EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 29.11.2012 SWD(2012) 397 final KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja Ehdotukseen Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi Yleisestä unionin ympäristöalan toimintaohjelmasta vuoteen 2020 Hyvä elämä maapallon resurssien rajoissa {COM(2012) 710 final} {SWD(2012) 398 final} FI FI
KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja Ehdotukseen Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi Yleisestä unionin ympäristöalan toimintaohjelmasta vuoteen 2020 Hyvä elämä maapallon resurssien rajoissa FI 2 FI
Tämä vaikutusten arviointi liittyy komission ehdotukseen Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi yleisestä unionin ympäristöalan toimintaohjelmasta vuoteen 2020. Komissio järjesti tämän päätöksen laatimista varten laajan julkisen kuulemisen ja otti huomioon Euroopan unionin muiden toimielinten kannat. Ympäristöä koskevat toimintaohjelmat ovat ohjanneet EU:n ympäristöpolitiikan kehitystä 1970-luvun alkupuolelta lähtien. EU:n oikeus toimia perustuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 192 artiklan 3 kohtaan. Kuudennen ympäristöä koskevan yhteisön toimintaohjelman (kuudennen ympäristöohjelman) voimassaoloaika päättyi heinäkuussa 2012, ja Euroopan komissio on sitoutunut laatimaan uuden ympäristöä koskevan toimintaohjelman; sitä ovat pyytäneet useat sidosryhmät, myös neuvosto ja Euroopan parlamentti. Uudessa ohjelmassa on tarkoitus hyödyntää kuudennesta ympäristöä koskevasta toimintaohjelmasta saatua lisäarvoa mutta myös korjata sen heikkouksia. Arviointi osoittaa, että ehdotuksesta saadaan EU:lle lisäarvoa: tarjoamalla strategiset puitteet ympäristöpolitiikalle EU:ssa, varmistamalla täydentävyys ja johdonmukaisuus, varmistamalla ennustettavuus ja tasapuoliset toimintaolosuhteet sekä edistämällä toimia kaikilla hallinnon tasoilla. Tilanne, jossa tätä ohjelmaa laaditaan, eroaa kuudennen ympäristöohjelman aikana vallinneesta tilanteesta. EU on hyväksynyt Eurooppa 2020 -strategian, joka on kattava strategia kaikille EU:n politiikoille ja jonka avulla pyritään luomaan älykästä, kestävää ja osallistavaa kasvua. Vaikka tällä hetkellä monet EU:n jäsenvaltiot kamppailevat selvitäkseen talouskriisistä, rakenteellisten uudistusten tarve tarjoaa kaikille maille uusia mahdollisuuksia siirtyä kohti osallistavaa vihreää taloutta. EU:n ympäristöpolitiikka tarjoaa tässä yhteydessä kolme toisiaan vahvistavaa toimintamuotoa: 1. varmistetaan, että Euroopan luonnon pääomalla on riittävä sietokyky paineiden ja muutosten varalta, 2. varmistetaan, että EU:n talous on erittäin resurssitehokasta ja että siitä aiheutuu vain vähän hiilipäästöjä 3. varmistetaan, että EU:n kansalaisten terveydelle ja hyvinvoinnille on jatkossakin hyötyä korkeatasoisesta ympäristön suojelusta. Uudessa ympäristöä koskevassa toimintaohjelmassa olisi keskityttävä vahvistamaan toimia, joilla saavutetaan nämä teemakohtaiset tavoitteet vuoteen 2020 mennessä, siten, että perustana on pitkän aikavälin visio ympäristöstä vuonna 2050. Tässä vaikutusten arvioinnissa tarkastellaan tärkeimpiä haasteita ja vaihtoehtoja sen varmistamiseksi, että nämä tavoitteet saavutetaan niin tehokkaasti ja johdonmukaisesti kuin mahdollista. FI 3 FI
