Lausunto 7.5.2013 Dnro 1746/90/2013 Eduskunta Valtiovarainvaliokunnan liikennejaos hanna-mari.konkkola@eduskunta.fi Asiantuntijakuuleminen 7.5.2013, VNS 3/2013 vp, VNS 4/2013 vp Joukkoliikenteen järjestäminen ja rahoitus kehyskaudella Kehyspäätöksen pääasialliset vaikutukset yleisesti kuntien talouteen Kuten kehyspäätöksessä todetaan, suurimmat menosäästöt kohdistuvat kuntasektorille. Hallitusohjelmassa päätetyn 631 miljoonan euron tilapäisen leikkauksen lisäksi kuntien valtionosuutta on leikattu vuoden 2012 päätöksillä 500 miljoonaa euroa niin, että vuonna 2015 valtionosuudet ovat 1.131 miljoonaa euroa alhaisemmat kuin hallituskauden alussa. Nyt tehdyt lisäleikkaukset entisten päälle merkitsevät valtionosuusleikkausten kohoamista 1,4 miljardiin euroon vuonna 2017. Tämä aiheuttaa laskennallisesti noin 1,4 veroprosenttiyksikön korotuspaineen kunnallisverotukseen. Tämä on reilusti yli puolet valtion päättämistä menojen leikkauksista. Vaikka julkisen talouden vakauttaminen on tärkeä asia, Kuntaliitto pitää näin suuria valtionosuusleikkauksia kohtuuttomina. Leikkaukset kiristävät kunnallisverotusta, nopeuttavat kuntien velkaantumista ja uhkaavat heikentää kuntapalvelujen saatavuutta. Leikkaukset eivät paranna julkisen talouden tilannetta, vaan siirtävät vaikeat säästöpäätökset käytännössä kunnanvaltuustojen harteille. Kehysriihessä hallitus teki vuosia 2014 2017 koskevia veroratkaisuja, jotka lisäävät kuntien verotuloja. Jäteveron tuotto, noin 70 miljoonaa euroa, siirretään kunnille vuoden 2014 alusta lukien. Kiinteistöjen arvostamisperusteiden tarkistaminen ja ikäalennusten alentaminen lisäävät kuntien verokertymää noin 100 miljoonalla eurolla myös vuodesta 2014 lukien. Yhteisöverokannan alentaminen, osinkotulojen verotuksen siirtäminen pääomatuloverotuksen piiriin, vähennysoikeuksien rajaaminen sekä poistojen muutos sen sijaan heikentävät kuntien rahoitusasemaa noin 180 miljoonalla eurolla, ellei osinko - ja yhteisöveron muutoksista johtuvaa kuntien verotulomenetyksiä kompensoida kunnille. Kuntaliitto pitää ehdottoman tärkeänä, että muutokset yhteisöverossa ja osinkoverotuksessa kompensoidaan kunnille täysimääräisesti. Kuntatalouden näkymät Valtiontalouden kehyksessä esitetyt kuntatalouden kehitysnäkymät vastaavat tämän hetkistä käsitystä kuntien menojen ja tulojen kehityksestä keskipitkällä aikavälillä ilman sopeutumistoimenpiteitä. Kuten peruspalveluohjelmassa todetaan, Kuntatalouden näkymät lähivuosille ovat huolestuttavat. Vuoden 2012 odotettua heikompi toteutunut kehitys yhdistettynä lähivuosille ennustettuun hitaaseen talouskasvuun ja valtionosuusleikkauksiin merkitsee sitä, että kuntatalous pysyy alijäämäisenä ilman mittavia sopeutustoimia. Kuntatalous ei ole tarkasteluajanjaksolla tasapainossa millään mittarilla arvioituna, koska vuosikate ei riitä kattamaan edes poistoja. Vuosina 2013 2017 toimintamenojen keskimääräiseksi vuotuiseksi kasvuksi ennakoidaan 3,6 prosenttia vuodessa, mikä on hyvin haasteellista ottaen huomioon kustannuspaineet sekä kuntapalvelujen kysynnän kasvu. Verorahoitus (kuntien verotulot ja valtionosuudet) lisääntyvät vastaavasti 3 prosenttia vuosittain. Toteutuessaan tämä kehitys merkitsee alhaisellakin toimintamenojen kasvulla kuntien vuosikatteen merkittävää heikkenemistä kehyskaudella. Kuntien menoja lisäävät myös kehyspäätökseen liittyvät kuntien velvoitteiden ja tehtävien lisäykset, joista merkittävin on kuntien työllisyyden hoidon vastuun kasvattaminen pitkäaikaistyöttömien aktivoinnissa ja rahoituksessa. www.kunnat.net www.kommunerna.net Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14,00530 Helsinki PL 200, 00101 Helsinki Puh. 09 7711,faksi 09 771 2291 etunimi.sukunimi@kuntaliitto.fi Finlands Kommunförbund Andra linjen 14,00530 Helsingfors PB 200, 00101 Helsingfors Tfn 09 7711, fax 09 771 2291 fornamn.efternamn@kommunforbundet.fi
2 Liikenteen kehyspäätösten vaikutus kuntiin Varsin yleisen käsityksen mukaan perusväylänpitoon tarvitaan lisärahoitusta, jotta pystytään huolehtimaan liikenneverkon päivittäisestä liikennöitävyydestä ja pienten investointien toteuttamisesta tarpeiden mukaisesti. Perusväylänpidon lisärahoitusta joudutaan kuitenkin odottamaan vuoteen 2016 asti. Alueilla on odottamassa maankäytön kehittämisen edellyttämiä rakentamistarpeita ja liikenneturvallisuuden ja pyöräilyn parantamishankkeita, joita ELY- keskukset eivät pysty rahoituksen puuttuessa toteuttamaan. Kunnille tulee suuria paineita osallistua valtion vastuulla olevien hankkeiden rahoitukseen vastoin lainsäädännön työnjakoa, jotta turvallisuuden ja yhdyskuntien kehittyminen ei keskeytyisi. Liikennepoliittisessa selonteossa