HARMAAN TALOUDEN UHAT, HAITAT JA TORJUNTA HELSINGISSÄ

HELSINGIN KAUPUNKI Tarkastuslautakunta 8.12.2010 HARMAAN TALOUDEN UHAT, HAITAT JA TORJUNTA HELSINGISSÄ

SISÄLLYSLUETTELO TIIVISTELMÄ... 2 1 ARVIOINNIN TAUSTATIEDOT... 3 1.1 ARVIOINNIN TAUSTA... 3 1.2 ARVIOINNIN TAVOITE JA LAAJUUS... 3 1.3 ARVIOINTIPERUSTEET... 3 1.4 ARVIOINNIN AINEISTOT JA MENETELMÄT... 3 2 HAVAINNOT... 4 2.1 SUOMEN HARMAA TALOUS... 4 2.1.1 ARVIOT HARMAAN TALOUDEN MÄÄRÄSTÄ... 5 2.1.2 HARMAAN TALOUDEN TORJUNNAN KEINOT... 6 2.1.3 HARMAAN TALOUDEN TORJUNNAN ONGELMIA... 8 2.2 HARMAA TALOUS HELSINGISSÄ... 8 2.2.1 ARVIO HARMAAN TALOUDEN MÄÄRÄSTÄ... 8 2.2.2 HARMAAN TALOUDEN TORJUNTAKEINOT... 12 2.2.3 HARMAAN TALOUDEN TORJUNNAN ONGELMAT... 14 3 JOHTOPÄÄTÖKSET... 15 4 SUOSITUKSET... 16 LÄHTEET... 17 LIITTEET... 19 LIITE 1. ARVIOINNIN TOTEUTTAMISSUUNNITELMA... 19 LIITE 2. HARMAAN TALOUDEN MÄÄRITELMÄÄ... 20 LIITE 3. VIRALLINEN JA EPÄVIRALLINEN TOIMINTA KANSANTALOUDESSA... 21 LIITE 4. RAKENTAMINEN HELSINGISSÄ 2009... 22 LIITE 5. HARMAAN TALOUDEN AIHEUTTAMAT VEROTULOMENETYKSET HELSINGILLE... 23 1

TIIVISTELMÄ Harmaan talouden vuoksi Helsingin kaupunki menettää verotuloja arviolta 55 62 miljoonaa euroa (korjattu 25.5.2011). Lisäksi osa noin 41 miljoonan euron toimeentulotuesta menee ansiotuloa pimeästi ansaitseville. Saamatta jäävät verotulot vastaavat noin 0,5 1 prosenttia Helsingin verotuloista. Harmaan talouden osuus Suomen bruttokansantuotteesta on eri arvioiden mukaan 5 16 prosenttia. Kansainvälistyminen on lisännyt harmaata taloutta. Ongelmasta ei ole päästy, vaikka lakeja on parannettu ja talousrikosten torjuntaohjelmia on laadittu. Valtiolla on voimassa viides harmaan talouden torjuntaohje. Vuoden 2011 alussa harmaan talouden selvitysyksikkö aloittaa verohallinnossa ja 1. huhtikuuta 2011 tulee käyttöön rakennusalan käänteinen arvonlisävero. Helsingin kaupungilla harmaan talouden torjuntakeinona on erityisesti hankintoja koskevien lakien ja ohjeiden noudattamisen ohella viranomaisyhteistyö. Helsingin hankinnat olivat noin 1,6 miljardia euroa vuonna 2009. Ostoja tehtiin noin 10.000 tuottajalta. Hankintoja tulee keskittää ja hankintaosaamista lisätä. Kaupungin harmaan talouden torjuntaohjetta tulee tiukentaa. Sopimuskumppaneiden taustatiedot täytyy tarkistaa, ja vaatia sopimuskaudella useammin kuin 12 kuukauden välein todistukset verojen ja eläkevakuutusten maksuista. Helsingille harmaan talouden torjunnan tärkein viranomaisyhteistyökumppani on verottaja. Kaupunki lähettää verottajalle tiedot tavaroiden ja palvelujen toimittajista. Verottaja ajaa ristiin omat tietonsa ja kaupungin sille toimittamat tiedot ja toimittaa kaupungille ns. verohallintopalautteen. Palaute on yhteenveto, eikä siitä käy selville yrityskohtaisia tietoja. Yritystietojen saanti verottajalta edellyttäisi lakimuutoksia. Helsingin kannattaa pyrkiä vaikuttamaan lainsäädäntöön Vantaan ja Espoon kanssa. Kilpailuttaessa Helsingin on käytettävä tarjousten vertailuperusteina aiempaa enemmän muita kriteereitä kuin hintaa. Kun hintaa pidetään tärkeimpänä, laillisesti toimivat yritykset eivät välttämättä pärjää pimeää työvoimaa käyttäville yrityksille. Harmaa talous tarkoittaa sinänsä laillista yritystoimintaa, josta ei ole maksettu lakisääteisiä veroja ja maksuja. Harmaata taloutta esiintyy eniten rakennusalalla. Ilmiöstä kertovat usein ulkomaisen työvoiman käyttö, pimeät palkat, salatut yritys- tai pääomatulot, kuittikauppa ja lyhyen elinkaaren yritykset. 2

1 ARVIOINNIN TAUSTATIEDOT 1.1 ARVIOINNIN TAUSTA Helsingin kaupunginvaltuusto hyväksyi 23.6.2010 toivomusponnen, jonka mukaan kaupunginvaltuusto edellyttää tarkastuslautakuntaa tarkastustoiminnassaan laatimaan selvityksen valtuustolle harmaan talouden aiheuttamista haitoista ja uhkista Helsingin kaupunkikonsernille. Harmaa talous voidaan määritellä usealla eri tavalla. Valtion Harmaan talouden selvitystyöryhmä määritteli vuonna 1995 harmaan talouden sinänsä lailliseksi toiminnaksi, jonka toiminnasta ei ole suoritettu lakisääteisiä veroja ja maksuja koska toiminta tai tulonmuodostus on tapahtunut viranomaisilta salassa tai siitä on annettu väärää tai puutteellista tietoa. Valtioneuvosto on hyväksynyt 17.12.2009 viidennen harmaan talouden torjuntaohjelman (2010 2011) ja kuudennen ohjelman valmistelu alkaa Sisäasiainministeriön osastopäällikkö Kauko Aaltomaan johdolla. Ohjelmien perustavoite on veropohjan ylläpitäminen ja elinkeino- ja työelämän luotettavuuden säilyttäminen. Aihevalintaa tukee eduskunnan tarkastusvaliokunnan teettämä tutkimus Suomen harmaan taloudesta, joka julkaistiin 2010. Tutkimustulosten mukaan harmaa talous ja sen aiheuttamat kilpailuhaitat ovat lisääntyneet erityisesti rakennus- ravintola- ja kuljetusaloilla. Lisäksi 2000-luvulla Suomen harmaan talouden kansainvälistyminen on kiihtynyt merkittävästi. 1.2 ARVIOINNIN TAVOITE JA LAAJUUS Arvioinnin tavoitteena on selvittää minkä laajuinen ongelma harmaa talous on Helsingin kaupungin kannalta ja mikä on sen rahoituksellinen merkitys kaupungille sekä 1.3 ARVIOINTIPERUSTEET pohtia harmaan talouden haittoja, uhkia ja torjuntakeinoja. Arviointi perustuu kansallisten arvioiden lisäksi haastateltavien asiantuntijoiden antamiin arvioihin harmaan talouden volyymistä Helsingissä. 1.4 ARVIOINNIN AINEISTOT JA MENETELMÄT 3 Arvioinnin aineistona käytetään teemaan liittyvää kirjallista materiaalia, asiantuntijahaastatteluita sekä kaupungin ja konsernin tytäryhteisöjen tilintarkastajille suunnattua kyselyä. Asiantuntijoina on haastateltu Helsingin kaupunginkamreeri Seppo Ollia, verohallituksen pääjohtaja Mirjami Laitista, Viranomaisyhteistyön kehittämisprojekti Virken 1 projektipäällikkö Janne Marttista sekä harmaan talouden tutkimuksen laatimisesta vastannutta Markku Hirvosta. Lisäksi Helsingin poliisilaitoksen talous- ja omaisuusrikosyksikön yksikönjohtaja Ilkka Koskimä- 1 Valtiovarainministeriö perusti Viranomaisyhteistyön kehittämisprojektin 9.2.2006 kehittämään viranomaisten välistä yhteistyötä talousrikosasioissa. Toiminta vakinaistetaan verohallinnon yhteyteen lailla vuoden 2011 alusta.