Vaikka useissa tieteellisissä arvioinneissa on tuotu esiin useita myönteisiä suuntauksia viime vuosikymmenen aikana, näiden tärkeimpien ympäristötavoitteiden saavuttamiselle on neljä estettä: (ks. taulukko ES1): 1) puutteellinen täytäntöönpano ja aukot nykyisessä ympäristösäännöstössä; 2) riittämätön johdonmukaisuus käsiteltäessä toisiinsa yhteydessä olevia haasteita, mikä edellyttää toimia myös muilla politiikan aloilla; 3) ongelmat, jotka liittyvät kannustimiin investoida ympäristöön liittyviin toimenpiteisiin; 4) ympäristötietojen riittämätön koordinointi, puutteet tietopohjassa sekä uudet kysymykset ja suuntaukset, joita ei tällä hetkellä käsitellä asianmukaisesti. Taulukko ES1: Ohjeellinen taulukko taustalla olevien ongelmien vakavuudesta Taustalla olevat ongelmat Ympäristökysymys Täytäntö önpano Tietämy s Investoin ti Johdonm ukaisuus Sietokyky (ekologinen ja ilmastonmuutota vastaan) Ekosysteemeihin kohdistuvat paineet (ilman pilaantuminen, rehevöityminen) Suojelun tila (EU:n tärkeimpien luontotyyppien ja lajien suojelu) Luonnon monimuotoisuus (maan ja meren lajit ja luontotyypit) ++ + + +++ ++ + +++ ++ +++ ++ ++ +++ Maaperän huonontuminen (maaperän eroosio) + ++ ++ ++ Veden laatu (ekologinen ja kemiallinen) ++ + + ++ Vesien pilaantuminen (pistekuormitus ja uimaveden laatu) +++ + ++ + Maapallon keskilämpötilan muutos ++ + +++ +++ Kestävä vähähiilinen kasvu Kasvihuonekaasupäästöt ++ + ++ +++ Energiatehokkuus ++ ++ + ++ Uusiutuvat energianlähteet + ++ +++ + Talouden kasvun erottaminen resurssien käytöstä + ++ + +++ Jätteiden syntyminen ++ ++ + +++ Jätehuolto (kierrätys) +++ ++ + ++ Vesistressi (veden hyödyntäminen) ++ + + ++ Ihmi sten Rajat ylittävä ilman pilaantuminen (NOx, NMVOC, SO2, NH3, primaarihiukkaset) + + + ++ FI 4 FI
Kaupunkialueiden ilmanlaatu (hiukkaset ja otsoni) +++ + + ++ Kemikaalit ++ +++ + ++ Uuden ympäristöä koskevan toimintaohjelman tavoitteena on myös vahvistaa edelleen EU:n ympäristöpolitiikan kaupunkeihin liittyviä ja maailmanlaajuisia ulottuvuuksia. Näihin spatiaalisiin skaaloihin liittyy ympäristö- ja ilmastonmuutoskysymyksiä ja -haasteita, jotka edellyttävät erityisesti kohdennettuja lähestymistapoja. Ohjelmassa näkyvät myös vuoden 2012 YK:n kestävän kehityksen kokouksessa (Rio+20) tehdyt sisältöön liittyvät sitoumukset. Näiden huomioiden perusteella toimintavaihtoehtoja tarkastellaan kaksivaiheisen lähestymistavan kautta. Ensimmäisenä vaiheena tarkastellaan politiikan sisällön kolmea vaihtoehtoa: Vaihtoehto 1: nykytilan säilyttäminen (business-as-usual). Tällöin jatketaan nykyisen lainsäädännön täytäntöönpanoa kuten tähänkin saakka. Vaihtoehto 2: älykkäämpi täytäntöönpano. Tämä edellyttää lisätoimia, jotta voidaan puuttua taustalla oleviin ongelmiin, joiden katsotaan olevan suurimpia esteitä mahdollisuuksille saavuttaa nykyisen politiikan ja lainsäädännön päämäärät ja tavoitteet. Näin taataan paitsi parempi myös älykkäämpi täytäntöönpano varmistamalla, että investointikannustimet ovat asianmukaisia ja toimintalinjat yhtäpitäviä. Vaihtoehto 3: älykkäämpi