Tilintarkastajien tutkinnot ja valvonta -työryhmän raportti Yhteenveto lausunnoista

Transkriptio

1 Tilintarkastajien tutkinnot ja valvonta -työryhmän raportti Yhteenveto lausunnoista Roosa Lehmonen Sari Koivisto

2 Esipuhe Työ- ja elinkeinoministeriö (TEM) asetti 31. päivänä tammikuuta 2011 työryhmän valmistelemaan tilintarkastajajärjestelmän uudistamista. Työryhmän tehtäväksi annettiin järjestelmäuudistuksen valmistelu, tilintarkastuslain ja muiden siihen liittyvien lakien muutostarpeiden kartoittaminen sekä tilintarkastajien hyväksymisvaatimuksia koskevan asetuksen sisältömuistion laatiminen. Kyse oli niin yksityisen kuin julkisen sektorin erillisten tilintarkastajajärjestelmien kokonaisvaltaisesta tarkastelusta. Työryhmän raportti on julkaistu työ- ja elinkeinoministeriön Kilpailukyky-sarjassa (48/2012). Työryhmän työn taustalla olivat professori Edward Anderssonin tilintarkastajajärjestelmän uudistamista koskeva raportti (TEM julkaisuja, Kilpailukyky 1/2010) ja oikeustieteen tohtori Pekka Timosen tilintarkastajien valvontaa koskeva raportti (TEM raportteja, 16/2011). Tämä julkaisu on yhteenveto työryhmän raportista saaduista lausunnoista. Raportti lähetettiin työja elinkeinoministeriöstä lausuntokierrokselle 5. päivänä joulukuuta Lausunnon antajia pyydettiin kommentoimaan työryhmän ehdotuksia 1) uudesta tutkintojärjestelmästä, 2) valvonnan organisointitavasta, 3) uudesta muutoksenhakurakenteesta oikaisuvaatimusmenettelyineen, 4) JHTT-järjestelmää koskevasta siirtymäsääntelystä sekä 5) yksityisen ja julkisen sektorin tilintarkastusta koskevan sääntelyn yhtenäistämisestä. Lausunnon työryhmän raportista toimittivat seuraavat 45 tahoa, joista myöhemmin käytettävät lyhenteet on merkitty sulkeisiin: Oikeusministeriö (OM) Opetus- ja kulttuuriministeriö (OKM) Sisäasiainministeriön talousyksikkö (SM) Sosiaali- ja terveysministeriö (STM) Valtiovarainministeriö (VM) Finanssivalvonta (Fiva) Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV) Patentti- ja rekisterihallitus (PRH) Valtiontalouden tarkastusvirasto (VTV) Helsingin hallinto-oikeus (Helsingin HAO) Korkein hallinto-oikeus (KHO) Julkishallinnon- ja talouden tilintarkastuslautakunta (JHTT-lautakunta) Keskuskauppakamarin tilintarkastuslautakunta (TILA) Valtion tilintarkastuslautakunta (VALA) Keskuskauppakamari (KKK) 1

3 Etelä-Pohjanmaan ja Tampereen kauppakamarien tilintarkastusvaliokunta (Etelä-Pohjanmaan ja Tampereen TIVA) Helsingin seudun kauppakamari (Helsingin seudun KK) Itä-Suomen kauppakamarien tilintarkastusvaliokunta (Itä-Suomen TIVA) Kymenlaakson kauppakamari (Kymenlaakson KK) Riihimäen-Hyvinkään kauppakamarin tilintarkastusvaliokunta (Riihimäen-Hyvinkään TIVA) Satakunnan kauppakamari (Satakunnan KK) Turun kauppakamari (Turun KK) Aalto-yliopiston kauppakorkeakoulu (Aalto-yliopisto) Tampereen yliopisto (TaY) Vaasan yliopisto (VY) Ammattikorkeakoulujen rehtorineuvosto Arene ry (Arene) Elinkeinoelämän keskusliitto (EK) Finanssialan Keskusliitto (FK) Suomen Asianajajaliitto (Asianajajaliitto) Suomen Kiinteistöliitto ry (Kiinteistöliitto) Suomen Kuntaliitto (Kuntaliitto) Suomen Taloushallintoliitto ry (Taloushallintoliitto) Suomen Yrittäjät ry (Suomen Yrittäjät) HTM-tilintarkastajat ry (HTM-yhdistys) Julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajat ry (JHTT-yhdistys) KHT-yhdistys ry (KHT-yhdistys) Kuntatarkastajat ry (Kuntatarkastajat) Valtionhallinnon tarkastajat ry (VHT-yhdistys) BDO Oy (BDO) Ernst & Young Oy (E&Y) KPMG Oy Ab (KPMG) PricewaterhouseCoopers Oy (PwC) Espoon, Helsingin, Jyväskylän, Lahden, Oulun, Tampereen, Turun ja Vantaan ulkoisen tarkastusyksikön johtaja (ulkoisten tarkastusyksiköiden johtajat) HTM-tilintarkastaja Jaakko Gävert (Gävert) HTM-tilintarkastaja Lasse Åkerblad (Åkerblad) Ålands Handelskammares revisionsutskott on ilmoittanut, että se ei anna lausuntoa. Tässä lausuntotiivistelmässä on käsitelty työryhmän ehdotuksia vain rajoitetusti, koska tiivistelmä on tarkoitettu luettavaksi yhdessä työryhmän raportin kanssa. Annetut lausunnot on pyritty pitämään alkuperäisen hengen mukaisina. Julkaisun rakenteen ja esitysteknisten syiden takia lausuntoja on kuitenkin jonkin verran muokattu. 2

4 Sisällys Esipuhe Yleisarvio Tutkintojärjestelmien yhtenäistäminen Tutkintojärjestelmän rakenne Tilintarkastajaksi hyväksymisen edellytykset Tutkintoa koskeva siirtymäsääntely Tilintarkastusyhteisökategorioiden yhtenäistäminen Valvonnan organisoiminen Keskittäminen Sijainti Rakenne Rahoitus Uusi muutoksenhakumenettely Sääntelyn yhtenäistäminen Muut lausunnoissa esille otettavat asiat Ikärajasäännöksen kumoaminen

5 1. Yleisarvio Tilintarkastajien tutkinnot ja valvonta -työryhmän raportista saatujen lausuntojen perusteella voidaan yleisesti todeta, että tilintarkastajajärjestelmien uudistamista pidetään erittäin tarpeellisena ja hyvänä kehityssuuntana. Uudistuksen nähdään selkeyttävän nykyistä järjestelmää ja vastaavan entistä paremmin sille asetettuihin kansallisiin ja kansainvälisiin vaatimuksiin. Valtaosa lausunnonantajista kannattaa työryhmän ehdotusta tilintarkastajatutkinnon uudistamisesta siten, että kaikille järjestetään yhteinen perustutkinto, jota olisi mahdollista täydentää yksityisen ja julkisen sektorin erikoistumistutkinnoilla. Lausunnoissa pidetään tärkeänä muun muassa sitä, että mahdollisuus erikoistua yksityisen tai julkisen puolen tilintarkastajaksi säilyy, jolloin säilytetään molempien sektorien tilintarkastuksen korkea taso sekä mahdollisuus valita tilintarkastaja tarpeiden mukaan. Tutkintojärjestelmän uudistamisessa eriäviä näkemyksiä herättää erityisesti tilintarkastajaksi hyväksymisen edellytykset ja siirtymäsääntely. Yhtäältä halutaan säilyttää tilintarkastuksen korkea taso, ja tähän liittyen julkissektorin tilintarkastuksen erikoistumistutkinnolle halutaan tiukempia edellytyksiä, kuin mitä työryhmä on ehdottanut. Toisaalta halutaan lisätä ja joustavoittaa alalle hakeutumista edellytyksiä keventämällä. Huoli tilintarkastajien riittävyydestä tulevaisuudessa näkyykin monessa lausunnossa. Siirtymäsääntelyn osalta taas halutaan yhtäältä varmistaa aukoton sekä korkeatasoinen osaaminen; toisaalta halutaan varmistaa tilintarkastajien tasa-arvoinen kohtelu ja pyrkiä mahdollisimman selkeään ratkaisuun. Myös valvonnan yhtenäistäminen saa lähes kaikissa lausunnoissa kannatusta. Valvonnan yhtenäistämisen katsotaan selkeyttävän nykyistä hajautunutta järjestelmää ja takaavan yhdenmukaisen, uskottavan ja riippumattoman valvontajärjestelmän. Valtaosalla lausunnonantajista ei ole erityistä mainittavaa ehdotetusta valvonnan sijaintipaikasta, joka toimisi Patentti- ja rekisterihallituksen yhteydessä itsenäisenä yksikkönä. Muutamissa lausunnoissa kuitenkin puolletaan vaihtoehtoisia sijaintipaikkoja. Lisäksi ehdotus ammattitilintarkastajien pelkästä asiantuntijaroolista valvontaelimessä herättää toimialassa kritiikkiä. Useissa lausunnoissa tilintarkastajien asiantuntijarooli katsotaan riittämättömäksi osallistumiseksi valvontaan, sillä tilintarkastajat halutaan mukaan päätöksentekoon. Valvonnan yhtenäistämisen lisäksi ehdotettu muutoksenhakurakenne oikaisuvaatimusmenettelyineen saa laajaa kannatusta. Uudistuksen katsotaan muun muassa lisäävän yhdenmukaisuutta ja joutuisuutta, varmistavan keskitetyn hallinto-oikeuden riittävän asiantuntemuksen ja edelleen parantavan tilintarkastajien oikeusturvaa. Myös varsinaista tilintarkastusta koskevan sääntelyn yhtenäistäminen tilintarkastuslakiin katsotaan useissa lausunnoissa hyväksi ja selkeyttäväksi ehdotukseksi. Kuitenkin toistuvasti viitataan siihen, että sääntelyn yhtenäistäminen olisi tarkoituksenmukaisinta vasta siinä vaiheessa, kun siihen vaikuttavan EU-tason sääntelyn sisältö on varmentunut. Lisäksi nykyisen ikärajasäännöksen, tilintarkastuslain 35 :n, kumoaminen otetaan lausunnoissa myönteisesti vastaan. 4

