Joensuun ja Outokummun kaupunkien, Kontiolahden, Liperin ja Polvijärven kuntien kuntajakoselvitys

Transkriptio

1 Joensuun ja Outokummun kaupunkien, Kontiolahden, Liperin ja Polvijärven kuntien kuntajakoselvitys Henkilöstöryhmän loppuraportti Henkilöstöryhmä on kokoontunut touko-elokuussa 2013 yhteensä viisi kertaa. Ryhmän kokoonpano on seuraava: Hannu Raninen, kunnankamreeri, Liperi (pj); Sari Lempiäinen, henkilöstöpäällikkö, Joensuu (sihteeri); Mauri Temisevä, henkilöstöjohtaja, Joensuu; Jukka Orenius, sivistysjohtaja, Outokumpu; Helena Kaasinen, hallintojohtaja, Polvijärvi; Riitta Himanka, hallintojohtaja, Kontiolahti sekä henkilöstönedustajat Esa Leminen, Minna Kummunmäki, Vesa Tapio, Sari Pitkänen sekä Jukka Pennanen. 1. Henkilöstöryhmän toimeksianto ja työskentelysuunnitelma Toimeksianto: Työryhmä kartoittaa kuntien nykyisen henkilöstön määrän ja rakenteen yhteistyössä muiden valmistelutyöryhmien kanssa. Myös konsernin ja yhteistyöorganisaatioiden osalta kartoitetaan tilanne tarpeellisilta osiltaan. Työryhmän tulee selvittää osaamis- ja rekrytointitarpeet huomioiden palvelutarpeen muutokset, nykyisen henkilöstön eläköitymisen, tuotantotapojen muutokset sekä kilpailulliset seikat (monikanavainen tuotantomalli). Henkilöstön osaamis- ja rekrytointiarviossa tulee verrata nykykuntarakenteen tarpeita yhden kunnan malliin. Henkilöstön osalta tulee ottaa huomioon kuntajakolain mukainen viidenvuoden siirtymäaika ja mahdollinen tarve palkkojen harmonisointiin. 2. Henkilöstön määrä ja mitoitus Nykyisellään kunnissa työskentelee yhteensä 5502 vakituista ja 1544 määräaikaista työntekijää tai viranhaltijaa, yhteensä 7046 (luku ei sisällä lainkaan pelastuslaitoksen mitään henkilöstöä; ei vakituisia, määräaikaisia eikä sivutoimisia). FCG:n selvityksessä vuoden 2010 lopulla selvitysalueen kuntien henkilöstömäärä oli 7168.

2 FCG:n selvityksessä henkilöstötarve on arvioitu olevan v ja jos tuottavuuden kasvu on 1 % vuodessa henkilöstötarve olisi Taloustyöryhmä on arvioinut tuottavuuden mahdolliseksi kasvuksi 0,4 %, tämän ennusteen pohjalta henkilöstötarve olisi Seuraavissa taulukoista käy ilmi vakinaisen henkilöstön määrä sopimusaloittain selvityksen piiriin kuuluvissa kunnissa ja ammattialoittain. Kuvioissa eivät ole mukana Pohjois-Karjalan sairaanhoito- ja sosiaalipalveluiden henkilöstö (2475 vakituista ja 514 määräaikaista) eikä Pohjois-Karjalan koulutuskuntayhtymän henkilöstö (822 vakituista ja 259 määräaikaista), mutta tämä henkilöstö on eritelty myöhemmin mainittavassa liitteessä.

