Sähköisten viranomaisaineistojen arkistoinnin ja säilyttämisen palvelukokonaisuus

Transkriptio

1 Luo / Muokkaa Lähetä Lausunnonantajat Yhteenveto Sähköisten viranomaisaineistojen arkistoinnin ja säilyttämisen palvelukokonaisuus Sähköinen arkistoinnin palvelukokonaisuus Lausunnonantajia: 1 Puollatko SAPA-palvelukokonaisuuden toimeenpanoa? * nmlkj Puollan nmlkj Puollan muutoksin (muutokset kuvattu muualla lausunnossa) nmlkj Vastustan (perustelut annettu muualla lausunnossa) Puollan muutoksin (muutokset kuvattu muualla lausunnossa) Miten ehdotettu julkisen hallinnon yhteinen arkistointipalvelu vaikuttaisi organisaatiossasi? nmlkj Kustannuksia säästyisi selvästi nmlkj Kustannuksia säästyisi jonkin verran nmlkj Kustannuksissa ei tapahtuisi merkittävää muutosta nmlkj Kustannukset lisääntyisivät SAPA toimeenpanosuunnitelma Lausunnonantajia: 1 Yleiset kommentit ja huomiot toimeenpanosuunnitelma-dokumenttiin Perusongelma SAPA:ssa on se, että nyt rakennetaan lähtökohtaisesti parannettua VAPAa uudelleen eli ollaan kehittelemässä pyörää uudelleen. Tässä ei päästä kustannustehokkuuteen purkamalla jo olemassa olevat toteutukset ja kehittelemällä uutta. Määräajan säilytettävän aineiston säilyttäminen VAPAssa oli käsittääkseni alkuun mukana mutta se jätettiin hissukseen pois. VAPAn käyttörajoitukset olivat käsittääkseni pitkälti hallinnollisen veivauksen tulosta. Työpajojen kannanottoja ei ole kuunneltu kovin merkittävällä tavalla. Nyt lausuttavana olevassa dokumentaatiossa on edelleen niitä samoja väitteitä, joista jo pidetyissä neljässä työpajassa on esitetty kritiikkiä. Esimerkkinä ST IV aineisto - tämä jättää esimerkiksi Verohallinnon 1/8

2 automaattisesti pois SAPA:n käytöstä skenaariossa 1. Vaiheesta 2 pitää ainakin tämä ST III luokiteltu aineisto siirtää jo vaiheen 1 toteutukseen. Vain hyvin pieni osa pysyvästi säilytettävistä verotukseen liittyvistä tiedoista (ns verotuksen julkiset tiedot) kelpaisivat SAPAan säilytykseen rajaten muun Veron aineiston pois ja vaikuttaa myös volyymissa palvelun käyttöön yhdessä muiden ST III aineistojen tuottajien kanssa. Dokumentaatiosta ei käy selville, onko SAPA:n käyttö pakollista jos haluaa siirtää pysyvästi säilytettävää aineistoa PASiin. Jos on, ja ST IV on skenaariossa 1 taso, Verohallinnon aineistojen osalta joudutaan tekemään muita ratkaisuja kuin SAPA / PAS. Kustannushyötyanalyysi olisi syytä tehdä koko SAPA:sta ja sen eri skenaarioista heti alkuun sekä julkistettava se. Pysyvän sähköisen säilytyksen paikka on verohallinnolle kriittinen. Verohallinnolta loppuu 2019 mennessä kymmeniä tietojärjestelmiä, joista osa sisältää pysyvästi säilytettävää tietoa. VErohallinto ei saa omassa VO-hankkeessa tavoiteltuja kustannushyötyjä, mikäli tietojärjestelmien alasajoja ei saada toteutettua. Mikäli vastaanottojärjestelmää ei ole pian, tietojen väliaikainen säilytys jossakin muodossa tuo kustannuksia. ja ylimääräistä tekemistä. SAPA:ssa olevan aineiston käyttö ja tietopalveluvastuu jää tietoja luovuttaneelle viranomaiselle. Tämä aiheuttaa erilaisia "palautusmenetelmien" rakentamista ja ylläpitoa jokaisessa viranomaisessa ja lisää kustannuksia SAPA-aineiston käyttöön. Miten PAS:ssa olevien tietojen