6 2. Tutkintojärjestelmien yhtenäistäminen 2.1 Tutkintojärjestelmän rakenne Työryhmä ehdottaa, että uudessa tilintarkastajajärjestelmässä tilintarkastajilla olisi yhteisenä perustutkintona tilintarkastajatutkinto, joka täyttäisi EU:n tilintarkastajille asettamat vaatimukset. Tätä tutkintoa olisi mahdollista täydentää kahdella tutkinnolla, joista toisessa erikoistuttaisiin yksityisen sektorin vaativiin tilintarkastustehtäviin ja toisessa julkishallinnon ja -talouden tarkastuksiin. Lausunnoissa ollaan yleisesti yhtä mieltä tilintarkastajajärjestelmän uudistamisen tarpeesta, vaikka uudistamisen toteutuksesta on eriäviä näkemyksiä. Suurin osa lausunnonantajista kannattaa työryhmän ehdotusta tutkintojärjestelmien yhtenäistämisestä ja uuden tutkintojärjestelmän rakenteesta. Muissa näkemyksissä kannatusta saavat muun muassa yhden tutkinnon malli sekä julkisen sektorin erikoistumistutkinnosta luopuminen. Ehdotusta tutkintojärjestelmien yhtenäistämisestä ja rakenteesta kannattavat OKM, OM, SM, VM, Fiva, VTV, JHTT-lautakunta, TILA, VALA, KKK, Helsingin seudun KK, Kymenlaakson KK, Satakunnan KK, Turun KK, Etelä-Pohjanmaan ja Tampereen TIVA, Itä-Suomen TIVA, Riihimäen- Hyvinkään TIVA, Aalto-yliopisto, TaY, VY, Arene, Asianajajaliitto, EK, Kiinteistöliitto, Kuntaliitto, Taloushallintoliitto, Suomen Yrittäjät, HTM-yhdistys, JHTT-yhdistys, Kuntatarkastajat, VHTyhdistys, BDO ja ulkoisten tarkastusyksiköiden johtajat. Lisäksi STM:llä, KKV:lla, PRH:lla ja FK:lla ei ole huomautettavaa tutkintojärjestelmän osalta. OKM viittaa lausunnossaan valtioneuvoston hyväksymään Koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelmaan ja toteaa, että ajantasaiset ja tarkoituksenmukaiset kelpoisuusehdot tukevat palvelujen laadun turvaamista ja tutkinnon suorittaneiden sijoittumista osaamistaan vastaaviin tehtäviin. Sen sijaan liian yksityiskohtaiset kelpoisuusvaatimukset voivat muodostaa esteitä urakehitykselle ja osaamisen kehittämiselle sekä tilintarkastusosaamisen saatavuudelle. OKM pitää näistä syistä esitettyä ratkaisua yhteisestä tilintarkastajatutkinnosta kannatettavana ja selkeänä. SM pitää hyvänä kehityssuuntana julkisen sektorin ja yksityisen sektorin tilintarkastajien perustutkintojen yhdistämistä. Lisäksi oleellista on turvata valtiontaloushallinnon osaaminen tarkastusta tekevillä henkilöillä, mikä on SM:n mukaan edelleenkin mahdollista julkishallintoon suuntautuvalla täydentävällä tutkinnolla. VTV:n näkemyksen mukaan ehdotettu tutkintojärjestelmä mahdollistaa laadukkaan tilintarkastuksen tarjoamisen erityyppisille yhteisöille. Tarkastusvirastolle on tärkeää, että julkisen talouden tarkastuksiin syntyy riittävää erityisosaamista ja toisaalta että yksityisen sektorin tilintarkastuksissa huomioidaan julkisesta rahoituksesta aiheutuvat erityisvaatimukset. TILAn, KKK:n, Helsingin seudun KK:n, Kymenlaakson KK:n, Satakunnan KK:n, Turun KK:n ja Riihimäen-Hyvinkään TIVAn näkemyksen mukaan tilintarkastuskohteiden erilaisuus puoltaa nykyisen kaksiportaisen tilintarkastusjärjestelmän säilyttämistä ja kehittämistä, ja tämä olisi mahdollista myös yhden perustutkinnon järjestelmässä. 5

7 Aalto-yliopiston mukaan esitetty uusi tutkintojärjestelmä olisi alan yhtenäisyyttä, tietotasoa sekä kansainvälistä vertailtavuutta lisäävä tarpeellinen kehityssuunta. TaY kannattaa ehdotusta mutta toteaa samalla, että yksityisen puolen tilintarkastuksen korostuessa on huolehdittava julkisen sektorin tarkastuksen laadusta sekä nykyisten JHTT-tarkastajien ja tulevien JHT-tarkastajien osaamisen ja aseman riittävästä huomioimisesta. Yliopiston mukaan tämä edellyttää työryhmän ehdotuksiin joitakin muutoksia ja lisäpohdintaa. Arene katsoo, että uusi tutkintojärjestelmä antaa selkeän kuvan tillintarkastajajärjestelmästä ja muodostaa loogisen kokonaisuuden. Arenen mukaan ehdotettu järjestelmä noudattaa pääosin nykyisen koulutusjärjestelmän rakennetta, jonka mukaan voidaan joustavasti siirtyä koulutustasolta toiselle. Joustavuus taas poistaa päällekkäisyydet, lyhentää opiskeluaikoja ja motivoi opiskelijaa suorittamaan opintonsa lyhyessä ajassa. Arene uskoo uudistuksen lisäävän tilintarkastusalan houkuttelevuutta ja tilintarkastajatutkinnon suorittavien määrää sekä parantavan tilintarkastusammattilaisten perus- ja erityisosaamista. EK katsoo, että tutkintouudistuksen avulla on mahdollista yhtenäistää myös hyväksymis- ja valvontaorganisaatio ja nykyisistä päällekkäisistä ja rinnakkaisista järjestelmistä voidaan luopua. Lisäksi EK katsoo julkisen sektorin tilintarkastajien kilpailukyvyn kannalta hyväksi sen, että tutkintouudistuksen avulla julkiselle sektorille suuntautuvilla olisi jatkossa myös yksityisen sektorin tilintarkastajan perusammattipätevyys. EK pitää myös tärkeänä sitä, että erikokoisilla ja eri alojen yrityksillä on mahdollisuus valita tilintarkastaja tarpeidensa mukaan, ja katsoo, että ehdotetun tutkintouudistuksen myötä tämä mahdollisuus säilyy myös tulevaisuudessa. Suomen Yrittäjät katsoo, että uuden tilintarkastajajärjestelmän avulla järjestelmä selkeytyy ja samalla julkisen sektorin tilintarkastajien mahdollisuus ottaa tarkastettavaksi myös yksityisen sektorin yrityksiä laajenee. Lisäksi Suomen Yrittäjät katsoo, että uudistus parantaisi tilintarkastajien saatavuutta etenkin pienillä paikkakunnilla. Kuntaliitto, Kuntatarkastajat ja ulkoisten tarkastusyksiköiden johtajat kannattavat tilintarkastajatutkintojen yhdistämistä, mutta ovat työryhmän kanssa eri mieltä erityisesti JHTTtilintarkastajia koskevissa asioissa. JHTT-yhdistyksen mukaan tilintarkastajajärjestelmien yhtenäistäminen on perusteltua, jos julkishallinnon erityispiirteet kyetään riittävästi ottamaan huomioon tulevassa järjestelmässä. BDO pitää kokonaisuudessaan tilintarkastajajärjestelmien yhtenäistämistä perusteltuna ja tärkeänä tavoitteena ja yhtyy työryhmän esittämiin päälinjauksiin. Lisäksi BDO:n mukaan kansallisiin säännöksiin tulee sisällyttää julkisen alan tutkinnon laaja-alaisuus ja monipuolisuus siten, että tutkinto antaa hyvät valmiudet julkisen hallinnon tarkastukseen ja muihin julkisen hallinnon asiantuntijatehtäviin. 6