esitetyt valtion investointihankkeet saadaan käynnistetyksi tällä hallituskaudella, mutta niiden valmistuminen siirtyy osittain kehyskauden jälkeiseen aikaan. Myös kunnilla jää omille liikenneinvestoinneille entistä vähemmän rahoitusmahdollisuuksia varsinkin, jos suunniteltuja veromuutoksia ei kompensoida täysimääräisesti. Raskaan liikenteen kaluston enimmäismassoja ja -mittoja aiotaan korottaa pikavauhdilla ilman, että on selvitetty sen vaikutuksia kuntien katuverkkoon ja kuntatalouteen. Kehyksessä suunnataan rahoitusta elinkeinoelämän kannalta kriittisimmille reiteille. Kuljetukset yleensä alkavat ja päättyvät katuverkosta ja, jos siellä syntyy pullonkauloja, tulisi myös katuverkossa oleville kriittisille korjauskohteille saada avuksi valtion rahoitusta. Kireässä kuntataloudessa ei ole mahdollista investoida isoihin korjaushankkeisiin nopealla aikataululla, jolloin joudutaan turvautumaan liikennöintirajoituksiin. Yksityisteiden rahoitukseen ei ole kehyksessä todettu mitään lisäystä. Kuluvana vuonna valtion rahoitus yksityisteiden perusparannuksiin on vain 5 milj. euroa. Jos em. muutos ajoneuvoihin tulee voimaan, myös yksityisteiden perusparannukseen tulisi kohdentaa lisärahoitusta. Kunnat ovat tukeneet yksityisteiden kunnossapitoa 25-30 milj. eurolla vuosittain, mutta esimerkiksi siltakorjauksiin ei kuntien rahoituksella ole mahdollisuuksia. Kehyspäätös ja joukkoliikenne Joukkoliikenteen rahoitukseen ei kehyspäätöksessä ole mitään mainintaa. Pyrkimyksenä on kuitenkin tehostaa julkisesti rahoitettuja henkilökuljetuksia uudistamishankkeella, josta odotetaan lievennystä uhkaavasti kasvavien kuljetusmenojen kasvuun. Mitä heikommaksi joukkoliikenteen palvelut käyvät, sitä enemmän henkilökuljetusten kustannukset kuitenkin kasvavat. Selvitysmies Paajanen on jättänyt raporttinsa henkilökuljetusten ja joukkoliikenteen koordinoimiseksi ja tehostamiseksi. Samoin on valmistunut liikenneministerin asettaman työryhmän raportti joukkoliikenteen rahoituksesta. Molemmissa asiantuntijaraporteissa on esitetty hyviä kehittämistoimenpiteitä ja toimintaperiaatteita. Toimien valmisteluun ja syntyviin vaikutuksiin menee kuitenkin muutamia vuosia, minä aikana ei pitäisi päästää joukkoliikennettä kurjistumaan nykyistä enempää. Joukkoliikenteen nykytasoinen määräraha ei riitä joukkoliikennetason ylläpitämiseen eikä liikennepoliittisessa selonteossa ja hallitusohjelmassa lueteltujen joukkoliikennetavoitteiden saavuttamiseen. Joukkoliikenteen valtion talousarviossa oleva määräraha on pysynyt viime vuodet samantasoisena, mikä on johtanut joukkoliikennejärjestelmän heikkenemiseen erityisesti alueellisessa liikenteessä ja joukkoliikenteen rahoittamisen kustannusvastuun siirtymiseen enenevästi valtiolta kunnille. Tämä kehitys uhkaa jatkua aiheuttaen poliittisten tavoitteiden ja joukkoliikennemäärärahan tason välille yhä syvenevää kuilua. Kun kuntatalous kiristyy entisestään ja rahoitusmahdollisuudet heikkenevät, jatkuu joukkoliikennepalvelujen heikkeneminen lähivuosina edelleen. Molemmissa raporteissa onkin esitetty lähivuosiksi lisäystä valtion joukkoliikenteen määrärahoihin, jotta voitaisiin kattaa kustannusten noususta jo vuosien aikana syntynyt vajaus ja ylläpitää edes nykyisen tasoista joukkoliikennettä. Myös joukkoliikenteen ostovoima tulisi turvata vuosittain tehtävällä indeksikorotuksella ja huolehtimalla, että liikennepolttoaineiden lisävero ei saa nosta joukkoliikenteen kustannuksia, esim. veronpalautusjärjestelmällä. Joukkoliikenteen rahoitustyöryhmän ehdotuksia Joukkoliikenteen rahoitustyöryhmä on jättänyt ministeriölle ehdotuksensa joukkoliikenteen rahoituksen kehittämiseksi. Rahoitustyöryhmän ehdotuksissa on kuntien näkökulmasta monia joukkoliikenteen rahoituksen ja kehittämisen kannalta merkittäviä kirjauksia:
3 - Esitetty 50 milj. valtion määrärahatarve, jotta hallituksen tavoitteet voitaisiin toteuttaa. - Valtion määrärahan ostovoimaa esitetään turvattavaksi vuosittain indeksikorotuksilla tai muulla tavalla. - Valtio ja kunnat osallistuvat jatkossakin yhteistyössä joukkoliikenteen alijäämän kattamiseen; yleisperiaatteena 50/50; isot kunnat enemmän, pienet kunnat vähemmän. - Toimivaltaisille viranomaisille esitetään enemmän harkintavaltaa määrärahan kohdentamisessa toimivalta-alueellaan joukkoliikennekokonaisuuden kehittämiseksi alueiden tarpeiden mukaisesti. - ELYjen ja kuntien välisissä yhteistyösopimuksissa sovitaan tarkemmin joukkoliikenteen suunnittelun ja seurannan yhteistyöstä ja menettelytavoista mukaan lukien kustannusten jaosta. Kunnallisten seutuviranomaisten alueella noudatetaan kuntien keskinäistä yhteistoimintasopimusta. - Kuntaliitoksissa