Hankintalakityöryhmän muistio Julkisista hankinnoista annetun lain (1505/ 1992) kokonaisuudistusta valmistelleen työryhmän muistio 15.11.2004 KTM Julkaisuja 36/2004 Markkinaosasto
Käyntiosoite Aleksanterinkatu 4 00170 HELSINKI Postiosoite PL 32 00023 VALTIONEUVOSTO Puhelin (09) 16001 Telekopio (09) 1606 3666 Julkaisusarjan nimi ja tunnus KTM Julkaisuja 36/2004 Tekijät (toimielimestä: nimi, puheenjohtaja, sihteeri) Hankintalakityöryhmä Puheenjohtaja Elise Pekkala Sihteerit Tarja Aarla Eija Kontuniemi Kyllikki Silvennoinen Julkaisuaika Joulukuu 2004 Toimeksiantaja(t) Kauppa- ja teollisuusministeriö Toimielimen asettamispäivä 11.9.2003 Julkaisun nimi Hankintalakityöryhmän muistio Tiivistelmä Esitykseen hankintalainsäädännön uudistamiseksi sisältyy neljä keskeistä sisällöllistä ehdotusta ja lainsäädännön rakennetta koskeva esitys: Lakiehdotuksilla saatettaisiin voimaan uudet julkisia hankintoja koskevat yhteisön direktiivit: Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (2004/18/EY, nk. hankintadirektiivi) ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi vesi- ja energiahuollon, postipalvelujen sekä liikenteen alan hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta (2004/17/EY, nk. erityisalojen hankintadirektiivi), molemmat annettu 30.4.2004. Direktiivit on saatettava voimaan viimeistään 31.1.2006. Hankintadirektiivien sisällöllisen voimaansaattamisen osalta työryhmä esittää, että molemmat direktiivit saatettaisiin voimaan pääosin sellaisenaan ja direktiivien mahdollistamat uudet menettelytavat otettaisiin käyttöön myös Suomessa. Samalla olisi kuitenkin huomioitava myös kotimaisessa oikeuskäytännössä havaitut tulkintaongelmat, joten tästä syystä säädöksiin olisi tehtävä eräitä tarkennuksia. Esimerkkinä tällaisesta kotimaisesta oikeuskäytännöstä johtuvasta selkeyttämistarpeesta on lakiin esitetty pykälä, jossa kuvataan tarjouspyynnön keskeinen sisältö. EY-tuomioistuimen oikeuskäytännöstä johtuen esitetään kolmea uudistusta. Keskeisin on avoimuusperiaatteen voimaansaattamisesta johtuva esitys uudeksi kansalliseksi kynnysarvoksi, jonka yli olevat hankinnat on kilpailutettava hankintalain mukaisesti ja joista on julkaistava ilmoitus. Ilmoitusmenettelyn laajentaminen lisää huomattavasti hankintojen julkisuutta ja se antaa yrityksille aiempaa paremmat mahdollisuudet saada tietoja myös oman alueensa ulkopuolisista hankinnoista. Hankintalakia ei enää sovellettaisi kansallisen kynnysarvon (20.000 euroa tavaroissa ja palveluissa, 100.000 euroa urakoissa) alittaviin hankintoihin. Tältä osin hankintayksiköt voisivat soveltaa omia kilpailuttamisohjeitaan ja menettelyjään. Kansallisen kynnysarvon ylittäviin hankintoihin sekä ns. B-palveluihin sekä eräisiin käyttöoikeussopimuksiin ehdotetaan myös uusia direktiiveihin nähden joustavampia kilpailuttamismenettelyjä, jotka mahdollistavat mm. aiempaa laajemmin neuvottelumenettelyn käytön. Lisäksi esitetään EY-tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti ns. in house- eli sidosyrityshankintojen sääntelyn huomioimista laissa, jolloin hankintoja saisi kilpailuttamatta tehdä vain sellaiselta määräysvallassa olevalta yksiköltä, joka tuottaa palveluja pääosin vain omistajilleen. Oikeusturvakeinoja esitetään myös tarkistettavaksi EY-tuomioistuimen oikeuskäytännön edellyttämällä tavalla siten, että hankinnasta on tehtävä erillinen päätös ja hankintasopimus voidaan allekirjoittaa vasta määräajan (21 pv) kuluttua. Voimassaoleva asetustasoinen säätely ehdotetaan nostettavaksi lain tasolle siten, että kummastakin direktiivistä säädettäisiin eri laki nimeltään hankintalaki ja erityisalojen hankintalaki. Samalla kumottaisiin erilliset asetukset kynnysarvojen ali olevista valtion hankinnoista. KTM:n yhdyshenkilöt: Markkinaosasto/Elise Pekkala, puh. (09) 1606 3731 Markkinaosasto/Kyllikki Silvennoinen, puh. (09) 1606 3278 Markkinaosasto/Tarja Aarla, puh. (09) 1606 2113 Markkinaosasto/Eija Kontuniemi, puh. (09) 1606 4694 Asiasanat Julkiset hankinnat, hankintadirektiivit, kilpailuttaminen ISSN ISSN 1459-9376 Kokonaissivumäärä 303 Julkaisija Kauppa- ja teollisuusministeriö Kieli Suomi ISBN 951-739-841-7 Hinta - Kustantaja
5 Esipuhe Kauppa- ja teollisuusministeriö asetti 11.9.2003 työryhmän, jonka tehtävänä oli val mis tel la jul ki sis ta han kin nois ta an ne tun lain (1505/1992) ko ko naisuu dis tus. Esitys tuli laatia hallituksen esityksen muotoon. Ehdotuksessa tuli erityisesti huomioida: Euroo pan unio nin jul kis ten han kin to jen di rek tii vi uu dis tuk sen edel lyt tä - mät muu tok set Euroopan yhteisöjen ja Suomen julkisten hankintojen kilpailuttamista kos ke van oi keus käy tän nön edel lyt tä mät muu tok set Tarpeet yksinkertaistaa julkisten hankintojen direktiivien soveltamisalan ul - kopuolella olevien hankintojen kilpailuttamista koskevia säädöksiä Työryhmän puheenjohtajaksi määrättiin hallitusneuvos Elise Pekkala kauppa- ja teollisuusministeriöstä ja jäseniksi budjettineuvos Vesa Jatkola valtiovarainminis - teriöstä, hallitusneuvos Tuula Ikonen liikenne- ja viestintäministeriöstä, hallitus - neuvos Jouko Narikka sosiaali- ja terveysministeriöstä, hankintapäällikkö Pertti Rantanen sisäasiainministeriöstä, hallitusneuvos Matti Ilonen työministeriöstä, hal litus - sihteeri Satu Räsänen ympäristöministeriöstä, neuvonantaja Mikko Leppänen ul - koasiainministeriöstä, vanhempi hallitussihteeri Jouko Tuloisela puolustusministe - riöstä, tutkimuspäällikkö Seppo Reimavuo kilpailuvirastosta, johtava lakimies Antero Oksanen Suomen Kuntaliitosta, johtaja Antti Neimala Suomen Yrittäjistä, elinkeinopoliittinen asiamies Maritta Iso-Aho Palvelutyönantajat ry:stä, toimitus - johtaja Antti Vatanen Kaupan Keskusliitosta, teollisuuspoliittinen asiamies Veijo Turunen Teollisuuden ja työnantajain keskusliitosta, osastopäällikkö Päivi Ahonen Kunta-alan ammattiliitto KTV ry:stä, professori Vuokko Niiranen Sosiaali- ja terveys jär jes tö jen yh teis työyh dis tys YTY ry:stä, pe rus tur va joh ta ja Vuok ko Kuu si - luoma Parkanon kaupungista, materiaalipäällikkö Erkki Harju Tampereen kaupun - gista ja hankintajohtaja Vesa Haapamäki Jyväskylän kaupungista. Työryhmän sih - teereiksi määrättiin hallitussihteeri Eija Kontuniemi, ylitarkastaja Saila Eskola ja tutkija Tarja Aarla kauppa- ja teollisuusministeriöstä. Saila Eskolan siirryttyä mui - hin tehtäviin hänen sijalleen kutsuttiin ylitarkastaja Kyllikki Silvennoinen kauppaja teollisuusministeriöstä. Seppo Reimavuon pyydettyä eroa työryhmän jäsenyydestä hänen sijalleen nimitet - tiin kilpailuasiainneuvos Riitta Ryhänen kilpailuvirastosta sekä Maritta Iso-Ahon pyydettyä eroa hänen tilalleen elinkeinopoliittinen asiamies Anna-Kaisa Auvinen Palvelutyönantajat ry:stä. Lisäksi hallitusneuvos Jouko Narikan siirryttyä muihin