8 Muita näkemyksiä Ei julkisen sektorin erikoistumistutkintoa KHT-yhdistyksen ja E&Y:n mielestä erikoistuminen työssä on tärkeää ja tarpeellista, mutta Suomen tilintarkastusmarkkinoiden pienen koon ja tilintarkastajien vähäisen määrän takia ei ole tarkoituksenmukaista, että jo tutkintovaiheessa erikoistuttaisiin julkiselle sektorille. KHTyhdistyksen mukaan jo eettisiin sääntöihin sisältyvästä ammatillisen pätevyyden ja huolellisuuden periaatteesta seuraa, että tilintarkastajan on pidettävä ammatilliset tiedot ja taidot vaadittavalla tasolla. Lisäksi yhdistyksen mukaan työryhmän ehdotukset eivät kaikilta osin toteuta tavoitteita selkeydestä ja yhtenäisyydestä, koska uudistuksen jälkeen olisi neljä tilintarkastajaluokkaa. Yhdistys viittaa myös kansainväliseen, yhden tutkinnon suuntaan menevään kehitykseen. KPMG ei näe jatkossa välttämättömäksi julkisen sektorin erikoistumistutkintoa. KPMG katsoo julkishallinnon olevan yksi erityisosaamista vaativista toimialoista, joilla tilintarkastajalta normaalistikin edellytetään panostusta toiminnan ymmärtämiseen ja säännöstön jatkuvaan opiskelemiseen. Lisäksi KPMG:n mukaan julkishallinnon kirjanpitoperiaatteet, taloudellinen raportointi sekä sisäinen valvonta ja riskienhallinta ovat merkittävästi lähentyneet yritysmaailman käytäntöjä. Yhden tutkinnon malli PwC pitää periaatteellisesti kannatettavana sitä, että nykymuotoisen tilintarkastajajärjestelmän kehittämistarpeet arvioidaan ja että järjestelmää kehitetään vastaamaan nykyisen toimintaympäristön vaatimuksia. PwC pitää voimassa olevaa kolmen tilintarkastajaluokan mallia vanhentuneena ja tehottomuutta aiheuttavana. Kuitenkin PwC:n mielestä tutkintouudistuksen valmistelun pohjaksi olisi otettava niin sanottu yhden tilintarkastajaluokan malli, joka toisi muun muassa selkeyttä, joustavuutta ja kustannustehokkuutta. PwC ei näe erikoistumistutkintoja tarpeellisina vaan katsoo riittäväksi erityisosaamisen varmentamiseksi sen, että tilintarkastajan valitsija tekisi selvityksen ehdokkaan kokemuksesta ja referensseistä. Gävert kyseenalaistaa KHT-erikoistumistutkinnon tuoman kyvyn vastata monimuotoisen yhteiskunnan erityistarpeisiin. Gävert ehdottaa, että ammatillisen kokemuksen saavuttamisella ja korkeakoulujen ja valvonnan yhdessä sopimien opintovaatimusten suorittamisella voisi osoittaa alakohtaisen kelpoisuutensa ja valmentautua erityistehtäviin ilman erikoistumistutkintoa. Åkerbladin näkemyksen mukaan PIE-sektorin luottamusta ei saavuteta työryhmän ehdottamalla tutkintojärjestelmällä. Åkerbladin mukaan tilintarkastajajärjestelmää tulisi yksinkertaistaa siirtymällä yhteen tilintarkastajaluokkaan, auktorisoituihin tilintarkastajiin, jolloin toimittaisiin myös kansainvälisesti yhdenmukaisemmin. Lisäksi erikoistumistutkintojen tilalle voisi tulla valvovan viranomaisen asettamat erityisvaatimukset niitä tarvitseville kohteille. 2.2 Tilintarkastajaksi hyväksymisen edellytykset Tilintarkastajatutkintoon pääsemiseksi edellytettäisiin nykytilannetta vastaavasti alempaa korkeakoulututkintoa, suoritettuja opintoja asetuksella tarkemmin säädettävistä aihepiireistä sekä käytännön kokemusta. Erikoistumistutkintoihin osallistuminen edellyttäisi lähtökohtaisesti ylempää 7

9 korkeakoulututkintoa. Tämän puuttuessa erikoistumistutkintoihin olisi kuitenkin mahdollista osallistua riittävän käytännön kokemuksen hankkimisen jälkeen. Erikoistumistutkintoon osallistujilta ei edellytettäisi lisäopintoja tai lisää käytännön kokemusta. Lausunnoissa, joissa otetaan kantaa hyväksymisen edellytyksiin, ollaan yhtä mieltä siitä, että alempi korkeakoulututkinto on perusteltu ja toisaalta riittävä edellytys perustutkintoon. Myös ylemmän korkeakoulututkinnon edellyttämistä erikoistumistutkintoihin kannatetaan. Lausunnoissa on kuitenkin eriäviä näkemyksiä erityisesti yksittäisistä edellytyksistä, kuten esimerkiksi julkisen sektorin opintojen edellyttämisestä perustutkintovaiheessa ja erikoistumistutkintovaiheessa. Osassa lausunnoista ehdotettuja edellytyksiä pidetään liian tiukkoina muun muassa alalle hakeutumisen kannalta ja osassa taas liian keveinä tilintarkastuksen korkean laadun säilyttämisen kannalta. Ehdotusta tilintarkastajaksi hyväksymisen edellytyksistä kannattavat OKM, Itä-Suomen TIVA, VY ja Arene. OKM pitää hyvänä sitä, että nykykäytännön mukaisesti tilintarkastajatutkintoon pääsemiseksi edellytetään korkeakoulututkintoa, opintoja asetuksella tarkemmin säädettävistä aihepiireistä sekä käytännön kokemusta. OKM puoltaa myös sitä, että vaadittuja opintoja voi joiltakin osilta korvata lisätehtävillä. OKM:n mielestä järjestelmän joustavuuden kannalta on tärkeää, että pääsyä tilintarkastajatutkintoon ei sidota yksittäiseen tutkintoon, tutkintonimikkeeseen tai ohjelmaan, vaan tarvittu osaaminen voidaan saavuttaa monin tavoin osana eri tutkintoja tai tutkinnon jälkeen suoritettavina opintoina. VY:n mukaan opintovaatimusten yhdenmukaistaminen helpottaa tilintarkastajien työuran etenemistä, koska jatkossa yksi opintojen vastaavuustodistus oikeuttaisi kaikkien tilintarkastajatutkintojen suorittamiseen nykyisten kolmentyyppisten vastaavuustodistusten sijaan. Muutos ei estäisi tutkintoon hakeutuvien opiskelua yliopistoissa ja korkeakouluissa haluamissaan opintokokonaisuuksissa, mutta ei myöskään loisi nykyisen kaltaisia keinotekoisia esteitä tutkintoihin osallistumiselle yksittäisiin aihealueisiin liittyvien opintovaatimusten muodossa. Arenen mukaan ehdotus hyväksymisvaatimuksia koskevan asetuksen sisällöksi on kannatettava. Arene katsoo hyväksi sen, että erikoistumistutkinnon suorittaminen ei edellyttäisi perustutkintoa enempää opintoja tai käytännön kokemusta. Myös opintojen osittainen korvaaminen lisätehtävillä on joustava ratkaisu. Lisäksi ehdotus puuttuvien opintojen suorittamisesta ensisijaisesti korkeakouluissa varmistaa opetuksen laadun. Arene kannattaa entistä tiiviimpää yhteistyötä korkeakoulujen kanssa ja esittää, että korkeakoulujen olisi huomioitava entistä paremmin tilintarkastajatutkintojen edellyttämät opinnot opetussuunnitelmissaan. Lisäksi EK ei suoraan ilmoita kannattavansa ehdotusta mutta pitää tärkeänä sitä, että uuden perustutkinnon tutkintovaatimukset on laadittu sellaisiksi, että perustutkinnonkin suorittanut tilintarkastaja täyttää EU:n tilintarkastusdirektiivissä tilintarkastajalle asetetut pätevyysvaatimukset. 8