3 Henkilöstötyöryhmä ei yleisesti ottaen pidä kuntaliitoksia merkittävästi henkilöstömäärään vaikuttavana tekijänä. Keskeisempää on normiohjauksen määrä ja laatu. VM:n julkaisussa 2/2013 Kuntien tehtävien kartoitus todetaan, että kunnilla on lakisääteisiä tehtäviä 535, raportin julkaisemisen eli tammikuun 2013 jälkeen noita tehtäviä on tullut ainakin 30 lisää. Lisäksi kunnilla oli raportin julkaisun aikaan peräti 974 edellä mainituista tehtävistä johtuvaa velvoitetta (velvoite= tarkoitetaan laissa tai lainsäädännön nojalla asetuksessa kunnalle säädettyä kuntia velvoittavaa määräystä siitä, miten lakisääteinen tehtävä tulee toteuttaa ). Velvoitteita on asetettu esimerkiksi seuraaviin asioihin: henkilöstömäärän määrittelyyn, palvelujen käyttäjien ryhmäkokojen määrittelyyn, henkilöstön kelpoisuuden määrittelyyn, palvelujen saatavuuden määräaikojen määrittelyyn sekä suunnitelmien laatimiseen ja annettavien palvelujen sisältöön. On selvää, että lakisääteiset tehtävät ja velvoitteet rajaavat keskeisesti mahdollisia luovia ratkaisuja palvelujen toteuttamisessa. Ne rajaavat siis kuntien harkinta- sekä toimintavapautta, lisäävät (henkilöstö-) kustannuksia ja sitovat käytännössä valtaosan kuntien budjeteista ja henkilöstöstä. Kuntaliitoksilla toki voidaan vaikuttaa jonkin verran lähinnä hallintohenkilöstön määrään. Joensuun kaupungin ja neljän kunnan aiemmissa kuntaliitoksissa on pystytty vähentämään keskushallinnon ja hallintokuntien johtavien viranhaltijoiden määrää suhteessa siihen, ettei kuntaliitoksia olisi tehty. Vaikutus määrään on toteutunut asteittain, osin siten, että kuntaliitoksia on hivenen ennakoitu jättämällä joitakin ennen liitoksia vapautuneita tehtäviä täyttämättä ja toisaalta siten, että eläkepoistumaa on hyödynnetty. Kokonaisuutena kuitenkin näiden toimenpiteiden vaikutus on koko henkilöstömäärään nähden marginaalinen. Tähän mennessä toteutetuissa kuntaliitoksissa ylemmän hallinnon tehtävät sekä joitakin hallintoa tukevia tehtäviä on siirtynyt kuntakeskukseen. Paikallisesti päätettävissä olevista asioista palveluverkko on yksi keskeisimmistä seikoista, joilla voidaan jossain määrin vaikuttaa henkilöstömäärään ja tila- ja tukipalvelukuluihin. Kuntaliitokset sinällään eivät laajenna tai karsi palveluverkkoa (paitsi lähinnä hallinnon asiakaspalvelun osalta). Mahdolliset erilliset päätökset palveluverkon osalta voivat vaikuttaa palveluihin sidotun henkilöstön määrään tai henkilöstön sijoittumiseen reuna-alueelle tai toisaalta palveluverkon muihin yksiköihin. Oletettavaa olisi, että esimerkiksi mahdollisista muutoksista vaikkapa koulu- tai kirjastoverkossa päätettäisiin erikseen. Lisäksi tehtiinpä kuntaliitoksia tai ei, jossakin määrin henkilöstömäärään voidaan vaikuttaa yleisesti palvelujen ja erityisesti mm. hoitoketjujen järjestämisellä sekä niiden vaikuttavuudella ja työhyvinvoinnin turvaamisella, mikä tarkoittaa sairauslomien hallintaa ja sitä myötä esimerkiksi vähentää määräaikaisen sijaistyövoiman tarvetta. Yksittäisenä esimerkkinä voidaan mainita paljon julkisuudessakin esillä ollut subjektiivinen päivähoitooikeus. Kuntalaisilla on oikeus saada lapsilleen hoitopaikka, lapset on hoidettava tietynkokoisissa ryhmissä, joihin on määritelty kasvatusvastuullisten aikuisten määrä sekä se, kuinka tämän henkilöstön on oltava koulutettu. Hoitopaikat on järjestettävä