6 tehtäviin hänen sijalleen nimitettiin hallitusneuvos Eija Koivuranta sosiaali- ja ter - veysministeriöstä. Työ ryh män tu li saa da työn sä pää tök seen 31.10.2004 men nes sä. Työryhmän työhön ovat lisäksi osallistuneet sijaisina kaupallinen sihteeri Miikka Pekkarinen Pääesikunnasta, budjettisihteeri Tomi Hytönen valtionvarainministe - riöstä, tuottavuusvirkamies Pekka Taipale sisäasiainministeriöstä, ylijohtaja Jouni J. Särkijärvi ympäristöministeriöstä, varatuomari Pauliina Sippola Kaupan keskusliitosta, lainsäädäntösihteeri Sini Korpela ulkoasiainministeriöstä, pääsihteeri Jou - ko Vasama YTY ry:stä, lainopillinen asiamies Anja Tuomola Suomen yrittäjistä, ylitarkastaja Heidi Nummela työministeriöstä, neuvotteleva virkamies Ulla Kum - pulainen sisäasiainministeriöstä, suunnittelija Riitta Kittilä YTY ry:stä, lakimies Salme Sauvonsaari Kuntaliitosta ja Kaisaleena Välipirtti liikenne- ja viestintämi - nisteriöstä. Työryhmä on lisäksi kuullut asiantuntijoina seuraavia henkilöitä: lainsäädäntösih - teeri Katja Arenmaa oikeusministeriöstä, johtaja Arja-Hannele Lilja Edita Oy:stä, arkkitehti Tuula Paalimäki Safa ry:stä, toiminnanjohtaja Vesa Juola ATL:stä, toi - mitusjohtaja Timo Myllys ja Matti Tauriainen SKOL:ista, toimitusjohtaja Jukka Sulku Climakonsultit Oy:stä, toimitusjohtaja Hans Weckman LT-Konsultit Oy:stä, toimitusjohtaja Raimo Seppälä Rakli:sta, johtaja Ensio Hakkarainen Rakennusteollisuus RT ry:stä, yhtiölakimies Sami Järveläinen, NCC:stä, liiketoiminta-analyytikko Leo Nilsson YIT :stä, lakimies Kimmo Laukkanen Suomen maanrakentajien keskusliitosta, lakiasiainpäällikkö Stiina Jämes Senaattikiinteistöistä, lakimies Anna Myllylä Tiehallinnosta, johtaja Olavi Tikka HKR: stä, neuvotteleva virkamies Pentti J. Miettinen puolustusministeriöstä, lakimies Mika Puittinen Tie - toenatorista, toimialajohtaja Antti Holmroos, IBM:stä, lakimies Ansa Nikander Elisasta, palvelujohtaja Pentti Laurila WM-data Novosta, johtaja Martti Hirvensalo HUS:ista, kir.dos. ja konsultti Arto Alanko, SY:n palvelujen toimialaryhmän puheenjohtaja ja Carema Hoivapalvelut Oy:n toimitusjohtaja Bjarne Bolin, Mehiläi - nen Oy:n hallituksen jäsen Vesa Ekroos Suomen yksityisten sairaaloiden yhdistyk - sestä, liiketoimintajohtaja Matti Bergendahl Mehiläinen Oy:stä, Kustaa Piha MedOne Oy:stä, Aino Pent ti lä Tepa ry:stä, yh teis pal ve lu joh ta ja Ammi Iso kal lio Hel sin gin kau pun gis ta, pe rus tur va joh ta ja Aino-Mai ja Luuk ko nen Loh jan kau pun - gis ta, so si aa li pal ve lu pääl lik kö Mer ja Etho len-rönn berg Kirk konum men kun nas - ta, Tomi Ståhl Kansaneläkelaitoksesta, Pekka Aalto Suomen paikallisliikennelii - tosta, lakimies Terhi Wainio-Biese YTV:stä, toimitusjohtaja Heikki Alanko Pohjolan Liikenne Oy :stä, työvoimakoulutusyksikön päällikkö Olli Petramo Uuden - maan TE-keskuksesta, strategiajohtaja Jari Romanainen Tekesistä, kehityspäällik - kö Pertti Heinonen Tekesistä, toimitusjohtaja Paavo Härö Kiinteistöpalvelut ry:stä,
7 asiamies Katri Penttinen Ympäristöyritysten liitosta, neuvotteleva virkamies Arto Rajala kauppa- ja teollisuusministeriöstä, ylitarkastaja Tuire Taina maa- ja metsätalousministeriöstä, neuvotteleva virkamies Elina Normo liikenne- ja viestintäministeriöstä, Juha Virolainen Ratahallintokeskuksesta, kilpailuasiamies Mauri Marja - mäki Kuntaliitosta, toimitusjohtaja Rauno Piippo Vesi- ja viemärilaitosyhdistyk - sestä, Anette Kavaleff, Kavaleff Consulting Oy:stä edustaen Energia-alan Keskusliitto Finergyä ja suunnittelupäällikkö Heidi Rauhamäki Tampereen Vedestä. Työryhmän nimeksi otettiin hankintalakityöryhmä. Työ ryh mä on pi tä nyt 28 ko kous ta. Työryhmän muistioon liittyy kaksi eriävää mielipidettä. Saatuaan työnsä päätökseen työryhmä jättää kunnioittaen esityksensä hankintalain - säädännön uudistamiseksi kauppa- ja teollisuusministeriölle. Eli se Pek ka la Vesa Jatkola Tuu la Iko nen Eija Koivuranta Pertti Rantanen Matti Ilonen Satu Räsä nen Mik ko Lep pä nen Jou ko Tuloisela Riitta Ryhänen Ante ro Oksa nen Antti Neimala Anna-Kaisa Auvinen Antti Vata nen Vei jo Turu nen Päi vi Aho nen Vuok ko Nii ra nen Vuok ko Kuu si luoma Erkki Har ju Vesa Haapamäki Eija Kon tuniemi Tarja Aarla Kyllikki Silvennoinen Helsingissä 15. päivänä marraskuuta 2004 Kauppa- ja teollisuusministeriö Markkinaosasto
Sisällysluettelo Esipuhe... 5 Sisällysluettelo.... 9 1 Voimassaoleva lainsäädäntö... 12 2 Hankintalainsäädännön uudistus.... 13 3 Työryhmän keskeiset ehdotukset... 15 4 Hankintojen kilpailuttamisen tavoitteet ja periaatteet.. 17 4.1 Lain tarkoitus... 17 4.2 Kilpailuttamisen keskeiset periaatteet yhteisöoikeudessa... 18 5 Direktiiveistä johtuvat kekeiset muutostarpeet... 21 5.1 Hankintadirektiivi (aiemmin nk. viranomaisdirektiivi)... 21 5.2 Erityisalojen hankintadirektiivi (aikaisemmin nk. peruspalveludirektiivi... 23 6 EY-tuomioistuimen oikeuskäytännöstä johtuvat muutostarpeet... 24 6.1 Ilmoitusvelvoitteet EU-kynnysarvon alittavissa hankinnoissa.. 24 6.2 Ilmoituskanavat.... 25 6.3 EU-kynnysarvojen ali olevien hankintojen kilpailuttaminen eräissä jäsenmaissa... 26 6.4 Ehdotus Suomen kansallisiksi kynnysarvoiksi.... 28 6.5 Vaihtoehtoiset mallit kansallisiksi kynnysarvoiksi... 29 7 Kilpailuttamismenettelyt EU-kynnysarvot alittavissa hankinnoissa, eräissä palveluhankinnoissa ja käyttöoikeussopimuksissa... 32