10 Muita näkemyksiä Perustutkinto ilman JHTT-opintoja TILAn, KKK:n, Helsingin seudun KK:n, Kymenlaakson KK:n, Turun KK:n ja Riihimäen-Hyvinkään TIVAn mukaan on työlästä ja alalle hakeutumiseen negatiivisesti vaikuttavaa, jos kaikilta perustutkinnon suorittavilta tilintarkastajilta edellytetään julkisen sektorin osaamista. Lausunnonantajat sekä Etelä-Pohjanmaan ja Tampereen TIVA katsovat tärkeäksi sen, että perustutkintoon ei liitetä liikaa opintovaatimuksia. Muutoin kannatetaan yleisesti muun muassa ehdotuksia käytännön kokemus- ja opintovaatimusten yhdenmukaistamisesta sekä sitä, että perustutkintoon riittää alempi korkeakoulututkinto ja jatkotutkintoihin edellytetään ylempää korkeakoulututkintoa. HTM-yhdistyksen, KHT-yhdistyksen ja E&Y:n mukaan julkisen sektorin opintoja ei tulisi sisällyttää tilintarkastajatutkinnon opintovaatimuksiin, tai ainakin niiden vaihtoehtona tulisi olla muut laskentatoimen ja oikeustieteen opinnot. Perusteluna on muun muassa se, että tilintarkastaja joutuu muutenkin ymmärtämään laajasti tarkastuskohdettaan. Lisäksi enemmistö tilintarkastajatutkinnon suorittaneista henkilöistä suuntautuu yksityiselle puolelle, ja toisaalta julkisen sektorin opintoja on vain harvojen korkeakoulujen opetustarjonnassa, mikä vaikeuttaa tutkinnon suorittamista ja vähentää sen kiinnostavuutta. Vaihtoehtoisena ratkaisuna ehdotetaan myös sitä, että tarvittaessa ehdotetut julkisen sektorin opinnot voitaisiin siirtää JHT-tutkinnon edellytyksiksi. Muilta osin lausunnoissa kannatetaan opinto- ja käytännön kokemusvaatimusten yhdenmukaistamista, lieventämistä ja joustavoittamista. JHT-tutkintoon lisävaatimuksia JHTT-lautakunta on pitkälti ehdotetun kannalla, mutta sen mukaan JHT-tutkinnon vaatimuksena tulee olla työryhmän ehdottaman lisäksi riittävä julkissektorin tilintarkastuksen kokemus. Julkisen sektorin kansantaloudellisen merkityksen sekä julkishallinnon ja -talouden tarkastuksen erityispiirteiden takia lautakunta kannattaa julkisen sektorin opintojen sisällyttämistä perustutkintoon. JHTT-yhdistys, Kuntatarkastajat ja ulkoisten tarkastusyksikköjen johtajat esittävät, että JHTtutkintovaatimuksiin sisällytetään nykyisen JHTT-tutkinnon tasoiset julkishallinnon opinto- ja työkokemusvaatimukset. Myös Kuntaliiton mukaan JHT-tutkintoon osallistumisen tulisi edellyttää vähintään kolmen vuoden kokemusta julkishallinnosta sekä erilaisia julkisyhteisöihin liittyviä opintoja. Lausunnoissa ei kannateta JHT-tutkinnon osalta lisäopinto- ja työkokemusedellytysten poistamista erityisesti sen takia, että sen uskotaan johtavan nykyisen korkeatasoisen julkisen hallinnon tilintarkastuksen tason laskuun. Lisäksi perustutkintoon vaadittava käytännön kokemus on voitava kerryttää kokonaisuudessaan julkisen sektorin tarkastustehtävissä. TaY pitää suurena ongelmana sitä, että JHT-tutkintoon ei vaadita julkisen hallinnon opintoja, ja katsoo, että lisäopintojen edellytysten puuttuminen heikentää julkisen puolen tarkastuksen laatua. TaY:n mielestä JHT-tutkintoon pitäisi edellyttää vähintään nykyisiä opintovaatimuksia ja KHTtutkintoonkin tarkastuskohteiden edellyttämiä opintoja. Lisäksi yliopisto esittää harkittavaksi pelkästään julkiselle puolelle tähtäävien osalta mahdollisuutta suorittaa väliportaana JHT-tutkintoon 9

11 oleva HTM-tutkinto kokonaisuudessaan julkisen sektorin tarkastustehtävissä hankitulla kokemuksella. Tällöin tilintarkastajien laadunvarmistuksella voitaisiin huolehtia siitä, etteivät JHTtilintarkastajat voisi toimia yksityisen puolen tarkastajina, jos heillä ei ole sen edellyttämää kokemusta. Muuta VTV:n mukaan vaadittavan julkisen ja yksityisen sektorin tilintarkastuskokemuksen olisi oltava työnantajasta riippumatonta, jolloin työkokemuksen hyväksymisessä olennaista olisi työtehtävien sisältö. Lisäksi VTV:n näkemyksen mukaan raportissa ehdotetun asetusesityksen toteutuessa alalle pyrkivien urapolku ei voisi jatkossa rakentua julkiselta sektorilta hankitulle käytännön kokemukselle, vaikka se täyttäisi sisällölliset vaatimukset. VTV:n mielestä tämä ja se, että erikoistumistutkintoon ei edellytetä käytännön kokemusta, heikentäisivät julkisen sektorin laatua. VALAn mukaan pidemmällä aikavälillä on pyrittävä järjestelmään, jossa yhdestä perustutkinnosta on vain vähimmäissäännökset lainsäädännössä ja jossa erikoistumistutkinnot perustuisivat tilintarkastusasiakkaiden tarpeita heijastelevaan itsesääntelyyn. Tällöin tilintarkastajilla olisi mahdollisuus erikoistua entistä paremmin esimerkiksi keskisuurien listaamattomien yritysten tilintarkastuksiin. Kiinteistöliitto painottaa kiinteistö- ja rakennusalan asioiden riittävän laajaa painotusta tilintarkastusvaatimuksissa muun muassa siksi, että uudistetussa asunto-osakeyhtiölaissa on edelleen laskettu kokorajavaatimusta sille, että on valittava hyväksytty tilintarkastaja. Lisäksi pienissäkin taloyhtiöissä hyväksytyn tilintarkastajan käyttö on yleistä. Liitto on jo aiemmin ehdottanut tilintarkastajan tutkintoa kevyemmän tutkinnon luomista erityisesti pienten yhteisöjen tarkastustarpeisiin. Gävert ei kannata mahdollisuutta jatkaa suoraan erikoistumistutkintoon. Gävert pitää jo nykyistä PIE-kohteiden tarkastukseen oikeuttavaa KHT-tutkintoa tilintarkastusalan kansainvälisten standardien vastaisena. Lisäksi Gävert katsoo, että PIE-kohteiden tarkastuksen tulisi perustua määräaikaiseen hyväksymiseen, ja pitää Ruotsin mallia ehdotettua parempana. Åkerblad katsoo, että luottamusta tilintarkastajajärjestelmään syntyisi siitä, että sekä tilintarkastajan auktorisointi että tiettyjen kohteiden tilintarkastamiseen edellytettävä lisenssi olisivat voimassa rajoitetun ajan, jonka jälkeen ne olisi uusittava. Lisäksi Åkerblad ehdottaa tilintarkastuksen vaihtoehdoksi nykyistä järjestelmää joustavampia tilinpäätöksen varmennuspalveluja, joilla voitaisiin vastata alaa uhkaavaan tarjontapulaan. 2.3 Tutkintoa koskeva siirtymäsääntely Työryhmän ehdotuksen mukaan nykyiset HTM- ja KHT-tilintarkastajat siirtyisivät suoraan uuteen järjestelmään. JHTT-tilintarkastajille ehdotetaan järjestelmään siirtymiseksi kevennettyä siirtymäkoetta. Siirtymäaika kokeen suorittamiselle olisi viisi vuotta. JHTT-tilintarkastajat, jotka eivät haluaisi siirtyä uuteen järjestelmään, voisivat jatkaa ammattinsa harjoittamista. Suuressa osassa lausunnoista oltiin yhtä mieltä HTM- ja KHT-tilintarkastajien siirtymisestä suoraan uuteen järjestelmään, mutta JHTT-tilintarkastajien siirtymäsääntelyn osalta ehdotettiin joko 10