riippumatta siitä, olisiko kunnalla siihen taloudellisesti ajatellen varaa, tarvittaessa on rakennettava tai vuokrattava uusia tiloja ja rekrytoitava henkilöstöä, vaikka samaan aikaan olisi paineita säästää henkilöstömenoissa. Kunnilla on rajallinen mahdollisuus vaikuttaa päivähoidon järjestämiseen ja kustannuksiin. Nämä mahdollisuudet liittyvät lähinnä keinoihin, joilla pyritään ohjaamaan minkä verran ja millaista hoitoa perheet varaavat ja käyttävät. Keinoja ovat mm. tuntiperusteinen laskutus;

4 erilaiset porkkanat, joilla kannustetaan hoidon/varahoidon varaamatta jättämiseen ja avoin päiväkoti- / kerhotoiminta. Näiden keinojen avulla voidaan optimoida erityisesti päivähoidon henkilöstön määrää ja työajan suunnittelua. Edellä kerrottujen seikkojen perusteella henkilöstöryhmä suhtautuu epäilevästi siihen, että kuntaliitosselvityksen yhteydessä esille tuotu 1200 ylimääräistä kuntatyöntekijää selvitysalueella olisi todellista. Valtakunnallisiin määrävertailuihin on suhtauduttava varauksella siksikin, ettei eri kuntien ja alueiden palvelurakenteita tunneta. Valtakunnallista vertailua arvioitaessa on huomattava, että kuntien henkilöstömääriin vaikuttaa ostopalveluiden määrä, tehdäänkö työ siis omien työntekijöiden toimesta vai ostetaanko ulkoa. Samoin toiset kunnat ovat siirtäneet toimintaansa (esim. talous- ja palkkahallinto, keittiötyö, siivoustyö, kunnossapito) osakeyhtiöihin, jolloin kunnan palkkalistoilla olevan henkilöstön määrä voi muuttua merkittävästi. Osalla kunnista on organisaatioissaan myös seudullisia toimintoja ja ammattikorkeakoulujen henkilöstö on ollut osassa kuntia kuntien henkilöstöä aivan viime aikoihin saakka ja siirtymä osakeyhtiömuotoiseen toimintaan on tapahtunut eri aikoina. Tuossa 1200 ylimääräistä kuntatyöntekijää maininnassa ja laskennassa ovat mukana myös nämä noin 500 sopimuspalomiestä, samoin noin sivutoimista seutuopiston tuntiopettajaa, joille palkka maksetaan yksittäisten tehtyjen tuntien perusteella. Liite 1 Kuntien ja kuntayhtymien henkilöstön määrät Liitteessä on esitetty toukokuussa 2013 eri sopimusalojen hinnoittelukohdittain raportoitu henkilöstö, määrät, eriteltynä vakituiset ja määräaikaiset, työllistettyjä ei oteta tarkastelussa mukana. Henkilöstöryhmä päätyi siihen, ettei konsernin ja yhteistyöorganisaatioiden osalta pidetä tarpeellisena kartoittaa henkilöstötilannetta. Näin siksi, että mahdolliset kuntaliitokset eivät merkittävästi vaikuta yhtiöiden toimintaan ja vastaavasti kunnissa ei ole merkittävästi henkilöstöä, joka työskentelisi esim. nykyisten kaupunkien / kuntien yhtiöiden sektorilla (eivät toimi samoilla sektoreilla, esim. elinkeinotoimi vs. Josek). Henkilöstötyöryhmä ei esitä tässä raportissa arviota kuntien ostopalveluiden määrästä ja siitä, minkä verran ne arviolta sitovat henkilöstöä (muutoin kuin PKKY:n ja PKSSK:n osalta). Taloustyöryhmän kanssa on sovittu työnjaosta siltä osin, että taloustyöryhmälle aineistoa työstävä Seppo Tiainen selvittää ostopalveluihin käytettäviä euroja sekä niiden pohjalta arvioitua henkilöstömäärää. 3. Henkilöstön rekrytointitarpeet FCG on selvittänyt kuntien rekrytointitarpeet kahden eri vaihtoehdon pohjalta. Olettamuksena on, että kuntien tehtävät säilyvät nykyisellään. Ensimmäisessä vaihtoehdossa tuottavuus säilyy nykyisellään ja toisessa vaihtoehdossa tuottavuus nousee 1 %:n vuodessa.