eltä saatiin poliisin kannanotto kaupungin omin toimin tehtävään harmaan talouden torjuntaan. 2 HAVAINNOT 2.1 SUOMEN HARMAA TALOUS Eduskunnan tarkastusvaliokunta käynnisti 2009 tutkimuksen Suomen harmaan talouden kokonaisuudesta. Tavoite oli arvioida harmaata taloutta euromääräisesti ja prosentuaalisena osuutena bruttokansantuotteesta sekä verojen ja muiden lakisääteisten maksujen menetystä. Tutkimus julkaistiin kesäkuussa 2010. Tutkimuksen aineisto oli laaja ja monipuolinen. Havaintona oli, että harmaa talous ja sen aiheuttamat kilpailuhaitat ovat lisääntyneet erityisesti rakennusravintola- ja kuljetusaloilla. Lisäksi 2000-luvulla Suomen harmaan talouden kansainvälistyminen on kiihtynyt merkittävästi. Harmaan talouden käsite ei ole selkeä. Se voidaan ymmärtää joko kansantaloudellisesti (bruttokansantuotelaskelmien ulkopuolinen talous) tai fiskaalisesti (rahoituksellinen, verotuksen ulkopuolelle jäävä talous) (ks. liite 2). Harmaata taloutta on eniten rakentamisen alalla ja ilmiöinä on yleensä ulkomainen työvoima ulkomaisen yrityksen palveluksessa työlupa-asiat liiketoimintakiellon valvonnan ulkopuolinen toiminta rahanpesu pimeät palkat salatut yritystulot kuittikauppa lyhyen elinkaaren yritykset kaksoislaskutus Kuvio 1. Harmaan talouden esiintymismuodot rahavirran lähteen ja tulonsaajan mukaan lähde: Hirvonen & al. (2010, alun perin VM 1995) 4

2.1.1 ARVIOT HARMAAN TALOUDEN MÄÄRÄSTÄ Eri määrittelytapojen vuoksi harmaan talouden suuruusluokasta on useita eri arvioita. 1990-luvun puolivälissä tehtyjen selvitysten perusteella arvio oli 4 5 prosenttia bruttokansantuotteesta. Tilastokeskuksen kansantaloudellinen arvio vuonna 2008 oli vain runsas prosentti bruttokansantuotteesta. Toisaalta kansainvälisesti tunnetun tutkijan professori Friedrich Schneiderin laskelmien mukaan Suomen harmaan talouden määrä olisi vuosina 2004 2005 ollut peräti 15,8 % (Hirvonen & al. 2010). Eduskunnan tarkastusvaliokunnan teettämän tutkimuksen arvio harmaan talouden määrästä oli seuraava (Hirvonen & al. 2010): Ns. tavallisten yritysten luontoiseduista, palkanlisistä ja kulukorvauksista jää verotuksen ulkopuolelle noin 500 miljoonaa euroa vuodessa. Kotitalouksien saamista vuokratuloista jää vuosittain noin 670 miljoonaa euroa ilmoittamatta verottajalle. Suomen Venäjän viennin yhteydessä suomalaistuotteisiin liittyvä kaksoislaskutus aiheuttaa Venäjän valtiolle vuosittain 240 530 miljoonan euron veromenetykset. Suomen kautta jälleenvientinä ja transitokuljetuksina 2 Venäjälle aiheutuvat veromenetykset on arvioitu 1.000 2.200 miljoonaksi euroksi vuoden 2008 tasolla. Suomessa verotettavien toimijoiden näistä saamaa suoranaista verohyötyä on vaikea arvioida, mutta se liikkunee 50 220 miljoonan suuruusluokassa. Kotimaan toimialoista harmaan talouden suurimmat ongelmat liittyvät edelleen rakennusalaan. Rakennustoiminnasta maksettavien arvonlisäverojen laskennallinen vajaus oli vuonna 2008 runsaat 260 miljoonaa euroa. Rakennusalan ulkomaisen työvoiman osuus (lähes 30.000 henkilötyövuotta ja noin 15 % talonrakennusalan koko työvoimasta) on rakennusalalla lamankin aikana pysynyt lähes ennallaan. Vähintään puolet tästä ei maksa veroa Suomeen, mikä merkitsee laskennallisesti vuosittain ainakin 400 miljoonan euron suuruista täällä verottamatonta palkkojen määrää (osa lain ja verosopimusten mukaista, osa valvonnan puutteesta johtuvaa). Rakennusalan lisäksi harmaata taloutta on paljon esimerkiksi kiinteistövälityksessä, ravintolaalalla, kuljetusalalla sekä eräillä kaupan ja liikeelämän palveluiden aloilla. Ravintoloiden vuoden 2008 laskennallisella 670 miljoonan euron pimeällä liikevaihdolla maksettiin 13 000 14 000 henkilötyövuotta vastaavat 270 miljoonan euron pimeät palkat. 5 EU:n sisäkauppaan liittyvät arvonlisäveromenetykset on vuoden 2008 tasolla arvioitu 300 400 miljoonan euron suuruisiksi. Suomalaisten kansainväliseen sijoitustoimintaan liittyvän harmaan talouden aiheuttamat veromenetykset vuoden 2008 tasolla ovat vähintään 700 miljoonaa euroa. Lisäksi Suomen valtio kärsii vuodessa 300 600 miljoonan euron veromenetykset tuntemattomille ulkomaisille saajille maksetuista osingoista. Verotarkastustuloksiin perustuvalla laskentamenetelmällä harmaan talouden kokonaismäärä Suomessa olisi vuonna 2008 ollut runsaat 12 miljardia euroa, mikä merkitsisi 6,9 prosenttia bruttokansantuotteesta. Menetelmään sisältyy virhemahdollisuuksia. Veromenetyksiä voidaan arvioida vain erittäin karkealla tasolla. Tutkimuksessa kartoitetun arvonlisäverovajauksen määrä vuonna 2008 on todennäköisesti ollut vähintään 2 miljardia euroa eli 10 prosenttia verohallinnolle ilmoitetun arvonlisäveron määrästä. Muiden veromenetysten osuudeksi voidaan eri tulojen ja eri tulonsaajaryhmien erilaisten verokantojen vuoksi varovaisesti arvioida 25 % laskennallisesta harmaan talouden määrästä. Tämä merkit- 2 kauttakulkuliikennettä, jossa lähtö- ja määräpaikka ovat toisessa maassa.

see vuoden 2008 tasolla 2,5 3,5 miljardia euroa vuodessa. Näistä tuloista kertymättä jääneiden sosiaalivakuutusmaksujen määrän täytyy olla useita satoja miljoonia euroja. Kuvio 2. Verotarkastuksilla havaitun harmaan talouden fiskaalinen merkitys, lähde Hirvonen & al. (2010) 2.1.2 HARMAAN TALOUDEN TORJUNNAN KEINOT Valtioneuvosto teki 9.2.2006 periaatepäätöksen talousrikollisuuden ja harmaan talouden vähentämiseksi. Tällä hetkellä voimassa on viides harmaan talouden torjuntaohjelma. Tähän perustuen toteutetaan muun muassa seuraavat uudistukset: Verohallintoon perustetaan pysyvä harmaan talouden selvitysyksikkö vuoden 2011 alusta. Tätä koskeva lakiesitys (HE 163/2010) on menossa syksyn 2010 lopulla perustuslakivaliokunnan ja valtiovarainvaliokunnan käsittelyyn. Yksikkö jakaisi muun muassa tietoa harmaan talouden torjumisesta, laatisi ilmiöselvityksiä sekä tekisi velvoitteidenhoitoselvityksiä yhteisöistä ja muista yrityksistä eri viranomaisille. On huomionarvoista, että lakiesityksessä viranomaiseksi ei kuitenkaan määritellä kuntaa. Harmaan talouden torjuntayksikön henkilötyövuosiksi määritellään 23, minkä lisäksi yksiköllä on yhdyshenkilöitä eri toimialoilla. Yksiköllä olisi oikeus saada toimintaansa varten myös salassa pidettäviä tietoja viranomaisilta. Torjuntakeinoksi on myös tulossa rakennusalan käänteinen arvonlisävero, joka otetaan käyttöön 1.4.2011. Lyhyesti se tarkoittaa sitä, että arvonlisäveron tilittää valtiolle rakennuspalvelun ostaja eikä myyjä. Verotusmenettelystä annettua lakia ja arvonlisäverolakia on tarkoitus muuttaa siten, että verottaja voisi tarkastaa pankkien asiakastietoja ns. vertailutietotarkastusten avulla. Näillä on mahdollista tutkia mm. rahavirtoja ulkomaille. Luottolaitokseen tai luottolaitoksen sivukonttoriin kohdistuvassa verotarkastuksessa esiin tulleita tietoja voidaan käyttää verovelvollisen verotuksessa. Uudistus sisältyy hallituksen esitykseen 122/2010 vuoden 2011 tulovero- 6