7.1 Avoin ja rajoitettu menettely ensisijaisena hankintamenettelynä... 32 7.2 Neuvottelumenettelyn käyttömahdollisuuksien laajentaminen.. 33 7.3 Suorahankinta... 36 7.4 Suunnittelukilpailut... 37 7.5 Ilmoitusvelvollisuus.... 38 7.6 Tarjouspyynnön sisältö... 38 7.7 Tarjouspyynnön tekeminen ja toimittaminen tarjoajille... 39 7.8 Tarjoajien valinta... 39 7.9 Tarjouksen valinta.... 40 8 Suorahankinnat sidossuhteessa olevalta yksiköltä... 41 9 Oikeusturvatoimet... 44 9.1 Alcatel-tuomion täytäntöönpano erillisenä lakina... 44 9.2 Muut oikeusturvakeinoihin liittyvät ongelmat... 46 10 Työryhmän muut esitykset... 48 10.1 Hankekohtaista valtionapua saavan urakan kilpailuttaminen.. 48 10.2 Julkisen tuen huomioiminen hankintamenettelyssä... 49 10.3 Hankinnan keskeyttäminen.... 50 10.4 Toimittajarekisteri... 51 11 Lainsäädännön rakenne ja direktiivien voimaansaattaminen.... 52 12 Vaikutusarvioinnit... 53 Eriävä mielipide 1.... 54 Eriävä mielipide 2...... 62 Liite 1 Hankintatyöryhmän ehdotus, laki julkisista hankinnoista... 65
Liite 2 Hankintatyöryhmän ehdotus, laki julkisista hankinnoista yksityiskohtaiset perustelut... 105 Liite 3 Hankintatyöryhmän ehdotus, laki vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista... 193 Liite 4 Hankintatyöryhmän ehdotus, laki vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista yksityiskohtaiset perustelut... 233
12 1 Voimassaoleva lainsäädäntö Suomen julkisten hankintojen sääntely perustuu EU:n julkisten hankintojen direktiiveihin sekä maailman kauppajärjestön julkisten hankintojen GPA-sopimukseen. Direktiivit ja GPA-sopimus koskevat nk. kynnysarvon ylittäviä tavara- ja palveluhankintoja sekä rakennusurakoita. Direktiiveissä säännellään yksityiskohtaisesti hankintojen kilpailuttamisen menettelytavoista. Kansallinen hankintalainsäädäntö velvoittaa kilpailuttamaan kynnysarvon ylittävien hankintojen lisäksi myös kynnysarvon alittavat hankinnat sekä direktiivien välittömän soveltamisalan ulkopuolella olevat hankinnat, kuten sosiaali- ja terveyspalveluhankinnat Julkisia hankintoja koskevat säännökset sisältyvät lakiin julkisista hankinnoista (1505/1992, muut. 1523/1994, 725/1995 ja 1247/1997, jäl jem pä nä voi mas sa ole va hankintalaki) ja sen nojalla annettuun asetukseen kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista (380/1998) sekä asetukseen kynnysar vot ylittävistä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alalla toimivien yksi - köi den han kin nois ta (381/1998). Voi mas sa ole va han kin ta la ki kos kee kaik kia jul ki - sia hankintoja niiden arvosta ja laadusta riippumatta. EU:n hankintadirektiiveihin pe rus tu vat kyn nysar von ylit tä viä han kin to ja kos ke vat asetuk set kos ke vat vain kyn - nysarvon ylittäviä hankintoja. Lisäk si on an net tu ase tus val ti on han kin nois ta (1416/1993) ja ase tus han kin nois ta, joihin ei sovelleta lakia julkisista hankinnoista (342/1994) sekä asetus valtion ra - ken nusura kois ta (436/1994). Näis sä ase tuk sis sa on an net tu tar kem pia sään nök siä kynnysarvojen ali olevien tai voimassaolevan hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle jäävien hankintojen kilpailuttamismenettelystä ja sopimusehdoista. Kauppa- ja teollisuusmi - nisteriön päätös julkisten hankintojen ilmoitusmenettelystä (909/1994) kattaa tarvittavat määräykset hankintailmoituksiin liittyvistä tiedoista.
13 2 Hankintalainsäädännön uudistus Työryhmän tuli toimeksiantonsa mukaisesti laatia lakiehdotus, jossa saatetaan voi - maan 30. huh ti kuu ta 2004 voi maan as tu nut jul ki sia ra ken nusura koi ta se kä jul ki sia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovit - tamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (2004/18/EY), jäljempänä hankintadirektiivi (aiemmin kutsuttu myös viranomaisdirektiiviksi) sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen alan hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta (2004/17/ETY) (nk. erityisalojen hankintadirektiivi, aiemmin kutsuttu myös peruspalveludirektiiviksi). Lakiehdotuksiin sisältyisivät edelleen myös säännökset oikeusturvakeinoista, jotka pe rus tu vat Euroo pan yhtei sön neu vos ton di rek tii vei hin 89/665/ETY jul ki sia ta va - ra han kin to ja ja ra ken nusura koi ta kos ke viin so pi muk siin liit ty vi en muu tok sen ha - kumenettelyjen soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 21.12.1989 (ensimmäinen valvontadirektiivi) ja 92/13/ETY ve sija energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjä koskevien yhteisön sääntöjen soveltamiseen liittyvien lakien, asetus - ten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 25.2.1992 (toinen valvontadirektiivi). Valvontadirektiivien velvoitteet on saatettu voimaan voimassa olevan han kin ta lain 3 lu vus sa. Direktiiviuudistuksen tavoitteena on nykyaikaistaa julkisten hankintojen säännök - siä ottamalla huomioon teknisen ja taloudellisen kehityksen aiheuttamat muutostarpeet sekä tarjoamalla joustavampia menettelytapoja hankintojen tekemiseen. Direktiiviuudistuksella pyritään myös yksinkertaistamaan sääntelyä. Hankintadirektiivi koskee julkisen sektorin kynnysarvot ylittävien tavara- ja palveluhankintojen sekä rakennusurakoiden kilpailuttamista. Direktiivissä yhdistetään yhdeksi direktiiviksi EY:n kolme voimassa olevaa hankintadirektiiviä eli tavara- ja palveluhankintadirektiivit sekä rakennusurakkadirektiivi. Merkittävimmät aineel - liset muutokset liittyvät neuvottelumenettelyn käytön laajentamiseen, sähköisten menettelytapojen mahdollistamiseen, puitesopimusten käytön mahdollistamiseen, hankintojen kohteen tekniseen määrittelyyn sekä hankintasopimusten tekoperusteisiin. Direktiiviuudistuksessa on pyritty myös ympäristönäkökulmien ja sosiaa - listen näkökulmien entistä laajempaan huomioimiseen julkisissa hankinnoissa. Erityisalojen hankintadirektiivi koskee vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen alan hankintojen kilpailuttamista. Direktiivin soveltamisalaan kuuluvat kaikki direktii-
14 vin kattamia toimintoja harjoittavat yksiköt riippumatta niiden oikeudellisesta luonteesta. Erityisalojen hankintadirektiivin kynnysarvot ovat hankintadirektiivin kynnysarvoja korkeammat ja kilpailuttamisen menettelytapavaatimukset väljempiä. Direktiivit vastaavat kuitenkin keskeiseltä sisällöltään toisiaan. Myös erityisalojen hankintadirektiiviin tehtävät muutokset vastaavat pitkälti hankintadirektiiviin tehtäviä muutoksia. Keskeisimmät vain erityisalojen hankintadirektiiviä koskevat muutok - set liittyvät erityis- ja yksinoikeuksien määritelmään, postialaan liittyviin säännök - siin sekä yleiseen järjestelmään suoran kilpailun kohteena olevan toiminnan pois - sulkemiseen direktiivin soveltamisalasta.