täytäntöönpano ja reagointi uuteen tietoon. Tämä vaihtoehto kattaa vaihtoehdossa 2 esitetyt toimet sekä lisätoimet, joilla vastataan tietopohjassa tapahtuviin muutoksiin sekä uusiin kysymyksiin. Toisessa vaiheessa arvioidaan, millainen ympäristöä koskeva toimintaohjelma (mikäli sellaisesta päätetään) muodostaisi mahdollisimman tehokkaat strategiset kehykset, joissa voidaan saavuttaa kolme erityistavoitetta. Tässä yhteydessä tarkastellaan kolmea vaihtoehtoa: Vaihtoehto A: Lopetetaan toimintaohjelmiin perustuva lähestymistapa Vaihtoehto B: Business as usual uusi toimintaohjelma, jonka rakenne on samankaltainen kuin kuudennessa ympäristöohjelmassa Vaihtoehto C: Uusi ympäristöä koskeva toimintaohjelma, jossa keskitytään muutamaan ensisijaiseen tavoitteeseen. Taulukossa ES2 esitetään yleinen vaihtoehtojen arviointi; perusteina on käytetty tuloksellisuutta, tehokkuutta ja johdonmukaisuutta. Se osoittaa, että parhaana pidetään yhdistelmää, jossa vaihtoehto 3 toteutetaan vaihtoehdon C kautta, koska näin saadaan parhaat tulokset kolmen mainitun perusteen kannalta. Sen lisäksi, että uudella strategisella ympäristöohjelmalla, jossa sovelletaan älykkään sääntelyn periaatetta ja edistetään johdonmukaisuutta, saadaan aikaan ympäristön parannuksia, sen odotetaan myös edistävän kilpailukykyä parantamalla resurssien käytön tehokkuutta. Taulukossa ES3 kuvataan tämän vaihtoehdon mukaiset toimet, joilla pyritään saavuttamaan erityistavoitteet, sekä esitetään täydentävät toimenpiteet, joilla puututaan taustalla oleviin syihin. FI 5 FI
Taulukko ES2: Vaihtoehtojen yleinen arviointi Vaihe 1: toimien valinta Tuloksellisuus Tehokkuus Johdonmukaisuus Vaihtoehto 1 0 0 0 Vaihtoehto 2 + ++ + Vaihtoehto 3 (suositeltava vaihtoehto) Vaihe 2: Millainen ympäristöä koskeva toimintaohjelma ++ ++ ++ Vaihtoehto A - - - Vaihtoehto B 0 0 0 Vaihtoehto C (suositeltava vaihtoehto) + + ++ FI 6 FI
Taulukko ES3: Seitsemännen toimintaohjelmat toimet ja suhde erityistavoitteisiin Erityistavoitteet Varmistetaan, että Euroopan luonnonpääomalla on riittävä sietokyky paineiden ja muutosten varalta Toimet, jotka liittyvät pääasiassa yhteen erityistavoitteeseen Pannaan täysimääräisesti täytäntöön luonnon monimuotoisuutta koskeva EU:n strategia vuoteen 2020 Kehitetään strategisempaa lähestymistapaa metsien ja niiden tarjoamien palvelujen suojeluun ja vahvistamiseen Vahvistetaan maankäytön näkökohtien huomioon ottamista päätöksenteossa, mahdollisesti myös asetetaan maaperää ja maata koskevat tavoitteet Täydentävät toimet, jotka liittyvät kaikkiin kolmeen erityistavoitteeseen (mahdollistavat puitteet) Parannetaan täytäntöönpanoa - Mahdollistetaan tehokkaammat ympäristötarkastukset ja - valvonta - Varmistetaan oikeussuoja - Tuetaan parempaa valitusten käsittelyä ja sovittelumekanismeja kansallisella tasolla - Perustetaan kansallisella tasolla tietojärjestelmiä, joilla aktiivisesti levitetään riittävästi tietoa sen osoittamiseksi, että EU:n lainsäädäntö pannaan tehokkaasti täytäntöön - Tutkitaan, millainen rooli kumppanuussopimuksilla voisi olla käytännössä, kun parannetaan erityisen ympäristölainsäädännön täytäntöönpanoa Toteutetaan