tai viranomaisen tai palvelutasoluokan muuttuessa siirtyvät joukkoliikenteen valtion määrärahat samantasoisena ao. kuntien mukana osaksi uutta toimivaltaista viranomaista tai palvelutasoluokkaa - Kuntarajoista riippumatta samantyyppisille alueille tavoitellaan samaa palvelutasoa ja yhtäläistä valtion rahoitusosuutta sen toteuttamiseen. - Määrärahan vaikuttavuutta seurataan nykyistä aktiivisemmin. - Joukkoliikenteen kehittämisrahoitusta suunnataan 2015 alkaen henkilökuljetusten ja joukkoliikenteen yhteissuunnittelua kannustavasti; suunnittelun integrointia ja rahoituksen yhteiskäyttöisyyttä edistetään henkilökuljetusten selvitysmiehen työn pohjalta Mainittujen esitysten valmistelu toivottavasti etenee liikenne- ja viestintäministeriössä esitetyn aikataulun mukaisesti ja toteutetaan seuraavien lähivuosien aikana. Toimien vaikutuksiin ja mm. henkilökuljetusten ja joukkoliikenteen paremmasta koordinoinnista saatavien hyötyjen toteutumiseen käytännössä kuluu kuitenkin muutamia vuosia. Sen vuoksi lähivuosille tulisi pystyä osoittamaan vähintään kustannusnousut kattava lisäys valtion joukkoliikennemäärärahoihin, jotta joukkoliikennepalvelujen vähenemistä pystyttäisiin hillitsemään. Tiedoksi lausunto joukkoliikenteen järjestämisestä Lisäksi lähetän tämän lausunnon liitteenä liikennejaokselle tiedoksi joukkoliikenteen järjestämistä koskevan Kuntaliiton asiantuntijalausunnon 8.3.2013 Eduskunnan liikenne- ja viestintävaliokunnassa. SUOMEN KUNTALIITTO Silja Siltala liikenneinsinööri
Lausunto 8.3.2013 Dnro 896/90/2013 Tiedoksi valtiovarainvaliokunnan liikennejaokselle 7.5.2013 Asiantuntijakuuleminen VNS 3/2013 vp, VNS 4/2013 vp Liikenne- ja viestintävaliokunta Eduskunta liv@eduskunta.fi Lausuntopyyntönne 1.3.2013, LIO 14/2012 vp Linja-autoliikenteen järjestäminen ja rooli tulevaisuudessa kuntien näkökulmasta Joukkoliikenteen rooli tulevaisuudessa Joukkoliikenne on osa valtion, seutujen ja kuntien maankäytön ja liikennejärjestelmän kokonaisuutta ja palvelutoimintaa. Joukkoliikenteen ylläpitämisen mahdollisuuksiin vaikuttaa alueja yhdyskuntarakenne sekä niiden synnyttämä joukkoliikenteen kysyntä. Joukkoliikenteen asema ja rooli tulee määritellä yhtenä osana liikennejärjestelmää. Kaupunkiseuduilla on yleensä isompia liikenteellisiä, ympäristöllisiä ja sosiaalisia tavoitteita joukkoliikenteen käytölle, jolloin sille halutaan vahva rooli. Pienemmillä seuduilla rooli on sosiaalisempi ja ensisijaista on peruspalvelujen ja henkilökuljetusten turvaaminen. Mitä isompi osuus matkoista halutaan hoitaa joukkoliikenteellä, sitä parempaan palvelutasoon ja edullisempaan matkustamiseen on tarve. Siihen tarvitaan edistäviä toimia ja tehokkuuden lisäämistä, mutta myös julkista rahoitusta. Mitä vähemmän joukkoliikenteelle on kysyntää, sitä vaikeampi on ylläpitää palveluja. Tuolloin kaikki toiminta-alueen henkilökuljetustarpeet tulee hoitaa mahdollisimman tehokkaasti ja hyvin koordinoituna. Kuntien tehtäviä - kunnat ovat erilaisia Kaikilla kunnilla on lakisääteisiä tehtäviä tiettyjen henkilökuljetusten järjestämisessä, mm. perusopetuslain ja vammaispalvelulain mukaisesti. Joukkoliikenteen järjestäminen tai tukeminen ei ole kuntien lakisääteinen vaan harkinnanvarainen tehtävä, josta kukin kunta päättää omien tarpeidensa mukaan. Suurin osa kunnista on kuitenkin katsonut tarpeelliseksi tukea joukkoliikennepalvelujen ylläpitoa joko maksamalla lippukorvauksia tai ostamalla liikennettä. Suuret kaupungit ovat ostaneet liikennettä ja alentaneet lipunhintoja, keskisuurissa kaupungeissa on panostettu pääosin lipputukeen ja muissa kunnissa joko seutulippujen tukeen tai pienien lisäliikenteiden kuten palvelulinjojen ostoon. Noin neljäsosassa kuntia ei ole käytössä seutulippuja. Maaseudun useamman kunnan välisiä ostoliikenteitä valtio on rahoittanut ilman kuntien tukiosuutta eli valtion osuus tarvittavasta tuesta on 100 %. Kuntien sisäisiä pieniä palvelulinjoja valtio on tukenut käynnistysvaiheessa kahden vuoden ajan, mutta sen jälkeen ne ovat siirtyneet kokonaan kuntien ylläpidettäväksi. Kaupunkiseuduilla ja seutulippualueilla valtion avustus lippukorvauksiin ja kaupunkimaisen täydentävän liikenteen tukemiseen on edellyttänyt myös kuntien osallistumista tukeen. Valtion osuus joukkoliikenteen alijäämästä on vaihdellut näillä alueilla 20-48 % välillä. www.kunnat.net www.kommunerna.net Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14,00530 Helsinki PL 200, 00101 Helsinki Puh. 09 7711,faksi 09 771 2291 etunimi.sukunimi@kuntaliitto.fi Finlands Kommunförbund Andra linjen 14,00530 Helsingfors PB 200, 00101 Helsingfors Tfn 09 7711, fax 09 771 2291 fornamn.efternamn@kommunforbundet.fi