asteikkolaiksi sekä laeiksi eräiden verolakien muuttamisesta ja se on tulossa voimaan 1.1.2011. Tilaajavastuulakia on tarkoitus muuttaa vuoden 2011 alusta siten, että lakiin lisätään säännös, jonka perusteella valtioneuvoston asetuksella tarkistettaisiin kolmivuotiskausittain laissa säädetyn laiminlyöntimaksun enimmäis- ja vähimmäismäärää rahanarvon muutosta vastaavasti. Samalla voimassa olevan laiminlyöntimaksun vähimmäismäärä tarkistettaisiin 1.500 eurosta 1.600 euroon ja enimmäismäärää 15.000 eurosta 16.000 euroon. (HE 172/2010). Tällä hetkellä tilaajavastuulakiin kohdistuu muutoinkin suuria muutospaineita. Tavoitteena on tehostaa lain roolia valvonnassa. Työministeri Sinnemäki asetti 9.11.2010 työryhmän harmaan talouden torjumiseksi rakennusalalla ja ravintola-alalla. Erityisesti työryhmä arvioi tarpeet muuttaa tilaajavastuulakia. Lisäksi työryhmä arvioi käytössä olevien toimenpiteiden toimivuutta harmaan talouden torjunnassa, selvittää ulkomaille rekisteröityjen yritysten ja työntekijöiden verovastuun tehostamista ja ohimyynnin ehkäisemistä. 3 Suomessa on paraikaa olemassa kaksi maksullista rekisteriä, joista voi käyttäjäksi rekisteröitymällä tarkistaa yritysten tilaajavastuulain mukaisten velvoitteiden suorittamista (Suomen Tilaajavastuu Oy:n kiinteistö- ja rakentamisalan tilaajavastuu.fi ja Suomen Asiakastieto Oy:n vastuullinenyritys.fi). Patentti- ja rekisterihallituksen ja verohallinnon yritystietorekisteri (ytj.fi) on ainoa viranomaisen ylläpitämä ja maksuton rekisteri. Suunnitteilla on lakimuutos siten, että tilaajavastuulain mukaiset tiedot voitaisiin yhdistää YTJ -rekisteriin. Uudistus on ollut lausuntokierroksella. Verohallinnon mukaan 4 keskeisten kumppanien taustojen selvittäminen säännöllisin väliajoin onnistuu kohtuullisesti jo nykyistä ytj.fi viranomaisrekisteriä hyväksi käyttäen. 3 Työryhmän puheenjohtaja on osastopäällikkö Raimo Luoma Työ- ja elinkeinoministeriöstä 4 Haastattelu verohallinnossa 16.11.2010 7

2.1.3 HARMAAN TALOUDEN TORJUNNAN ONGELMIA Harmaan talouden torjunta on hyvin ongelmallista, vaikka talousrikostorjuntaohjelmia ja lainsäädännön parannuksia on tehty. Keskeinen syy tälle on se, että lainsäädännöllä ei ole riittävästi mahdollisuuksia hallita kansainvälistynyttä toimintaa. Harmaan talouden esiintymisen todennäköisyys on suurin kaikkein pienimmissä yrityksissä. Näillä on kuitenkin vain yksi mahdollisuus kahdestasadasta joutua verotarkastuksen kohteeksi. Suomen verohallinnolla ei ole nykyisen lainsäädännön puitteissa keinoja valvoa tehokkaasti Suomessa ilman kiinteää toimipaikkaa toimivia ulkomaisia yrityksiä eikä niiden työntekijöitä. Verotarkastuksen keinoin ei pystytä havaitsemaan kaikkea harmaata taloutta. Tämä koskee erityisesti kansainväliseen sijoitustoimintaan liittyvää toimintaa. Tutkimuksen mukaan sijoitustoimintaan liittyvän lainsäädännön mahdollistama sijoitusten nimettömyys (hallintarekisteri) tekee Suomesta veroparatiisivaltion, joka ei voi valvoa omia verovelvollisiaan eikä pysty antamaan tietoja muiden maiden viranomaisille (Hirvonen & al. 2010). Rikosprosessiin joutumisen todennäköisyys ei jakaudu tasaisesti harmaaseen talouteen osallistuvien kesken. Työntekijäporras jää pääsääntöisesti rikosoikeudellisten seuraamusten ulkopuolelle. Lisäksi törkeistäkin verorikoksista tuomituilla on suuri mahdollisuus selvitä joutumatta vankilaan, sillä valittamalla saa tuomiota lykättyä 6 7 vuoden päähän rikoksen ilmitulosta (Hirvonen & al. 2010). 2.2 HARMAA TALOUS HELSINGISSÄ 2.2.1 ARVIO HARMAAN TALOUDEN MÄÄRÄSTÄ Verotulomenetykset ja toimeentulotukimenot Asiantuntija-arvion (Virke-projekti) mukaan valtiolta jää saamatta verotuloja vuosittain noin 10 %. Mikäli tämä muutettaisiin kaupunkitasolle (verotulot 2,4 miljardia euroa), saamatta jäisi peräti 1-2 veroprosentin tuoton suuruinen summa. Käytännössä summaa ei voida arvioida ihan noin suureksi, sillä valtion verotulomenetykset koskevat mm. arvonlisäveroa. Kertymättömät pääomatulot heijastuvat kaupungin tasolle yhteisöveron tuottoosuuden kautta 5. 5 Pääomaveroa maksetaan valtiolle 28 % pääomatuloista, kuten myyntivoitoista ja vuokratuloista. Kunnat saavat kertyneestä pääomatuloverosta tuotto-osuuden, joka jaetaan kunnille asukasluvun suhteessa. 8