15 3 Työ ryh män kes kei set ehdotukset Työryhmän esitykseen hankintalainsäädännön uudistamiseksi sisältyy neljä kes - keistä sisällöllistä ehdotusta ja lainsäädännön rakennetta koskeva esitys: Hankintadirektiivien sisällöllisen voimaansaattamisen osalta työryhmä esittää, että molemmat direktiivit saatettaisiin voimaan pääosin sellaisenaan ja direktiivien mahdol - listamat uudet menettelytavat otettaisiin käyttöön myös Suomessa. Samalla olisi kuitenkin huomioitava myös kotimaisessa oikeuskäytännössä havaitut tulkintaon - gelmat, joten tästä syystä säädöksiin olisi tehtävä eräitä tarkennuksia. Esimerkkinä tällaisesta kotimaisesta oikeuskäytännöstä johtuvasta selkeyttämistarpeesta on lakiin esitetty pykälä, jossa kuvataan tarjouspyynnön keskeinen sisältö. EY-tuomioistuimen oikeuskäytännöstä johtuen esitetään kolmea uudistusta. Kes - keisin on avoimuusperiaatteen voimaansaattamisesta johtuva esitys uudeksi kansalliseksi kynnysarvoksi, jonka yli olevat hankinnat on kilpailutettava hankintalain mukaisesti ja joista on julkaistava ilmoitus. Ilmoitusmenettelyn laajentaminen lisää huomattavasti hankintojen julkisuutta ja se antaa yrityksille aiempaa paremmat mahdollisuudet saada tietoja myös oman alueensa ulkopuolisista hankinnoista. Hankintalakia ei enää sovellettaisi kansallisen kynnysarvon (20.000 euroa tava - roissa ja palveluissa, 100.000 euroa urakoissa) alittaviin hankintoihin. Tältä osin hankintayksiköt voisivat soveltaa omia kilpailuttamisohjeitaan ja menettelyjään. Kansallisen kynnysarvon ylittäviin hankintoihin sekä ns. B-palveluihin sekä eräisiin käyt tö oi keus so pi muk siin eh do te taan myös uu sia di rek tii vei hin näh den jous ta vam - pia kilpailuttamismenettelyjä, jotka mahdollistavat mm. aiempaa laajemmin neuvottelumenettelyn käytön. Lisäksi esitetään EY-tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti ns. in house- eli sidosyrityshankintojen sääntelyn huomioimista laissa, jolloin hankintoja saisi kil - pailuttamatta tehdä vain sellaiselta määräysvallassa olevalta yksiköltä, joka tuottaa palveluja pääosin vain omistajilleen. Oikeusturvakeinoja esitetään myös tarkistet - tavaksi EY-tuomioistuimen oikeuskäytännön edellyttämällä tavalla siten, että hankinnasta on tehtävä erillinen päätös ja hankintasopimus voidaan allekirjoittaa vasta mää rä ajan (21 pv) ku lut tua. Voimassaoleva asetustasoinen säätely ehdotetaan nostettavaksi lain tasolle siten, että kummastakin direktiivistä säädettäisiin eri laki nimeltään hankintalaki ja eri - tyisalojen hankintalaki. Samalla kumottaisiin erilliset asetukset kynnysarvojen ali
16 olevista valtion hankinnoista. Direktiivit on saatettava voimaan kansallisessa lainsää - dän nös sä vii meis tään 31.1.2006.
17 4 Hankintojen kilpailuttamisen tavoitteet ja periaatteet 4.1 Lain tarkoitus Työryhmä esittää, että lain tarkoitus ja yleinen soveltamisala kilpailuttamisvaiheen sääntelynä säilyisivät nykyisellään. Julkisista hankinnoista annetun lain tarkoituksena on velvoittaa julkiset viranomai - set ja muut hankintayksiköt kilpailuttamaan hankintansa sekä säädellä hankintojen ja käyttöoikeussopimusten kilpailuttamisessa noudatettavista periaatteista sekä kil - pailuttamisen menettelytavoista. Hankintalaissa säännellään vain hankintojen kilpailuttamisesta. Laissa ei säännellä hankintayksiköiden vastuulla olevien toimintojen ulkoistamisesta eikä muistakaan hankintoihin liittyvistä strategisista seikoista. Hankintayksikkö päättää itse omista tarpeistaan ja siitä, tuottaako se palvelut itse, yhteistyössä muiden hankintayksiköi - den tai yhteishankintayksikön avulla vai ostaako se palvelut oman organisaationsa ulkopuolisilta toimijoilta. Laki ei rajoita esimerkiksi kuntien mahdollisuuksia tuot - taa palveluja kunnan omana työnä. Lakia sovelletaan kuitenkin silloin, kun kunta päättää ostaa palveluja kunnan organisaatioon kuulumattomilta palvelujentuottajil - ta. Lakia ei myöskään sovelleta kilpailutuksen jälkeiseen sopimuksentekoon eikä so pi muk sen to teu tu mi sen val von taan ei kä mah dol li siin so pi mus rik ko mus ten seu - rauksiin. Tältä osin hankintayksikkö päättää itse omista menettelyistään ja huolehtii asianmukaisesta valvonnasta. Hankintayksikkö päättää ostettavasta tavarasta, palvelusta tai urakasta. Hankin - tayksikkö myös määrittelee ostamiensa tuotteiden laadun ja sisällön omien tar - peidensa mukaisesti jo ennen kilpailutusprosessia. Hankinnalla tarkoitetaan julkis - ta tavara- tai palveluhankintasopimuksen tekemiseen tähtäävää menettelyä, ra - kennu su rak kaa tai käyt tö oi keus so pi mus ta. Hankintoihin liittyvää strategista suunnittelua olisi kuitenkin suositeltavaa tehostaa: Hankintayksikön tarpeet ja niiden toteuttamismahdollisuudet olisi hyvä kar - toittaa pidemmälläkin aikavälillä. Hankintayksiköiden tulisi järjestää hankintatoi - mensa myös hallinnollisesti siten, että hankintoja voidaan toteuttaa taloudellisesti ja suunnitelmallisesti sekä tarkoituksenmukaisina kokonaisuuksina. Näin voitai - siin välttää hankintojen tarpeeton pirstaloituminen.
