1 Euroopan unionin TIIVISTELMÄ ULKORAJARAHASTON MONIVUOTISESTA KANSALLISESTA OHJELMASTA VUOSILLE 2007 2013 Johdanto Tilannekatsaus Suomen rajojen pituus on 3940 km, josta Venäjän vastaista ulkorajaa 1340 km ja 1250 km merirajaa. Yhteensä yli 15 miljoonaa ihmistä vuosittain ylittää Suomen ulkorajat rajanylityspaikkojen kautta: noin 7 miljoonaa henkilöä itäisellä maarajalla, noin 4 miljoonaa henkilöä lentoliikenteessä ja noin 5 miljoonaa henkilöä satamissa. Tilanne muuttui ratkaisevasti joulukuussa 2007, kun lähes kaikesta meriliikenteestä tuli sisärajaliikennettä Viron ja muiden Baltian maiden alkaessa soveltaa Schengenin säännöstöä maa- ja merirajoillaan. Suhteellisesti voimakkaimmin ulkorajaliikenne kasvaa lentoliikenteessä, erityisesti Kaukoidän (Kiina, Intia) vuorojen lisääntyessä. Myös Kaakkois-Suomen kansainvälisten rajanylityspaikkojen liikenne kasvaa selvästi niin matkustaja- kuin erityisesti tavaraliikenteen osalta. Laajasti ottaen, laiton maahantulo suuntautuu Suomeen kolmesta suunnasta: Venäjältä, kaukoidästä sekä EU:n sisärajojen kautta. Vuonna 2006 laittoman maahantulon tilanne säilyi verrattain vakaana. Kaukoidän (Kiina, Intia) lentoreittien voimakas lisääntyminen näkyi laittoman maahantulon ja sellaisen järjestämisen yritysten kasvuna kyseisestä suunnasta. Venäjältä ei todettu laittoman maahantulon paineen merkittävää kasvua. Venäjä on kuitenkin edelleen mahdollinen kolmansien maiden kansalaisten laittoman maahantulon kauttakulkumaa. Suomen ja Venäjän välinen ulkorajaliikenne kasvoi lievästi edelliseen vuoteen verrattuna. Venäjän rajan ylitti 6,8 miljoonaa matkustajaa. Ulkorajaliikenteessä matkustajamäärät kasvoivat lentoliikenteessä noin 13 % ja laskivat satamissa 4 %. Vuoden 2006 aikana Suomen Rajavartiolaitoksen esitutkintaan tuli noin 1370 tapausta. Näistä vakavimmat rikokset koskevat laittoman maahantulon järjestämisiä ja ihmissalakuljetusta. Pääosa rikoksista on ratti- ja vesiliikennejuopumuksia sekä väärennysrikoksia. Vuonna 2007 aiemmin mainitut trendit vahvistuivat. Rajanylitysliikenne koko itärajalla on 4 % ja Kaakkois-Suomen rajanylityspaikoilla 8 % kasvussa. Raskaan liikenteen volyymit kasvavat kaakkoisrajalla tätäkin voimakkaammin. Ulkorajalennoissa kasvua edelliseen vuoteen on yli 13 %, ja Helsingin satamissa (Viro-liikenne) laskua on n. 6 %. Pitkällä aikavälillä tarkasteltuna vuosi 2007 näyttää rajaturvallisuuden kannalta edellisten vuosien kaltaiselta, ainakin matkustajamääriin suhteutettuna. Maasto- ja merirajoilla laittomassa maahantulossa ei ole todettu kausivaihtelun lisäksi poikkeavia muutoksia; Venäjän rajavartiopalvelunkin toimintakyky lienee säilynyt kohtuullisen vakaana.
Euroopan unionin Viisumien osalta laittoman maahanmuuton ja ihmiskaupan riskien arvioimisen merkitys on tullut viime vuosina viisumihakemusten käsittelyssä yhä keskeisemmäksi harkintakriteeriksi erityisesti niillä alueilla, joilta suuntautuu EU-alueelle paljon laitonta maahanmuuttoa. Viisumihakemusten määrä on viimeisten vuosien aikana kasvanut. Vuonna 2006 Suomen edustustoissa käsiteltiin yhteensä 585 151 viisumihakemusta, joista 508 602 hakemusta Venäjällä olevissa edustustoissa. Vuonna 2007 hakemusten kokonaismäärä yltänee lähelle 700 000. Kielteisten päätösten osuus vaihteli v. 2006 maittain 0,5-67,7 %:n välillä ja riippuu ennen kaikkea laittoman maahanmuuton riskin korkeudesta eri asemapaikoissa. Suomessa Rajavartiolaitos ja Tulli toimivat yhteistyössä ja tullivirkailijoilla on valtuudet myöntää viisumeita erikseen määritellyissä paikoissa missä Rajavartiolaitos ei ole pysyvästi edustettuna. Tulli myöntää viisumeita pääasiassa satamissa laivojen vaihtomiehistöille. Viisumeita ei myönnetä turisteille tai vastaaville matkustajaryhmille. Tulli on myöntänyt rajatarkastusten ja passintarkastusten yhteydessä vuonna 2006 1540 viisumia ja vuodelle 2007 toteutuva arvio on noin 2000 viisumia. Tehtävässään Tulli voi hyödyntää pohjoismaisen poliisi-tulliyhdysmiesverkoston yhteensä 34 yhdysmiehensä kautta saatuja tietoja. Rajavartiolaitos myönsi vuonna 2006 yhteensä 1375 viisumia. 