2 Suurimmat kaupungit ovat maksaneet itse joukkoliikenteeseen tarvittavan tukiosuuden. Valtio on osallistunut tukemiseen pienellä osuudella vasta viime vuosina. Valtion tuki on kattanut 1-3 % suurimpien kaupunkien joukkoliikenteen alijäämästä. Joukkoliikennelain mukaisesti kunnat ja niiden tehtävät joukkoliikenteessä jakautuvat neljään ryhmään: viranomaiskaupungit (16), seutuviranomaiset (HSL+9 kaupunkia), seutuviranomaisten jäsenkunnat (55) ja muut kunnat (249 kpl). Nykyiset kunnalliset viranomaiset olivat myös aiemman henkilöliikennelain mukaisia lupaviranomaisia (Salo on uusi ja Varkaus jäi pois.) Liitteenä on kartta kunnallisista viranomaisista ja lista niihin kuuluvista kunnista. Viranomaiskunnilla on PSA:n ja joukkoliikennelain mukaisia viranomaistehtäviä toimialueellaan kuten palvelutasomääritys, liikenteen järjestämistavasta päättäminen, alueensa reittiliikenneluvista päättäminen. Seutuviranomaiseen kuuluvat kunnat ovat sopineet yhteistoiminnasta ja velvoitteistaan kuntalain mukaisesti tehdyssä yhteistoimintasopimuksessa. Muilla kunnilla ei ole lakisääteisiä joukkoliikenteen tehtäviä. Muiden kuntien alueella paikalliset ELY- keskukset ovat joukkoliikenteen toimivaltaisia viranomaisia. ELY- keskukset toimivat kuitenkin yhteistyössä kuntien ja maakuntien liittojen kanssa mm. palvelutasoa määriteltäessä. Joukkoliikenteen järjestämistarve Joukkoliikenteen ylläpitäminen nykytasoisena on edellyttänyt valtion ja kuntien tukea. Tukea on joukkoliikenteelle kohdennettu joko maksamalla lippukorvausta matkalippujen hinnanalennuksista tai ostamalla heikosti kannattavia liikenteitä. Lipputukea on maksettu aiemmin liikenneluvan ja nykyisin siirtymäajan sopimuksien erityistä suojaa nauttivien liikenteiden alennettuihin lippuihin. Ostoliikenteet on pääosin hankittu kilpailuttamalla hankintalain mukaisesti. Tukemisen lainsäädäntö on muuttunut 2009 joulukuussa voimaan astuneiden säädösten myötä (joukkoliikenteen palvelusopimusasetus (PSA) ja joukkoliikennelaki). Näiden lakien mukaisesti ensimmäiset siirtymäajan sopimukset päättyvät kesäkuussa 2014, jolloin ne on korvattava säädösten mukaisilla järjestämistavoilla. Viimeiset siirtymäajan sopimukset päättyvät v. 2019. Kaukoliikenne ja muu sellainen liikenne, johon julkista tukea ei ole juurikaan maksettu, tultaneen jatkossakin järjestämään pääosin markkinaehtoisena, ilman julkista tukea. Tavoitteena on edistää tervettä kilpailua ja kilpailukykyä. Markkinaehtoisen liikenteen reittiliikenneluvat myönnetään joukkoliikennelain säännösten mukaisesti. Alueellisissa ja seudullisissa liikenteissä, joissa nyt on käytössä merkittävä lipputuki ja täydentäviä ostoliikenteitä, tarvitaan PSA:n mukaiset järjestämistavat ja kokonaisvaltainen suunnittelu. Isoilla kaupunkiseuduilla on tarve lisätä kilpailukykyä ja joukkoliikenteen käyttöä, jotta liikenne- ja ympäristöpoliittisia tavoitteita pystytään täyttämään. Muilla kaupunkiseuduilla on tarve pystyä kehittämään palvelutasoa, niin että käyttö ainakin säilyy ja joiltain osin kasvaa. Maaseudulla on tarve peruspalvelujen turvaamiseksi lisätä tehokkuutta, yhdistää eri kuljetustarpeita käyttäen hyväksi matkojen yhdistelyä ja kutsuohjattuja liikenteitä sekä hakemalla uudenlaisia henkilökuljetusten ja tavarakuljetusten yhdistelmiä. Selvitysmies Juhani Paajanen tulee tekemään asiaan liittyen kehittämisesityksiä maaliskuun lopussa. Myös hallitusohjelman puolivälitarkistuksessa todettiin, että hallitus käynnistää julkisin varoin tuettujen henkilökuljetusten uudistamisen. Linja-autoliikenteen järjestämistavat ja rahoitus Joukkoliikenteen viranomaiset valitsevat palvelutasomääritystyön ja alueellisen suunnittelun pohjalta toimialueellaan liikenteen järjestämistavan (markkinaehtoinen tai PSA- liikenne) ja PSA- liikenteen järjestämisen sopimusmallin (käyttöoikeussopimus tai bruttosopimus) alueen ja tarpeen mukaisesti. Viranomaiset tekevät yhteistyötä yhteisten liikennepalvelujen järjestämisessä. PSA- liikenne hankitaan hankintasäädösten mukaisesti (PSA, joukkoliikennelaki ja hankintalaki). Käyttöoikeussopimus on hyvin samantyyppinen järjestely kuin aiempi lupamenettely. Siinä yrittäjä saa yksinoikeuden tietyn liikennekokonaisuuden hoitamiseen ja tuloihin, mutta kantaa osaltaan myös riskiä liikenteen tuottavuudesta. Bruttosopimus on malli, jossa tilaaja ottaa suuremman vastuun liikenteestä ja yrittäjä on operatiivinen toimija, jolle sopimuksessa voidaan antaa esim. bonustyyppisiä kannusteita liikenteen palvelun kehittämisestä. Kummassakin sopimusmallissa liikenteen menoja ja julkisen tuen tarvetta hallitaan palvelutason määrällä ja laadulla sekä lippujen hinnoittelulla.