5 Selvityksessä ennakoitu eläkepoistuma on noin 28 % eli 2007 henkilöä vuoteen 2020 mennessä. Selvityksessä on arvioitu henkilöstön tarve lähinnä väestötekijöiden perusteella ja verrattu sitä arvioituun eläkepoistumaan, jonka perusteella on saatu henkilöstön rekrytointitarve. Henkilöstötarve on laskelmassa laskettu olevan v mennessä 9012 ja jos tuottavuuden kasvu on 1 % niin tarve olisi v mennessä 7635 työntekijää. Taloustyöryhmä on arvioinut tuottavuuden mahdolliseksi kasvuksi 0,4 %, tämän ennusteen pohjalta henkilöstötarve olisi Palvelutarve kasvaa erittäin paljon vanhuspalvelujen tehtävissä ja on arvioitu, että se on tähän vuoteen verrattuna vuonna % nykyistä suurempi. Erikoissairaanhoidossa palvelutarve kasvaa 18 %, perusterveydenhoidossa 13 % ja peruskoulussakin 8 % sekä päivähoidossa 5 %. Ainoastaan lukiopalveluissa palvelutarve on laskeva. Joensuun selvitysalueella rekrytointitarve on arvioitu olevan vuosittain henkilöä. Vuoteen 2020 mennessä rekrytointitarve suurimmilla palvelualueilla on ennustettu seuraavaksi: - päivähoito ja esiopetus 281 henkilöä - opettajat peruskouluissa, lukioissa ja keskiasteen oppilaitoksissa 292 henkilöä - lähihoitajat (kodinhoitajat) 739 henkilöä - sairaanhoitajat 184 henkilöä - ruokapalvelutyöntekijät 132 henkilöä - siivoushenkilöstö 172 henkilöä - teknisen ja ymp.alan työntekijät 161 henkilöä LIITE 2 FCG:n selvitys rekrytointitarpeista Rekrytointitarpeen ennakoimiseen liittyy epävarmuustekijöitä. Ennakoitu poistuma sisältää vain eläkepoistuman, vaikka toki muutakin poistumaa on. 1 %:n tuottavuustavoitteeseen pääseminen edellyttää, että nykyisiä normeja väljennetään. Lisäksi rekrytointitarpeen kohdentumiseen vaikkapa lähihoitajien ja sairaanhoitajien välillä voi vaikuttaa tavoiteltava ammattirakenteen muutos vanhusten kotihoidossa. Tavoite on jossain määrin nostaa ammatillisen osaamisen tasoa, jotta esimerkiksi kotiutukset laitoshoidosta onnistuvat nykyistä lyhyempien hoitojaksojen jälkeen ja toisaalta, jotta vanhuksia voidaan hoitaa entistä kauemmin omissa kodeissaan. Näistä samoista syistä kodinhoitajat ovat vähitellen poistuva ammattiryhmä; eläkepoistuman yhteydessä kodinhoitajien tilalle rekrytoidaan lähihoitajia ja jo töissä olevien kodinhoitajien tutkinnontasoa on pyritty johdonmukaisesti korottamaan oppisopimusopiskelujen myötä lähihoitajiksi. 4. Johtaminen ja esimiestyö Joensuun seudun kuntien liittyminen yhdeksi suureksi kunnaksi tuo painetta johtamisen uudistamiseen ja kehittämiseen. Esimiehet on valmennettava uuteen johtamis- ja toimintakulttuuriin ja ylipäänsä edistämään yhteisiä tavoitteita ja toimintaperiaatteita.