2 Tulevaisuudennäkymiä Venäjän rajavartiopalvelun toimintakyky Suomen vastaisella rajalla säilyy kohtuullisen hyvänä. Varusmiesten käytöstä Luoteisessa rajavartioaluehallinnossa luovuttiin kesällä 2006. Sopimuspalkkaisen henkilöstön palkkaamisessa on jonkin verran vaikeuksia. Rajavartiopalvelun reformi on vaikuttanut koko organisaatiorakenteeseen. Rajavartioasemien lukumäärä vastaa pääpiirteissään rajavartioasemien lukumäärää Suomen puolella. Rajavartioasemaverkon mittava karsiminen heikentää rajavalvonnan tasoa maastorajalla siihen asti, kunnes venäläiset saavat ns. korvaavat toimenpiteet täysimääräisesti käyttöön (joukkojen liikkuvuuden lisääminen, rikostorjunnan tehostaminen, tekniikan maksimaalinen hyväksikäyttö jne.). Vaikka rajavartiopalvelu pyrkii pitämään Suomen vastaisen rajansa rauhallisena ja toimivana myös jatkossa, vastuu yhteisen rajan valvonnasta jää enenevästi Suomen rajavartiolaitokselle. Venäjän FSB:n rajavartiopalvelun suurimpina ulkoisina haasteina säilyvät laiton siirtolaisuus, ihmissalakuljetus ja terrorismi. Venäjä jatkaa rajavalvontajärjestelmän rakentamista omille rajoilleen. Rajavartiopalvelun painopiste säilyy etelässä. Pohjois-Kaukasiassa käynnissä oleva mittava rajavartioasemaverkoston rakennusohjelma saadaan Venäjän omien arvioiden mukaan päätökseen vuoden 2008 alussa. Samanaikaisesti uudistamishankkeiden painopistettä siirretään Kazakstanin vastaiselle rajalle. Suomen vastainen rauhallinen ja turvallinen raja jää vähemmälle huomiolle. Suomen ja Venäjän rajaliikenteen kasvu jatkuu henkilöliikenteen osalta lähitulevaisuudessa maltillisena. Kasvusta pääosa syntyy Kaakkois-Suomen suurilla rajanylityspaikoilla. Pohjoisemmilla rajanylityspaikoilla voidaan varautua jopa matkustajamäärien vähenemiseen, mutta muutokset palvelutarjonnassa saattavat kasvattaa paikallisia tilastolukuja nopeastikin. Suomesta Venäjälle ja transitona Suomen kautta vietävän tavaraliikenteen määrä on viimeiset viisi vuotta kasvanut voimakkaasti eikä kasvun taantumista ole näkyvissä. Tämä kehitys on
Euroopan unionin samalla johtanut siihen, että Venäjän kaupan logistiikkaketju on tietyiltä osin lähes täysin sellaisten tahojen hallinnassa, joiden riskittömyyden luotettavaan selvittämiseen ei ole riittävästi mahdollisuuksia. Liikenneministeriön arvion mukaan tavaraliikenteen määrä Venäjälle kasvaa kaksinkertaiseksi vuoteen 2012 mennessä, mikä tarkoittaa noin 2500 kuorma-autoa päivässä. Tavaraliikenteen kausittaiset (vuosi, viikko) huiput aikaistuvat ja niiden kesto pitenee. Kymmenien kilometrien rekkajonot Vaalimaalla tulevat jokapäiväisiksi, eikä Suomen puolella mahdollisesti tehtävillä infrastruktuurihankkeilla kyetä juurikaan helpottamaan rekkaliikenteen tai toisaalta henkilöliikenteen tilannetta. Tilanne voi levitä myös pohjoisemmille (Nuijamaa, Imatra ja Niirala) rajanylityspaikoille, missä liikenteen kasvu olisi paikallisesti tällöin prosentuaalisesti erittäin merkittävää ja rekkajonot voivat aiheuttaa muulle liikenteelle ja toiminnalle vielä suurempaa haittaa kuin Vaalimaan suunnassa. Tilanteen pysyvän ratkaisun edellyttämät viranomaisten toiminnan sekä raja-asemien ja tieverkon kapasiteetin merkittävät parannukset Venäjällä eivät ole näköpiirissä. Nykyisin maanteitse kulkevan tavaraliikenteen laajamittaista siirtymistä raiteillekaan ei suunnittelukaudella ole nähtävissä Venäjän suurkaupunkien puutteellisten logististen mahdollisuuksien vuoksi. Venäjän ja EU:n viisumihelpotussopimus ja takaisinottosopimus ovat olleet voimassa kesäkuun alusta 2007 alkaen. Kattava viisumivapaus ei kuitenkaan toteudu lähivuosina. Takaisinottosopimuksen kansallista toimeenpanopöytäkirjaa koskevat Suomen ja Venäjän väliset neuvottelut on aloitettu toukokuussa 2007. Venäjän biometristen passien käyttöönotto alkoi vuonna 2006 suppeissa pilottihankkeissa Kaliningradissa ja Moskovassa. Venäjän rajanylityspaikoilla ei ole Moskovaa ja Kaliningradia lukuun ottamatta biometristen passien lukulaitteita. Venäjän suunnitelmien mukaan biometristen passien maanlaajuiseen myöntämiseen alettaisiin vuoteen 2009 mennessä ja biopassien lukulaitteet asennettaisiin kaikille rajanylityspaikoille vuoteen 2008 mennessä. Vaikutukset liikenteen sujuvuuteen ja turvallisuuteen Suomen rajalla voivat olla nähtävissä lähivuosina. Rajaturvallisuusjärjestelmän kehittämisestä huolimatta Venäjä säilyy laittoman siirtolaisuuden lähtö- ja erityisesti kauttakulkumaana. Venäjällä oleskelee laittomasti miljoonia henkilöitä, joista suurin osa on laittomia työntekijöitä, joille Venäjän harmaa talous tarjoaa toimeentulomahdollisuuden. Osa Venäjällä laittomasti oleskelevista siirtolaisista ja laillisestikin oleskelevista ulkomaalaisista pyrkivät laittomasti länteen. Koska pääsy länteen suoraan itäisen Euroopan kautta vaikeutuu, paine Suomen suuntaan saattaa kasvaa. Laittoman maahantulon paine itärajalla keskittyy rajanylityspaikoille. Maastorajalla uhanalaisimpia alueita ovat suurten rajanylityspaikkojen sivustat. Laittoman maahantulon organisointi itärajalla kehittyy, mutta säilynee kuitenkin luonteeltaan lyhytjänteisempänä kuin kansainvälisessä lentoliikenteessä. Rautatieliikenne (Vainikkala) voi luonteensa ja ulottuvuutensa vuoksi muodostaa tästä poikkeavan kanavan. Sisärajatarkastukset uusien ja vanhojen EU-maiden väliltä poistuivat maa- ja merirajoilla joulukuussa 2007 ja lentoasemilla maaliskuussa 2008. Rajatilanteen hallinta edellyttää lähialueen rajaviranomaisten tiiviin yhteistyön jatkamista. Tiedot kunkin maan sisäisestä turvallisuudesta ja sitä vaarantavista ilmiöistä ovat tärkeitä vakauden ylläpidossa. Baltian maiden, erityisesti Viron, liittyminen Schengen-alueeseen voi aiheuttaa merkittävää riskitason kasvua. Viron rajaturvallisuusjärjestelmään suunnitellut muutokset eivät välttämättä edistä Suomenlahden 3