Taulukko 1. Arvio harmaan talouden aiheuttamista verotulomenetyksistä Helsingin kaupungille (laskelma liitteessä 5). Verotulomenetys/vuosi Kertymätön pääomaveron tuotto 16,4 23,6 M (korjattu 25.5.2011) Kertymättömät tuloverot 38,51 M Yhteensä 54,9 62,1 M (korjattu 25.5.2011) Helsingin osuuden kertymättömistä pääomatuloveroista voidaan arvioida olevan 28 36 miljoonaa euroa. Pääomaverokertymät kuitenkin vaihtelevat suhdannetilanteiden mukaan. 6 Sitä, minkä verran pimeästi maksetut palkat vähentävät tuloverokertymää, voidaan arvioida karkealla tasolla 7. Tässä arvioinnissa tuloveroa voidaan ajatella jäävän kertymättä lähemmäs 40 miljoonaa euroa. Pääomatuloveron tuottoa ja tuloveroja jää kertymättä Helsingille karkeasti arvioiden 55 62 M (korjattu 25.5.2011). Kaupungin toimeentulotuen asiakkaina on todennäköisesti myös pimeitä ansiotuloja saavia. 8 Sosiaalivirastossa 9 on saatu tähän tuntumaa muun muassa taantuman tullessa vuonna 2009. Tällöin kasvoi sellaisten tulottomien asiakkaiden määrä, joiden kohdalla virkailijat ovat pohtineet, millä tuloilla asiakkaat ovat aikaisemmin eläneet. Tulottomien asiakastalouksien joukkoon yleensä kuuluvat ensisijaisesti työttömyysturvansa menettäneet tai esim. sellaiset asiakkaat, jotka ovat työ- tai toimintakyvyt- 6 Arviossa on käytetty kuntien yhteisöveron jako-osuutta 22 %. Jako-osuus on viime vuosina ollut korotettuna 32 prosenttiin. 7 Helsingin osuus on laskettu kaupungin BKT-osuuden suhteessa, sillä se ilmaisee asukaslukua paremmin taloudellisen toiminnan keskittyneisyyttä. 8 Toimeentulotukea voi saada henkilö tai perhe sellaisessa tilanteessa, jossa ei ole mahdollista saada riittävästi tuloja tai muita etuuksia eikä ole säästöjä eikä varallisuutta, joilla voisi turvata välttämättömät menot. Toimeentulotuki on luonteeltaan tilapäinen, tarveharkintainen ja perhekohtainen. Laskelmissa ei oteta huomioon velkojen lyhennyksiä eikä korkoja, poikkeuksena vain asuntolainan korko. Toimeentulotuella ei pyritä turvaamaan luottotietoja eikä omaisuuden säilymistä.(www.hel.fi) 9 Lähde: Sosvi/Leila Palviaisen vastaus sähköpostikyselyyn 8.11. ja 1.12.2010 9 tömiä, mutta eivät pääse eläkkeelle eivätkä saa sairauspäivärahaakaan. Vuonna 2009 tulottomia asiakastalouksia oli 13064 (31.9 %), kun vuonna 2008 heitä oli 9636 (27,4 %). Ansiotuloja saaneita asiakastalouksia oli 4413 vuonna 2009 (10,8 %) ja 3588 (10,2 %) vuonna 2008. Tulottomille talouksille myönnettiin vuonna 2009 toimeentulotukea taloutta kohti keskimäärin 3136 euroa vuodessa eli yhteensä noin 41 milj. euroa ja ansiotuloja saaville keskimäärin 2015 euroa/talous eli yhteensä noin 7,7 milj. euroa vuodessa. Osa tulottomista talouksista on todennäköisesti sellaisia, jota saavat myös ansiotuloja pimeästi, mutta lukua ei ole mahdollista arvioida. Sosiaalivirasto voi tarkastaa asiakkaan edellisen verotuksen tulot ja verotettavat pääomatulot suoraan rekisteristä, jonka tiedot verottaja toimittaa kaupungille kerran vuodessa. Tästä rekisteristä ei kuitenkaan näy asiakkaan varallisuustietoja. Syynä on vuonna 2006 toteutettu varallisuusverolain kumoaminen. (http://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/2005/2005014 4.pdf). Sosiaalitoimella on mahdollisuus saada tieto asiakkaan varallisuudesta verohallinnosta erillisellä tietopyynnöllä. Asiakasmäärän runsauden vuoksi tietopyyntöjen laadinta henkilön varallisuuden tarkastusta varten on kuitenkin täysin mahdoton toteuttaa. Lisäksi rekisterin tiedot asiakkaan pääomatuloista kertovat vain sen osan pääomatuloista, jotka ovat verotettavia. Sosiaalitoimella ei ole mahdollisuutta saada tietoa muista pääomatuloista, kuten

lähdeverotettavat korkotulot, omaisuuden myyntitulon kokonaismäärä tai eräät osinkotulot. Harmaa talous kaupungin ostoissa tuottajalta. Harmaata taloutta liittyy erityisesti investointeihin ja tavaroiden ja palvelujen ostoon mutta määrästä ei ole arvioita. Helsingin kaupungin hankinnat olivat vuonna 2009 noin 1,6 miljardia euroa. Ostoja tehtiin noin 10 000 Taulukko 2. Helsingin kaupungin virastojen ostot 2009 yksityisiltä aloilta, joissa harmaata taloutta on runsaasti, M Ala AdeEko Stara HKR Palmia** Talpa Helen Satama HKL Yhteensä Rakentaminen yhteensä* 340,9 Sos.toimen asiakaspalvelut 230,0 230,0 Tavarankuljetuspalvelut 14,0 0,2 1,1 0,6 0,4 16,3 Siivouspalvelu 118,6 0,3 0,0 0,2 0,8 0,8 2,2 122,9 Atk-konsultointi 3,8 0,4 0,5 4,2 2,5 0,4 1,1 12,9 Yhteensä 352,4 14,7 0,5 0,2 4,4 4,4 1,8 3,7 723,0 Rakentamisessa mukana myös oma tuotanto* Palmian tavarankuljetuspalvelut ja atk-konsultointitiedot puuttuvat** Lähde: AdeEko sekä kysely HKR:lle, Staralle, Helsingin Energialle, Helsingin Satamalle, Talpalle, HKL Liikelaitokselle ja Palmialle Harmaata taloutta epäillään esiintyvän eniten rakentamisessa. Rakentamisen arvo Helsingissä oli 340,9 miljoonaa euroa vuonna 2009 (ks. liite 4), josta suurin osa on ostoa kaupungin ulkopuolelta. Sitä voi olla myös kuljetuspalveluiden, siivouspalveluiden ja atk-alan konsultointipalveluiden sekä yksityisten sosiaalipalvelujen käytössä. Harmaata taloutta uskotaan olevan myös kulttuuritoiminnan alalla. Sektorikohtaisia tietoja ei ole. Ongelmia on yleensä sellaisissa palvelujen ostoissa, joissa urakoita tai työntekoa on voitu ketjuttaa ulkomaalaisia työntekijöitä käyttäviin alihankkijoihin. Tällaisissa tapauksissa pääurakoitsijoilla tai yrittäjällä voi olla asiat kunnossa, mutta alihankkijoiden toisella, kolmannella tai neljännellä portaalla ei välttämättä enää. Helsingin rakentamispalvelu Stara on arvioinut, että Helsingin eri organisaatiot käyttävät Staran kilpailuttamaa puitesopimusta tavarankuljetuksista vuositasolla maksimissaan 14 miljoonan euron arvosta. Summaa on vaikea tarkasti todentaa, koska samat yritykset suorittavat myös erillisurakoita ja muitakin töitä. Staran välittämät yritykset ovat seurannassa, sillä Stara vaatii toimittajilta vuosittain todistukset velvollisuuksien suorittamisista. Yleensä n. 80 sopimustoimittajasta 1-2 ei pysty toimittamaan papereita, jolloin sopimus irtisanotaan. 10 Virastoilla on myös muita tavarankuljetusostoja yksityisiltä, joiden määrä on noin 2-3 miljoonaa euroa. Sosiaaliviraston asiakaspalvelujen ostoihin yksityisiltä 11 meni 230 miljoonaa euroa. Siivousalan ostot yksityisiltä yrityksiltä olivat lähes 123 miljoonaa euroa 12 ja atk-alan asiantuntijatehtävien, ohjelmistojen ylläpito- ja kehittämistehtävien ostot lähes 13 miljoonaa euroa vuonna 2009 13. Harmaan talouden ongelma kasvaa Helsingissä kuten muutoinkin maassa kansainvälistymisen myötä, sillä kansainvälinen liiketoiminta ja ulkomaalaiset työntekijät keskittyvät Helsinkiin. 10 10 Lähde: Staran Asko Forsbergin vastaus sähköpostikyselyyn 4.11.2010 11 Lähde AdeEko, tili 4329 Asiakaspalvelujen ostot muilta 12 Lähde: Raportti (BO) Helsingin taloushallintopalvelun (Talpan) kirjanpitoaineistosta, tileistä puuttuvat HKR, Stara, Helsingin Energia, Helsingin Satama, Helsingin Vesi, Palmia, Talpa, Liikennelaitos, Palmia, MetropoliLab, tiedot on kysytty erikseen ao. virastoista. 13 Lähde: Raportti Talpan kirjanpitoaineistosta (AdeEko), tilit 4341, 4343, 4344 (samat virastot puuttuvat kuin BO:stakin) sekä kysely virastoilta.

