Lausunto 1 (5) Eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunnalle Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 324/2014 vp) Eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunta on pyytänyt Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston (Valvira) lausuntoa hallituksen esityksestä laiksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä (jäljempänä järjestämislaki) sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 324/2014 vp). Valvira toteaa lausuntonaan eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunnalle kunnioittaen seuraavaa. Yleistä Valvira pitää tärkeänä, että ehdotettu laaja-alainen sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä, tuottamista, hallintoa, kehittämistä, rahoitusta, ohjausta ja valvontaa koskeva uudistus toteutetaan ja että se tapahtuu ehdotetussa aikataulussa. Valviran näkemyksen mukaan on tärkeää, että nykyistä hajanaista palvelujärjestelmää selkeytetään ja palvelujen järjestämis- ja tuottamisvastuuta keskitetään sekä että palvelujärjestelmän koordinointia ja ohjausta parannetaan. Valvira pitää ehdotetussa uudistuksessa erityisen myönteisenä perusterveydenhuollon, sosiaalihuollon sekä niin terveydenhuollon kuin sosiaalihuollonkin erityispalvelujen laajaa integraatiota, jonka voi odottaa vahvistavan sosiaali- ja terveydenhuollon peruspalvelujen asemaa nykyiseen verrattuna. Integroidun palvelukokonaisuuden tuottaminen edellyttää palvelujen tuottajilta riittävää kantokykyä. Valvira kannattaa sitä, että järjestämislaissa (14 ) asetetaan palvelujen tuottamisvastuussa olevia kuntayhtymiä koskevat sosiaali- ja terveysaluekohtaiset enimmäismäärät sekä että pykälässä asetetaan vaatimus siitä, että kuntayhtymä huolehtii ehkäisevistä, korjaavista, hoitavista ja kuntouttavista palveluista yhtenäisenä kokonaisuutena samoin kuin vaatimus siitä, että kuntayhtymällä on tuottamisvastuun edellyttämä oma henkilöstö ja muut voimavarat. Valvira pitää myönteisenä myös ehdotettua palvelujärjestelmän sisäisen ja ulkoisen ohjauksen vahvistamista. Sisäinen ohjaus toteutettaisiin erityisesti järjestämispäätöksen laatimisen ja sen toteutumisen seurannan avulla sekä myös tulosohjausjärjestelmän avulla. Palvelujen tuottaminen integroidusti ja yhdenvertaisesti sosiaali- ja terveysalueella edellyttää Valviran näkemyksen mukaan sosiaali- ja terveysalueen vahvaa ohjaustoimivaltaa. Tätä edellyttää myös ehdotettu järjestämis- ja toisaalta tuottamisvastuun eriyttäminen. Valvira pitää erityisen hyvänä sitä, että järjestämisvastuuseen sisältyisi järjestämislakiehdotuksen 11 :n (1 mom. 5 kohta) perusteella selkeästi myös vastuu tuottamisen valvonnasta, joka perustelujen mukaan kattaisi sekä oman toiminnan että sopimusjärjestelyihin perustuvien, muiden tuottamien palvelujen asianmukaisuuden valvonnan. kirjaamo@valvira.fi PL 210, 00531 Helsinki Lintulahdenkuja 4, 00530 Helsinki Faksi 0295 209 703 Puhelin 0295 209 111 www.valvira.fi
Lausunto 2 (5) Valvira pitää erittäin tärkeänä, että oleelliset palvelutasoa ja sen laatua kuvaavat seurantatiedot kootaan kaikilla sosiaali- ja terveysalueilla yhdenmukaisesti ja vertailukelpoisesti ja että keskeiset tiedot myös julkaistaan. Tietojen vertailukelpoisuus ja ajantasaisuus edellyttävät tiedonkeruuprosessin systemaattisuutta. Tiedot tulisi saada mahdollisimman suoraan sosiaali- ja terveysalueiden toiminnanohjausjärjestelmistä. Tietoja tarvitaan toiminnan seurannassa, kehittämisessä, ohjauksessa, valvonnassa ja kansalaisten valinnanvapauden mahdollistamiseksi. Valvira pitääkin tärkeänä, että viime kädessä sosiaali- ja terveysministeriö sosiaali- ja terveysalueiden kanssa käytävien neuvottelujen yhteydessä huolehtii valtakunnallisesti tämän toteutumisesta. Sen lisäksi, että tietoja kerätään sosiaali- ja terveysalueilla, tarvitaan taho, joka