18 Hankintayksiköiden yleisen edun mukaiset muut yhteiskunnalliset ja lakisääteiset velvoitteet (esimerkiksi ympäristövelvoitteet, velvoitteet yhteiskunnallisen oikeu - denmukaisuuden ja tasa-arvon edistämiseen) tulisi huomioida jo ennen kilpailutta - misvaihetta osana hankintayksikön palvelujen tuottamistapaa koskevaa arviointia ja päätöksentekoa. Esimerkiksi kuntalain tavoitteena on edistää mm. kunnan asuk - kaiden hyvinvointia ja kestävää kehitystä. Tarvittaessa yleisen edun mukaisia vel - voitteita voidaan huomioida myös hankintaa koskevissa teknisissä eritelmissä tai so pi museh dois sa. Hankintatoimeen liittyvien hallinnollisten töiden vähentämiseksi tulisi hyödyntää yhteishankintoja, puitejärjestelyjä tai muita yhteistyömahdollisuuksia. Hankintoi - hin liittyvä hallinnollinen työ edellyttää ammattitaitoa ja resursseja, jotta lain kus - tannustehokkuustavoitteet saavutetaan. Hankintayksiköiden tulisi myös huolehtia siitä, että varsinaisen kilpailuttamisprosessin jälkeistä sopimuksen toteutumista seurattaisiin ja sopimusrikkomuksiin puututtaisiin tarvittaessa sanktioita käyttämällä. 4.2 Kilpailuttamisen keskeiset periaatteet yh teisö oi keu des sa Julkisten hankintojen sääntely liittyy EU:n sisämarkkinapolitiikkaan ja on yksi Lis - sabonin strategian mukaisista aloista, joilla voidaan tehostaa sisämarkkinoiden toi - mivuutta. Julkisten hankintojen taloudellinen merkitys on suuri, sillä niihin kulute - taan noin 15 pro sent tia BKT:sta. Suo mes sa teh dään jul ki sia han kin to ja noin 15 mil - jardilla eurolla vuosittain. Julkisia hankintoja koskevalla sääntelyllä pyritään edistämään yhteisön perustamis so pi muk sen 28 ar tik lan ta va roi den va paan liik ku vuu den, 48 ar tik lan pal ve lu jen tarjoamisen vapauden sekä 43 artiklan sijoittautumisvapauden periaatteiden toteutu mis ta. Jul kis ten han kin to jen sään te lyyn, ku ten kaik keen muu hun kin yh teisö oi - keuden alaiseen toimintaan on lisäksi sovellettava perustamissopimuksen 12 artik - lan syrjintäkieltoa. Syrjintä käsittää laajasti kaikenlaisen syrjinnän, joka kohdistuu esimerkiksi luonnollisiin tai oikeushenkilöihin taikka kaupan kohteena oleviin tavaroihin tai palveluihin. Periaatteen mukaan samanlaisia tilanteita ei saa kohdella eri tavoin ainakaan, mikäli erilaista kohtelua ei voida perustella puolueettomin syin. Perustamissopimusta sovelletaan siitä riippumatta kuuluvatko hankinnat samalla myös menettelytapoja koskevien direktiivien soveltamisalaan. Yhteisön oikeuskäytännössä syrjintäkiellosta sekä tavaroiden vapaata liikkuvuuden sekä palvelujen tarjoamisen vapauden sekä sijoittautumisvapauden periaatteis - ta on johdettu muita periaatteita, kuten tasapuolisen kohtelun, avoimuuden sekä
19 suhteellisuuden periaatteet. Julkisten hankintojen sääntely perustuu mainituille pe - riaatteille ja periaatteiden soveltumista hankintasopimusten tekemiseen on käsitel - ty runsaasti yhteisön tuomioistuimessa. Voimassaolevan hankintalain mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä kilpailun aikaansaamiseen hankintoja tehdessään. Hankintayksiköiden tulisi siten hyödyntää markkinoilla jo olevaa kilpailua hintalaatusuhteeltaan ja muutenkin hankintatarpei - siin parhaiten soveltuvan ratkaisun löytämiseksi. Yhdenvertainen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, että tarjousmenettelyn kaikissa vaiheissa ehdokkaita ja tarjoajia kohdellaan samalla tavalla riippumatta sellaisista tekijöistä, jotka eivät liity hankinnan toteuttamiseen. Tällaisia tekijöitä ovat eri - tyisesti ehdokkaiden tai tarjoajien kansallisuus tai sijoittautuminen johonkin jäsenval - tioon tai alueelle. Syrjimätön kohtelu edellyttää siten myös, että eri paikkakunnilta olevia ehdokkaita tai tarjoajia kohdellaan samalla tavoin kuin esimerkiksi oman kunnan yrityksiä. Oikeuskäytännössä syrjimättömyysperiaatteen on tulkittu myös tarkoittavan, että hankinnalle asetetut vaatimukset eivät saa olla paikallisia tai tiettyä aluetta tai yritystä suosivia. Avoi muus pe ri aa te pe rus tuu yh teisön pe rus ta mis so pi mus ta kos ke vaan oi keus käy - täntöön sekä kansallisesti myös yleisesti tunnustettuihin hallinnon avoimuutta koskeviin vaatimuksiin, joista on säädetty muun muassa hallintolaissa sekä laissa vi - ranomaisten toiminnan julkisuudesta. Avoimuusperiaate edellyttää esimerkiksi, että hankintamenettelyä koskevia tietoja ei salata, hankinnasta ilmoitetaan julkisesti, tarjouskilpailun ratkaisemisesta tiedotetaan tarjouskilpailuun osallistuneille ja että hankintaa koskevat asiakirjat ovat lähtökohtaisesti julkisia. Avoimuusperiaatteen on yhteisön tuomioistuimen ratkaisussa C-324/98 Telaustria katsottu velvoittavan noudattamaan asianmukaista julkisuutta myös hankintadirektiivien ulkopuolella olevien hankintojen tekemisessä, jotta palveluhankinnat avautuvat kilpailulle ja hankintasopimusten tekomenettelyä voidaan valvoa. Avoimuus - periaatetta olisi siten lähtökohtaisesti sovellettava kaikissa hankinnoissa. Avoimuusperiaatteen toteuttamista rajoittavat eräät salassapitotarpeet, joita on yksilöity viranomaistoiminnan julkisuutta koskevassa lainsäädännössä sekä suhteellisuus - periaate. Suhteellisuusperiaate edellyttää, että hankintamenettelyn vaatimukset ovat oikeassa suhteessa tavoiteltavan päämäärän kanssa. Siten esimerkiksi tarjoajien kelpoi suuseh - tojen asettamisessa on huomioitava hankinnan luonne ja arvo. Suhteellisuusperiaatteen oikea soveltaminen erilaisissa hankinnoissa mahdollistaisi kuitenkin esimerkiksi työsuorituksia edellyttävissä palveluhankinnoissa tarjoajan ominaisuuk -
20 siin liittyviä tiukempia kriteereitä kuin tavanomaisissa tavarahankinnoissa. Myös tarjouspyynnön sisältöön tai tarjousmenettelyn ehtoihin liittyvien vaatimusten tuli - si olla oikeassa suhteessa hankinnan laatuun nähden. Suhteellisuusperiaatteen mu - kaisesti voidaan huomioon ottaa myös tarjouskilpailusta aiheutuvat kustannukset suhteessa tarjouskilpailulla aikaansaatuun säästöön. Suhteellisuusperiaatteen on kat sot tu oi keus käy tän nös sä mer kit se vän koh tuul li suu den vaa ti mus ten huo mi oi - mista. Hankintamenettelyä koskevia periaatteita tulee noudattaa kaikissa hankintamenet - telyn vaiheissa. Näin ollen esimerkiksi tarjouspyyntöä ei saa laatia siten, että hankinnan kohteen määrittely asettaa tarjoajat epätasa-arvoiseen asemaan. Tarjouspyyntö on saatettava avoimesti kaikkien halukkaiden saataville tai niille, jotka esimerkiksi rajoitetussa menettelyssä on valittu tarjousmenettelyyn. Tarjoajien ja tar - jousten arvioinnissa syrjimättömyys ja tasapuolisuusvaatimus edellyttää, että asetetut vaatimukset koskevat samalla tavoin kaikkia tarjoajia. Suhteellisuusperiaat - teen mukaisesti näiden vaatimusten on oltava järkevässä suhteessa hankinnan koh - teeseen. Kun tarjous suljetaan tarjouskilpailusta sen vuoksi, että se ei vastaa tar - jous pyyn nön vaa ti muk sia, tu lee myös muut vas taa van puut teen omaa vat tar jouk set hylätä tarjouskilpailusta. Julkisten yksiköiden osallistuminen hankintamenettelyihin tarjoajana ei saisi aihe - uttaa kilpailun vääristymistä yksityisiin tarjoajiin nähden. Siten hankintayksikön omaan or ga ni saa ti oon kuu lu van yk si kön tar jouk sen tu li si ol la ver tai lu kel poi nen muiden tarjousten kanssa, minkä on oikeuskäytännössä katsottu edellyttävän kaik - kien asiaankuuluvien kustannusten huomioon ottamista tarjousvertailussa.