käyttö? Viranomaiselle jätetty vastuu tule ongelmalliseksi myös viranomaisten / kuntien lakatessa. Arkistonmuodostaja on tiedon omistaja ja velvollinen huolehtimaan tiedon luottamuksellisuudesta, eheydestä ja saatavuudesta. - Tämä on ongelmallinen x-ajan kuluttua, tosin jo heti tiedonsiirron jälkeen. Mitkä ovat ne välineet, jolla palvelua käyttävä organisaatio huolehtii eheydestä ja saatavuudesta tietojärjestelmästä, joka ei ole organisaation oma. SAPA-palvelun käyttöönotto on organisaatioille pysyvästi säilytettävien aineistojen osalta pakollista ja katetaan budjettirahoituksesta. - tätä ei voi ilmaista näin, JOS organisaatiolla ei ole tietoturvasyistä mahdollisuus kerta edes siirtää aineistoa SAPAan. Määräaikaisesti säilytettävän tiedon osalta SAPA-palvelun hyödyntäjiltä peritään enimmillään tuotantokustannukset - tästä pitäisi saada parempi analyysi, mitkä kustannukset ovat ja miten ne lasketaan / peritään. Kustannusten perimisessä pienille organisaatioille tulee haaste palvelun käytöstä, samoin kuin suurivolyymisille organisaatioille. Maksullisuus tulee jarruttamaan aineistojen siirron syklejä SAPAan, sekä määräajan säilytettävän aineiston säilyttämistä VAPA:ssa jolloin myös kustannushyöty VAPA:ssa tulee todennäköisesti vaarantumaan. SAPA-palvelun vastuulla on pysyvään säilytykseen siirretyn aineiston hyödynnettävyys tiedostomuotojen ja teknologioiden muuttuessa. - tässä on ongelma ja ristiriita suhteessa arkistonmuodostajan vastuisiin eheydestä ja käytettävyydestä jne jos SAPA-palvelussa kuitenkin asioita tehdään keskitetysti. SAPA-palveluun ei tallenneta suojaustasojen I ja II aineistoja - suojaustasot / salassapitoajat käytännössä vanhenevat joskus. Pitäisikö tässä olla silloin jokin muotoilu asiasta, että aineisto voidaan siirtää suojustasojen vaatimukset ovat poistuneet? Käytännössä Suomessa ei kai ole käsitettä ikuisesti salassa pidettävä aineisto. Määräaikaisen aineiston säilyttämiseen liittyy avoimia asioita, joilla on merkitystä palvelun 2/8

3 hyödynnettävyyteen. Tietojärjestelmissä tietoaineistoilla voi olla keskinäisiä riippuvuuksia, joiden myötä syntyy hävittämisen estäviä / säilytysaikaa pidentäviä sääntöjä. Näiden sääntöjen hallinnointi ei ole todennäköisesti järkevää ulkopuolisessa säilytysjärjestelmässä. Määräajan säilytettävän aineiston osalta siirrot toki onnistuvat itsenäisen ja muista prosesseista riippumattomien aineistojen osalta ja mahdollisesti palvelua voisi hyödyntää suuremmille massaaineistoille, joille ei ole selkeää operatiivista käyttötarvetta. Toisaalta, aineistolla ei tällöin ole usein myöskään säilytysperustetta. Mikäli SAPA:ssa olevaa tietoa tarvitaan vielä operatiivisessa käytössä ja sitä säilytetään SAPAssa, SAPan toimivuudelle tulee huomattavia lisävaatimuksia. Jos SAPAan siirretään taas ns. ei-operatiivisessa käytössä olevaa määräajan säilytettävää aineistoa, organisaatiot joutuvat tilanteeseen, jossa tietoa kuitenkin joudutaan säilyttämään itsellä pitkiäkin ajanjaksoja. Sivulla 2 todetaan, että aineiston omistaja vastaa tietopalvelusta myös silloin, kun aineisto on siirretty PAS-palveluun. Arkistonmuodostajan (omistajan) tulee tällöin arvioida, miten paljon ja miten pitkään tästä voi