12 siirtymäkokeen poistamista tai lisävaatimuksia. Ehdotusta kannattavissa lausunnoissa siirtymäkoe katsottiin tarpeelliseksi ja samalla riittävän kevyeksi osaamisen varmistamiseksi. Toisaalta järjestelmän selkeyttämistavoitteen näkökulmasta joissakin lausunnossa ei pidetty tarkoituksenmukaisena sitä, että nykyisten JHTT-tilintarkastajien olisi mahdollista jatkaa JHTTtilintarkastajina ja että uudistuksen jälkeen olisi neljä tilintarkastajaluokkaa. Ehdotusta tutkintoa koskevasta siirtymäsääntelystä kannattavat Itä-Suomen TIVA, TaY, Arene, Asianajajaliitto, Suomen Yrittäjät ja KHT-yhdistys. Itä-Suomen TIVA katsoo, että nykyisten HTM- ja KHT-tilintarkastajien on voitava jatkaa entisellä kelpoisuudellaan uudessa järjestelmässä. JHTT-tilintarkastajien osalta TIVA katsoo siirtymäkokeen olevan tarpeellinen ja siirtymäajan riittävän pitkä. TaY kannattaa JHTT-tilintarkastajien siirtymäkoetta, jotta heillä olisi jatkossa oikeus myös yksityisoikeudellisten yhteisöjen tarkastamiseen. Arene pitää siirtymävaiheen säännöksiä johdonmukaisina ja joustavina. Lisäksi Arene katsoo, että samalla turvataan JHTT-tilintarkastajien asema uudessa järjestelmässä. Asianajajaliitto pitää siirtymäsääntelyä koskevia ehdotuksia, joita myös Anderssonin raportissa esitetyt näkökohdat tukevat, perusteltuina ja tarkoituksenmukaisina. Myös ehdotettu JHTTtarkastajia koskeva siirtymäaika katsotaan riittävän pitkäksi. Suomen Yrittäjät toteaa, että vaikka osa JHTT-tilintarkastajista on jo nyt koulutuksen avulla hankkinut siirtymäkokeessa tarvittavat tiedot, kokeen suorittaminen osaamisen osoittamiseksi on tarpeen. Siirtymäkokeen suoritusaikaa pidetään riittävänä. KHT-yhdistys katsoo, että ehdotettu siirtymäkoe on riittävän kevyt ja että ehdotuksessa on huomioitu JHTT-tarkastajilla oleva tarkastuskokemus. Yhdistyksen mukaan siirtymäkokeella saadaan riittävästi testattua niitä aihealueita, jotka eivät ole sisältyneet JHTT-tutkintoon, eli erityisesti kansainvälisiä tilinpäätös- ja tilintarkastusstandardeja sekä hyvää hallinnointitapaa. Yhdistyksen mukaan siirtymäsäännökset ovat tasapuolisia siinä mielessä, että yksityisen puolen tilintarkastajan tulee suorittaa tutkinto halutessaan siirtyä julkisen puolen tilintarkastajaksi. Lisäksi VY ei ilmoita kannattavansa siirtymäsääntelyä, mutta yliopiston mukaan esitetty kevennetty siirtymäkoe on riittävä osoittamaan JHTT-tilintarkastajien kelpoisuuden tarkastamaan samoja yhteisöjä kuin HTM-tilintarkastajat, mikäli heidän ei katsota voivan siirtyä uuteen järjestelmään ilman siirtymäkoetta. Muita näkemyksiä Siirtymä ilman siirtymäkoetta VM ei pidä toivottavana sitä, että JHTT-tilintarkastajat voisivat jatkaa nykyisen JHTTlainsäädännön mukaisesti ammattinsa harjoittamista, koska tällöin siirtymäaika voisi olla jopa 40 vuoden mittainen. VM:n mukaan pitkästä siirtymäajasta päästäisiin sillä, että kaikille JHTTtilintarkastajille säädettäisiin oikeus siirtyä uuteen järjestelmään. Jos tämä ei ole mahdollista, siirtymäkokeen sisällöstä tulee säätää tarkkarajaisesti. VM:n mukaan joka tapauksessa kokeneet 11

13 kuntien yhtiöitä ja säätiöitä tarkastaneet JHTT-tilintarkastajat olisi syytä vapauttaa kokeen suorittamisesta. VTV:n mukaan JHTT-tilintarkastajien tarkastustoimeksiannoissa ja tehtävien onnistuneessa suorittamisessa on jo nyt keskeistä johtamis- ja hallintojärjestelmiin liittyvä osaaminen. VTV:n mukaan kansainvälisten tilinpäätösstandardien osalta osaamistaso tulisi varmistaa JHTTtilintarkastajilta sillä tasolla, kuin niiden osaamista edellytetään HTM-tilintarkastajilta. VTV kehottaa jatkokäsittelyssä harkitsemaan, onko JHTT-tilintarkastajilla estettä siirtyä suoraan tai esimerkiksi erilaisten koulutusvaatimusten jälkeen uuteen järjestelmään, jolloin vältyttäisiin päällekkäisyyksiltä, tehottomuudelta ja epäselvyyksiltä. JHTT-lautakunta ei kannata siirtymäkoetta vaan katsoo, että tasapuolisen kohtelun toteuttamiseksi JHTT-tilintarkastajien on voitava siirtyä suoraan uuteen järjestelmään. Lautakunnan näkemyksen mukaan tämä ei aiheuttaisi uskottavuusongelmaa, ja samalla päästäisiin eroon siirtymävaiheen ylläpitämisestä sekä rinnakkaisten järjestelmien aiheuttamista kustannuksista ja epäselvyyksistä. JHTT-yhdistyksen, Kuntaliiton, Kuntatarkastajien ja ulkoisten tarkastusyksiöiden johtajien mukaan JHTT-tilintarkastajien on voitava siirtyä suoraan uuteen järjestelmään muun muassa sen takia, että JHTT-tutkinnon osaamisvaatimuksiin sisältyy jo nyt kansainvälisten tilintarkastusstandardien sekä johtamis- ja hallinnointijärjestelmien hallitseminen. Lisäksi suoraan siirtymisen katsotaan toteuttavan tasavertaisen kohtelun. Suoraan siirtymistä perustellaan myös sillä, että eri lakien alaisina toimivat ja toimivaltuuksiltaan eroavat tilintarkastajat sekoittaisivat palveluiden hankintaa ja aiheuttaisivat kohtuuttoman tilanteen JHT- ja JHTT-tilintarkastajapalveluiden ostajille. VHT-yhdistys kannattaa kaikkien nykyisten tilintarkastajien suoraan siirtymistä uuteen järjestelmään. Yhdistyksen mukaan ehdotettua siirtymäkoetta ei ainakaan voitaisi kohdentaa pelkästään JHTT-tilintarkastajiin, vaan sen tulisi yhdenvertaisesti koskea myös HTM- ja KHTtilintarkastajia. Ehdotettua tiukempi siirtymä TILA, KKK, Helsingin seudun KK, Kymenlaakson KK, Satakunnan KK, Turun KK ja Riihimäen- Hyvinkään TIVA katsovat työryhmän mukaisesti, että jo toimivien HTM- ja KHT-tilintarkastajien on voitava jatkaa entisellä kelpoisuudellaan uudessa järjestelmässä. Kuitenkin toimivien JHTTtilintarkastajien integroiminen uuteen järjestelmään olisi toteutettava voimassa olevan tilintarkastuslain vaatimuksia kehittämällä eikä tinkimällä osaamista koskevista vaatimuksista. Täten lausunnoissa kevyttä siirtymäkoetta ei pidetä kannatettavana tilintarkastuksen laadun turvaamisen takia. Osassa lausunnoista kiinnitetään huomiota myös tilintarkastajakategorioiden lukumäärän kasvamiseen. PwC:n mielestä ei ole perusteltua eikä tavoiteltavaa, että osa nykyisistä JHTT-tilintarkastajista voisi jäädä kumottavan JHTT-järjestelmän piiriin ja toimia vastaavissa julkishallinnon tilintarkastajatehtävissä kuin JHT-tilintarkastajat ilman, että heihin kohdistuisi samoja velvollisuuksia kuin JHT-tilintarkastajiin. PwC:n mielestä uudistuksen ei tule johtaa tilanteeseen, jossa JHT-tilintarkastaja olisi epäedullisemmassa asemassa JHTT-tilintarkastajaan verrattuna siitä 12