3 Liikennehankintoja voidaan tehdä vain käytettävissä olevien määrärahojen puitteissa. Näin ollen tarvitaan pitkäjänteistä valtion tukipolitiikkaan, jotta ELY- keskukset tietävät käytettävissään olevat määrärahat ja voivat suunnata niitä toimialueellaan tehokkaasti sopimuskautena. Samoin kunnalliset viranomaiset tarvitsevat nykyistä pitkäjänteisemmin tiedon valtion tuen määrästä liikenteidensä hoitoon. Kunnat osallistuvat joukkoliikenteen rahoitukseen kuten aiemminkin harkintansa mukaisesti. Kuntien maksuosuuteen vaikuttavat haluttu palvelutaso ja lippujen hinnat. Palvelutasomääritysten ja järjestämistapaselvitysten pohjalta ELY- keskukset arvioivat yhdessä kuntien kanssa, millaista liikennettä pyritään järjestämään ja mikä olisi kunkin kunnan rahoitusosuus. ELYkeskukset tekevät kuntien kanssa nykyisiä seutulippusopimuksia vastaavat yhteistyösopimukset ennen liikenteen hankintaa alueen mukaan keväällä tai alkusyksystä 2013. Nykytilanteessa ei näytä siltä että enempää valtiolla kuin kunnillakaan olisi mahdollisuutta lisätä merkittävästi joukkoliikenteen rahoitusta. Vähintään kustannustason nousun suuruinen lisäys määrärahoihin kuitenkin tarvittaisiin, jos nykyistä palvelutasoa ja lippujen hintatasoa toivotaan ylläpidettäväksi. Valtion ja kuntien tulisi siis varata ensi vuoden talousarvioonsa nykyinen joukkoliikennetukensa korotettuna kustannustason nousuarviolla. Lippujen hintoja tulee myös korottaa kustannustason nousulla. Mikäli laadituissa palvelutasomäärityksissä ja niiden pohjalta tehdyissä liikennesuunnitelmissa halutaan palvelutasoa joiltain osin nostaa, tarvitaan siitä syntyvien lisäkustannusten kattamiseksi liikenteen tehostamista, lisää lipputuloja ja/tai lisärahoitusta sekä valtion että kuntien puolelta. Kaupunkiseuduilla on tavoitteena ja mahdollistakin saada myös niin paljon lisämatkustajia, että lisälipputuloilla voidaan kattaa ainakin osa lisäpalvelun kustannuksista. Lisätarvetta julkiseen rahoitukseen voivat aiheuttaa myös sellaiset nyt heikosti kannattavat liikenteet, joiden palvelutasoa haluttaisiin jatkossakin vielä ylläpitää, vaikka matkustajamäärät ovat vähentyneet kannattavuusrajan alapuolelle. Tällaisia vuoroja on viime vuosina jouduttu lakkauttamaan ja tulevaisuudessakin näitä joudutaan ratkomaan, kun julkisin varoin tuettuja peruspalveluja arvioidaan. Ensimmäisillä palvelutason määrityskierroksilla ja laadituissa liikennesuunnitelmissa ei kaikilla alueilla vielä ole pystytty tekemään täydellä teholla joukkoliikennelain edellyttämää joukkoliikenteen suunnittelua seudullisina tai alueellisina kokonaisuuksina. Toimivien ja tehokkaiden joukkoliikenteen palvelujen aikaansaaminen edellyttää vielä lisätyötä ja myös jo mainittuja henkilökuljetusten tarpeiden yhteen sovittamista seuraavilla suunnittelukierroksilla. Viranomaisten valmistelutilanne ja keskeiset haasteet Linja-autoliikenteen järjestämistä uuden lainsäädännön mukaan on nyt valmisteltu yli kolme vuotta. Vielä reilu vuosi on jäljellä ennen kuin ensimmäiset siirtymäajan sopimukset päättyvät. Jäljellä oleva aika tuntuu nyt kireältä, koska vaikka yleisperiaatteet ovat selvillä, monet yksityiskohdat tulevat ratkaistavaksi vasta tämän kevään aikana. Palvelusopimusasetus annettiin jo vuonna 2007, joten tietoa rakennemuutoksen tarpeesta on ollut jo pitkään. On kuitenkin vaikea arvioida, kuinka hyvin linja-autoala on valmistautunut tuleviin muutoksiin ja kuinka hyvät valmiudet yrityksillä on osallistua tarjouskilpailuihin. Viranomaispuolella valmistelu on varsin pitkällä: palvelutasomääritykset ja järjestämistapapäätökset on tehty, yksityiskohtaiset järjestämissuunnitelmat ja sopimustavat on valmisteltu ja suurimmassa osassa viranomaisia päätökset on joko tehty tai tehdään lähikuukausien aikana. Liikenteen kilpailuttaminen käynnistyy alueittain vaihdellen keväällä tai alkusyksystä, pienemmissä kohteissa mahdollisesti myöhemminkin. Hankintojen sujuminen ja kilpailuttamisen hallinta on tärkeä kokonaisuus. Viranomaisten työn tueksi on Liikennevirastossa valmisteltu kilpailuttamisasiakirjojen malleja ja ohjeistusta. Kaupunkiviranomaiset tekevät hankintojen valmistelussa yhteistyötä Paikallisliikenneliiton avustuksella. Kuntaviranomaisista Hyvinkää ja Imatra ovat jo tehneet käyttöoikeussopimukset suppeahkoista liikenteistään. Laajemmista kokonaisuuksista pisimmällä valmistelussa on Lappeenranta, joka käynnistänee liikenteen kilpailuttamisen lähiviikkoina. Lappeenrannassa on tehty viime vuosina määrätietoista suunnittelua joukkoliikenteen palvelujen kehittämiseksi. Matkustajamäärät ovat nousseet ja uusi järjestämistapa edesauttaa kasvavien lipputulojen hyödyntämistä ja subventiotarpeen hallintaa.