lisätoimia ja -toimenpiteitä, joilla lopetetaan rehevöitymistä aiheuttavat yhdyskunta- ja teollisuusjätevesipäästöt, lannoitteiden käytöstä aiheutuvat päästöt sekä epäpuhtauspäästöt ilmaan Pannaan täysimääräisesti täytäntöön vesipolitiikan puitedirektiivi, mukaan lukien lisätoimet, joilla vähennetään vaikutuksia makeaan veteen, mukaan lukien typpi ja fosfori Parannetaan ympäristöpolitiikan tieteellistä ja tietämysperustaa - Parannetaan ympäristöpolitiikan tieteellistä perustaa, mukaan lukien sen käytettävyys, yksinkertaistamalla, yhdenmukaistamalla ja nykyaikaistamalla ympäristötietojen keruuta, hallintaa ja jakamista - Kehitetään järjestelmällinen lähestymistapa, jolla ennakoidaan, arvioidaan ja hallitaan uusia ympäristöriskejä - Paikataan tietoaukkoja Varmistetaan, että EU:n talous on erittäin resurssitehoka sta ja että siitä aiheutuu vain vähän hiilipäästöjä Pannaan täysimääräisesti täytäntöön meristrategian puitedirektiivi, mukaan lukien merien roskaantumisen vähentäminen, ja asetetaan mahdollisesti sitä koskevat tavoitteet Pannaan täysimääräisesti täytäntöön EU:n ilmasto- ja energiapaketti vuoteen 2020 mennessä Pannaan kaikilta osin täytäntöön EU:n jätelainsäädäntö ja käytetään jätettä resurssina erityisesti varmistamalla jätehierarkian soveltaminen ja taloudellisten ohjauskeinojen tehokas käyttö, mukaan lukien kaatopaikalle sijoittamisen lopettaminen ja energian talteenoton rajoittaminen Puututaan sisämarkkinoiden esteisiin, jotka haittaavat ympäristön kannalta järkevää kierrätystä EU:ssa Varmistetaan oikeanlaiset kannustimet investoinneille - Varmistetaan, että ympäristö- ja ilmastotavoitteiden tueksi esitetään riittävää rahoitusta seuraavasti: otetaan riittävästi huomioon ympäristöä ja ilmastoa koskevat painopisteet kumppanuussopimuksissa; varmistetaan, että vähintään 20 prosenttia EU:n talousarviosta vuosina 2014 2020 liittyy ilmastoon, ja lisätään EU:n rahoitusta ympäristötoimia varten vähintään 25 prosentilla nykyisiin tasoihin tai vuoden 2010 tasoihin verrattuna; kehitetään ja sovelletaan järjestelmää, jolla raportoidaan ympäristöön liittyvistä menoista ja mahdollistetaan niiden seuranta - Poistetaan asteittain ympäristölle haitalliset tuet ja käytetään yhä enemmän markkinaperusteisia välineitä, kuten verotusta - Edistetään ja lisätään yksityisen sektorin rahoitusta ympäristöön ja ilmastoon liittyvissä menoissa, erityisesti helpottamalla innovatiivisten rahoitusvälineiden käyttöä - Lisätään pyrkimyksiä ottaa käyttöön kattavat mittaukset siitä, miten kestävää edistyminen on (BKT:n lisäksi), mukaan lukien luonnon pääomaan liittyvä kirjanpito - Yhdistetään ympäristönäkökohdat ja talouspolitiikan näkökohdat eurooppalaiseen ohjausjaksoon Varmistetaan, että EU:n kansalaisten terveydelle ja hyvinvoinnille on jatkossakin Vähennetään tuotannon ja kulutuksen kokonaisvaikutuksia ympäristöön keskittyen erityisesti elintarvikealaan, asumiseen ja liikenteeseen; asetetaan mahdollisesti tätä koskevia tavoitteita Päivitetään ilmanlaatua koskevaa EU:n politiikkaa ja varmistetaan, että se on viimeisimmän tieteellisen tiedon mukaista; määritetään kustannustehokkaat toimenpiteet ilman epäpuhtauksien