14 syystä, että noudatettava hyvä tilintarkastustapa ja sen valvonta olisivat erilaisia, vaikka tehtävät olisivat samanlaisia. Muuta Aalto-yliopiston mukaan siirtymäkokeessa on myönteistä se, että pystytään varmistamaan korkea osaamistaso vaativissa tilintarkastuksissa ja suomalaisen tilintarkastajajärjestelmän korkea kansainvälinen laatu. Siirtymäkokeen avulla päästäisiin myös aukottomaan ja korkeatasoiseen yhteen järjestelmään. Yliopiston mukaan kehittämistä olisi kuitenkin siinä, että eri tutkinnot ja tasot tulisivat kohdeltua tasavertaisesti suhteessa tulevan direktiivin asettamiin osaamistarpeisiin. Lisäksi olisi tehtävä entistä perusteellisempi selvitys nykyisten tutkintojen osaamissisällöistä ja - vaatimuksista sekä siitä, onko mahdollisesti joillakin nykyisillä KHT-tilintarkastajilla sama direktiivin perusteella määritetty osaamisen puute. Lisäksi yliopiston mukaan olisi pohdittava muun muassa sitä, aiheuttaisiko siirtymäkoe puutetta ammattiosaajista julkisen sektorin puolella. 2.4 Tilintarkastusyhteisökategorioiden yhtenäistäminen Ehdotuksessa esitetään eri tilintarkastusyhteisökategorioiden yhdistämistä. Määräysvallan ei enää tarvitsisi olla tietyllä tilintarkastajaluokalla ja tilintarkastusyhteisökategorialla, vaan riittävää olisi se, että määräysvalta olisi tilintarkastajan perustutkinnon suorittaneilla tilintarkastajilla. Sama koskisi myös tilintarkastusyhteisön hallintoa koskevia rajoitteita. Niissä lausunnoissa, joissa otetaan kantaa tilintarkastusyhteisökategorioiden yhtenäistämiseen, kannatetaan ehdotusta. Ehdotuksen uskotaan muun muassa selkeyttävän järjestelmää ja vähentävän kustannuksia. Ehdotusta tilintarkastusyhteisökategorioiden yhtenäistämisestä kannattavat VALA, Itä-Suomen TIVA, Arene, Asianajajaliitto, HTM-yhdistys, KHT-yhdistys, VHT-yhdistys ja E&Y. VALA kannattaa ehdotusta ja katsoo työryhmän näkemyksen mukaisesti riittäväksi sen, että määräysvalta tilintarkastajayhteisössä olisi tilintarkastajan perustutkinnon suorittaneilla tilintarkastajilla. Asianajajaliiton mukaan ehdotus vaikuttaa perustellulta, koska yhtenäistämisellä voitaisiin ilmeisesti parantaa tilintarkastusyhteisöjen kilpailuedellytyksiä ja vähentää hallinnollisia kustannuksia. Lisäksi ehdotettu valvonnan yhtenäistäminen puoltaa yhteisökategorioista luopumista. HTM- yhdistys ja KHT-yhdistys kannattavat ehdotusta, koska katsovat sen selkeyttävän tilintarkastajajärjestelmän kokonaiskuvaa. VHT-yhdistys kannattaa yhtä tilintarkastusyhteisömuotoa, koska se vähentää organisaatioiden kustannuksia ja mahdollisesti tilintarkastuksen kustannuksia. 13

15 3. Valvonnan organisoiminen 3.1 Keskittäminen Työryhmä ehdottaa, että uudessa järjestelmässä tilintarkastusvalvonta vastaisi keskitetysti kaikkien tilintarkastajien valvonnasta. Valvonnan keskittäminen sai valtaosassa lausunnoista kannatusta. Keskittämistä kannatettiin muun muassa sen aikaansaaman yhdenmukaisuuden, uskottavuuden ja kustannustehokkuuden takia. Ehdotusta valvonnan keskittämisestä kannattavat OM, VM, Fiva, KKV, PRH, JHTT-lautakunta, TILA, VALA, KKK, Helsingin seudun KK, Kymenlaakson KK, Satakunnan KK, Turun KK, Itä- Suomen TIVA, Riihimäen-Hyvinkään TIVA, Aalto-yliopisto, VY, Arene, Asianajajaliitto, EK, Kuntaliitto, Suomen Yrittäjät, HTM-yhdistys, KHT-yhdistys, VHT-yhdistys, BDO, E&Y ja KPMG. LisäksiPwC suhtautuu valvonnan organisointitapaa koskeviin ehdotuksiin neutraalisti, ja STM:llä sekä FK:lla ei ole huomautettavaa. VM pitää perusteltuna aiemmin hajanaisen valvonnan yhtenäistämistä yhdelle valvontaviranomaiselle, kun otetaan huomioon valvonnan yhdenmukaisuus, tehokkuus, kustannukset ja tutkintojärjestelmään ehdotettavat muutokset. VM:n mielestä valvonta tulee keskittää ehdotetun mukaisesti julkishallinnon yhteydessä toimivalle viranomaiselle. VM viittaa perustuslain 124 :ään sekä komission asetusehdotukseen PIE-yhteisöjen tilintarkastajien valvonnasta ja toteaa niitä tulkiten, että valvontaviranomainen ei voi toimia osana yksityissektoria. KKV pitää valvonnan keskittämistä lähtökohtaisesti kustannustehokkaana ja siten perusteltuna. Lisäksi KKV toteaa, että esimerkiksi Ruotsissa valvonta on ollut keskitetty, mitä on perusteltu tilintarkastuksen yhteiskunnallisella merkityksellä sekä tilintarkastuksen talousrikollisuutta ehkäisevällä vaikutuksella. TILA, KKK, Helsingin seudun KK, Kymenlaakson KK, Turun KK ja Riihimäen-Hyvinkään TIVA katsovat, että valvonnan keskittämisellä saavutetaan tehokkuusetuja ja parannetaan asiantuntemuksen kehittämistä. Valvonnan sijaintipaikasta lausunnoissa ollaan kuitenkin eri mieltä työryhmän ehdotuksen kanssa. Itä-Suomen TIVAn mukaan keskittämisellä vältytään hajanaisen valvonnan haitoilta ja saadaan yhdenmukainen käsittely asioille. Lisäksi kansainvälinen ja kansallinen uskottavuus kasvavat. Aalto-yliopiston mukaan valvonnan keskittäminen yhdelle taholle takaa järjestelmän entistä suuremman tehokkuuden, kattavuuden ja toimivuuden. Yliopisto näkee kuitenkin ehdotetun valvonnan organisointitavan puutteellisena. Arene katsoo, että ehdotettu valvonnan keskittäminen hyödyntää olemassa olevia rakenteita ja resursseja sekä edistää tilintarkastajien yhdenmukaista kohtelua ja oikeusturvaa. EK:n mukaan nykyiset osin päällekkäiset ja rinnakkaiset järjestelmät ja valvontafunktio on uudistettava siten, että lopputulos on uskottava myös kansainvälisesti. 14

16 Suomen Yrittäjien mukaan valvonnan keskittäminen yhdelle organisaatiolle on selkeyttävää ja perusteltua, kun huomioidaan alan koko ja muutoksenhakuasioiden määrä. Keskittämisen katsotaan myös edistävän yhdenmukaisuutta, valvonnan tehokkuutta ja ulkoista uskottavuutta. HTM-yhdistyksen, KHT-yhdistyksen ja E&Y:n mukaan valvonnan keskittäminen yhteen riippumattomaan elimeen, Tilintarkastusvalvontaan, varmistaa kaikille tilintarkastajille yhtenäisen valvontakäytännön kustannustehokkaasti. Lisäksi keskittäminen edesauttaa valvonnan uskottavuutta ja riippumattomuutta. KPMG:n mukaan valvonnan keskittämisellä edistetään toiminnan tehokkuutta ja mahdollistetaan se, että valvontaa on suorittamassa riittävästi ammattitaitoisia henkilöitä. Lisäksi KPMG katsoo keskittämisen varmistavan yhdenmukaisen linjan valvontapäätöksissä ja kurinpitotoimenpiteissä. Muita näkemyksiä Etelä-Pohjanmaan ja Tampereen TIVA katsoo, että valvonnan poistaminen paikallistasolta aiheuttaa lähivalvonnan etujen menetyksen, josta uskotaan olevan jossakin määrin haittaa valvonnan toimivuudelle ja mahdollisiin ongelmiin puuttumisen välittömyydelle. Lisäksi paikallisten kauppakamarien etuna pidetään sitä, että henkilöt ja tilintarkastusyhteisöt tunnetaan toimintatavoiltaan ja maineeltaan, mikä puuttuu keskitetystä järjestelmästä. TIVA myös katsoo ehdotetun keskittämisen johtavan kauppakamarijärjestelmän kokonaiskustannusten lisääntymiseen ilman kauppakamareille tai järjestelmälle seuraavaa hyötyä. 3.2 Sijainti Ehdotuksen mukaan tilintarkastajien valvonta sijaitsisi varsinaisen viranomaiskoneiston osana, ja se sijoitettaisiin itsenäiseksi yksiköksi Patentti- ja rekisterihallituksen (PRH:n) yhteyteen. Ehdotusta kannattavissa lausunnoissa korostetaan muun muassa riippumattomuutta ja toiminnan läpinäkyvyyttä. Muissa näkemyksissä ehdotetaan vaihtoehtoisia sijoituspaikkoja, esimerkiksi Keskuskauppakamarin yhteydessä olevaa TILAa, tai edellytetään vielä entistä perusteellisempia lisäselvityksiä. Ehdotusta valvonnan sijoittamisesta kannattavat STM, PRH, Itä-Suomen TIVA, VY, Arene, Asianajajaliitto, EK, Kuntaliitto, HTM-yhdistys, Kuntatarkastajat ja VHT-yhdistys. Lisäksi Fivalla ei ole PRH:sta sijaintipaikkana huomauttamista. STM:n mukaan valvonnan sijoittaminen PRH:n yhteyteen on perusteltu ja tarkoituksenmukainen ratkaisu, vaikka muutkin esille tuodut vaihtoehdot saattaisivat olla mahdollisia. STM:n mukaan on tärkeää, että kun valvonta sijoitetaan viranomaisen yhteyteen, uusi viranomainen voi järjestää toimintonsa kansainvälisesti hyväksyttyjen ja hyväksi todettujen periaatteiden mukaisesti. PRH katsoo tilintarkastajien valvonnan sopivan osaksi viraston tehtäviä, koska sen tehtäviin kuuluu muitakin elinkeinoelämän kannalta keskeisiä viranomaistoimintoja. VY:n mukaan valvonnan yhtenäistäminen ja keskittäminen yhdelle viranomaiselle on järkevää. Yliopisto katsoo, että on tärkeää turvata valvonnan riippumattomuus ja sen ulkoinen kuva sekä 15