4 Seudullisissa viranomaisissa noudatetaan joukkoliikennelainsäädännön lisäksi yhteistoimintasopimuksessa sovittuja toimintatapoja ja jäsenkunnat osallistuvat sopimuksen mukaisesti valmisteluun. Seudullisissa viranomaisissa kuten Tampereen seudulla on edetty asteittain uuden järjestämistavan suuntaan. Tampereen seudulla on pyrkimys korkeatasoiseen joukkoliikenteeseen ja viranomainen (joukkoliikennelautakunta) on suosittanut alueensa liikenteen järjestämistä pääosin PSA:n mukaisesti. Kunnat ovat ottaneet yksityiskohtaisemmin kantaa oman alueensa liikenteiden palvelutasoon ja järjestämiseen PSA:n menettelyjä noudattaen. Päätöksenteko etenee aikataulun mukaisesti. ELY- keskusten toimialueilla kunnat ovat voineet olla mukana palvelutasomäärityksissä ja niiden pohjalta laadittavien liikennesuunnitelmien valmistelussa. Järjestämistapoja on myös käsitelty alueellisissa joukkoliikennetyöryhmissä, joissa kunnat ovat jäseninä. Liikennevirasto valmistelee yhteistä mallia nykyisen lippusopimuksen tilalle tulevasta ELY- keskusten ja kuntien välisestä yhteistyösopimuksesta. Kuntasopimukset solmitaan loppukeväästä tai alkusyksystä, kun järjestämistavat ja tarkennetut kustannusarviot ovat käytettävissä. ELY- keskusten valmistelutilanteissa ja myös kuntien aktiivisuudessa ja tietämyksessä on alueellisia eroja, jotka johtuvat mm. alueiden koosta, nykyisten liikenteiden monimuotoisuuksista ja kannattavuudesta sekä käytettävissä olevista resursseista. Monella alueella kuten Keski- Suomen ELY- keskuksessa on jo hyvin edetty alueellisessa suunnitteluyhteistyössä kuntien kanssa. Isommissa ELY- keskuksissa kuten Pohjois-Savossa resurssien niukkuus alueen laajuuteen ja työllistävyyteen nähden hankaloittaa kokonaisuuden hallintaa ja rahoituksen suuntaamista. Pohjois-Savonkin alueella on kuitenkin jo edetty keskeisten yhteysvälien kuntaneuvotteluihin ja lausuntokierros järjestämistavoista on käynnissä. Alueella on haettu aktiivisesti uusiakin toimintamalleja kuten Varkauden seudun viiden kunnan yhteinen logistiikkakeskus, jossa yhteistyössä ELY- keskuksen kanssa suunnitellaan ja järjestetään Keski-Savon alueen liikennepalvelut. Aikataulullisesti liikenteen hankintojen haastavin osa näyttäisi olevan lippu- ja maksujärjestelmien yhteen sovittaminen. Silloin kun viranomainen järjestää liikenteen PSA:n mukaisesti tulee sen liikennettä kilpailutettaessa määritellä myös käytettävä lippu- ja maksujärjestelmä niin, että se on yhteen toimiva koko alueella, antaa tilaajalle luotettavat tiedot matkustamisesta ja on myös tasapuolisesti kaikkien tarjoajien käytettävissä, myös seuraavilla sopimuskausilla. Keskisuuret kaupunkiseudut ovat käynnistäneet yhdessä Liikenneviraston kanssa ns. Piletti- hankkeen, jonka tavoitteena on järjestää lippu- ja maksujärjestelmän hallinta viranomaisille. Itse järjestelmä hankitaan markkinoilta ns. palvelusopimusmallilla ja mm. bussien nykyiset rahastuslaitteet hyödynnetään. Hankinta toteutetaan neuvottelumenettelyllä ja se on käynnissä. Valtion joukkoliikennerahoitus huolestuttaa Kunnat ja valtio ovat edellä esitetyn mukaisesti yhdessä tukeneet nykyisten joukkoliikennepalvelujen ylläpitoa. Yleistavoitteena on ollut, että alijäämän kustannukset jaettaisiin pääsääntöisesti tasan kuntien ja valtion välillä, sillä tarkennuksella että isoissa kaupungeissa kaupungit ovat kantaneet lähes täyden vastuun ja maaseudun pitkillä runkolinjoilla taas valtion vastuu on merkittävämpi. Valtion rahoitus ei ole seurannut liikennöinnin kustannustason nousua eikä kehittämistarpeita, joten kaupunkiseuduilla on valtion osuus tuesta pudonnut (20-40 %) ja maaseudun liikennepalveluja on lakkautettu kysynnän hiipuessa. Järjestämistapamuutos ei itsessään tarvitse muuttaa kustannusjakoa kuntien ja valtion välillä. Koska työnjako on kuitenkin aikaa myöten luistanut alkuperäisestä tavoitteesta ja valtion tukeen on myös muodostunut alueittaisia eroja ja epätasapainoa, on rahoituksen tarkistamiseen ja selkeyttämiseen tarve. Järjestämistavat vaikuttavat myös rahoituksen