aiheutua työtä, erityisesti, jos aineistoon liittyy laajaa tutkimuskäyttöä. Tämä voi olla huomattavakin muutos, mikäli aiemmin pysyvästi säilytettävän aineiston tutkimuskäytöstä on vastannut arkistolaitos. Kommentit ja huomiot palvelukokonaisuuden vaikutuksiin (luku 3) SAPA-palvelu ei ole luonteeltaan velvoittava tai pakottava, vaan sen käyttöönotto ja hyödyntäminen perustuvat palvelun hyödyntäjän omaan arvioon ja kustannushyötyanalyysiinpalvelun käyttökelpoisuudesta ja soveltuvuudesta hyödyntävän organisaation tarpeisiin. Tällöin SAPA-palvelun käyttäjiltä peritään enimmillään tuotantokustannukset. - ennen toteutusta selvitettävä juuri tämä kustannus ja miten se jyvitetään käyttäjille. Jos organisaatiot eivät ole halukkaita maksamaan tästä, ei toiminnallisuuttakaan kannata edes rakentaa. Mikä on tällaisen maksullisen säilyttämisen kustannus-hyötyanalyysin lopputulema ja millainen halukkuus organisaatioilla tällaiseen palveluun todellisuudessa on. Useissa asianhallintajärjestelmissä on jo mukana säilytystoiminnallisuus tai se on edullisesti hankittavissa. Onko tätä säilytystä enää tarve organisaatioilla ulkoistaa ja maksaa tästä erikseen? SAPAn toteutus muutamille pienille organisaatioille on aika järeä ratkaisu sekin, Sapaa sitten käyttää oikeasti muutama muutaman tuhannen asukkaan kunta. SAPAN suhde kuntien omiin arkistoratkaisuihin? Kilpaileeko näiden kanssa? saavuttaa kustannussäästöjä tallennus- ja pitkäaikaissäilytys palveluiden kuluissa - kunnolliset laskelmat saatava mukaan. mahdollisten SAPA-palvelua varten tehtävien järjestelmäintegraatioiden määrittelyä, suunnittelua ja toteuttamista - monissa järjestelmissä on tehty SÄhke2-mukaiset siirtotoiminnallisuudet ja rajapinnat. Jos nämä menevät uusiksi, kustannukset lisääntyvät entisestään. Sähke2-totueutukset olisi kelvattava myös SAPA-siirtojen tekemiseen ilman uusia suuria parsimistarpeita tietojärjestelmiin. SAPA:n vastuulla on huolehtia aineiston saattamisesta pysyvän säilytyksen edellyttämään tallennusrakenteeseen ja tukea siirtävää organisaatiota aineiston muodostamisessa. - mitä SAPAn tehtäväksi oikeasti jää, jos aineisto on sähke2-mukaista? Määräajan jälkeen SAPA-palvelu huolehtii aineiston hävittämisestä. - Sähke2:ssa on tiwettyjä 3/8

4 edellytyksiä hävittämisellle. Miten nämä on huomioitu SAPA:ssa? Hyötytarkasteluja pitäisi tarkentaa ja erityisesti määräaikaisen aineiston tallentamiseen liittyviä hyötyjä. Sivulla 7 kerrotaan VTV:n tarkistusraportista ja siitä, miten ongelmaksi on koettu VAPA-palvelun soveltuvuus vain pysyvään säilyttämiseen. Toisaalta sivulla 8 todetaan, että: "Keskitetty pysyväissäilytys on taloudellisesti perustelluin ratkaisumalli". Mikä lopulta oli vikana VAPA:ssa? pidetään todennäköisenä", että yli viisi vuotta säilytettävän aineiston osalta keskitetty ratkaisumalli olisi hajautettua taloudellisempi. Sivu 8: Pysyvään säilytykseen reitittävä SAPA: Pysyvästi säilytettävä Sähke2-mukainen viranomaisaineisto reititetään muokattuun PAS-järjestelmään (skenaariot I - III). - Toimeenpanosuunnitelmasta ei edelleenkään avaudu, miksi erillinen "reititin" PAS:iin tarvitaan. Mikä on tässä SAPAn tuottama lisäarvo pysyvän säilytettävän aineiston osalta? Rikastavan