös Tilastokeskus Tilinpäätös Tilastokeskus Energia X Yhtiöitetty X Vesi X X Satama X X Pelastus X X Jäte X X Yhteensä Yhteensä Kunnan liikelaitos mallin mukaisia liikelaitoksia on Suomessa 142 kpl, mutta todellisuudessa kuntien liikelaitoksia on Suomessa siis huomattavasti enemmän. Tilastokeskuksen raportoimat liikelaitokset tekivät vuonna 2006 liikevaihtoa reilut 3 mrd. euroa. Niiden yhteenlaskettu liiketulos oli noin 670 miljoonaa euroa ja liikevoittoprosentti erinomaista 21 prosentin tasoa. Taulukko 10. Kuntien liikelaitosten tunnuslukuja (2006) Valimstus Liike- Henkilöstö- Aineet & Palveluiden Liiketoiminnan Poistot Liiketulos 2006 Kuntien liikelaitokset Myynti omaan k. vaihto kulut tarvikkeet ostot muut kulut (EBIT ) EBIT% Yleishallinto ,24 % Perusterveydenhuollon avohoito (pl. hammashuolto) ,82 % Ympäristöterveydenhuolto ,03 % Ammatillinen koulutus ,06 % Ammattikorkeakoulutoiminta ,05 % Muu vapaa sivistystyö ,89 % Liikunta ja ulkoilu ,50 % Nuorisotoimi ,30 % Palo- ja pelastustoimi ,53 % Toimitila- ja vuokrauspalvelut ,10 % Sisäiset palvelut ,55 % Elinkeinoelämän edistäminen ,76 % Vesihuolto ,54 % Energiahuolto ,51 % Jätehuolto ,68 % Joukkoliikenne ,21 % Satama ,29 % Muu liikeluonteinen toiminta ,73 % Muu toiminta ,85 % Taseyksikkönä käsitellyt rahastot ,77 % ,91 %

18 18 Kilpailuneutraliteetin suhteen näillä kahdella eri liikelaitosmallilla ei välttämättä ole minkäänlaista eroa. Myös sisäiset liikelaitokset voivat harjoittaa liiketoimintaa markkinoilla. Raportointi sisäisten liikelaitosten toiminnasta ei kuitenkaan ole sellaisella tasolla, joka mahdollistaisi niiden toiminnan ja markkina aseman analyysin sekä kilpailuneutraliteetin toteutumisen arvioinnin. Tilastokeskuksen käyttämät liikelaitosten toimialat eivät myöskään vastaa yritysrekisterin toimialaluokituksia, mikä tekee yksityisten yritysten ja liikelaitoksien markkinaosuuksien ja asemien vertailun eri palveluiden markkinoilla hyvin hankalaksi. Kilpailuneutraliteetin varmistaminen edellyttäisi tilastoinnin puutteiden pikaista korjaamista. III.3. Liikelaitoksiin liittyviä juridisia ongelmia Tuloverotus Euroopan komissio on katsonut Tieliikelaitosta koskevassa päätöksessään, että Tieliikelaitos sai etua siitä, että siihen sovellettiin jatkuvasti täydellistä vapautusta yhteisöverosta. 8 Komissio on katsonut, että vapautus yhteisöverosta muodostaa sellaisenaan valtiontuen. Sitä ei voida perustella verojärjestelmän luonteella ja systematiikalla. 9 Komissio katsoi, että sen varmistamiseksi, ettei Tieliikelaitos hyödy edullisemmista liiketoiminnan edellytyksistä kuin sen kilpailijat, yritykseen oli sovellettava tavanomaisia verosääntöjä. 10 Tieliikelaitoksen verokohtelu perustui osittain tuloverolain (1535/1992) 21 :n 1 momenttiin ja 124 :n 3 momenttiin. Kunnallisten liikelaitosten verokohtelu perustuu samoihin lainkohtiin. Tieliikelaitos oli kokonaan verovapaa tuloverolain 21 :n 3 momentin nojalla. Kunnalliset liikelaitokset ovat kokonaan verovapaita tuloverolain 21 :n 4 momentin nojalla. Kunnallisia liikelaitoksia koskee vastaavalla tavalla verottomuus ja normaalia alhaisempi verokanta ja sitä kautta vastaava rakenteellinen valtion tukea koskeva ongelma kuin mikä koski Tieliikelaitosta. 8 Päätöksen kohta Päätöksen kohta Päätöksen kohta 284.