Esimerkiksi Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojeluhallinnon Helsingin kaupungin rakennustyömaille suorittamissa tarkastuksissa 14 tilaajasta kolme kiinteistöosakeyhtiötä jäi kiinni minimipalkkojen alituksesta. Tämä antaa viitettä siitä, että harmaa talous on varsin yleistä ja todennäköistä. Helsingin poliisilaitoksen talous- ja omaisuusrikosyksikön näkökulmasta 14 kaupunki voi tehdä itsekin yllätystarkastuksia, jotka kohdistuisivat tilaajavastuulain noudattamiseen ja kilpailuttamiseen. Nämä tulisi tehdä aikaisessa vaiheessa, jotta vahinkoja voidaan vielä estää. Kaikessa toiminnassaan Helsinki voisi viestittää, että kaupunki ei salli asioimista harmaan talouden toimijoiden kanssa. Kaupungin näkökulmasta harmaan talouden kilpailuhaitta pienille laillisesti toimiville yrityksille on merkittävä. Etenkin jos kilpailutus ratkaistaan halvimman hinnan mukaan, voivat pimeää työvoimaa käyttävät yritykset painaa hinnan niin alas, etteivät laillisesti toimivat yritykset pärjää kilpailussa. 14 Helsingin poliisilaitoksen talous- ja omaisuusrikosyksikön yksikönjohtaja Ilkka Koskimäen vastaus sähköpostiviestiin 29.11.2010 11

2.2.2 HARMAAN TALOUDEN TORJUNTAKEINOT Vastuuta harmaan talouden torjunnasta ei ole määritelty kaupungilla erityisesti millekään taholle. Talous- ja suunnittelukeskuksen varainhallinta on ajan mittaan ottanut harmaan talouden torjunnan koordinointitehtävät omikseen. Harmaan talouden torjunta kaupunkitasolla liittyy lähinnä lainsäädännön ja ohjeiden noudattamiseen ja tarkistusten tekemiseen. Ydinkysymykset liittyvät hankintojen tekemiseen. Harmaan talouden torjunnan kannalta on merkittävää hankintaprosessien toimivuus ts. hankintaosaaminen, prosessiin sisältyvät kontrollit ja sisäinen valvonta. Vastuu harmaan talouden torjunnasta on jokaisella kaupungin hankintayksiköllä. Yhtä keskeinen torjuntakeino on hankintaprosessien omistajuuden määrittely ja ongelman tiedostaminen yleensä ja erityisesti riskitapauksissa 15. Verottajayhteistyö sekä viranomaisten välinen tiedonvaihto on toinen keskeinen menetelmä harmaan talouden torjuntaan. Hankintoja koskeva säännöstö Helsingin kaupunkikonsernin kannalta keskeisimmät noudatettavat säännökset hankintoja tehtäessä ovat Laki julkisista hankinnoista (348/2007) Hankinta-asetus eli Valtioneuvoston asetus julkisista hankinnoista (614/2007) Tilaajavastuulaki eli Laki tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä (1233/2006) Ohje harmaan talouden torjumiseksi kaupungin hankintojen yhteydessä 17.11.2008 Edellä mainitut säännökset ja ohjeet edellyttävät hankintoja tehtäessä mm. seuraavaa: Hankinnat on kilpailutettava, ellei kilpailuttamisvelvollisuudesta ole säädetty poikkeusta. 15 Huipussaan hankintaosaaminen oli Vuosaaren satamahankkeessa. Harmaan talouden olemassaolo tiedostettiin ja onnistuttiin torjumaan. Uudet aluerakentamiskohteet pyritään tekemään niin että ne voitaisiin pitää harmaasta taloudesta vapaina. Tarjouskilpailun voittamassa olevan yrityksen osalta on selvitettävä sen rekisteröityminen kaupparekisteriin, säätiörekisteriin, arvonlisäverovelvollisten rekisteriin, ennakkoperintärekisteriin ja työnantajarekisteriin Tarjouskilpailun voittamassa olevan tarjoajan osalta tulee selvittää verojen ja lakisääteisten eläkevakuutusmaksujen maksaminen Tarjouskilpailun voittamassa olevalta tarjoajalta on pyydettävä selvitys työhön sovellettavasta työehtosopimuksesta tai työsuhteen keskeisistä ehdoista Rakennustyömaalla työskentelevillä tulee olla näkyvillä henkilön yksilöivä kuvallinen tunniste Urakoitsijoiden on ilmoitettava pääurakoitsijalle omien ja alihankkijoidensa työmaalla työskentelevien henkilöiden tiedot kulkulupien myöntämistä varten Kaupungin ohjeiden mukaan rakennusurakoissa sekä katujen ja muiden yleisten alueiden ylläpitourakoissa alihankinnan ketjuttamista on rajoitettu. Urakoitsijan aliurakoitsija voi käyttää aliurakoitsijaa. Urakan ketjuttaminen tätä pidemmälle ei ole mahdollista ilman erityisen perusteltua syytä ja kaupungin kirjallista suostumusta. Tilaajavastuulain mukaisesti kaupunki edellyttää, että sopimuskumppanit toimittavat hankintayksikölle sopimussuhteen aikana 12 kuukauden välein todistukset verojen maksamisesta, eläkevakuutusten ottamisesta ja eläkevakuutusmaksujen suorittamisesta. Vuosi todistusten uudelleen pyytämisessä on suhteellisen pitkä aika mm. lyhyen elinkaaren yritysten ongelmaa ajatellen. Tilintarkastajien näkemys harmaan talouden torjunnasta Helsinki-konsernissa Tytäryhteisöt Kaupungin harmaan talouden torjuntaohjeen noudattamisesta ja hankintaosaamisesta kaupungin tytäryhteisöjen tilintarkastajille (13) tehtyyn kyselyyn vastasi vain 6 henkilöä. Hankintoja oli tarkastanut kolme tilintarkastajaa ja noudattamisohje oli tuttu heille. Kahden tilintarkastajan kaikissa tarkastamissa 12

tytäryhteisöissä noudatetaan ohjetta ja yhden tilintarkastajan osalta vain osassa hänen tarkastamiaan tytäryhteisöjä tehdään näin. Ohjetta arvioitiin noudatettavan kilpailutettavissa hankinnoissa. Yksi tilintarkastaja uskoi ohjetta noudatettavan kaikilta osin ja kolme tilintarkastajaa vain joiltakin osin, Hankintaosaamisen tasoa piti hyvänä kaksi tilintarkastajaa ja kohtalaisena kaksi tilintarkastajaa. 16 Emo Kaupungin virastojen ja liikelaitosten hankintoja tarkastetaan vuosittain ja näissä tarkastuksissa kontrolloidaan myös kaupungin harmaan talouden torjuntaohjeiden noudattamista. Harmaan talouden torjuntaohjeen noudattaminen vaihtelee. Osa virastoja ja liikelaitoksia noudattaa ohjetta hyvinkin tarkasti, osa noudattaa kilpailutettavissa hankinnoissa ja osa myös muissa hankinnoissa. Hankintaosaamisen tasossa on niin ikään eroja. Hankintoja päätoimisesti tekevien hankintaosaaminen on yleisesti ottaen selvästi paremmalla tasolla kuin hankintoja muiden tehtävien ohella tekevien. Tarkastusten perusteella voidaan todeta, että pääosassa kaupungin hankkeista noudatetaan hyvin harmaan talouden torjuntaohjetta. Puutteita esiintyy erityisesti pienemmissä, ei kilpailutetuissa hankkeissa ja hankinnoissa, joita tehdään vähäisemmällä hankintaosaamisella. 17 maksujen viivästymisestä tai maksukyvyttömyydestä. Ensimmäisen vuosipuoliskon 2010 osalta verottajan seulaan jäi noin 10 % verottajalle ilmoitetuista yrityksistä samoin kuin vuonna 2009. Seulaan jääneet tapaukset ovat mm. sellaisia, joissa kaupunki on maksanut suorituksia yrityksille, jotka ovat ilmoittaneet verottajalle, ettei heillä ole toimintaa yrityksille, jotka eivät ole ennakkoperintä-, arvonlisä- tai työnantajarekisterissä yrityksille, joilla on verovelkaa yli 10.000 euroa yrityksille, joilla on voimassa oleva konkurssimenettely yrityksille, joilla on ulosotosta päivittyvä perintäeste yrityksille, jotka eivät ole maksaneet arvonlisäveroa jne. Verohallintopalaute sisältää kuhunkin seulan tapauslajiin jääneiden yritysten lukumäärän, ei yritysten nimiä. Viranomaisyhteistyö Helsingin kaupunki tekee yhteistyötä verottajan kanssa. Kaupungin liikelaitokset, virastot ja kaupungin tytäryhteisöt (tai Talpa asiakasvirastojensa puolesta) toimittavat neljä kertaa vuodessa verottajalle tiedot niistä toimittajista, joilta on ostettu tavaroita tai palveluita (yrityksen nimi, Y-tunnus, kirjanpidon tililaji ja euromäärä). Verottaja käy läpi näitä tapaus kerrallaan. Verottaja ajaa ristiin omat tietonsa ja kaupungin sille toimittamat tiedot, ja toimittaa kaupungille ns. verohallintopalautteen tekemänsä seulonnan perusteella. Se, että yritys on mukana seulonnassa, ei vielä tarkoita, että se olisi harmaata taloutta. Esimerkiksi verovelan osalta kyse on usein 16 Tarkastusviraston tekemä kysely konsernin tytäryhteisöjen tilintarkastajille 17 Helsingin kaupungin päävastuullisen tilintarkastajan JHTT, KHT Tiina Lindin arvio 13