kokoaa tiedot valtakunnallisesti, varmistaa tiedon laadun, analysoi tiedot ja rakentaa raportointijärjestelmän. Valviran näkemyksen mukaan viimeksi mainitut tehtävät tulisi määritellä Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen tehtäviksi. Ulkoisen ohjauksen vahvistaminen tapahtuisi yhtäältä sitä kautta, että sosiaali- ja terveysalueen olisi järjestämispäätöstä laadittaessa kuultava sosiaali- ja terveysministeriötä ja otettava huomioon sen näkemykset, ja toisaalta sitä kautta, että sosiaali- ja terveysalueen olisi neuvoteltava vuosittain sosiaali- ja terveysministeriön kanssa alueen järjestämisvastuuseen kuuluvien tehtävien ja palveluiden toteuttamisesta. Valviran näkemyksen mukaan ehdotettujen menettelyjen avulla voidaan varmistaa paitsi se, että palvelujärjestelmä on valtakunnallisesti mahdollisimman tarkoituksenmukainen ja kustannustehokas, myös se, että sosiaali- ja terveydenhuollon asiakkaiden ja potilaiden saamat palvelut ovat valtakunnallisesti mahdollisimman yhdenvertaiset. Valvira toteaa, että sosiaali- ja terveydenhuollon suunnitelmallista omavalvontaa koskeva sääntely on nykyisellään puutteellista, ja olemassa olevat säännökset poikkeavat toisistaan. Valvira pitää erittäin tärkeänä, että sosiaali- ja terveysalan toimijoiden omaa vastuuta vahvistetaan myös lainsäädännöllisin keinoin. Toiminnanharjoittajan on valvottava, että toiminta on lainmukaista, asiakas-/potilasturvallista, riittävän laadukasta ja muutoinkin asianmukaista. Työnantaja on ensisijainen toiminnanharjoittajan toimintaa ja työntekijöitä valvova taho ja ainoa, jolla on mahdollisuus ohjeistaa, seurata ja arvioida toimintaa reaaliaikaisesti sekä puuttua viivytyksettä havaittuihin epäkohtiin. Sosiaali- ja terveydenhuollon lakisääteinen ja vahva omavalvonta on merkittävä keino parantaa hoidon ja hoivan laatua, vähentää kantelujen tekemistä sekä vähentää valvontaviranomaisten tarvetta puuttua toiminnanharjoittajan toimintaan. Valvira pitää edellä mainituista syistä erittäin hyvänä, että ehdotetun järjestämislain 18 :ssä säädettäisiin sekä sosiaali- ja terveysalueille että tuottamisvastuussa oleville kuntayhtymille velvollisuus laatia omavalvontaohjelmat, joilla voidaan varmistaa toiminnan laadun sekä asiakas- ja potilasturvallisuuden toteutuminen eri tasoilla. Erityisesti viranomaisvalvontaa koskevista ehdotuksista Valvira toteaa, että ehdotettuun järjestämislakiin sisältyvät sosiaali- ja terveydenhuollon viranomaisvalvontaa koskevat säännökset vastaavat pitkälti kansanterveyslaissa, erikoissairaanhoitolaissa, mielenterveyslaissa, tartuntatautilaissa, sosiaalihuoltolaissa (710/1982) ja kehitysvammaisten erityis-
Lausunto 3 (5) huollosta annetussa laissa olevia valvontasäännöksiä. Tämä koskee esimerkiksi Valviran ja aluehallintovirastojen välistä työnjakoa (47 :n 2 momentti), tarkastuksia (49 ) sekä hallinnollisia pakkokeinoja ja muita seuraamuksia (50 ja 51 ) koskevia säännöksiä, joihin tehtäisiin lähinnä joitakin tarkennuksia ja täydennyksiä. Järjestämislakiin otettaisiin lisäksi eräitä nykyisiin valvontasäännöksiin nähden uusia säännöksiä. Tällaisia ovat esimerkiksi ohjaus- ja arviointikäyntejä koskevat säännökset (48 ), jotka selkeyttäisivät esimerkiksi valvontaviranomaisten tulossopimuksiin perustuen tekemien käyntien asemaa suhteessa epäiltyjen epäkohtien selvittämiseen liittyviin tarkastuskäynteihin. Säännökset ilmentävät ajatusta valvonnan kohdentamisesta entistä ennakoivampaan suuntaan. Valvira kannattaa näitä säännöksiä. Valvira pitää tärkeinä myös lain 52 :ään ehdotettuja uusia valvonta-asioiden käsittelyyn liittyviä, valvontaviranomaisten harkintavaltaa ja valvonta-asioiden vanhentumista koskevia säännöksiä. Säännökset koskisivat käytännössä muita kuin kanteluiden perusteella vireille tulevia valvonta-asioita. Kanteluasioiden