ja muokattavan aineiston SAPA: Muokattavan ja määräaikaisen aineiston säilyttäminen, joka ei täytä Sähke-normia - Mitä tarkoittaa metadatan rikastaminen SAPA:ssa? Jos SAPA palvelussa käsitellään siirrettyä aineistoa, miten arkistonmuodostajalla voi olla aineistoon tämän jälkeen tiettyjä aikaisemmin kuvattuja vastuita? Ehdotan että hyötytarkastelua avattaisiin, jotta lukija ymmärtäisi, mihin arviot/ todennäköisyydet perustuvat. Tällä on kuitenkin suuri merkitys säilytysratkaisun kokoluokalle, vaikka osa organisaatioista huolehtisi itse määräajan säilytettävistä aineistoistaan. Skenaario 2:n määräaikainen säilytysmahdollisuus on varmasti osalle organisaatioista ja tietoaineistoista hyvä ja tervetullut lisä. Mutta tällä hetkellä toimeenpanosuunnitelmassa tämän osuuden tarkastelu on minusta liian suppeasti kuvattu Luku 3.5 Arkkitehtuuriliitteessä on tarkasteltu kahta kotimaista pitkäaikaissäilytysratkaisua koskevia kustannus-hyötyanalyysejä. - miten SAPA eroaa olemassa olevista palveluista. Millaiseen kustannukseen ja hyötyyn päästäisiin olemassa olevien palveluiden jatkokehittämisellä ja näiden käytön laajentamisella? Kommentit ja huomiot lainsäädännön muutostarpeisiin (luku 4) Lisäksi arkistolaitoksen yhteyteen perustettava neuvottelukunta ohjaisi viranomaisten ja muiden julkisten palveluiden tuottajien arkistointiin liittyvää asianhallintaa ja antaisi erityisesti semanttiseen yhtyeentoimivuuteen liittyviä ohjeita. - neuvottelukunnan rooli ja asema suhteessa jo olemassaoleviin erilaisiin suosituksiin ja ohjeisiin (esim jhs-suositukset, Vahti-ohjeet jne) sekä jo olemassa oleviin arkistolaitoksen antamiin määräyksiin nähden? Neuvottelukunnan antamien ohjeiden sitovuus? SAPA-palvelu tapahtuu siten kahden ministeriön toimialojen rajapinnassa ja molempien 4/8

5 ministeriöiden ohjaus on tarpeen. Työryhmä ehdottaakin, että arkistolaitoksen yhteyteen perustettaisiin sähköisen säilyttämisen neuvottelukunta, jossa olisivat edustettuina näiden kahden ministeriön lisäksi ainakin valtioneuvoston kanslia, kuntasektori sekä SAPA-palveluiden tekninen tuottaja. Neuvottelukunnalla olisi sähköisen säilyttämisen toimia koordinoiva rooli. - tämä ei tule ainakaan selventämään toimivaltakysymyksiä!!! Tällöin kyseeseen tulisi erityisesti julkista tehtävää hoitavan organisaation velvollisuus järjestää tietoaineistojen pysyvä säilytys käyttäen SAPA:n PAS-palvelua. Tästä seuraisi, että Arkistolaitos ei siirtymäajan jälkeen ottaisi pysyvään säilytykseen muuta kuin sähköistä materiaalia. - Tämä aiheuttaa sen, että mikäli prosessin alkupää - asiakas toimii paperilla, viranomaiselle TULEE VELVOLLISUUS sähköistää prosessit tai huolehtia tietojen / asiakirjojen kääntäminen sähköiseen muotoon. Voiko tätä määritellä ihan näin yksiselkoisesti "siirtymäajan" jälkeen. Miten määritellään se aineisto joka on kelvollista muusssa kuin sähköisessä muodossa. Ainakin sähkösyntyinen aineisto olisi oltava myös säilytyksessä sähköistä mutta muussa muodossa syntynyt aineisto ei tätä ihan näin yksiselitteisesti voine olla? Työryhmä esittää, että SAPA-palveluun liittyvä pitkäaikaissäilytys (PAS) olisi maksutonta. Ehdotus laajentaisi paperiasiakirjoihin verrattuna