Euroopan unionin eteläpuolisella ulkorajaosuudella riittävän valvontakyvyn ylläpitämistä. On varmaa, että kaikkien uusien Schengen-maiden ulkorajan pitävyyttä ja yhteistoimintakykyä tullaan rikollisten toimesta testaamaan. Havaitut aukot hyödynnetään nopeasti ja häikäilemättömästi, ja aiheutunutta vahinkoa voi silloin olla jo myöhäistä korjata. Koska systemaattiset henkilötarkastukset vähentyvät Schengen-alueen laajetessa vuoden 2008 alussa kattamaan myös Baltian maat, voidaan ajoneuvojen rajavalvonnan automatisoinnilla vähentää sisärajojen madaltumisesta aiheutuvia lieveilmiöitä, kuten vakavan rikollisuuden lisääntyneitä liikkumismahdollisuuksia. Osaltaan sisärajojen madaltuminen lisää ulkorajavalvonnan merkitystä koska, kun tavara tai henkilö on kerran päässyt EU:n tai Schengen-alueelle, on tämän liikkumista alueen sisällä aiempaa hankalampi seurata. Laiton maahantulo Euroopan unionin alueelle jatkuu voimakkaana. Yhä suurempi osa siitä on kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden järjestämää ihmissalakuljetusta ja ihmiskauppaa. Lentoliikenteessä kasvavan ongelman muodostavat Aasian maat. Finnairin lisätessä Kaukoidän lentovuorojaan kasvaa laittoman maahantulon ja kaikenlaisen rajat ylittävän monialarikollisuuden paine entisestään Helsinki-Vantaan lentoasemalle. Pääosa organisoidusta laittomasta maahantulosta ulkorajojen yli suuntautuukin Helsinki-Vantaalle, joka on eurooppalaisessakin mittakaavassa merkittävä kaukoidästä suuntautuvan laittoman maahantulon solmukohta. Järjestäytyneen rikollisuuden toimintatapoja ovat menetelmien nopea vaihteleminen viranomaisten kontrollin välttämiseksi sekä viranomaisiin kohdistuva tiedustelu ja vaikutusyritykset. Vapaa liikkuvuus vaikeuttaa rajat ylittävän rikollisuuden torjuntaa. Sisärajojen yli suuntautuva laiton maahantulo voi olla volyymiltaan suurempaa kuin ulkorajoilla, eikä ole nähtävissä että Schengen-alueella laittomasti oleskelevien tai sinne ulkorajan yli laittomasti saapuvien ulkomaalaisten määrät olisivat vähenemässä. Laiton maahantulo sisärajoillakin liittyy usein muuhun kansainväliseen järjestäytyneeseen rikollisuuteen. Merkittävää käytännön kehittämistyötä edellyttää vielä muotoutumassa oleva EU:n rajaturvallisuusviraston koordinoima operatiivinen rajavalvontayhteistyö. Rajaturvallisuuden kehitystyötä tapahtuu EU:ssa erityisesti tietojärjestelmien ja muiden teknisten järjestelyjen alueella tarkoittaen sekä tiedonvaihdon lisäämistä, uusien tietojärjestelmien käyttöönottoa ja vanhojen tietojärjestelmien kehittämistä ja käytön laajentamista sekä biometristen tunnisteiden käyttöönottoa sekä näissä järjestelmissä että matkustusasiakirjoissa, mikä asettaa huomattavia vaatimuksia varsinkin rajatarkastusjärjestelyjen teknilliselle kehittämiselle ja uusien järjestelyjen käyttöönotolle. Laajojen eurooppalaisten järjestelmien ja järjestelyjen käyttöönotolla on vaikutusta rajatarkastusten lisäksi koko alueen turvallisuuteen ja kaikkien viranomaisten toimintaan. Suomen valmiuksia lisätä EU:n yhteisiin operaatioihin suunnattavia resursseja tultaneen kokeilemaan tositilanteissakin lähivuosina. Viisumihakemusten osalta kasvava suuntaus jatkunee lähivuosina, koska matkailu lisääntyy edelleen erityisesti Venäjältä, jossa viisumihakemusten suurimpia ruuhkahuippuja ovat juhlapyhien ja lomien viettoon liittyvät sesongit. Myös muista, erityisesti Aasian ja Afrikan maista tehdään yhä enemmän viisumihakemuksia, joiden asianmukainen käsittely asettaa aiempaa enemmän vaatimuksia käsittelyprosessille ja viranomaisten väliselle yhteistyölle. EU:n 4
Euroopan unionin yhteisen viisumitietojärjestelmän käyttöönotto tulee parantamaan viisumihakemusten käsittelyedellytyksiä. Viranomaisyhteistyön painopistealueita ovat laittoman maahantulon ja ihmiskaupan sekä väärennysrikosten torjunta sekä osallistuminen huumausaineiden salakuljetuksen ja varastetun omaisuuden maastaviennin torjuntaan. 