17 toimivuus ja toiminnan läpinäkyvyys, jolloin valvoja voi toimia uskottavasti. PRH:n voi yliopiston mukaan katsoa nämä ehdot täyttäväksi virastoksi. Asianajajaliitto kannattaa auktorisoinnin keskittämistä valtion viranomaiselle eikä näe estettä sille, että valvontaviranomaisena toimisi PRH:n yhteyteen perustettava Tilintarkastusvalvonta. Liiton mukaan PRH:ta sijoituspaikkana puoltaisi se, että se on TEM:n alainen virasto ja TEM on puolestaan tilintarkastusalan sääntelystä vastaava ministeriö. Kuitenkaan liitto ei näe valintaa yksiselitteisenä, ja sen mukaan saattaisi olla tarkoituksenmukaista kartoittaa vielä kerran muitakin vaihtoehtoja. Joka tapauksessa liitto katsoo tärkeäksi sen, että hyödynnetään riittävästi nykyisten valvontaorganisaatioiden osaamista ja resursseja. EK katsoo, että nykyisen TILAn asema Keskuskauppakamarin yhteydessä on kansainvälisesti vertailtuna poikkeuksellinen, vaikka sen toiminnassa ei ole osoitettu olevan puutteita. EK:n mukaan valvonta voitaisiin melko vaivattomasti integroida hallinnolliseksi osaksi PRH:n organisaatiota. EK:n mukaan PRH lisäisi myös tilintarkastajien valvonnan viranomaisluonnetta ja riippumattomuutta. Lisäksi PRH:n ja erityisesti kaupparekisterin asema yritysten koko elinkaaresta huolehtivana viranomaisena sopii EK:n mielestä asiallisesti yhteen myös tilintarkastuksen auktorisoinnin, valvonnan ja kurinpitotoiminnan kanssa. Kuitenkin päätöksenteossa olisi syytä vielä seurata EU:n tilintarkastusta koskevien hankkeiden kehittymistä. VHT-yhdistys katsoo, että PRH:n yhteyteen perustettava oma valvontaorganisaatio täyttää EU:n tilintarkastusta koskevat riippumattoman valvonnan kriteerit, minkä takia sitä voi pitää hyvänä sijoituspaikkana. Kuntatarkastajat katsoo, että PRH:n yhteydessä oleva virasto turvaa läpinäkyvyyden ja riippumattomuuden. Lisäksi TaY ei suoraan ilmoita kannattavansa ehdotusta mutta toteaa, että vaikka nykyiseen järjestelmään ei ole kohdistunut juurikaan kritiikkiä, uudistuksen yhteydessä on arvioitava valvontaa ja sen julkista luotettavuutta. TaY:n mukaan julkiseen vallankäyttöön liittyvää riippumattomuutta arvioidaan sellaisten käytänteiden avulla, jotka eivät puolla Keskuskauppakamaria valvonnan sijaintipaikkana. Yliopiston mukaan erillistä valvontaa tarkastuksen sijaintipaikaksi puoltaa myös se, että valvottaviksi tulevat myös julkishallinnon tilintarkastajat. Muita näkemyksiä Valvonta KKK:n yhteyteen nykyiseen TILAan KKK, Helsingin seudun KK, Kymenlaakson KK, Satakunnan KK, Turun KK ja Riihimäen- Hyvinkään TIVA kannattavat keskitetyn valvonnan sijoittamista KKK:n yhteyteen nykyiseen TILAan. Lausunnoissa TILAa puolletaan muun muassa siksi, että se pystyy jo nykyisin vastaamaan tehokkuus-, riippumattomuus-, asiantuntevuus- ja uskottavuusvaatimuksiin. Lausunnoissa ei kannateta valvonnan siirtämistä osaksi valtiota, koska muutoksen katsottaisiin perusteettomasti kasvattavan julkista hallintoa, vähentävän järjestelmän tehokkuutta ja vaarantavan tilintarkastuksen laadun tuomalla epäjatkuvuuskohdan tilintarkastuksen valvontaan. Lisäksi katsotaan, että 16

18 nykyinenkään valio- ja lautakuntamuodossa tapahtuva valvonta ei ole missään sidonnaisuus- tai riippuvuussuhteessa toiminnan rakenteen tarjoavaan kauppakamariin. Lausunnoissa myös katsotaan mahdolliseksi TILAn organisointitavan uudistaminen ja tehostaminen tarvittavilta osin. Aalto-yliopisto pitää PRH:n valintaperusteita puutteellisina muun muassa siksi, että PRH:n osaamispohjan paremmuutta nykyiseen järjestelmään verrattuna ei ole perusteltu. Lausunnon mukaan keskittämällä valvonta pelkästään pääkaupunkiseudulla sijaitsevaan viranomaistoimintoon paikallisen valvonnan tehokkuus ja laatu kärsivät. Lisäksi ehdotettu muutos aiheuttaisi merkittävän epäjatkuvuuskohdan ja signaloisi kansainväliselle kentälle, että järjestelmässämme on ollut paljon vikaa ja kehittämisen tarvetta. Yliopiston näkemyksen mukaan TILAn valvonta nykyisellään takaa valvontaan liittyvän osaamisen tarpeen ja toimii maantieteellisesti tehokkaasti. Lisäksi TILAn toimiessa KKK:n yhteydessä riippumattomuus ei ole vaarantunut, koska kauppakamari voidaan rinnastaa EU:n piirissä vastaaviin valvoviin tahoihin ja koska riippumattomuus voidaan luoda eri rakenteilla. Kiinteistöliiton mukaan nykyinen TILA on joustavasti organisoitu, ja liiton on vaikea kuvitella, että samaan joustavuuden ja kustannusten yhdistelmään päästäisiin valtionhallinnon sisällä siirtymäkustannukset huomioon ottaen. Suomen Yrittäjät katsoo, että valvonnan sijoittamista PRH:n yhteyteen ei ole ehdotuksessa erityisesti perusteltu ja että Keskuskauppakamarin yhteydessä toimiva TILA on hoitanut hyvin tilintarkastajien auktorisoinnin ja valvonnan. Lausunnossa toivotaankin, että jatkovalmistelussa harkittaisiin vielä valvonnan kehittämistä nykyjärjestelmän pohjalta, koska uuden vaativaa ammattiosaamista edellyttävän organisaation rakentaminen nykyisen toimivan järjestelmän tilalle on iso haaste. Valvonta Fivan yhteyteen VM pitää puutteena sitä, että työryhmä ei ole esityksessä merkittävästi pohtinut valvonnan siirtämistä Fivan yhteyteen erilliseksi toiminnoksi. VM:n mukaan Fivalla on muun muassa kokemusta merkittävien rahamääräisten hallinnollisten seuraamusten määräämisestä sekä toimivan valvontarakenteen luomisesta. VM korostaa PIE-yhteisöjen tilintarkastuksen painoarvoa ja katsoo, että Fivalla on PIE-yhteisöjen tilintarkastusraportointiin liittyvää erityisosaamista ja että Fiva aikaansaisi valvonnassa synenergiaa. Valvonta TEM:n alaisuuteen VALAn mukaan valvonta tulisi järjestää TEM:n alaisuudessa toimivassa erillisessä tilintarkastusalan valvontavirastossa. VALAn mukaan valvontaviraston sääntely ja vastuunalaisuus olisivat helposti toteutettavissa, ja läpinäkyvyys toteutuisi kustannusten valvonnan kannalta tehokkaasti. Lisäksi VALAn mukaan valvonnan järjestämistä ylipäänsä viranomaistoimintana puoltaa se, että valvontaelimen on oltava asiantunteva ja riippumaton ja myös näytettävä siltä ilman selityksiä niin kotimaisessa kuin ulkomaisessa tarkastelussa. 17