21 5 Direktiiveistä johtuvat keskeiset muutostarpeet Direktiiviuudistuksen tavoitteena on nykyaikaistaa julkisten hankintojen säännök - siä ottamalla huomioon teknisen ja taloudellisen kehityksen aiheuttamat muutostarpeet sekä tarjoamalla joustavampia menettelytapoja hankintojen tekemiseen. Direktiiviuudistuksella pyritään myös yksinkertaistamaan sääntelyä 5.1. Hankintadirektiivi (aiemmin nk. viranomaisdirektiivi) Hankintadirektiivi koskee julkisen sektorin kynnysarvot ylittävien tavara- ja palveluhankintojen sekä rakennusurakoiden kilpailuttamista. Direktiivissä yhdistetään yhdeksi direktiiviksi EY:n kolme voimassa olevaa hankintadirektiiviä eli tavara- ja palveluhankintadirektiivit sekä rakennusurakkadirektiivi. Direktiivin sääntely on aiempaan tapaan hyvin yksityiskohtaista. Keskeiset aineelliset muutokset ovat seuraavia: Yhteishankintayksikön määritelmä on uusi: Se määritellään direktiivis - sä hankintayksiköksi, joka tekee hankintoja toisille hankintayksiköille käyttäen mm. puitejärjestelyjä. Neuvottelumenettelyn käyttöä laajennetaan ns. kilpailulliseen neuvotte - lumenettelyyn, joka on käyttökelpoinen vaihtoehto erityisesti monimut - kaisissa hankinnoissa, joissa hankintayksikkö ei voi ilman tarjoajien kanssa käytäviä neuvotteluja laatia tarpeitaan vastaavaa tarjouspyyntöä. Mikäli tarjoajat tekevät neuvottelujen aikana suunnittelutyötä tai muita innovatiivisia ratkaisuja, voidaan niistä maksaa palkkioita. Varsinainen tarjouskilpailu käydään hankintayksikön valitsemien ratkaisujen pohjalta. Sähköisten menettelytapojen mahdollistaminen antaa kaivattua joustoa ja mahdollistaa erityisen kaksivaiheisen sähköisen kilpailuttamismenettelyn (dynaaminen hankintajärjestelmä). Myös sähköisen huutokaupan käyttö on mahdollistettu. Sähköiset hankintamenettelyt ovat vielä kehi - tysvaiheessa, joten tältä osin esitetään, että asiasta säädetään myöhemmin asetuksella. Lisäksi ilmoitusaikoja voidaan lyhentää sähköisiä vies - tintävälineitä käytettäessä.
22 Puitejärjestelyjen käyttöönotto perinteisen puitesopimuksen ohella an - taa laajemman mahdollisuuden kilpailuttaa osapuolia myös sopimuksen voimassaoloaika. Puitejärjestely on eräänlainen suppea toimittajarekis - teri, joka on käyttökelpoinen mm. tuotteissa, joiden hinnat vaihtelevat lyhyellä aikavälillä. Hankintojen kohteen teknisessä määrittelyssä pyritään aiemmasta stan - dardikeskeisyydestä innovatiivisempia mahdollisuuksia sallivaan toi - minnallisten kuvausten käyttämiseen. Ympäristöominaisuuksien käytöstä teknisissä eritelmissä on säädetty aiempaa yksityiskohtaisemmin. Käytännön hankintatoiminnassa merkittävin uudistus on velvoite ilmoittaa ennakolta hankintailmoituksessa tai tarjousasiakirjoissa tarjouksen valintakriteerit painotettuina. Aiemmin riitti, että valintakriteerit ilmoitettiin mah - dollisuuksien mukaan tärkeysjärjestyksessä. Tärkeysjärjestyksen mainitseminen ilman painotuksia on nyt mahdollista vain poikkeustapauk - sissa. Direktiiviuudistuksessa ympäristönäkökulmat voidaan huomioida aiem - paa laajemmin julkisia hankintoja koskevissa sopimuksissa. Sosiaalisia nä kö koh tia py ri tään huo mi oi maan. Direktiivi mahdollistaa myös aiempaa laajemmin hankintasopimukseen liittyvien erityisehtojen asettamisen. Tältä osin lakiin on otettu esimerk - kejä direktiivin johdannosta (ympäristönäkökulmat sekä eräät sosiaali - set näkökohdat, kuten työttömien ja vammaisten palvelukseen ottami - nen, ammatillinen koulutus työpaikoilla ja ILO:n sopimusten noudattaminen). Eräisiin vakaviin rikoksiin (kuten osallistuminen rikollisjärjestön toi - mintaan, rahanpesuun ja avustuspetos) syyllistyneet tarjoajat on suljet - tava pois tarjouskilpailusta. Lisäk si la kia sel ven ne tään ra ken nus ten vuok raus ta kos ke van poik keuk - sen osalta siten, että poikkeus direktiivin mukaisesti koskee vain ole - massa olevia rakennuksia. Kynnysarvon laskentaa koskevan sääntelyn osalta on jatkotyössä vielä selvitettävä miten direktiiviä tulkitaan eräiden yhteishankintana toteutetta - vien hankkeiden (esim. koulutushankinnat ja eräät ulkoasiainhallinnon yhteisrahoitteiset hankkeet) kynnysarvon laskennassa. Soveltamisalan ulkopuolelle jäävien hankintojen osalta jatkotyössä on lisäksi selvitettävä tarve asetustasoiseen säätelyyn erityisesti puolus - tushankintojen ja turvallisuuspoikkeuksen osalta.
23 5.2 Erityisalojen hankintadirektiivi (aikaisemmin nk. pe rus pal ve lu di rek tii vi) Erityisalojen hankintadirektiivi koskee vesi- ja energiahuollon, postipalvelujen sekä liikenteen alan hankintojen kilpailuttamista. Direktiivin soveltamisalaan kuulu - vat kaikki lueteltuja toimintoja harjoittavat yksiköt riippumatta niiden oikeudel - lisesta luonteesta. Erityisalojen hankintadirektiivin kynnysarvot ovat hankintadirektii - vin kynnysarvoja korkeammat ja nyt myös aiempaa yksinkertaisemmat, kun toi - mialakohtaisista arvoista on luovuttu. Lisäksi kilpailuttamisen menettelytapavaati - mukset hankintadirektiiviin verrattuna väljempiä. Direktiivit vastaavat kuitenkin keskeiseltä sisällöltään toisiaan. Myös erityisalojen hankintadirektiiviin tehtävät muutokset vastaavat pitkälti hankintadirektiiviin tehtäviä muutoksia. Keskeisimmät vain erityisalojen hankintadirektiiviä koskevat muutokset ovat seu - raavat: Erityis- ja yksinoikeuksien määritelmää tarkennetaan siten, että siinä huomioidaan enemmän tosiasiallinen kilpailutilanne markkinoilla Postitoiminta siirretään hankintadirektiivistä tähän direktiiviin siirtymä - ajan ku lut tua vuon na 2008 Direktiivi mahdollistaa erityisen järjestelmän mukaisen menettelyn, jol - la suoran kilpailun kohteena olevat toiminnot voidaan sulkea pois di - rektiivin soveltamisalasta. Suomessa poissulkemista koskeva hakemus komissiolle tehtäneen energiasektorin osalta. Sidosyrityksiltä tehtävät suorahankinnat ovat palvelujen ohella mahdollisia nyt myös tavarahankinnoissa ja urakoissa.