Talous- ja suunnittelukeskuksen varainhallinnassa tehdään verohallintopalautteesta kooste, joka sisältää myös Etelä-Suomen Aluehallintoviraston työsuojeluhallinnon vastuualueen antamat tiedot tilaajavastuulain noudattamisesta ja Valtiovarainministeriön Virke-hankkeen selvitykset harmaan talouden määrästä ja talousrikollisuudesta. Helsinki ja Etelä-Suomen aluehallintovirasto ovat erillisellä tapaamisella sopineet, että työsuojeluhallinnon tarkastuskäynneistä Helsingin työmailla toimitetaan jatkossa työmaatarkastuskertomukset Helsingille. Kaupunginjohtajisto saa neljä kertaa vuodessa em. viranomaisyhteistyön perusteella laaditun raportin harmaan talouden torjunnasta. Raportti toimitetaan myös virastoille, liikelaitoksille ja tytäryhteisöille. 2.2.3 HARMAAN TALOUDEN TORJUNNAN ONGELMAT Kaupungin verohallinnolta saama palaute on sinänsä hyvä, mutta ongelmana on se, että verottaja kertoo kaupungille vain, kuinka monta yritystä sen havaitsema ongelma koskee. Verottaja ei ilmoita niiden yritysten nimiä, jotka ovat jääneet kiinni sen seulassa. Siksi kaupungin on vaikea käyttää hyväksi verottajalta saatua palautetta, ja harmaan talouden torjunta jää puolitiehen. Kaupunginjohtaja on vuoden 2010 aikana ottanut asian esille verohallituksen pääjohtajan kanssa, mutta verottajalta saatu vastaus oli kielteinen. Verottaja ei verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain mukaan voi antaa Helsingille yritysten nimiä. Yrityskohtaisten tietojen saaminen verottajalta edellyttäisi valtakirjoja kaupungin sopimuskumppaneilta. Harmaan talouden raportin (Hirvonen & al. 2010) julkaisemisen yhteydessä eduskunnan tarkastusvaliokunta pyysi Helsingiltä (ainoana kaupunkina) lausuntoa raporttiin, jonka yhteydessä asia kyettiin nostamaan uudelleen esiin esittämällä pikaisia lainsäädäntöuudistuksia tietojen saantiin liittyen. Koska kaupunki ei voi poliisin tavoin tehdä tarkastuksia epäiltyihin paikkoihin, keskeisin torjuntakeino on hankintatoimen osaaminen ja toimivat hankintaprosessit eli harmaan talouden ennaltaehkäisy. Kaupungin hankintatoimi on hyvin hajautunut. Suurissa hallintokunnissa on omat hankintaorganisaatiot, mutta pienissä hallintokunnissa ja pienemmissä ostoissa hankintoja tehdään oman toimen ohella. Yleisesti ottaen päätoimisesti hankintoja tekevät henkilöt onnistuvat harmaan talouden torjunnassa, mutta muilla hankintoja tekevillä ei välttämättä ole osaamista, mahdollisuuksia tai resursseja valvoa harmaaseen talouteen liittyviä asioita. Poliisin näkökulmasta 18 kaupungin olisi hyvä kouluttaa henkilöstöään tunnistamaan harmaan talouden toimijoita. Poliisi on valmis uusimaan pari vuotta sitten kaupungin ja sen yhteistyönä järjestetyn harmaata taloutta koskevan koulutustilaisuuden. Sosiaalivirasto joutuu toimeentulotukea jakaessaan luottamaan asiakkaan antamaan selvitykseen varallisuudestaan, sillä virastolla ei ole mahdollisuutta kontrolloida asiakkaan ilmoittamien pääoma- tai varallisuustietojen oikeellisuutta verottajan ajantasaisista rekistereistä. 18 Helsingin poliisilaitoksen talous- ja omaisuusrikosyksikön yksikönjohtaja Ilkka Koskimäen sähköpostivastaus 29.11.2010 14

3 JOHTOPÄÄTÖKSET Pääomatuloveron tuottoa ja tuloveroja jää kertymättä Helsingille karkeasti arvioiden 55 62 M (korjattu 25.5.2011). Lisäksi osa tulottomien toimeentulotuesta (41 M ) menee ansiotuloa pimeästi ansaitseville. Sosiaalivirastolla ei ole mahdollisuutta kontrolloida asiakkaiden todellisia tuloja ja varallisuutta, koska erillisten tietopyyntöjen tekeminen verohallinnolle on käytännössä mahdotonta runsaan asiakasmäärän vuoksi. Verotulojen menetyksen voidaan arvioida olevan 0,5 1 veroprosentin tuoton suuruinen. Harmaata taloutta esiintyy eniten rakentamisessa, mutta sitä esiintyy myös muiden palvelujen ostoissa. Harmaan talouden merkittävimmät ongelmat liittyvät todennäköisesti urakan tai työnteon ketjuttamiseen, ulkomaisen työvoiman käyttöön, liiketoimintakiellon kiertoon, lyhyen elinkaaren yrityksiin ja pimeästi maksettuihin palkkoihin. Näihin ongelmiin päästäisiin nopeammin kiinni, jos todistukset verojen maksamisesta, eläkevakuutusten ottamisesta ja eläkevakuutusmaksujen suorittamisesta vaadittaisiin nykyisen 12 kuukauden sijasta useammin. Harmaan talouden kilpailuhaitta yrityssektorille on merkittävä. Jos kilpailutus ratkaistaan halvimman hinnan perusteella, pimeää työvoimaa käyttävät yritykset voivat painaa hinnan niin alas, etteivät laillisesti toimivat yritykset pärjää kilpailussa. Lisäksi halvin hinta heijastuu usein työn tai palvelun laatuun, mikä saattaa pitemmällä tähtäimellä osoittautua hyvinkin kalliiksi. Harmaan talouden torjunnassa on ensisijaista hankintaprosessin toimivuus. Hankintoja tekevillä tulee olla hankintaosaamista ja heidän tulee tiedostaa harmaan talouden ongelma, kuten alihankintojen ketjuttaminen. Hankintaprosessilla tulee olla omistaja, ja siihen tulee sisällyttää kontrolleja ja sisäisen valvonnan elementtejä. 15 Tarkastuslautakunta laati vuonna 2008 arvioinnin kaupungin hankintaosaamisesta. Keskeisimmät ongelmat todettiin olevan hajautunut järjestelmä ja hankintaprosessien toimimattomuus. Tarkastuslautakunta suositteli tuolloin keskushallintoa ottamaan tiukemmin vastuuta hankintaprosessien kulusta ja hankintoja suositeltiin keskitettäväksi asiantuntemuksen ja osaamisen lisäämiseksi. Kaupungin uusi hankintastrategiaesitys on lausuntokierroksella loppusyksyllä 2010 ja tulee kaupunginhallituksen päätettäväksi vuoden 2011 aikana. Konsernijohdon mukaan hankintastrategian toteuttamiseksi on tarkoitus käynnistää hankintojen kehittämisohjelma joka mm. kattaa yhteishankintojen ja sopimushallinnan kehittämisen, pienten ja keskisuurten hallintokuntien hankintojen keskittämisen hankintakeskukseen, hankintaosaamisen lisäämisen, hankintayhteistyön ja -viestinnän kehittämisen sekä markkinoiden hallinnan ja turvaamisen. Hankintojen ohjausta on tarkoitus parantaa perustamalla keskeisten hallintokuntien edustajista koottu Helsingin hankintojen ohjausryhmä. Hankintastrategiaan liittyvällä kehittämistyöllä voidaan parhaimmillaan hallita myös harmaan talouden ongelmia. Vaikka yhteistyö verottajan kanssa on hyvää, verottajan kaupungille antama verohallintopalaute ei sisällä kaupungin kannalta tarpeellisinta tietoa ts. niiden yritysten nimiä, jotka ovat jääneet kiinni verottajan seulassa. Tämän takia verohallintopalautteen käyttö harmaan talouden torjunnassa jää puolitiehen. Yritystietojen saanti edellyttäisi muutoksia lakiin verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta sekä tulevaan lakiin harmaan talouden selvitysyksiköstä, joten kaupungin tulisi pyrkiä vaikuttamaan niihin. Tätä näkemystä tukee myös Helsingin poliisilaitoksen talous- ja omaisuusrikosyksikön kannanotto. 19 Asiassa on syytä tehdä yhteistyötä Vantaan ja Espoon kanssa, jolloin asian painoarvo kasvaa. Helsinki voi myös pyrkiä vaikuttamaan kuudennen harmaan talouden torjuntaohjelman sisältöön ja sitä kautta tehtäviin lainsäädännön uudistuksiin, kun ohjelman valmistelu sisäasiainministeriön johdolla alkaa. 19 Helsingin poliisilaitoksen talous- ja omaisuusrikosyksikön yksikönjohtaja Ilkka Koskimäen sähköpostivastaus 29.11.2010