19 Muuta Fivan mukaan auktorisointi- ja valvontatehtävien keskittäminen ja siirtäminen viranomaistaholle elinkeinoelämän edunvalvontajärjestöjen yhteydestä ovat perusteltuja. Ehdotuksesta PRH:n yhteydessä toimivasta yksiköstä Fivalla ei ole huomauttamista, mutta se on eri mieltä siitä, että Fivan toiminnan laajentaminen kattamaan tilintarkastusvalvonta aiheuttaisi sekaannuksia ja väärinymmärryksiä. Lisäksi Fiva korostaa kansainvälisen kehityksen osoittavan, että tilintarkastusvalvojien ja tilinpäätösvalvojien välinen yhteistyö tehostaa taloudellisen raportoinnin valvontaa. Fivan mukaan raportissa ei ole käsitelty PRH:n osalta samoja asioita kuin Fivan osalta arvioitaessa sijaintipaikan luontevuutta. JHTT-lautakunta kannattaa valvonnan keskittämistä viranomaiselle. Lautakunta kuitenkin katsoo, että tärkeämpää kuin se, minkä viraston yhteyteen valvoja perustetaan, on se, että turvataan yksikön toimivuus, toiminnan läpinäkyvyys sekä toimivaltuudet suorittaa tehtävät riippumattomasti, itsenäisesti ja objektiivisesti. Lautakunnan mukaan sijaintipaikkaan on edellytykset ottaa kantaa vasta, kun ehdotus tilintarkastusdirektiivin muuttamisesta on käsitelty toimielimissä, ja siinä vaiheessa PRH on varteenotettava vaihtoehto jatkovalmistelua varten. KHT-yhdistyksen mukaan työryhmän tekemien selvitysten perusteella valvonnalle ei löydy yhtä muita selkeästi parempaa sijaintipaikkaa. Kansainvälisestikään katsottuna valvonnalle ei ole yhtä selkeää sijaintipaikkaa, mutta useissa maissa lähtökohtana on ollut valvonnan järjestäminen valtion viranomaistoimintana. Yhdistyksen mukaan valvonnan sijaintipaikkavaihtoehdoista tulisi tehdä kattava vaikutusarviointi. Lisäksi yhdistyksen mukaan tilintarkastajien valvonta tulee pitää erillään tilinpäätösvalvonnasta, koska niissä on eri valvonnan kohteet ja siten osittain erilaiset intressit ja tavoitteet. 3.3 Rakenne Tilintarkastusvalvonnan tehtävät jaettaisiin valvonnan sisällä tilintarkastuslautakunnan ja valvonnan johtajan välillä. Lautakunta vastaisi valvonnan yleisestä ohjauksesta sekä ratkaisisi kurinpidolliseen valvontaan liittyvät asiat. Tilintarkastuslautakunta voisi perustaa eri jaostoja. Valvonnan johtaja vastaisi operatiivisesta toiminnasta sekä ammattitutkinnoista, tilintarkastajien hyväksymisestä sekä laadunvalvonnasta. Lausunnoissa erimielisyyttä työryhmän kanssa aiheutti erityisesti se, että aktiiviset tilintarkastusammattilaiset eivät ehdotuksen mukaan riippumattomuussyistä voisi olla mukana lautakunnan toiminnassa muuten kuin kuultavina asiantuntijalausuntoja antaessaan. Monissa lausunnoissa tilintarkastajien osallistuminen lautakunnan toimintaan muutenkin kuin asiantuntijalausuntojen antajina katsotaan välttämättömäksi. Ehdotusta valvonnan rakenteesta kannattavat TILA, VALA, KKK ja EK. TILA ja KKK kannattavat työryhmän ehdottamaa mallia, jossa tilintarkastusvalvonnan hallintotehtävät on jaettu lautakunnan tehtäviksi ja virkamiesyksikön päällikkönä toimivan johtajan tehtäviksi. TILAn mukaan valvonnalle on jätettävä riittävästi tilaa organisoida hyväksymiseen ja valvontaan kuuluvat tehtävät tarkoituksenmukaisesti. KKK:n mukaan mallissa on kiinnitettävä 18

20 huomiota virkamiehistön johtajalle delogoitavan päätöksenvallan selvärajaisuuteen ja päätöksenteon seurantaan lautakuntatasolla. VALAn mukaan tilintarkastajien valvonnan järjestäminen alasta riippumattomaksi lautakunnaksi viranomaisen yhteyteen on mahdollista ja raportissa esitettyjen perusteluiden takia kannatettavaa. Lisäksi valvonnan järjestämistavasta riippumatta on huolehdittava riittävästä asiantuntemuksesta. EK kannattaa organisoinnin mallia ja tukee työryhmän ehdotusta ammattitilintarkastajien asiantuntijaroolista. EK katsoo, että ammatissa toimivalla tilintarkastajalla ei tulisi asiantuntijana toimiessaan olla itsenäistä päätösvaltaa. EK:n mukaan asiantuntijaa voitaisiin käyttää avustajana valvonnan toiminnassa silloin, kun valvonta katsoo erityisasiantuntemuksen olevan tarpeen käsittelyssä. Lisäksi KKV ei ilmoita kannattavansa valvonnan rakennetta, mutta toteaa ammattitilintarkastajien rooliin liittyen, että riittävästä ammattitaidosta on huolehdittava ottamalla mukaan ammattimaisia tilintarkastajia erityisesti vastaamaan tutkinnosta sekä apuna asiantuntijalausuntojen ja kuulemisten muodossa. KKV:n mukaan aktiivitilintarkastajat eivät kuitenkaan voi olla mukana kurinpitoasioita koskevassa päätöksenteossa riippumattomuuden vaatimuksen takia. Muita näkemyksiä Tilintarkastajat mukaan valvonnan toimintaan Itä-Suomen TIVAn mukaan tilintarkastusammattilaisia tulee olla tilintarkastuslautakunnassa. Myös TaY katsoo perustelluksi tilintarkastajien edustajien valitsemisen toimielimen jäseniksi, ellei EU:n sääntely aseta tälle estettä. Asianajajaliitto pohtii, onko tilintarkastusalan vähemmistöedustus valvontaorganisaatiossa peruste, joka vaarantaisi valvontatahon riippumattomuuden. Liitto katsoo, että ammatissa toimivilla tilintarkastajilla voisi olla Tilintarkastuslautakunnan jäsenistössä vähemmistöedustus, joka muodostettaisiin niin, etteivät jääviyskysymykset muodostuisi ongelmaksi. Lisäksi liitto kannattaa lautakunnan alaisia jaostoja ja katsoo, että myös tiettyjen kurinpito- ja oikaisuvaatimusasioiden käsittely voisi mahdollisesti tapahtua jaostoihin jakautuneena. HTM-yhdistys, KHT-yhdistys, E&Y ja KPMG korostavat riittävän tilintarkastusta koskevan asiantuntemuksen ja kokemuksen turvaamista kaikissa uuden viranomaisen vastuulle siirtyvissä tehtävissä ja erityisesti kurinpitoluonteisessa valvonnassa. Lausuntojen mukaan kurinpitoasioista päättävällä elimellä tulee olla käytännön ymmärrystä muun muassa tilintarkastajan työstä, ammatillisen harkinnan käytöstä ja toimeksiantojen kompleksisuudesta. Täten ammatissa toimivien tilintarkastajien tulisi voida osallistua myös päätöksentekoon, eli asiantuntijaroolissa toimiminen ei ole riittävää. Tilintarkastajien mukana olemisen katsotaan myös parantavan järjestelmän luotettavuutta, uskottavuutta ja oikeudenmukaisuutta. Lisäksi valvonnan riippumattomuus voitaisiin turvata esimerkiksi lautakunnan kokoonpanoon ja päätöksentekoon liittyvillä vaatimuksilla. Lisäksi PwC ei ehdota aktiivitilintarkastajien osallistumista valvonnan päätöksentekoon, mutta sen mukaan on erittäin tärkeää, että erityisesti hyvää tilintarkastustapaa tulkittaessa on edellytettävä, 19