19 19 Konkurssilainsäädännön soveltumattomuus Komissio on katsonut Tieliikelaitosta koskevassa päätöksessään, että Tieliikelaitos sai etua konkurssilainsäädännön soveltumattomuuden vuoksi. 11 Komissio totesi, että tavanomaista edullisemmat rahoitusehdot sellaisille yrityksille, joiden oikeudellinen muoto sulkee pois konkurssin tai muut maksukyvyttömyysmenettelyt taikka nimenomaan mahdollistaa valtiontakauksen tai sen, että valtio kantaa tappiot, ovat takauksina myönnettyä valtiontukea. 12 Komissio totesi, että järjestelyt, joihin sisältyy rajoittamaton valtion takaus kaupallista toimintaa harjoittaville yksiköille, on aina todettu perustamissopimuksen valtiontukisääntöjen vastaisiksi. 13 Kunnallisia liikelaitoksia koskee konkurssilainsäädännön soveltumattomuus ja sitä kautta vastaava rakenteellinen valtion tukea koskeva ongelma kuin mikä koski Tieliikelaitosta. Lainat, takaukset, toimitilat, laitteet, henkilöstö Edullinen verokohtelu ja konkurssilainsäädännön soveltumattomuus jo itsessään tarkoittavat valtiontukisääntelyn järjestelmässä sitä, että kunnallisten liikelaitosten ei tule toimia markkinoilla. Mikäli kunnallinen liikelaitos toimii markkinoilla markkinaehtoista edullisemmat lainat, takaukset, toimitilat, laitteet, henkilöstä ja muut tuotantopanokset omistajakunnalta lisäävät entisestään valtion tukeen ja kilpailuneutraliteettiin liittyvää ongelmaa. Suomen Kuntaliitto ei ole käsitellyt näitä kysymyksiä lainkaan kunnallisia liikelaitoksia koskevissa kriteereissään Kilpailulta suojattu asema Suomen hankintalainsäädännön mukaan on mahdollista, että kunnallisilla liikelaitoksilla on kilpailulta suojattu asema niiden tuottaessa palveluja omistajakunnalleen. 11 Päätöksen kohta Päätöksen kohta Päätöksen kohta Suomen Kuntaliitto : Kunnallisten liikelaitosten asema markkinoilla kriteereitä kuntien oman arvioinnin tueksi.

20 20 Ensinnäkin omistajakunta voi hankkia palveluita kilpailuttamatta liikelaitokseltaan ja samalla liikelaitos voi toimia markkinoilla. Kilpailulta suojattu asema voi muodostaa kunnallisille liikelaitoksille valtion tukisääntelyssä tarkoitetun tuen. Kunnalliset liikelaitokset eivät joudu hinnoittelemaan kilpailutilanteessa omistajakunnalleen tuottamiaan palveluita. Jos omistajakunta maksaa palveluista markkinahintaa korkeamman korvauksen ja liikelaitos toimii markkinoilla, kysymyksessä on valtion tukisääntelyssä tarkoitettu tuki. Tuen mahdollisuus voitaisiin sulkea pois ainoastaan siten, että kaikkien liikelaitoksen omistajakunnalleen suorittamien palveluluiden hintoja verrattaisiin vastaavissa olosuhteissa perittyihin markkinahintoihin. Toiseksi kunnallinen liikelaitos voi saavuttaa kilpailulta suojatussa asemassa mittavakaavaetuja, joista se hyötyy markkinoilla. Edullinen verokohtelu ja konkurssilainsäädännön soveltumattomuus jo itsessään tarkoittavat valtiontukisääntelyn järjestelmässä sitä, että kunnallisten liikelaitosten ei tule toimia markkinoilla. Kilpailulta mahdollisesti suojattu asema tukee tätä päätelmää. Valtion tuen käsite vaikutus kilpailuun ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan Komissio on todennut Tieliikelaitosta koskevassa päätöksessään, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin kun yritys toimii alalla, jolla esiintyy kilpailua eri jäsenvaltioiden valmistajien kesken, mikä tahansa viranomaisilta saatu tuki on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden kauppaan ja vääristämään kilpailua, sillä yrityksen toiminnan jatkuminen estää muista jäsenvaltioista tulevia kilpailijoita kasvattamasta markkinaosuuttaan ja vähentää niiden mahdollisuuksia lisätä vientiään tuohon jäsenvaltioon. Komissio kiinnitti päätöksessään huomiota siihen, että Tieliikelaitoksen toimialalla oli voinut syntyä useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa toimivia kansainvälisiä ryhmiä. 15 Suomen Kuntaliiton liikelaitoksia koskevat kriteerit Suomen Kuntaliitto toteaa kunnallisia liikelaitoksia koskevissa kriteereissään , että konkurssisuojan ja verotuskohtelun osalta kunnalliset liikelaitokset ovat verrattavissa valtion liikelaitoksiin. Kuntaliitto toteaa, että keskeistä on arvioida, milloin liikelaitos toimii markkinoilla kilpailutilanteessa yritysten 15 Päätöksen kohdat