kohdentamiseen, kun rahoitus kohdistetaan kokonaispalveluun eikä enää esim. pelkästään lipputukeen. Tätä tarkistusta tekee parhaillaan liikenne- ja viestintäministeriön rahoitustyöryhmä. Suurin huoli kuntien kannalta on epätietoisuus valtion joukkoliikenteen rahoituksen pitkäjänteisyydestä ja pysyvyydestä. Joukkoliikenteen kustannustaso on noussut vuosittain 3-5 %. Lipunhintojen korotuksella on turvattu vastaava osuus lipputuloista kuin ennenkin, mutta myös alijäämien osuuteen olisi tullut tehdä vastaava tarkistus. Kun valtion määrärahoihin ei ole tehty indeksitarkistuksia, ovat ne jääneet jälkeen tarpeesta. Tämä on johtanut siihen, että on jouduttu vähentämään liikennettä, korottamaan lipunhintoja tai kunnat ovat joutuneet kasvattamaan maksuosuuttaan myös valtion osuuden katteeksi. Valtiolta tarvitaan selkeä kanta siihen, että valtio osallistuu jatkossakin joukkoliikennepalvelujen ylläpidon rahoittamiseen ja määrärahoihin tehdään riittävät indeksitarkistukset vuosittain.
5 Joukkoliikenteessä syntyvän alijäämän suuruuteen vaikuttaa oleellisesti joukkoliikenteen kustannustaso ja sen muutokset. Tärkeää olisi nyt huolehtia siitä, että hillitään joukkoliikenteen ja kuntien muiden henkilökuljetusten kustannustason nousua. Kustannuksia ovat viime vuosina lisänneet valtion omat toimenpiteet mm. polttoaineveron ja arvonlisäveron korotukset. Valtiolta toivotaankin nyt toimia joukkoliikenteen kustannusten hillitsemiseksi, yhtenä keinona mm. polttoaineveron palautusmenettelyn käyttöönotto. SUOMEN KUNTALIITTO Timo Kietäväinen varatoimitusjohtaja Silja Siltala liikenneinsinööri Liitteenä diaesitys Linja-autoliikenteen järjestämisestä
Linja-autoliikenteen järjestäminen ja rooli tulevaisuudessa 30.4.2013 tarkistettu Silja Siltala liikenneinsinööri
Joukkoliikenteen rooli tulevaisuudessa Joukkoliikenne on osa valtion, seutujen ja kuntien maankäytön ja liikennejärjestelmän kokonaisuutta ja palvelutoimintaa; alue- ja yhdyskuntarakenne vaikuttaa Joukkoliikenteen asema ja rooli tulee määritellä yhtenä osana liikennejärjestelmää. Kaupunkiseuduilla on yleensä isompia liikenteellisiä, ympäristöllisiä ja sosiaalisia tavoitteita joukko-liikenteen käytölle, jolloin sille halutaan vahva rooli. Pienemmillä seuduilla rooli on sosiaalisempi ja ensisijaista on peruspalvelujen ja henkilökuljetusten turvaaminen. Mitä isompi osuus matkoista halutaan hoitaa joukkoliikenteellä, sitä parempaan palvelutasoon ja edullisempaan matkustamiseen on tarve, sitä voimakkaammin tarvitaan edistäviä toimia ja julkista rahoitusta Mitä vähemmän joukkoliikenteelle on kysyntää, sitä tärkeämpää on hoitaa kaikki alueen henkilökuljetustarpeet hyvin koordinoituna. 2
Miten linja-autoliikenne tulisi järjestää asukasmäärältään ja palvelutarpeiltaan toisistaan poikkeavilla maan eri alueilla? Muutostarve: PSA ja joukkoliikennelaki 2009 Kaukoliikenne pääosin markkinaehtoisena, ilman julkista tukea, kilpailua ja kilpailukykyä edistäen Tuetut alueelliset liikenteet:» Isoilla kaupunkiseuduilla PSA:n mukaisena, kilpailukykyä ja käyttöä lisäten» Muilla kaupunkiseuduilla PSA:n mukaisena, kilpailukykyä ja käyttöä ylläpitäen» Maaseudulla PSA:n mukaisena, eri kuljetustarpeita yhdistäen, peruspalvelut turvaten, matkojen yhdistelyä ja kutsuohjausta hyödyntäen» Viranomainen valitsee järjestämisen sopimusmallin (käyttöoikeussopimus, bruttosopimus) alueen ja tarpeen mukaisesti; hankkii liikenteen hankintasäädösten mukaisesti 3
Kuntien tehtäviä - kunnat ovat erilaisia Henkilökuljetukset» Kaikilla kunnilla on lakisääteisiä tehtäviä tiettyjen henkilökuljetusten järjestämisessä, mm. perusopetuslain ja vammaispalvelulain mukaisesti Joukkoliikenne» Joukkoliikenteen järjestäminen tai tukeminen ei ole kuntien lakisääteinen vaan harkinnanvarainen tehtävä, josta kukin kunta päättää omien tarpeidensa mukaan. Joukkoliikennelain antamat tehtävät» Palvelutasomääritykset, suunnittelu ym. tehtävät ja niihin osallistuminen vaihtelee kuntien aseman mukaan: viranomaiskaupungit (16 kpl), seutuviranomaiset (HSL+9 kaupunkia) ja niihin kuuluvat jäsenkunnat (kaikki yhteensä 55 kpl) sekä muut kunnat (249 kpl, näiden alueella ELYkeskukset ovat viranomaisena) 4