osalta vastaavat säännökset on otettu 1.9.2014 voimaan tulleeseen hallintolain 8 a lukuun (368/2014). Laissa (53 ) säädettäisiin myös valvontaviranomaisten pyyntöön perustuvasta tiedonsaantioikeudesta. Tämä on perusteltua senkin vuoksi, että asiaa koskevat nykyiset säännökset ovat osin puutteelliset. Valvira ei kuitenkaan pidä riittävänä sitä, että laissa säädettäisiin vain valvontaviranomaisten oikeudesta saada valvottavilta pyynnöstä valvontatehtävien toteuttamiseksi tarvittavia tietoja. Valvonnan painopistettä on jo useiden vuosien ajan suunnattu jälkikäteisestä, yksittäisiin tapauksiin perustuvasta valvonnasta yhä enemmän suunnitelmaperusteiseen valvontaan. Valvontaohjelmat ovat muun ohella siirtäneet valvonnan painopistettä ennakoivaan valvontaan, lisänneet valvonnan riskilähtöisyyttä ja läpinäkyvyyttä sekä yhdenmukaistaneet valvontaviranomaisten toimintaa ja suunnanneet niukkoja voimavaroja keskeisiin tehtäviin. Valvirassa on juuri valmistumassa yksi yhtenäinen sosiaali- ja terveydenhuollon valtakunnallinen valvontaohjelma, joka tulee korvaamaan aikaisemmat eri aihealueita koskeneet valvontaohjelmat ja jonka toimeenpanossa on lähtökohtana riskiperusteisuus. Valvira pitää tärkeänä, että laissa varmistettaisiin, että valvontaviranomaiset saavat myös suunnitelmaperusteisessa valvonnassa tarvittavat tiedot ilman, että ne joutuvat hankkimaan näitä tietoja itse tekemillään kyselyillä. Valviran näkemyksen mukaan suunnitelmaperusteisessa valvonnassa tarvittavien tietojen kerääminen sosiaali- ja terveysalueilta sopii luontevimmin Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselle, jonka tehtävänä on muun ohella ylläpitää sosiaali- ja terveysalan tietovarantoja ja rekistereitä sekä huolehtia tehtäväalueensa tietoperustasta ja sen hyödyntämisestä. Valvira ehdottaa edellä olevan perusteella, että ehdotettuun 53 :ään lisätään esimerkiksi seuraavansisältöinen 2 momentti: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos kerää sosiaali- ja terveysalueilta sosiaalija terveydenhuollon suunnitelmaperusteisen valvonnan kannalta välttämättömät tiedot. Kuntien ja kuntayhtymien tulee luovuttaa tiedot maksutta Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselle. Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen tulee luovuttaa tiedot edelleen Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastolle ja aluehallintovirastoille.
Lausunto 4 (5) Julkisen sosiaali- ja terveydenhuollon toimintayksiköistä ja toimipaikoista ei ole maassamme edelleenkään olemassa rekisteriä. Rekisterin puute vaikeuttaa suuresti muun muassa julkisen sosiaali- ja terveydenhuollon informaation välitystä, ohjausta ja valvontaa. Myös Valviran ja aluehallintovirastojen työnjakoa ja yhteistyötä selvittänyt työryhmä (Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 2014:24) esitti raportissaan, että julkisten toimintayksikköjen rekisteri perustetaan mahdollisimman nopeasti. Useat eri viranomaiset ovat todenneet tarvitsevansa tällaisen toimipaikkarekisterin tietoja. Valvira pitää välttämätöntä, että kun uusia sosiaali- ja terveysalueita ja palvelujen tuottajaorganisaatioita muodostetaan, ne merkitään valtakunnalliseen toimintayksikkö- ja toimipaikkarekisteriin. Valvira ehdottaa, että järjestämislain 25 :n 2 momenttiin, jossa Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen todettaisiin toimivan sosiaali- ja terveydenhuollon kansallisena asiantuntijaviranomaisena, lisättäisiin säännös, jonka mukaan Terveyden ja hyvinvoinnin laitos ylläpitää julkisen sosiaali- ja terveydenhuollon toimintayksikkö- ja toimipaikkarekisteriä. Valviran ja aluehallintovirastojen työnjakoa koskevien 47 :n 2 momentin säännösten mukaan Valviran tehtävänä olisi käsitellä muun muassa kahden tai useamman aluehallintoviraston toimialuetta tai koko maata koskevat asiat (2 kohta). Säännös on erittäin ongelmallinen tilanteessa, jossa yhtäältä järjestämislain mukaisten järjestämisvastuussa olevien sosiaali- ja terveysalueiden ja tuottamisvastuussa olevien kuntayhtymien alueet ja toisaalta aluehallintovirastojen toimialueet poikkeavat toisistaan. Jos aluehallintovirastojen toimialueita ei muuteta vastaamaan sosiaali- ja terveysalueita, säännös, jonka mukaan Valvira käsittelisi kahden tai useamman aluehallintoviraston toimialuetta koskevat asiat, merkitsisi sitä, että valtaosa valvonta-asioista tulisi Valviran käsiteltäviksi. Tämä merkitsisi tosiasiallisesti erittäin olennaista muutosta ja Valviran tehtävien lisääntymistä nykytilanteeseen verrattuna, mikä edellyttäisi lisäystä myös Valviran henkilöstövoimavaroihin. Myös ehdotettu 47 :n 1 momentin säännös, jonka mukaan sosiaali- ja terveysalueiden sekä tuottamisvastuussa olevien kuntayhtymien valvonta kuuluu aluehallintovirastolle toimialueellaan, olisi vastaavasta syystä ongelmallinen. Hallituksen esityksen yleisperusteluissa olevan maininnan mukaan (s. 75) aluehallintovirastojen nykyisestä toimialuejaosta ja siihen perustuvasta toimivallasta sosiaali- ja terveysalueiden valvonnalle aiheutuvat ongelmat on tarkoitus ratkaista aluehallintovirastojen virastorakennetta koskevilla muutoksilla, jotka ensi vaiheessa valmistellaan valtiovarainministeriön asettamassa valtion keskus- ja aluehallinnon selvityshankkeessa (VIRSU-hanke). Valvira pitää näiden ongelmien ratkaisemista pikaisesti välttämättömänä. Valvira toteaa lähinnä teknisluonteisena seikkana, että 47 :n 2 momentin toisesta virkkeestä puuttuu tuotettujen palvelujen ohjaus ja valvonta, eli siinä tulisi todeta myös Valviran osalta vastaavasti kuin 1 momentissa todettaisiin aluehallintovirastojen osalta että Valvira valvoo sosiaali- ja terveysalueiden sekä tuottamisvastuussa olevien kuntayhtymien palvelurakenteen ja toiminnan sekä niiden järjestämien ja tuottamien palvelujen lainmukaisuutta sekä antaa valvontaan liittyvää ohjausta momentissa tarkemmin määritellyissä tapauksissa. Vastaavantyyppinen teknisluonteinen täydennys olisi tarpeen tehdä myös 49 :n 2 momentin viidenteen virkkeeseen, jossa pykäläehdotuksen mukaan todettaisiin, että pysyväisluonteiseen asumiseen käytettävät tilat voidaan tarkastaa ainoastaan, jos tarkas-
Lausunto 5 (5) taminen on välttämätöntä asiakkaan aseman ja asianmukaisten palvelujen turvaamiseksi. Koska terveydenhuollon asiakkaista käytettäisiin laissa nimitystä potilas ja koska säännöksessä tarkoitettuja pysyväisluonteiseen asumiseen käytettyjä tiloja saattaa olla myös terveydenhuollon toimintayksikössä, siihen ehdotetaan lisättäväksi sanat tai potilaan ( jos tarkastaminen on välttämätöntä asiakkaan tai potilaan aseman ja ). Valvira ehdottaa lisäksi, että järjestämislain hallinnollista ohjausta ja kehotusta koskevaan 51 :ään lisättäisiin selventävä säännös siitä, että näihin toimenpiteisiin ei voi hakea valittamalla muutosta. Pykälässä tarkoitetut toimenpiteet ovat luonteeltaan lähinnä viranomaisen taikka viran- tai toimenhaltijan toimintaa ohjaavia kannanottoja, joilla ei päätetä kenenkään edusta, oikeudesta tai velvollisuudesta. Myös edellä mainittuihin hallintolain 8 a luvun hallintokanteluita koskeviin säännöksiin sisältyy nimenomainen säännös siitä, että kanteluasiassa annettuun ratkaisuun ei saa hakea muutosta valittamalla. Ehdotetut 51 :n säännökset koskisivat käytännössä muita valvonta-asioita kuin kanteluasioita. Valvira ehdottaa, että pykälään lisättäisiin uusi 2 momentti, joka voisi kuulua esimerkiksi: Tässä pykälässä tarkoitettuun aluehallintoviraston tai Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston antamaan hallinnolliseen ohjaukseen tai kehotukseen ei saa hakea muutosta valittamalla. Ylijohtaja Marja-Liisa Partanen Johtaja Tarja Holi