6 Nykyinen Joensuun konsernihallinto on kevyt ja sitä on vahvistettava ja monipuolistettava, mikäli laaja kuntaliitos syntyy. Tällaisia alueita on mm. konserniyhtiöiden ohjaus, talouden suunnittelu ja seuranta, henkilöstövoimavarojen ohjaus sekä viestintä. 5. Palkkojen harmonisointi Aiempien Joensuun seudulla toteutettujen kuntaliitosten sekä seudullisten toimintamallien toteuttamisten perusteella henkilöstötyöryhmä toteaa, että palkkojen harmonisointi toteutettaisiin tulevissakin kuntaliitostilanteissa todennäköisesti palkkojen mediaanitasoon. Harmonisointia ei olisi taloudellisestikaan mahdollista toteuttaa korkeimpien palkkojen tasolle. Tosin alueen kunnat ovat tehneet jossakin määrin ja satunnaisia palkkavertailuja aiemmin, eikä merkittäviä palkkatasojen eroja ilmeisesti ole. Kuitenkin suurissa henkilöstöryhmissä jo muutamien kymmenien eurojen palkantarkistukset aiheuttaisivat vuositasolla useiden kymmenien tuhansien lisäyksen palkkakuluihin. Palkkojen harmonisointiin on syytä varautua jo ennakkoon vuosina ja sovittaa kuntien palkkapolitiikkaa yhtenäiseksi. 6. Henkilöstön asema Henkilöstön asemasta on säädetty kuntajakolain 13 :ssä ( /170). Sen mukaan henkilöstön edustajat osallistuvat hallinnon ja palvelujen järjestämissopimuksen sekä siihen liittyvän suunnitelman valmisteluun. Kuntajaon muutokset, jotka johtavat henkilöstön työnantajan vaihtumiseen, katsotaan vastedes liikkeenluovutukseksi. Vuosien alusta voimaantulevissa kuntajaon muutoksissa, joissa henkilöstö siirtyy uuden kunnan palvelukseen, työnantajalla ei ole oikeutta irtisanoa palvelusuhdetta taloudellisilla tai tuotannollisilla irtisanomisperusteilla viiden vuoden aikana kuntajaon muutoksen voimaantulosta paitsi, jos henkilö kieltäytyy vastaanottamasta työnantajan hänelle tarjoamaa uutta tehtävää tai virkaa. Hallitus on antanut eduskunnalle esityksen kuntajakolain muutokseksi, jonka mukaan Kuntarakennelain kuntarakenneuudistuksen toteuttamista sekä kuntien yhdistymisen taloudellista tukea koskevat säännökset olisivat voimassa vuoden 2019 loppuun ja henkilöstön irtisanomissuojaa koskevat säännökset vuoden 2021 loppuun. Henkilöstön rekrytointitarve Joensuun seudun kuntaliitoksessa ennusteiden mukaan on niin suuri, että viiden vuoden irtisanomissuoja ei kokonaisuutena aiheuta merkittävää haittaa toiminnan järjestämiselle. Mikäli valtio kuitenkin vähentää kuntien velvoitteita, saattaa irtisanomissuojan pituus näissä ja yksittäisissä muissa tapauksissa olla toimintaa heikentävä seikka. Mahdollista päällekkäistä toimintaa on kuitenkin johtamistehtävissä sekä sektorijohdon että keskushallinnon osalta ja muussakin hallintotoiminnoissa.

7 Erityisesti keskeisten hallintovirkojen osalta on syytä ennakoida henkilöstötarvetta ja mitoittaa henkilöstön rekrytointi jo ennen kuntaliitosten toteuttamista vuoden 2017 alkuun mennessä. Tällöin kunnat voisivat ulkoisen rekrytoinnin sijaan käyttää yhteisiä virkoja, joissa viranhaltijat vastaavat useamman kunnan tehtävistä. Tällä menettelyllä voidaan myös helpottaa toiminnan yhdenmukaista ja sopeutumista. Henkilöstöhallinnon (ja muun hallinnon) työmäärän ja kustannusten kannalta mahdollisesti kokonaan uuden kunnan perustaminen on selkeästi työläämpi vaihtoehto kuin seudun kuntien henkilöstön siirtyminen suoraan Joensuun kaupungin palvelukseen. Uuden kunnan perustamisen myötä kaikkia henkilöstöryhmiä täytyisi kuulla ennen siirtämistä uuden kunnan virka- tai työsuhteisiin. On huomattava, että kunnallinen viranhaltijalaki ei mahdollista ns. sisäistä hakua, vaan ns. siirtämisen virasta virkaan. Näin ollen mahdollisen uuden kunnan tilanteessa menettely, jossa virkoja täytettäisiin hakumenettelyn kautta ja viranhaltijoiden täytyisi hakea myös omia entisiä virkojaan, on monella tapaa kestämätön (on huomioitava myös irtisanomissuoja). Jos kuntaliitoksia toteutetaan, henkilöstötyöryhmä ei näe mitään etua uuden kunnan perustamisessa, koska se aiheuttaa hallinnollisesti tarpeetonta työtä ja kustannuksia.