Talous- ja suunnittelukeskuksen varainhallinta on ottamassa käyttöön uusia menettelyitä harmaan talouden torjunnassa. Etelä- Suomen aluehallintoviraston kanssa on sovittu, että se toimittaa varainhallinnalle työmaatarkastuskertomukset Helsingin työmaille toimitetuista tarkastuksista. Talous- ja suunnittelukeskuksen olisi mahdollista tehdä myös itse yllätystarkastuksia tilaajavastuulain noudattamiseen ja kilpailuttamiseen liittyen. Verottajan kanssa on keskusteltu siitä, että verotarkastuksia on tarkoituksenmukaista kohdentaa suuriin rakennushankkeisiin heti niiden alettua. Tällaisia ovat mm. kaupungin aluerakentamiskohteet. 4 SUOSITUKSET Tarkastuslautakunta toteaa, että kaupunginhallituksen tulee määritellä johtosäännöllä harmaan talouden torjunnan koordinointivastuu kaupungin sisällä harmaan talouden torjuntaohjetta tulee tiukentaa siten, että todistukset verojen ja eläkevakuutusmaksujen maksamisesta sekä eläkevakuutuksen ottamisesta vaaditaan sopimuskumppaneilta sopimuskauden aikana useammin kuin 12 kuukauden välein hallintokuntien tulee hankintoja kilpailuttaessaan käyttää tarjousten vertailuperusteina aiempaa enemmän myös muita kriteereitä kuin hintaa hankintaosaamista sekä ymmärrystä harmaan talouden ongelmasta ja sen torjunnasta tulee edelleen vahvistaa keskittämällä hankintoja ja kouluttamalla henkilökuntaa. Koulutusyhteistyötä poliisin ja muiden viranomaisten kanssa tulee jatkaa. Helsingin tulee yhdessä suurten kaupunkien kanssa vaikuttaa siihen, että harmaata taloutta ylläpitävää verotustietojen salassapitosäännöstöä muutetaan siten, että kunnat saavat verottajalta tarvittavat yrityskohtaiset tiedot ja että sosiaalivirasto saa sähköisen yhteyden verotustietojen suorakyselyyn asiakkaiden ajantasaisista pääoma- ja varallisuustiedoista toimeentulotuen myöntämistä varten. 16

LÄHTEET Haastattelut ja kyselyt: Kirjalliset lähteet: Kaupunginkamreeri Seppo Olli (haastattelu 28.10.2010) Tutkimusjohtaja Markku Hirvonen, Harmaa Hirvi Oy (haastattelu 3.11.2010) Verohallituksen pääjohtaja Mirjami Laitinen ja Virke-projektin projektipäällikkö Janne Marttinen (haastattelu 16.11.2010) Toimeentulotukikuluihin liittyvää informaatiota on antanut sosiaalisen ja taloudellisen tuen päällikkö Leila Palviainen Sosiaalivirastosta (sähköpostikysely 8.11.2010). Kaupungin tavarakuljetuksten ostoa yksityisiltä on arvioinut Starasta Logistiikkayksikön johtaja Asko Forsberg (4.11.2010). Lisäksi tavarankuljetusten, siivouksen ja atk-konsultoinnin ostoista tehtiin erillinen sähköpostikysely Staralle, HKR:lle, Palmialle, Talpalle, HKL liikelaitokselle, Helsingin Energialle ja Helsingin Satamalle. Helsingin tytäryhteisöjen tilintarkastajille tehtiin kysely harmaan talouden torjuntaohjeen noudattamisesta ja hankintaosaamisen tasosta tytäryhteisöissä 13.11.2010. Helsingin kaupungin päävastuullinen tilintarkastaja JHTT, KHT Tiina Lind arvioi kaupungin virastojen ja liikelaitosten harmaan talouden torjuntaohjeen noudattamista ja hankintaosaamista. Helsingin poliisilaitoksen talous- ja omaisuusrikosyksikön yksikönjohtaja Ilkka Koskimäeltä saatiin poliisin kannanotto kaupungin omin toimin tehtävään harmaan talouden torjuntaan 29.11.2010. Hallituksen esitys 122/2010 vuoden 2011 tuloveroasteikkolaiksi sekä laeiksi eräiden verolakien muuttamisesta http://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/2010/20100122 Hallituksen esitys 163/2010 laeiksi harmaan talouden selvitysyksiköstä sekä Verohallinnosta annetun lain 4 :n muuttamisesta http://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/2010/20100163.pdf Hallituksen esitys 172/2010 laiksi tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain muuttamisesta. http://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/2010/20100172.pdf Harmaan talouden torjunnan seurantaraportti 2/2010. Helsingin kaupungin talous- ja suunnittelukeskus, varainhallinta, 8.10.2010. 17

Harmaan talouden torjuntaa koskeva suositus. Elinkeinoelämän keskusliitto ry, Kunnallinen työmarkkinalaitos, Suomen Kuntaliitto ry, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry, Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry, Akava ry. 14.3.2007. Hirvonen, M. & Lith P. & Walden, R. (2010), Suomen kansainvälistyvä harmaa talous. Eduskunnan tarkastusvaliokunnan julkaisu 1/2010. Kesäkuu 2010. http://web.eduskunta.fi/dman/document.phx?documentid=so17210161302877&cmd=downl oad Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi varallisuusverolain kumoamisesta ja laiksi varojen arvostamisesta verotuksessa sekä eräiksi niihin liittyviksi laeiksi HE 144/2005 vp (http://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/2005/20050144.pdf). Ohje harmaan talouden torjumiseksi kaupungin hankintojen yhteydessä. Khs 17.11.2007. 18

LIITTEET LIITE 1. ARVIOINNIN TOTEUTTAMISSUUNNITELMA Tarkastuspäällikkö Marjo Niska-aro ja kaupunkitarkastaja Liisa Kähkönen Arviointiaihe Harmaan talouden uhat, haitat ja torjunta Helsingissä Päätös arvioinnista Tarkastuslautakunta 20.10.2010 Arvioinnin ohjausryhmä Tarkastuslautakunnan 1. jaosto Aloittamisaika Valmistumisaika Vastaava valmistelija, muut valmistelijat lokakuu 2010 joulukuu 2010 Marjo Niska-aro, Liisa Kähkönen Arviointiaiheen tausta Helsingin kaupunginvaltuuston hyväksyi 23.6.2010 toivomusponnen, jonka mukaan kaupunginvaltuusto edellyttää tarkastuslautakuntaa tarkastustoiminnassaan selvittämään harmaan talouden aiheuttamia haittoja ja uhkia Helsingin kaupunkikonsernille. Harmaa talous voidaan määritellä usealla eri tavalla. Useimmiten sillä tarkoitetaan sinänsä laillista toimintaa, jonka toiminnasta ei ole suoritettu lakisääteisiä veroja ja maksuja. Harmaata taloutta on eniten rakentamisen alalla ja aiheina on yleensä ulkomailta suomeen tuleva työvoima työlupa-asiat liiketoimintakiellon valvonta rahanpesu pimeät palkat salatut yritystulot kuittikauppa lyhyen elinkaaren yritykset ja kaksoislaskutus. Aihevalintaa tukee eduskunnan tarkastusvaliokunnan teettämä tutkimus Suomen harmaasta taloudesta. Tutkimustulosten mukaan harmaa talous ja sen aiheuttamat kilpailuhaitat ovat lisääntyneet erityisesti rakennus-, ravintola- ja kuljetusaloilla. Lisäksi 2000-luvulla Suomen harmaan talouden kansainvälistyminen on kiihtynyt merkittävästi. Helsingin kaupunki on laatinut vuonna 2008 harmaan talouden torjuntaohjeet. Kaupunki tekee ns. verottajayhteistyötä antamalla neljännesvuosittain verottajalle tiedot ostoistaan. Tämän lisäksi kaupunki on laatinut vuodesta 2009 alkaen harmaan talouden seurantaraportit, jotka perustuvat verohallinnolta saatavaan palautteeseen. Arvioinnin tavoitteet ja menetelmät Arvioinnin tavoitteena on selvittää minkä laajuinen ongelma harmaa talous on Helsingin kaupungin kannalta ja mikä on sen rahoituksellinen merkitys kaupungille. Rajaukset Arviointi rajataan olemassa olevaan kirjalliseen materiaaliin, asiantuntijahaastatteluihin sekä konsernin tytäryhteisöjen tilintarkastajille suunnattuun kyselyyn. 19