5 Tavoitteet ja strategia Suomen kansallisena tavoitteena on edistää neliportaisen rajaturvallisuusmallin toimivuutta kaikilla tasoilla nykyiseen verrattuna ja samalla tukea EU:n yhdennetyn rajavalvontajärjestelmän mukaisia tavoitteita. Suomi on valinnut monivuotiseen ohjelmaan painopisteet 1, 3, 4 ja 5 toteuttaakseen neliportaisen rajaturvallisuusmallin eri näkökohdat täysimääräisesti käytännössä. Nämä painopisteet mahdollistavat neliportaisen mallin toteuttamisen kaikilla operatiivisen toiminnan tasoilla. Neliportaisen rajaturvallisuusmallin toimivuutta edistetään kehittämällä edellytyksiä rajaturvallisuuden ylläpitämiseksi, kehittämällä edellytyksiä osallistua kansainvälisiin, erityisesti Frontexin koordinoimiin operaatioihin ja kehittämällä edellytyksiä parantaa kansallista ja kansainvälistä viranomaisyhteistyötä sekä kehittämällä viisumihakemusten parempaa ja luotettavampaa sekä asiantuntevaa ja samalla sujuvaa käsittelyä edustustoissa sekä vahvistamalla edelleen yhteistyötä muiden Schengen-maiden kanssa. Rajaturvallisuuden ylläpitokyvyn kehittämisen toiminnallisten tavoitteiden toteutuksessa huomioidaan kansallinen ja kansainvälinen viranomaisyhteistyö sekä yhteistyölle asetetut velvoitteet. Tällöin kehittämisen keskeisenä tavoitteena on yhteensopivuus, joka mahdollistaa kansalliset ja kansainväliset yhteisoperaatiot sekä keskinäisen tietojenvaihdon. Painopiste 1: Tuetaan Euroopan ulkorajojen yhdennetyn valvontajärjestelmän asteittaista käyttöönottoa EU:n ulkorajoilla tehtävissä henkilötarkastuksissa ja rajavalvonnassa. Tavoite 1 Rajavalvonnan kehittäminen maarajoilla Rajavartiolaitoksen strategian 2015 rajavalvontaa koskevana tavoitteena on turvata tehokas ja reagointikykyinen rajavalvonta valtakunnallisilla painopistealueilla. Rajaturvallisuus on jatkossakin korkeatasoista. Tavoitteena on turvata reaaliaikaisen tilannekuvan ja riskianalyysin hyödyntäminen rajavalvonnan suunnittelussa, toteutuksessa ja tilanteenmukaisessa toiminnassa strategisella, operatiivisella ja taktisella tasolla. Tavoitteena on myös kohdistaa rajavalvontaa riskianalyyseihin perustuvien suunnitelmien ja vallitsevan tilanteen perusteella rajatapahtumien hallitsemiseksi. Valvontatekniikka, käytössä olevat tietojärjestelmät ja muu välineistö tukevat tehokkaasti rajavalvontaa.
Euroopan unionin Rajavalvontaa koskevia kokeiluhankkeita on toteutettu vuosina 2006 2007. Hankkeiden tavoitteena oli selvittää, kuinka rajaturvallisuuden ylläpito voitaisiin taata entistä kustannustehokkaammin niin, että rajavalvonnasta voitaisiin irrottaa voimavaroja strategia 2015 mukaisiin kehittämistoimiin. Samalla hankittiin tietoa rajavalvontataktiikan ja menetelmien sekä valvontatekniikan ja muun välineistön kehittämistarpeista. Hankkeissa saatuja tuloksia on jo viety käytäntöön. Kokeiluhankkeiden ja laadittujen selvitysten perusteella rajavalvonnan jatkokehittäminen edellyttää kehittämisohjelman käynnistämistä. Kehittämisohjelman tavoitteena on turvata suunniteltujen rajavalvontatoimenpiteiden täytäntöönpano huomioiden rajatilanne ja siinä olevat uhkat, kansallisen tilanteen kehittyminen sekä Rajavartiolaitoksen käytössä olevat voimavarat. Kehittämisohjelmassa on huomioitava myös lisääntyvä kansainvälinen yhteistyö. Toimenpiteet koskevat lähinnä Rajavartiolaitosta. Rajavalvonnan kehittämiseksi toteutetaan hanke, jossa luodaan perusta rajavalvonnan kehittämiselle tulevaisuudessa. Kehittämistavoitteisiin sisältyvät esimerkiksi toimintamenettelyt ja -taktiikat. Tilannekuva- ja johtamisjärjestelmän päivittäminen, mukaan lukien riskianalyysijärjestelmä. Maarajoilla käynnistetään teknisen valvonnan kehittämishanke, jota ennen nykyistä järjestelmää päivitetään tarvittavin ja tarkoituksenmukaisin osin. Hanke käsittää sekä kiinteiden että siirrettävien järjestelmien kehittämisen. Merialueella käytössä olevaa sensoritekniikkaa uudistetaan. Rajavartiomiesten varustusta ylläpidetään ja kehitetään tehtävien kannalta tarkoituksenmukaisesti. Tämä vaatimus koskee kaikkia operatiivisissa tehtävissä toimivia rajavartiomiehiä. Rajavalvonnan liikkuvuuden ja toimintakyvyn parantamiseksi hankitaan vuosittain uusia partioajoneuvoja. Partioajoneuvot varustetaan toimintakyvyn edellyttämällä tavalla, ja ne korvaavat käytöstä poistetut ajoneuvot. Valmiusjoukkueiden varustusta täydennetään tilanteiden hallintakyvyn kehittämiseksi vaativissa ja erityistilanteissa sekä yhteistoimintatilanteissa. Koulutusympäristöä kehitetään tilanteiden hallinnan koulutustarpeiden edellyttämällä tavalla. Toimet toteuttavat erityispainopistettä 1.2, koska ostetun välineistön ja järjestelmien avulla parannetaan yhteentoimivuutta muiden jäsenvaltioiden ja Frontexin kanssa maarajojen valvonnassa. 6 Tavoite 2 Rajatarkastusten kehittäminen Tavoitteena on varmistaa vaatimusten mukaiset rajatarkastukset käyttämällä olemassa olevia voimavaroja, vaikka liikenteen määrä kansainvälisillä rajanylityspaikoilla kasvaa. Kansainvälisten rajanylityspaikkojen infrastruktuuri, henkilöstövoimavarat ja tekninen varustus on tarkoitus kehittää vastaamaan liikenteen kasvua ja turvallisuusriskejä. Rajatarkastusten laatu ja sujuvuus turvataan kehittämällä ja ottamalla käyttöön uusia rajatarkastusmenetelmiä.