maksuttoman säilytyksen kattamaan valtion viranomaisten lisäksi myös kunnat. Samalla arkistolaitokselle säädettäisiin velvollisuus ottaa vastaan kaikki julkisiin tehtäviin liittyvät pitkäaikais- ja pysyväissäilytettävät sähköiset aineistot, joiden säilytystä ei ole järjestetty muulla tavoin. - kappaleen alussa pitkäaikaissäilytettävä. Se on myös ns määräajan säilytettävää. Aikaisemmin on todettu, että määräajan säilytettävä on maksullista säilytystä mutta tässä se todetaankin olevan maksutonta.?!?!? Eli SAPAAN saa määräajan säilytettävän aineiston ilmaiseksi aina säilöön kun määrittelee riittävän pitkän määräajan? Kommentit ja huomiot palvelukokonaisuuden toimeenpanoon (luku 5) Skenaarion 2 mukainen ST III:sta vastaanottava järjestelmä pitäisi saada aikaiseksi PAS_palvelun osalta huomattavasti aikaisemmin Verohallinnon tarpeisiin nhden kuin vuoden 2018 toisella vuosipuoliskolla. Verolle riittäisi skenaario 1 (PAS-palvelun käyttömahdollisuus ST III pysyvästi säilytettävän aineiston osalta) huomioiden Verolla lakkaavien tietojärjestelmien elinkaari ja tarvittavat pysyvään säilytyksen siirrot. SAPAN käytön laajennus 3-5 vuodessa riittävän suureksi volyymipalveluksi edellyttää ST III aineistojen mukaansaantia heti skenaarioon 1 sekä syntyvien kustannusten ja rahoitusmallin selkiyttämistä jo ennen toteutusta. Organisaatiot eivät sitoudu järjestelmän käyttöön epämääräisillä rahoituslaskelmilla ja epäselvillä hyödyillä. Pysyvän säilytyksen ratkaisut VAPAN alasajon jälkeen on ensisijainen ratkaistava asia, kaikki muut "herkut" ovat toissijaisia. Toimeenpanon seurava kohta 1: En näe, että SAPA merkittävästi vaikuttaa digitalisoinnin etenemiseen. Digitalosoituminen on käynnissä ilman SAPAkin ja tästä ei ole SAPAn seurannan mittariksi. VAPAn ongelma oli kypsyys siirtää aineistoja VAPAan. Organisaatioilla ei ollut valmiuksia siirtoihin, ja nyt kun sitä on, ei ole mihin siirtää. Myös kohta 2 on aika kaukaa haettu mittari juuri SAPAn vaikutusten arviointiin. SAPA:n toimeeenpanosuunnitelmassa ei ole huomioitu yhteyskäyttöistä tietoa (kohta 2). Organisaation tuottama tieto, jota toinen viranomainen käyttää omassa toiminnassa, voisiko SAPA 5/8

6 tarjota tiedon jakamiseen liittyvää toiminnallisuutta. Eli tieto oikeasti olisi säilössä yhdessä paikassa yhteen kertaan. Pahimmillaan SAPAssa säilytetään samaa tietoa useita kertoja eri organisaation tarpeista. Tämäkään ei ole "tupla-arkistoinnin" näkökulmasta fiksua eikä ratkaise yhteiskäyttöisten tietojen säilytystä. Miten vaikutusarvioinnin kohta 4 on juuri SAPAlle kelvollinen mittari: asioiden seuranta tapahtuu viranomaisen asianhallinnasta tai muusta järjestelmästä jossa asiaa käsitellään, ei SAPAssa olevasta määräajan tai pysyvästi säilytettävän tiedon sisällöstä. SAPAssa oleva tieto tai asiakirja ei kerro asian käsittelyn tilasta itsessään mitään? Asioiden seurantapalveluita kansalaisille voidaan tehdä ilman SAPAkin. Arvioi vaiheistuksen tarpeellisuutta ja kiireellisyyttä nmlkj Ainakin skenaario I toteutus tarvitaan nopeasti nmlkj Pelkkä skenaario I ei riitä, myös skenaario II työn alle pian nmlkj Laajin skenaario III tarvitaan, skenaariot I ja II eivät riitä Ainakin skenaario I toteutus tarvitaan