LIITE 2. HARMAAN TALOUDEN MÄÄRITELMÄÄ Harmaan talouden määritelmää (suoria lainauksia lähteestä Hirvonen & al. 2010) Fiskaalisen harmaan talouden määritelmä on kansantaloudellista suppeampi siinä mielessä, että sen ulkopuolelle jää muun muassa laiton eli musta talous. Toisaalta se on laajempi siinä mielessä, että esimerkiksi salatut pääomatulot kuuluvat sen piiriin. Harmaassa taloudessa (concealed production, underground economy) on kysymys sellaisten hyödykkeiden tuotannosta, joka on sinänsä laillista, mutta toiminta halutaan salata viranomaisilta tai sen laajuus ilmoitetaan tarkoituksella väärin, koska a) halutaan välttää tuloverojen, arvonlisäveron tai muiden verojen maksua b) laiminlyödään sosiaalivakuuttaminen (eläkevakuuttaminen jne.) c) ei haluta maksaa työehtosopimusten mukaisia minimipalkkoja eikä noudattaa työaikaa tai työturvallisuutta ja työterveyshuoltoa koskevia säännöksiä. d) ei suoriteta muita yhteiskunnallisia velvoitteita, taikka ilmoitetaan toiminnan laajuus muusta syystä väärin. Yleiskielessä harmaa talous yhdistetään lähinnä pimeään työntekoon eli työsuoritukseen, josta maksetusta korvauksesta ei toimiteta ennakonpidätystä eikä anneta kuittia. Yritysten harmaan talouden perusmuotona on tulojen jättäminen kirjanpidon ulkopuolelle. Yritys voi maksaa työntekijöilleen palkkoja joko kokonaan ennakonpidätystä toimittamatta tai siten, että osa palkkaa, esimerkiksi ylityökorvaukset tai muut palkanlisät, maksetaan pimeästi. Harmaaseen talouteen lasketaan kuuluviksi myös yrityksen kuluiksi kirjatut, peitellyksi osingonjaoksi katsottavat osakkaiden yksityismenot tai muut etuudet. Yritys voi ostaa tuloslaskelmassa vähennettäviä tavaroita ja palveluja tai jopa taseeseen aktivoitavaa käyttöomaisuutta omistajiensa henkilökohtaiseen käyttöön. Erittäin laajamittainen harmaan talouden muoto on tulojen sisällyttäminen kirjanpitoon, mutta verotettavan tulon nollaaminen ja /tai pimeiden palkkojen peittäminen perusteettomien kuluvähennysten eli kuittikaupan avulla. Harmaa talous perustuu ensi sijassa tulojen ilmoittamatta jättämiseen verottajalle. Verolainsäädäntöön sisältyy, paitsi kattava veronalaisten tulojen ilmoittamisvelvollisuus, lukuisia mekanismeja, joilla pyritään varmistamaan se, että verovelvolliset täyttävät tämän velvoitteensa. Näitä ovat: 1. Velvollisuus toimittaa ennakonpidätys palkasta, eläkkeestä ja eräistä muista suorituksista. Tällä pyritään varmistamaan sekä tulojen saaminen verottajan tietoon että verojen kertyminen. 2. Velvollisuus antaa erillinen tarkkailuilmoitus monista suorituksista, jotka eivät kuulu ennakonpidätysvelvollisuuden piiriin. 3. Velvollisuus rekisteröityä verohallinnon ennakkoperintä-, työnantaja- ja arvonlisäverorekistereihin ja toisten verovelvollisten oikeuksien ja velvollisuuksien kytkeminen näihin rekisteröinteihin. 4. Kirjanpitovelvollisuus liike- ja ammattitoimintaa harjoittavilla ja kaikilla yhteisöillä sekä tähän liittyvä mahdollisuus joutua verotarkastuksen kohteeksi. Verotarkastuksia varten voidaan myös hankkia vertailutietoja muiden yritysten kirjanpidosta. 5. Tilaajavastuulain edellyttämä selvitysvelvollisuus alihankkijan ja vuokratyöyrityksen rekisteröinneistä ja velvoitteiden täyttämisestä. 20

LIITE 3. VIRALLINEN JA EPÄVIRALLINEN TOIMINTA KANSANTALOUDESSA Lähde: Hirvonen & al. (2010) 21

LIITE 4. RAKENTAMINEN HELSINGISSÄ 2009 8 0102 Esirakentaminen jne. 8 02 Talonrakennus 8 03 Kadut jne. 8 06 Puistorakentaminen 8 07 Liikuntapaikat 8 08 Korkeasaari 8 18 Tukkutori 8 22 06Töölönlahden pysäköinti 8 22 07 Musiikkitalo 8 29 03 Lähiörahastohankkeet Yhteensä 33,0 milj. euroa 140,6 milj. euroa 104,1 milj. euroa 20,4 milj. euroa 18,5 milj. euroa 2,6 milj. euroa 0,5 milj. euroa 1,1 milj. euroa 11,2 milj. euroa 8,9 milj. euroa 340,9 milj. euroa Lähde: Helsingin kaupungin tilinpäätös 2009 22

LIITE 5. HARMAAN TALOUDEN AIHEUTTAMAT VEROTULOMENETYKSET HELSINGILLE (25.5.2011 korjattu laskelma) Osuus pääomaveron tuotosta/vuosi Pääomatuloja jää valtakunnallisella tasolla kertymättä Hirvosen & al. (2010) arvion mukaan seuraavasti: sijoitustoiminta 195 M (korjattu 25.5.2011) osingot 300 600 M yksit.vuokratulot 187,6 (28 % x 670 M ) Yhteensä 682,6 982,6 M (korjattu 25.5.2011) Kunnille jaettava verotulo-osuus 2011 on 22 % 150,2 216,2 M (korjattu 25.5.2011) Helsingin osuus tästä (asukasluvun suhteessa, 10,9 % ) 16,4 23,6 M (korjattu 25.5.2011) Tuloverovajaus Verotuksen ulkopuolelle jäävät palkat Hirvosen & al. (2010) arvion mukaan rakennusala 400 M ravintola-ala 270 M muu yritystoiminta 500 M Näistä Helsingin osuus (suhteessa Helsingin BKT-osuuteen, 18,8 %)* rakennusala 75,2 M ravintola-ala 50,8 M muu yritystoiminta 94,0 M Verotulojen menetys (veroprosentti 17,5 %) rakennusala 13,16 M ravintola-ala 8,90 M muu yritystoiminta 16,45 M Yhteensä 38,51 M Helsingin osuus on laskettu kaupungin BKT-osuuden suhteessa, sillä se ilmaisee asukaslukua paremmin taloudellisen toiminnan keskittyneisyyttä. Arvio voitaisiin tehdä vieläkin tarkemmin laskemalla ao. alojen osuus valtakunnallisesta taloudellisesta arvosta, mutta kuntakohtaisia tietoa ei ollut saatavissa. Näiden arvo lienee kuitenkin suurempi kuin 18-19 %.* 23