7 Euroopan unionin Toimenpiteet koskevat lähinnä Rajavartiolaitosta. Rajatarkastusten osalta ylläpidetään ja kehitetään biometriikan käytännön soveltamista EU:n ohjeiden ja suositusten mukaisesti kansallisten viranomaisten kanssa. EU-kansalaisten matkustamista sujuvoitetaan ja kehitetään EU:n ulkorajaliikenteen osalta rakenteellisesti ja teknisesti soveltuvin osin. Turvallisuuskriteerit täyttävä automaattinen rajatarkastus tullaan toteuttamaan EU/ETA/SCH -kansalaisille. Edellytyksenä on uuden biometrisen matkustusasiakirjan käyttö. Toteutusta pilotoidaan Helsinki-Vantaan lentoasemalla rajatarkastuksissa heinäkuusta 2008 alkaen. Pilottivaiheessa saatujen kokemusten perusteella järjestelmä otetaan toiminnalliseen käyttöön vuonna 2009. Rajavartiolaitos valmistautuu ottamaan järjestelmän täysimääräisesti käyttöön myös tärkeimmillä maaulkorajan ylityspaikoilla vuodesta 2010 alkaen. Rikollisiin tarkoituksiin käytettyjen tai rajatarkastustoiminnoissa havaittujen matkustusasiakirjojen väärennöksien ja väärinkäyttötapauksien paljastamista pyritään tehostamaan. Tehostamiskeinona pyritään hyödyntämään biometrisiä tunnisteita. Julkisissa liikennevälineissä toteutettavan rajatarkastuksen laatu ja tarkkuus turvataan korkeatasoisena. Kansainvälisen junaliikenteen käyttämän Suomen raideosuuden viranomaisverkon tiedonsiirtoa pyritään parantamaan katvealueilla tai siirrytään käyttämään muuta datatiedonsiirtoverkkoa online-yhteyden ylläpitämiseksi. Rajanylityspaikoilla käytettävää rajatarkastuslaitteistoa kehitetään henkilö- ja asiakirjakuulutusten havainnoimiseksi sekä asiakirjan aitouden varmistamiseen tarvittavan välineistön osalta. Liikenteenharjoittajilta etukäteen saatavat sähköiset matkustajalistat otetaan käyttöön. Rajanylityspaikkojen teknisiä valvontajärjestelmiä kehitetään ja selvitetään hahmontunnistusohjelmien hyväksikäyttöä; tarkoituksena on hyödyntää kuvallisia henkilökuulutuksia skannaamalla automaattisesti matkustajia osumien löytämiseksi vuodesta 2010 alkaen. Teknisten valvontajärjestelmien kehittämisessä huomioidaan myös LIPRE-järjestelmä. Toimet toteuttavat erityispainopistettä 1.2, koska niissä otetaan huomioon yhteinen yhdennetty riskianalyysi. Tavoite 3 Rajavalvonnan parantaminen merialueella Tavoitteena on tehostaa rajaturvallisuustehtävien suorittamista merirajalla. Tarkoituksena on, että partioveneet suorittavat rajaturvallisuustehtäviä oikea-aikaisesti kaikissa olosuhteissa riskianalyysin edellyttämällä tavalla. Suomen merirajoja valvotaan teknisesti. Tutkat ja kamerat eivät yllä kaikille alueille, ja nämä katvealueet on katettava liikkuvilla valvontayksiköillä. Merialueella liikkuva valvonta toteutetaan vartiolaivoilla, partioveneillä, jääkulkuneuvoilla ja ilmatyynyaluksilla. Koska liikenne Itämerellä lisääntyy, toiminnallisesti pätevä partiovenekanta on keskeinen tekijä uskottavan rajavalvonnan ylläpidolle ja asianmukaiselle laittoman maahanmuuton estämiselle.
Euroopan unionin Partiovenekalusto hankittiin 1980-luvulla ja veneet ovat sekä ikänsä että suoritetun kuntoarvioinnin perusteella nopeasti tulossa elinkaarensa päähän. Osille alusten alumiinirungoista on jouduttu tekemään kalliita korjauksia. Lisäksi varaosien saanti on vaikeutumassa, eikä veneiden tekninen suorituskyky enää vastaa tämän päivän toiminnallisia vaatimuksia. Partioveneet ovat tärkein väline merialueiden valvonnassa. Toimenpiteet koskevat lähinnä Rajavartiolaitosta. Partioveneiden korvaaminen uusilla. Uusi partiovenemalli on suunniteltu toimimaan tyypillisillä suomalaisilla rannikkovesillä, mikä takaa toimintakyvyn Itämerellä ja osallistumisen yhteisoperaatioihin. Kansainvälisiin operaatioihin osallistuu lähinnä suurempia partioaluksia, mutta niiden mahdollinen poissaolo on korvattava esim. partioveneillä. Uusien partioveneiden yleinen toimintaperiaate sekä niiden suoritus ja vakiovarusteet on suunniteltu vastaamaan Rajavartiolaitoksen monitahoisten velvollisuuksien asettamia vaatimuksia: rajavalvonta, etsintä- ja pelastuspalvelut ja muut lainvalvontaviranomaisten vaativat operaatiot. Uusilla veneillä korvataan nykyinen vanheneva kalusto. Aluksissa olevan valvontatekniikan päivittäminen. Uusittava välineistö sisältää lämpökameroita, pimeätoimintalaitteita sekä tietoliikenneratkaisuja, jotka mahdollistavat rekisteritietokantojen ja meritilannekuvan käytön. Toimet toteuttavat erityispainopisteitä 1.2 ja 1.3, koska niissä otetaan huomioon yhteisen yhdennetyn riskianalyysin tulokset ja koska ne tehostavat yhteistoimintaa muiden jäsenvaltioiden kanssa ja osallistumista Frontexin operaatioihin. 8 Tavoite 4 Ilma-aluksilla suoritettavan valvonnan parantaminen Tavoitteena on, että ilma-alukset tehostavat rajaturvallisuustehtävien suorittamista ja tukevat rajavalvontaa ulkorajalla. Ilma-aluksia pitäisi käyttää riskianalyysin edellyttämien rajaturvallisuustehtävien suorittamiseen ja rajavalvonnan täysimääräiseen tukemiseen. Käytössä olevat kaikki kolme AB 206 -helikopteria ovat yli 25 vuotta vanhoja, ja jokaisella niistä on lennetty yli 12 000 15 000 tuntia. Ne ovat tulossa käyttöikänsä päähän. Käytössä olevat AB 412 -helikopterit ovat osin vanhentuneita eikä niiden laitteisto täytä kaikilta osin Rajavartiolaitoksen lentotehtävien edellyttämiä vaatimuksia. Tekniset viat haittaavat lentotehtävien luotettavaa toteuttamista. Laitteistojen nykyaikaistaminen ei ole taloudellisesti kannattavaa eikä kaikilta osin mahdollista. Partiolennot ovat yksi ulkorajavalvonnan kulmakivistä. Uusien helikopterien ennakoidaan myös osallistuvan kansainväliseen yhteistyöhön. Jopa nykyinen helikopterikalusto osallistuu operaatioihin eri puolilla Eurooppaa.