24 6 EY-tuomioistuimen oi keus käy tän nös tä joh tu vat muutostarpeet 6.1 Ilmoitusvelvoitteet EU-kynnysarvon alittavissa han kin nois sa Voimassaolevan hankintalainsäädännön mukaan EU-kynnysarvon alittavista hankinnoista sekä toissijaisista palveluhankinnoista tulee ilmoittaa julkisesti tai pyytää tarjouksia muuten hankinnan kokoon ja laatuun nähden riittävä määrä. Näissä hankinnoissa ilmoitusvelvollisuus on si ten ol lut vapaaehtoinen ja kilpailuttamisvelvoitteen täyttäminen on voinut tapahtua tarjouspyynnön lähettämisellä suoraan tarjo - ajille. EU:n hankintadirektiivien mukaisista kynnysarvot ylittävistä tavarahankinnoista, ensisijaisista palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista tulee julkaista ilmoitus EY:n virallisessa lehdessä. Vuonna 2001 EY:n virallisessa lehdessä julkaistujen suomalaisten julkisten hankintojen arvo oli 3,21 miljardia euroa, mikä edusti noin vii desosaa Suo men jul kis ten han kin to jen ko ko nais ar vos ta. EU-kyn nysar von alit ta - vien hankintojen ilmoittamisen volyymistä ei ole tilastoitua tietoa, mutta arviolta noin 10 miljardin euron vuotuisista hankinnoista ei julkaista minkäänlaisia ilmoituksia. Suomessa suurin osa hankintayksiköistä on kooltaan pieniä ja hankintatoimi usein ha jautet tua. EU-kyn nysar vot ovat Suo men olo suh tei siin näh den mel ko suu ret eri - tyi ses ti ra ken nusura koi den osal ta, jo ten suu rin osa han kin nois ta on kyn nysar von alittavia eikä ilmoitusvelvoitteiden piirissä. Suomessa tehdään päivittäin useita tu - hansia hankintapäätöksiä, joista valtaosa koskee arvoltaan vähäisiä hankintoja. Tällaisten pienten hankintojen osalta julkinen ilmoittaminen ei ole tarkoituksen - mukaista. Ilmoittelu on kuitenkin kokonaisuudessaan EU-kynnysarvon alittavissa hankin - noissa sekä toissijaisissa palveluhankinnoissa melko vähäistä ja ilmoittamatta jää myös huo mat ta van ar vok kai ta han kin to ja. Vähäisen ilmoittelun on koettu vähentävän hallinnon avoimuutta ja horjuttavan us - koa julkisten hankintojen tasapuoliseen ja syrjimättömään kilpailuttamiseen. Tie - don puute on vähentänyt kiinnostusta tarjota julkiselle sektorille sekä estänyt yri - tyksiä osallistumasta tarjouskilpailuihin. Tarjouspyyntöjen lähettäminen valikoiduille toimittajille on saattanut estää kilpailuolosuhteiden tehokkaan hyödyntämisen, uusien yrittäjien pääsyn markkinoille sekä myös hankintayksiköiden tiedon -
25 saannin uusista palvelujen tuottamistavoista tai hankinnan teknisistä toteuttamistavoista. Suomalaista hankintatointa on kansainvälisissä vertailuissa arvosteltu aidon kilpai - luttamisen laiminlyömisestä ja markkinoilla olevien mahdollisuuksien hyödyntämättä jättämisestä. Kattavasta lainsäädännöstä huolimatta kilpailuttamisvelvoittei - ta ei aina noudateta ja kilpailuttamista on katsottu rasittavan konsensuksen traditi - on eli pitkäaikaisten sopimusten tekemisen harvojen toimittajien kanssa. Tämä on joh ta nut te hot tomuu teen se kä jul ki sen sek to rin heik koon roo liin pal ve lu jen hank ki - misessa. Hankintoja ja tarjouspyyntöjä koskevan tiedottamisen puutteellisuus on koettu suu rim mak si on gel mak si myös pk-yri tys ten pää syl le jul ki siin han kin toi hin Euroo - passa. Tiedon levittämisen tehostaminen on vastaavasti katsottu tärkeimmäksi kei - noksi edistää pk-yritysten pääsyä tarjoamaan hankintoihin. EY:n tuo mi ois tui men oi keus käy tän nös sä on kat sot tu pe rus ta mis so pi muk sen edel - lyttävän avoimuusvelvoitteiden toteuttamista myös hankintadirektiivien välittö - män soveltamisalan ulkopuolella olevissa hankinnoissa. Suomi on jou tu nut ko mis si - on valvontamenettelyn kohteeksi tapauksessa, jossa EU-kynnysarvon alittavasta keittiölaitehankinnasta ei oltu ilmoitettu julkisesti. Komissio katsoo EY:n perustamis so pi mus ta kos ke van oi keus käy tän nön osoit ta van, et tä myös kyn nysar von alit - tavissa hankinnoissa tulee noudattaa tilanteen edellyttämää julkisuutta, minkä joh - dosta myös näistä hankinnoista tulee ilmoittaa asianmukaisessa laajuudessa. Val - vontamenettely on tällä hetkellä kesken. Myös hankintadirektiivissä on nimenomainen maininta velvollisuudesta noudattaa myös kynnysarvot alittavissa hankinnoissa yhteisöoikeuden velvoitteita ja niistä johdettuja periaatteita, kuten avoimuuden, tasapuolisen kohtelun, vastavuoroisen tunnustamisen ja suhteellisuuden periaatteita. 6.2 Ilmoituskanavat EU-kynnysarvot ylittävistä tavara- ja ensisijaisista palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista on julkaistava ilmoitus Euroopan Unionin virallisessa lehdessä, jota julkaisee EY:n virallisten julkaisujen toimisto. Vuonna 2001 EU-kynnysarvon ylit - täviä suomalaisia hankintoja koskevia ilmoituksia julkaistiin 1.302 kappaletta. EU:n kynnysarvon alittavia hankintoja sekä toissijaisia palveluhankintoja koskevia ilmoituksia on julkaistu Suomessa hankintayksiköiden omilla internet-sivuilla, pai -
26 kallislehdissä sekä ammattijulkaisuissa. Vuoden 2001 lokakuusta lähtien ilmoituksia on voinut julkaista myös kauppa- ja teollisuusministeriön internet-pohjaisessa julkiset markkinat (Julma) -tietojärjestelmässä. Vuonna 2001 Suomen kansallisessa julkiset hankinnat -lehdessä ilmoitettiin 733 EU-kynnysarvon alittavasta hankinnasta. Sanomalehdissä, internetissä tai muissa tiedotusvälineissä julkaistujen hankintailmoitusten määristä ei ole tilastoitua tietoa. Julkisten hankintojen sähköisessä ilmoituskanavassa (Julma) julkaistiin vuonna 2002 yh teen sä 1.130 il moi tus ta, vuon na 2003 yli 3000 il moi tus ta. Eurooppalaiset pk-yritykset ovat ilmoittaneet saavansa julkisiin hankintoihin liitty - viä tietoja pääsääntöisesti muualta kuin virallisista tietokanavista. Sähköinen hankintailmoituksia sisältävä TED-tietokanta, muut internet-sivut sekä EU-julkaisut ovat merkittävimpiä yksittäisiä tiedon lähteitä. Puutteet tiedon saannissa sekä tieto - jen hajanaisuus on koettu erityisiksi ongelmiksi hankintamarkkinoille pääsylle. 6.3 EU-kynnysarvojen ali olevien hankintojen kilpailuttaminen eräissä jäsenmaissa Komissio laatii parhaillaan kattavaa selvitystä siitä, miten jäsenmaissa julkaistaan hankintailmoituksia tai muuten kilpailutetaan EY-kynnysarvojen ali olevat hankin - nat ja muut kuin direktiivien ilmoitusvelvollisuuden kattamat hankinnat (mm. B-liitteen mukaiset palvelut ja käyttöoikeussopimukset). Useimmissa EU:n jäsenvaltioissa on EU-kynnysarvot alittavia hankintoja koske - vaa sääntelyä sekä velvoitteita ilmoittaa julkisesti myös näistä hankinnoista. Ilmoi - tukset tulee julkaista yleensä internetissä tai sanomalehdissä. Pohjoismaisia kyn - nysarvot alittavia hankintoja koskevia sähköisiä järjestelmiä koskevat tiedot on koottu Nordted-portaaliin, mistä voi myös päästä eräille pohjoismaisille ilmoitus - kanaville. Ruot sis sa vuo den 2001 alus sa voi maan tul leen lain muu tok sen mu kaan han kin tayk - siköiden on ilmoitettava julkisesti myös EU-kynnysarvon alittavista hankinnoistaan, joissa aiemmin voitiin pyytää suoraan tarjouksia hankintayksikön valitsemilta tarjoajilta. Kansallista kynnysarvoa ei toistaiseksi ole kuitenkaan säädetty. Vuoden 2001 la ki uu dis tuk sen pe rus te luis sa kyn nysar vok si eh do tet tiin 189.000 kruu nua (noin 20.000 euroa), jota sovelletaan laajasti käytännössä. Ilmoittamisen tulee tapahtua ensisijaisesti sähköisesti yleisesti saatavilla olevassa tietokannassa. Käytännössä hankinnoista ilmoitetaan alueellisilla sähköisillä kanavilla, joita ylläpidetään kaupallisin perustein.