nopeasti Kommentit ja huomiot palvelukokonaisuuden hallintaan ja ylläpitoon (luku 6) Liian monta neuvottelukuntaa kahden ministeriön ohjauksessa. Malli ei selkiytä päätöksentekoa, vastuita ja rooleja eri toimijoiden välillä. Viestintä: viestintätaulukossa on Yritykset mukana viestinnän kohteena. Mitä liiketoimintamahdollisuuksia SAPA tarjoaa muille kuin järjestelmän tekniselle toimittajalle - yritykset eivät saa palveluun arkistoida mitään, tietopalvelu tapahtuu julkishallinnon organisaation kautta (tietysti tässä teknisiä toteutuksia asiakasorganisaation tilauksesta), SAPA:ssa oleva tieto ei vastaa avoimendatan tarpeisiin? Arkkitehtuurikuvauksessa tästä on onneksi viittaus. Mikä on oikea taho ohjaamaan sähköisen arkistoinnin kokonaisuutta? nmlkj Opetus- ja kulttuuriministeriö nmlkj Valtiovarainministeriö nmlkj Oikeusministeriö nmlkj Muu, mikä? Muu, mikä? [VM ja Arkistolaitos.] 6/8

7 SAPA arkkitehtuurikuvaus Lausunnonantajia: 1 Yleiset kommentit ja huomiot arkkitehtuurikuvaus-dokumenttiin.epäselväksi jää miten SAPA ratkaisee muun kuin asianhallinnan kautta tuotetun aineiston säilyttämiseen liittyvät ongelmat Esim rekisterimuotoiset tiedot. SAPA ei itsessään lieneen tähän liittyviä ongelmia ratkaise. Digitalisoituvan yhteiskunnan toimivuuden kannalta on tärkeää, että sekä määräajan että pysyvästi säilytettävät aineistot ovat löydettävissä, saatavilla ja hyödynnettävissä nopeasti, helposti ja kustannustehokkaasti niin hallinnon kuin muidenkin toimijoiden käyttöön. SAPA-hankkeen avulla pyritään ensisijaisesti parantamaan eri julkisorganisaatioiden käsittelemän tiedon hyödynnettävyyttä. Miten aineistojen löydettävyys ja hyödynnettävyys SAPAn avulla paranee jos kaikki tietopalvelutehtävät jäävät SAPAan tietojaan siirtäneiden viranomaisten vastuulle? Edelleen tiedon käyttäjän pitää tietää, mistä viranomaisesti tietoja voisi kysellä, jos SAPA ei tarjoa suoraa käyttöliittymää tietoihin kansalaiselle tms. Hakutoiminnallisuuksien rakentaminen viranomaisten asiahallintajärjestelmiin yms lisää merkittävästi käytön kustannuksia kun jokainen tekee toteutukset itse. Kommentit ja huomiot Skenaario I: Pysyvään säilytykseen reitittävä SAPA ST -tason tulisi olla ST IV sijaan ST III Tämä on varmaankin kiirreellisin toteutettava. Organisaatioillla on jo pysyvästi säilytettävää sähköistä aineistoa joka odottaa VAPAn loppumisen myötä ratkaisua mihin ne voidaan nyt sitten siirtää. Kommentit ja huomiot Skenaario II: Kaiken aineiston SAPA Skenaario II ja III vaatisivat tarkempaa analysyyiä toteutustarpeesta. Jos sellainen on, sitä ei riittävästi tuoda esiin. Jos esimerkiksi muutamat pienet organisaatiot/kunnateivät saa arkistointia muuten ratkaistua ja SAPAn ei tule II ja III skenaarioissa riittävää volyymiä, on SAPA turhan järeä ratkaisu muutaman kymmenen pienen organisaation ratkaisuksi. 7/8

8 Kommentit ja huomiot Skenaario III: Rikastava ja muokattavan aineiston SAPA Tämä mahdollistaisi aikaisemmin esitettyn kommentin mukaisen tilanteen, jossa säilytysaika muuttuu esim muutoksenhaussa ja tietojen muokkaamisen. Kommentit ja huomiot hallintamalliin (luku 5) Kommentit ja huomiot kustannus- ja hyötytarkasteluun (luku 6) Mene edelliselle sivulle 8/8