Euroopan unionin Helikopterikaluston uusiminen ja helikoptereiden nykyaikaiset valvonta- ja viestintävälineet varmistavat ja vahvistavat Rajavartiolaitoksen toimintakykyä. Toimenpiteet koskevat lähinnä Rajavartiolaitosta. AB-206 -helikopterien uusiminen. AB 412 -helikopterien uusiminen Helikoptereissa käytettävän valvontatekniikan päivittäminen. Toimet toteuttavat erityispainopisteitä 1.2 ja 1.3, koska niissä otetaan huomioon yhteisen yhdennetyn riskianalyysin tulokset ja koska ne tehostavat yhteistoimintaa muiden jäsenvaltioiden kanssa ja osallistumista Frontexin operaatioihin. 9 Painopistettä 2 ei ole sisällytetty Suomen monivuotiseen ohjelmaan Painopiste 3: Tuetaan viisumien antamista ja laittoman maahanmuuton torjumista, myös väärien tai väärennettyjen asiakirjojen havaitsemista, lisäämällä jäsenvaltioiden konsulija muiden viranomaisten järjestämää toimintaa kolmansissa maissa. Yhdysmiestoimintaa painopisteen 3 nojalla koskevien toimien tavoitteena on vastata tehokkaammin laittoman maahanmuuton torjunnan haasteisiin yhteistyössä asiaankuuluvien viranomaisten ja muiden toimijoiden kanssa turvaamalla nykyinen yhdysmiesjärjestelmä sekä kehittämällä ja tutkimalla yhdysmiestoimintaa riskianalyysin perusteella. Viisumien käsittelytoimintojen parantamiseen painopisteen 3 nojalla liittyvien toimien tavoitteena on tehostaa yhteistyötä muiden jäsenvaltioiden kanssa yhteisten viisumihakemuskeskusten perustamiseksi. Yhdysmiehiin liittyvät toimet ennakoidaan suoritettaviksi vuosiohjelmien puitteissa ohjelmakaudella 2007 2013. Viisumien käsittelytoimintoihin liittyvät toimet ennakoidaan suoritettaviksi vuosiohjelmien puitteissa ohjelmakaudella 2007 2013. Tavoite 1 Kansainvälisen yhdysmiesverkoston kehittäminen yhteistyössä muiden jäsenvaltioiden kanssa Yhdysmiesjärjestelmän tarkoituksena on tukea neliportaisessa rajaturvallisuusmallissa ennaltaehkäisevästi laittoman maahantulon ja muun rajat ylittävän rikollisuuden torjuntaa yhteistyössä konsuliviranomaisten, liikenteenharjoittajien sekä muiden kansallisten ja kansainvälisten viranomaisten kanssa. Tavoitteena on turvata nykyinen yhdysmiesjärjestelmä. Tarpeen mukaan valmistellaan myös uusien yhdysmiesten nimittämistä. Yhdysmiesten toiminta tukee kaikkien kansallisten viranomaisten toimintaa (poliisi, Tulli, ulkoasiainministeriö ja Maahanmuuttovirasto) sekä muiden EU:n jäsenvaltioiden toimintaa.
10 Euroopan unionin Rajavartiolaitoksen yhdysmiehet ovat osoittautuneet mitä arvokkaimmiksi vahvuuksiksi EU:n yhdennetyn rajaturvallisuusjärjestelmän uloimmalla kehällä. Yhdysmiesten toiminta on kaksijakoista: ensinnäkin heidän tehtävänsä on tukea konsuliviranomaisia viisumihakemusten käsittelyssä käytännön osaamisensa avulla. Lisäksi he pitävät yhteyttä eri elimiin ja organisaatioihin, jotka liittyvät rajat ylittävään lentoliikenteeseen, kuten maakäsittelypalveluihin, lentoyhtiöiden turvallisuus- ja lähtöselvityshenkilöstöön, paikallisiin lainvalvontaviranomaisiin ja luonnollisesti kansainväliseen yhdysmiesten/lehtoyhtiöiden yhteyshenkilöiden verkostoon ja niiden kotiorganisaatioon. Suomalaiset yhdysmiehet estävät laitonta maahanmuuttoa päivittäin. Suoraa vaikutusta laittomaan maahanmuuttovirtaan on vaikea arvioida yksityiskohtaisesti. Joitakin lukuja on saatavilla: vuonna 2007 Suomen konsuliedustustoissa hylättiin noin 2 000 viisumihakemusta Rajavartiolaitoksen yhdysmiesten suosituksesta. Yhteistyössä muiden asiaankuuluvien toimijoiden kanssa Rajavartiolaitoksen yhdysmiehet estivät noin 400 henkilöä pääsemästä Suomeen matkaavaan lentokoneeseen tai muuhun liikennevälineeseen. Yhteisten kansainvälisten yhdysmiesten sijoittaminen keskeisiin asemapaikkoihin kolmansissa maissa (ulkoasiainministeriö, poliisi, Maahanmuuttovirasto, Rajavartiolaitos). Nykyinen yhdysmiesjärjestelmä turvataan sekä selvitetään mahdollisuudet laajentaa yhdysmiesverkostoa riskianalyysin edellyttämällä tavalla (Rajavartiolaitos). Tavoite 2 Kansallisten viisuminkäsittelytoimintojen kehittäminen keskeisissä konsulaateissa Toimen tarkoituksena on parantaa kansallisia viisuminkäsittelytoimintoja keskeisissä konsulaateissa. Viisumien käsittelyprosessia tehostetaan entisestään hakemusmääriltään suurimmissa Suomen edustustoissa. Tämä koskee erityisesti Venäjällä sijaitsevia Suomen konsulaatteja, Pietarin pääkonsulinvirastoon jätettiin 430 000 viisumihakemusta vuonna 2007. Viranomaisista tämä koskee ulkoasiainministeriötä ja Suomen konsulaatteja. - Turvatekijöiden uusiminen, esim. tiskillä olevat passinlukulaitteet, Internet-hakemukset sekä ajanvarausjärjestelmä ja nopeammat kuvanlukulaitteet tukipalveluissa. - Biometristen tunnisteiden käyttöönotto. - Nykyisen välineistön uusiminen väärien ja väärennettyjen asiakirjojen havaitsemiseksi helpommin. - Hakemusten tehokkaampi käsittely.