27 Myös Norjassa kynnysarvon alittavat hankinnat tulee kilpailuttaa. Vähäisiä poikkeuksia lukuun ottamatta hankinnoista on ilmoitettava julkisesti. Virallinen ilmoi - tuskanava on internet-pohjainen Doffin-tietojärjestelmä, jossa julkaistaan sekä kynnysarvon ylittäviä että alittavia hankintoja koskevat ilmoitukset. Hankintail - moi tus on pa kol li nen yli 200.000 NOK (noin 26.000 ) ar voi sis sa han kin nois sa. EU-kynnysarvon ylittävistä hankinnoista tulee toimittaa ilmoitus julkaistavaksi myös Norjan viralliseen lehteen (Norsk lysingsblad), joka toimittaa ilmoituksen edelleen julkaistavaksi EU:n virallisessa lehdessä. Jälki-ilmoituksen tekeminen Doffin-tie - to kan taan on sää det ty pa kol li sek si myös EU-kyn nysar von alit ta vis sa han kin nois sa. Tans kas sa ei kyn nysar von alit ta vis ta han kin nois ta ole ra ken nusura koi ta lu kuun ot - tamatta säännöksiä. Tanskassa katsotaan toistaiseksi, että EU:n perustamissopi - muksen säännökset tavaroiden, palveluiden ja henkilöiden vapaasta liikkumisesta sisältävät jo sellaisenaan ilmoittamisvelvollisuuden. Rakennusurakoita koskevat hankintasäännökset koskevat kaikkia urakkahankintoja arvosta riippumatta. Raken - nusurakoita koskevan sääntelyn lisäksi valtionvarainministeriö on antanut ohjeet tavara- ja palveluhankintojen kilpailuttamisesta. Alle 500.000 Dkr:n (noin 70.000 euroa) hankinnoista ei ole menettelyohjeita. Tanskassa ryhdytään tarvittaessa uudistamaan lainsäädäntö sen jälkeen, kun Suomea koskeva Senaatti-tapaus on rat - kaistu. Viron, Latvian ja Liettuan hankintalait koskevat EU-kynnysarvon alittavia ja ylittä - viä hankintoja. Kaikissa näissä maissa on säädetty kansallisista kynnysarvoista, joi - den perusteella määräytyvät kilpailuttamisen menettelytavat sekä ilmoitusvelvoit - teet. Virossa tulee ilmoittaa julkisesti yli 6.400 euron tavara- ja palveluhankinnoista sekä yli 32.000 euron rakennusurakoista. Ilmoitukset tulee julkaista valtion yllä - pitämässä sähköisessä rekisterissä. Yhtenäistä helppokäyttöistä palvelua on pidetty toimivana ja yritysten tiedonsaantia parantavana. Latviassa ilmoitusvelvollisuus kos kee yli 15.000 eu ron ta va ra- ja pal ve lu han kin to ja se kä yli 75.000 eu ron ra ken - nusurakoita. Ilmoitukset voidaan julkaista internetissä, virallisessa lehdessä tai sano ma leh des sä. Liet tu as sa kan sal li nen kyn nysar vo on 22.500 eu roa ta va ra han kin - noissa ja 90.200 euroa rakennusurakoissa. Ilmoitukset julkaistaan internetissä säh - köisessä informaatiojärjestelmässä sekä virallisessa lehdessä. Muista EU-maista voidaan todeta, että Itävallassa on ilmoitettava yli 20.000 euron hankinnoista ja tämän alittavien hankintojen osalta on noudatettava hankintayksikön omia oh jei ta. Kyn nysar vo jen ali ole vis sa han kin nois sa nou da te taan hy vin sa - manlaisia menettelyjä kuin EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa. Kilpailuttamisessa voidaan noudattaa kahdeksaa erilaista menettelytapaa hankinnan luontees - ta ja arvosta riippuen. Ranskassa alle 90.000 euron hankinnat voidaan toistaiseksi tehdä ilman säädettyjä muotoja. Komissio on kuitenkin nostanut kanteen Ranskaa
28 vastaan, koska se katsoo, ettei sääntely ole perustamissopimuksen mukainen eikä esimerkiksi avoimuusvelvoite täyty (raja-arvo liian korkea). Iso-Britanniassa ilmoitusraja on 20.000 euroa ja tämän alle olevissa hankinnoissa noudatetaan suosi - tuksenluontoista ohjeistusta. Hollannissa ilmoitusvelvollisuuden rajausta pohdi - taan parhaillaan, voimassaoleva lainsäädäntö edellyttää yli 1.361340 euron urakoi - den kilpailuttamista. Belgiassa ilmoitusvelvoite kattaa yli 5.500 euron hankinnat. Italiassa ilmoitusvelvollisuuden raja on 20.000 euroa. Portugalissa on vähimmäis - määrä pyydettäville tarjouksille seuraavasti: yli 20.000 (vähintään 5 tarjoajaa), 10.000 20.000 (vä hin tään 3 tar jo ajaa) ja 5.000 10.000 (vä hin tään 2 tar jo ajaa). 6.4 Ehdo tus Suo men kan sal li sik si kyn nysar voik si Toimeksiantonsa mukaisesti työryhmän tuli tehdä ehdotuksia myös EY-tuomiois - tuimen oikeuskäytännöstä johtuvista velvoitteista. Yksi tällainen velvoite on perusta mis so pi muk sen avoi muus vel voi te. Yhteisöjen tuomioistuin on tapauksissa C-324/98 Telaustria ja Telefonadress sekä C-275/98 Unitron Scandinavia katsonut, että myös hankintadirektiivien sovelta - misalan ulkopuolella olevissa hankinnoissa on noudatettava yhteisön perustamissopimuksen perustavanlaatuisia oikeussääntöjä, kansalaisuuteen perustuvan syr - jinnän kieltoa koskevia periaatteita sekä erityisesti avoimuusperiaatteita. Avoimuusvelvoitteen sisältönä on tuomioistuimen mukaan taata hankinnasta ilmoitta - minen asianmukaisessa laajuudessa hankintasopimusten tekomenettelyjen puolu - eettomuuden valvomiseksi sekä hankintojen avaamiseksi kilpailulle. Komissio on nostanut Suomea vastaan kanteen yhteisöjen tuomioistuimessa vas - taavanluonteisessa asiassa. Komissio katsoo Suomen rikkoneen jäsenyysvelvoitteita EU-kynnysarvon alittavassa hankinnassa, josta ei oltu ilmoitettu komission nä ke myk sen mu kaan julkisesti. Voimassaolevan hankintalain 5 :n mukaisissa hankintamenettelyjen käyttö ei edellytä hankintailmoituksen julkaisemista. Jotta Suomen hankintalainsäädäntö vastaisi yhteisöoikeuden avoimuusperiaatetta koskevia tul - kintoja, ehdotetaan ilmoitusvelvoite laajennettavaksi myös hankintadirektiivin so - veltamisalan ulkopuolella oleviin hankintoihin. Vähäisen ilmoittelun on koettu kansallisestikin vähentävän hallinnon avoimuutta ja horjuttavan uskoa julkisten hankintojen tasapuoliseen ja syrjimättömään kilpai - luttamiseen. Tiedon puute on vähentänyt kiinnostusta tarjota julkiselle sektorille sekä estänyt yrityksiä osallistumasta tarjouskilpailuihin. Tarjouspyyntöjen lähettä - minen valikoiduille toimittajille on saattanut estää kilpailuolosuhteiden tehokkaan hyö dyn tä mi sen, uu si en yrit tä ji en pää syn mark kinoil le se kä myös han kin tayk si köi -