Seutuviranomaiskunnat Tampereen seutu Turun seutu Porin seutu Oulun seutu Rovaniemi Lahden seutu Kuopion seutu Jyväskylän seutu Joensuun seutu Kemi Hämeenlinnan seutu Helsingin seudun liikenne Joukkoliikenteen viranomaiskaupungit Joukkoliikenneviranomainen Kokkola Kajaani Vaasa Seinäjoki Savonlinna Mikkeli Rauma Salo Riihimäki Hyvinkää Kouvola Kotka Imatra Lappeenranta MML, 2012
Lista joukkoliikenteen kunnallisiin viranomaisiin kuuluvista kunnista Joukkoliikenteen viranomaiskaupunki (16 kpl): Hyvinkään, Imatran, Kajaanin, Kemin, Kokkolan, Kotkan, Kouvolan, Lappeenrannan, Mikkelin, Rauman, Riihimäen, Rovaniemen, Salon, Savonlinnan, Seinäjoen tai Vaasan kaupungit Joukkoliikenteen seudullinen kunnallinen viranomainen (10 kpl/ 55 kuntaa) : 1) Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymä Espoon, Helsingin, Kauniaisten, Keravan, Kirkkonummen, Sipoon ja Vantaan kuntien muodostamalla alueella; 2) Hämeenlinnan kaupunki Hattulan, Hämeenlinnan ja Janakkalan kuntien muodostamalla alueella; 3) Joensuun kaupunki Joensuun, Kontiolahden ja Liperin kuntien muodostamalla alueella; 4) Jyväskylän kaupunki Jyväskylän, Laukaan ja Muuramen kuntien muodostamalla alueella; 5) Kuopion kaupunki Kuopion ja Siilinjärven kuntien muodostamalla alueella; 6) Lahden kaupunki Asikkalan, Hartolan, Heinolan, Hollolan, Hämeenkosken, Kärkölän, Lahden, Nastolan, Orimattilan, Padasjoen ja Sysmän kuntien muodostamalla alueella; 7) Oulun kaupunki Iin, Kempeleen, Limingan, Lumijoen, Muhoksen, Oulun ja Tyrnävän muodostamalla alueella; 8) Porin kaupunki Harjavallan, Kokemäen, Nakkilan, Porin ja Ulvilan kuntien muodostamalla alueella; 9) Tampereen kaupunki Kangasalan, Lempäälän, Nokian, Oriveden, Pirkkalan, Tampereen, Vesilahden ja Ylöjärven kuntien muodostamalla alueella; 10) Turun kaupunki Kaarinan, Liedon, Naantalin, Raision, Ruskon ja Turun kuntien muodostamalla alueella. Muiden kuntien (249 kpl) alueella joukkoliikenteen viranomainen on alueen ELY- keskus. 6
ELY- alueiden kunnat ja linjaautoliikenne Kunnat osallistuvat jatkossakin joukkoliikenteen rahoitukseen harkintansa mukaisesti Kuntien maksuosuuteen vaikuttavat haluttu palvelutaso ja lippujen hinnat sekä valtion maksuosuus Kunnat ovat osallistuneet ELYjen palvelutasomäärityksiin ja alennettujen lippujen hintojen määrittämiseen Järjestämistapasuunnitelmia on käsitelty myös alueellisissa joukkoliikenneryhmissä Joukkoliikenteen ja kuntien henkilökuljetusten suunnittelua alueellisina kokonaisuuksina ei vielä ole pystytty tekemään täydellä teholla (huom. Selvitysmiehen ehdotukset) Ennen liikenteen hankintaa ELYt tekevät kuntien kanssa nykyisiä lippusopimuksia vastaavat yhteistoimintasopimukset kevään ja alkusyksyn aikana 2013 Julkinen rahoitus on nykytasolla: jos valtio vastaa entisen suuruisesta alijäämäosuudesta ja palvelutasoon ei tehdä oleellisia muutoksia, on kuntien rahoitusosuus entinen korotettuna kustannustason nousulla 7
Mitkä ovat linja-autoliikenteen keskeiset haasteet ja ratkaistavat kysymykset tulevaisuudessa? PSA:n (1370/2007)mukaisen julkisen tuen toteuttaminen on viranomaisilla hyvässä käynnissä, mutta haasteena on» Kireä aikataulu ensimmäisiin muutoksiin 2014 kesällä» Liikenteen kilpailuttamisen hallinta (malliasiakirjoja valmistumassa)» Lippu- ja maksujärjestelmien hallinta (hankintaprosessi käynnissä)» Viranomaisten (erityisesti ELYjen) resurssit muutosvaiheessa» Alan valmistautumattomuus muutoksiin? Valtion rahoituksen riittämättömyys» Määrärahat ennallaan, kustannukset kasvavat => ostovoima vähenee => palveluja vähennettävä, lipunhintoja nostettava => paine kuntien rahoitusosuuteen kasvaa» Valtion rahoitusosuus pitäisi kattaa keskimäärin vähintään puolet linjaautoliikenteen alijäämästä; pitkäjänteisyys ja indeksikorotukset Linja-autoliikenteen kustannusten hallinta» Polttoainevero/ veronpalautusjärjestelmä tarpeen» Ei alv-korotuksia henkilökuljetuksiin 8