11 Tavoite 3 kanssa Euroopan unionin Viisuminkäsittelyä koskevan yhteistyön aloittaminen muiden jäsenvaltioiden Tarkoituksena on aloittaa viisuminkäsittelyä koskeva yhteistyö muiden jäsenvaltioiden kanssa. Edustussopimuksia ja pohjoismaista pilottihanketta käytetään yhteistyön vahvistamiseksi muiden jäsenvaltioiden kanssa. Tavoitteena on perustaa yhteisiä viisumihakemuskeskuksia. Näihin hankkeisiin osallistuu myöhemmin myös muita jäsenvaltioita. Edustussopimuksiin perustuvat yhteiset viisumihakemuskeskukset aloittavat toimintansa suurlähetystöjen uudistetuissa tiloissa. Edustussopimuksia tehdään sekä uusien että vanhojen Schengen-valtioiden kanssa; suunnitellut asemapaikat ovat Hongkong, Lima, Tunis ja Windhoek. Tavoitteena on käynnistää hanke ensin Petroskoissa Venäjällä. Viranomaisista tämä koskee ulkoasiainministeriötä ja Suomen konsulaatteja. - Edustussopimukset. - Pohjoismainen pilottihanke. Toimet toteuttavat erityispainopistettä 3.2, koska niiden avulla pyritään kehittämään ja perustamaan yhteisiä viisumihakemusten käsittelykeskuksia muiden jäsenvaltioiden kanssa. Painopiste 4: Tuetaan sellaisten tietotekniikkajärjestelmien perustamista, joita ulkorajojen ja viisumien aloilla annettujen yhteisön säädösten täytäntöönpano edellyttää. Painopisteen 4 nojalla ennakoitujen toimien tavoitteena on viisumitietojärjestelmän (VIS) hallittu käyttöönotto sekä Schengenin tietojärjestelmän (SIS) ylläpito ja kehittäminen. VIS:n hallittua käyttöönottoa sekä SIS:n ylläpitoa ja kehittämistä koskevat toimet ennakoidaan suoritettaviksi painopisteen 4 erityispainopisteiden yhteydessä. Tavoite 1 VIS:n hallittu käyttöönotto VIS:n hallittuun käyttöönottoon liittyvien toimien tarkoituksena on VIS:n aikataulun mukainen kehittäminen ja käyttöönotto yhteisen viisumipolitiikan toteuttamiseksi tehokkaasti ja viisumipolitiikan tavoitteiden saavuttamiseksi. Viranomaisista tämä koskee ulkoasiainministeriötä ja edustustojen henkilöstöä. Esim. tiskillä olevien passinlukulaitteiden hankinta, Internet-hakemukset sekä ajanvarausjärjestelmä ja nopeammat kuvanlukulaitteet Suomen edustustojen tukipalveluissa. Toimet toteuttavat erityispainopistettä 4.2, koska niiden avulla tähdätään VIS:n käyttöönottoon kansallisella tasolla.
12 Euroopan unionin Tavoite 2 SIS:n ylläpito ja kehittäminen Schengenin tietojärjestelmän ylläpitoon ja kehittämiseen liittyvien toimien päätavoitteena on SIS II:n täytäntöönpano kansallisella tasolla. Toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmän (SIS II) kehittäminen on annettu tehtäväksi komissiolle 6. päivänä joulukuuta 2001 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 2424/2001 toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmän (SIS II) kehittämisestä sekä 6 päivänä joulukuuta 2001 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2001/886/YOS toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmän (SIS II) kehittämisestä. SIS:n kansallisen kehittämisen tavoitteena on yhdistää järjestelmä Schengenin keskustietojärjestelmään (Central SIS II), korvata nykyinen SIS 1+ -järjestelmä ja varmistaa, että ulkorajavalvonnasta vastaavien viranomaisten käytössä on toimiva ja ajantasainen tietojärjestelmä. Viranomaisista tämä koskee poliisia, Rajavartiolaitosta, Tullia ja maahanmuuttoviranomaisia. Kansallisen tason investoinnit SIS II:n luomiseksi korvaamaan nykyinen SIS 1+ -järjestelmä. Toimet toteuttavat erityispainopistettä 4.1, koska niiden avulla tähdätään toisen sukupolven SISjärjestelmän luomiseen ja SIS 1+ -järjestelmän korvaamiseen kansallisella tasolla. Painopiste 5: Tuetaan ulkorajojen ja viisumien aloilla annettujen yhteisön säädösten, erityisesti Schengenin rajasäännöstön ja EU:n viisumisäännöstön, tosiasiallista ja tehokasta soveltamista. Painopisteen 5 nojalla ennakoitujen koulutusta koskevien toimien tavoitteena on turvata henkilöstön edellytykset osallistua kansainvälisiin operaatioihin. Tavoite 1 Rajavartiomiesten koulutus Tavoitteena on varmistaa, että henkilöstö suoriutuu rajaturvallisuustehtävistä ensiluokkaisesti. Koulutusjärjestelmää ja koulutuksen edellytyksiä kehitetään entisestään keskittyen ydintoimintoihin. Turvataan korkeatasoinen henkilöstökoulutus, jossa huomioidaan erityisesti kansainväliset velvoitteet koulutuksen yhdenmukaistamisesta ja toiminnan yhteensopivuudesta. Koulutuksella turvataan osaltaan edellytykset osallistua kansainvälisiin operaatioihin. Yksi keskeisistä tavoitteista on parantaa edellytyksiä osallistua kansainväliseen yhteistyöhön. Siihen sisältyy luonnollisesti kielikoulutus, mutta vielä tärkeämpi saavutus eurooppalaisessa viitekehyksessä olisi lainvalvontaviranomaisten menettelyjen ja toimintatapojen yhdenmukaistaminen koulutuksen avulla. Rajavartiolaitos julkisti 2000-luvun alussa aloitteen rajaturvallisuuden parhaita käytäntöjä sisältävän yleisesti hyväksytyn kokoelman
Euroopan unionin hyväksymiseksi ja toteuttamiseksi. Samankaltaisten koulutusmoduulien kehittäminen ja toteuttaminen jäsenvaltioissa sekä opiskelijoiden ja kouluttajien vaihto toisiaan vastaavien laitosten välillä edustavat tätä ajatusta, mutta sitä on nyt kehitetty entisestään, jotta toivottu vaikutus virkamiesten ajattelutapaan saataisiin aikaan jo heidän uransa alusta lähtien. Yhteisön lainsäädäntöä koskevan koulutuksen määrä ja laatu on lisääntynyt viime vuosina. Suuntauksen odotetaan jatkuvan. Koko henkilöstö osallistuu jonkinlaiseen eurooppalaisia asioita käsittelevään koulutukseen. Riippuu henkilön uran vaiheesta, mihin tällaisen koulutuksen osiin hän osallistuu ja miten häntä koulutetaan näissä aiheissa. Jopa rajavartiomiesten peruskoulutus sisältää useita kursseja ja koulutustoimia EU:n lainsäädännöstä ja kansainvälisestä yhteistyöstä. Rajavartiolaitoksen esikunta ja rajavartiostot järjestävät säännöllisiä koulutustilaisuuksia kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla. Koulutusten tavoitteena on parantaa lainvalvontaviranomaisten, konsuliedustustojen ja liikenteenharjoittajien yhteistyötä. Yhdysmiesverkostolla on tärkeä asema koulutettaessa asiaankuuluvia rajaturvallisuudesta ja viisumiasioista vastaavia henkilöitä. Rajavartiolaitos järjestää yhteistyössä Maahanmuuttoviraston ja ulkoasiainministeriön kanssa räätälöityjä koulutustilaisuuksia edustustojen henkilöstölle lähes ympäri maailmaa. Kun Suomen kansallinen lentoyhtiö (Finnair) aloittaa uuden reitin, joka riskianalyysin perusteella saattaa aiheuttaa painetta laittomaan maahanmuuttoon, Rajavartiolaitos huolehtii kyseisen kohteen lentoasemahenkilöstön kouluttamisesta. Henkilöstö kykenee sen jälkeen profiloimaan matkustajat lähtöselvityksen ja koneeseen nousun yhteydessä. Turvataan korkeatasoinen henkilöstökoulutus, jossa huomioidaan erityisesti kansainväliset velvoitteet koulutuksen yhdenmukaistamisesta ja toiminnan yhteensopivuudesta. Oppimisympäristöä parannetaan tilanteenhallinnan koulutustarpeiden mukaisesti. Koulutuksen laatua ja arviointimenetelmiä parannetaan. Verkostoitumista koulutuksen ja tutkimuksen aloilla lisätään. Tarvittaessa ryhdytään toimenpiteisiin yhtenäisen tutkintorakenteen luomiseksi ja järjestelmien arviointimekanismien luomiseksi. 13 Tavoite 2 Edustustojen henkilöstön kouluttaminen Tavoitteena on ylläpitää edustustojen viisumiasioista vastaavan henkilöstön ammattitaitoa. Koulutuksen tavoitteena on varmistaa edustustoissa viisumiasioista vastaavan henkilöstön ammattitaito ja työolot. Tavoitteena on parantaa Schengen-alueelle kohdistuvaa ihmiskauppaa ja laitonta maahanmuuttoa torjuvan henkilöstön asiantuntemusta sekä vahvistaa paikallista Schengen-yhteistyötä vastaanottavissa maissa. Viranomaisista tämä koskee ulkoasiainministeriötä ja konsuliedustustoja.
14 Euroopan unionin - Suomen edustustojen henkilökunnan kouluttaminen. - Eri maantieteellisten alueiden erityisongelmia koskevan koulutuksen tarjoaminen. - Vakiokurssien yhteydessä järjestettävät kurssit, jotka koskevat hankalien asiakkaiden käsittelyä ja haastattelutekniikoita. - Vastaanottavista maista palkatulle vastaanottohenkilöstölle tarkoitettu kurssi.
15 ALUSTAVA RAHOITUSSUUNNITELMA Yhteisön rahoitus Euroopan unionin Monivuotinen ohjelma - Alustava rahoitussuunnitelma Taulukko 1: Yhteisön rahoitus Jäsenvaltio: SUOMI Rahasto: ULKORAJARAHASTO (tuhansia euroja - vallitseva hintataso) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 TOTAL Painopiste 1 2 304 3 194 3 353 3 749 5 143 7 190 10 799 35 732 Painopiste 3 548 563 600 950 773 979 1 001 5 414 Painopiste 4 1 677 1 435 883 341 568 1 111 1 298 7 313 Painopiste 5 0 0 50 50 50 50 50 Tekninen apu 200 261 400 415 303 420 579 2 578 YHTEENSÄ 4 729 5 453 5 286 5 505 6 837 9 750 13 727 51 287
16 Yleinen rahoitussuunnitelma Euroopan unionin Jäsenvaltio: Suomi Rahasto: Ulkorajarahasto Monivuotinen ohjelma - Alustava rahoitussuunnitelma Taulukko 2: Yleinen rahoitussuunnitelma (tuhansia euroja) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 TOTAL Yhteisön rahoitus 4 729 5 453 5 286 5 505 6 837 9 750 13 727 51 287 Julkinen rahoitus 1 962 3 298 2 643 2 752 3 418 4 875 6 863 25 811 Yksityinen rahoitus 0 YHTEENSÄ 6 691 8 751 7 929 8 257 10 255 14 625 20 590 77 098 % Yhteisön rahoitus 70,68 % 62,31 % 66,67 % 66,67 % 66,67 % 66,67 % 66,67 % 66,52 %