torjumiseksi niiden lähteellä ja vahvistetaan toimia, joiden avulla voidaan kaikilta osin noudattaa Parannetaan integraatiota ja johdonmukaisuutta - Sisällytetään ympäristöön ja ilmastoon liittyvät edellytykset ja aloitteet poliittisiin aloitteisiin sekä EU:n että jäsenvaltioiden tasolla ja suoritetaan järjestelmällisesti ennakkoarviointeja poliittisten aloitteiden (yhteiskunnallisista ja taloudellisista) vaikutuksista ympäristöön EU:n ja jäsenvaltioiden tasolla. Parannetaan kaupunkialueiden kestävyyttä FI 7 FI
Erityistavoitteet hyötyä korkeatasoises ta ympäristön suojelusta Toimet, jotka liittyvät pääasiassa yhteen erityistavoitteeseen EU:n ilmanlaatulainsäädäntöä Päivitetään EU:n melupolitiikka ja johdonmukaistetaan se viimeisimmän tieteellisen tiedon kanssa, määritetään kustannustehokkaat toimet, joilla vähennetään melua sen lähteellä Vahvistetaan toimia, joilla pannaan täytäntöön juomavesidirektiivi (erityisesti pienten juomavesitoimittajien osalta) ja uimavesidirektiivi; tavoitteena on, että säännösten noudattamisen taso on yli 95 prosenttia vuoteen 2020 mennessä Laaditaan strategia myrkyttömän ympäristön saavuttamiseksi; strategiassa käsitellään kemikaalien yhteisvaikutuksia ja kemikaalien hormonaalisiin haittaaineisiin liittyviä turvallisuuskysymyksiä ja esitetään kattava lähestymistapa, jolla voidaan minimoida altistuminen vaarallisille aineille. Puututaan tehokkaasti nanomateriaaleihin liittyviin turvallisuuskysymyksiin varmistamalla johdonmukaisuus eri säädösten välillä Hyväksytään ja pannaan täytäntöön EU:n strategia sopeutumisesta ilmastonmuutokseen; tähän kuuluu myös ilmastonmuutokseen sopeutumisen näkökohtien yhdistäminen EU:n keskeisiin poliittisiin aloitteisiin ja aloihin Täydentävät toimet, jotka liittyvät kaikkiin kolmeen erityistavoitteeseen (mahdollistavat puitteet) - Tuetaan kestävyyden vähimmäiskriteereiden saavuttamista EU:n suurkaupungeissa. Varmistetaan tehokas kansainvälinen toiminta - Keskitetään EU:n ja sen strategisten kumppaneiden yhteistyö parhaiden käytäntöjen edistämiseen kotimaisessa ympäristöpolitiikassa ja -lainsäädännössä sekä noudatetaan yhteistä lähestymistapaa monenvälisissä ympäristöneuvotteluissa - Ratifioidaan keskeiset vielä ratifioimatta olevat tai uudet monenväliset ympäristösopimukset hyvissä ajoin ennen vuotta 2020 ja varmistetaan EU:n tehokas osallistuminen muihin kansainvälisiin prosesseihin - Käynnistetään ja toteutetaan toimia maailman metsien suojelemiseksi - Keskitytään Euroopan naapuruuspolitiikan piiriin kuuluvien maiden kanssa tehtävässä yhteistyössä siihen, että ne vähitellen lähentyvät EU:n keskeistä ympäristöpolitiikkaa - Osallistutaan aktiivisesti kansainväliseen toimintasuunnitelmaan, jolla parannetaan ilmastonmuutoksen lieventämisen tavoitetasoa siten, että määritetään ja tuetaan erilaisten päästöjen vähennystapojen kustannustehokkaiden vaihtoehtojen konkreettista täytäntöönpanoa, jotta voidaan sulkea toimien ja tavoitteiden välinen ero vuoteen 2020 mennessä - Yhdistetään täysin vuoden 2012 YK:n kestävän kehityksen kokouksen sisältöön liittyvät tulokset toimiin EU:n, alueellisella, kansainvälisellä ja maailmanlaajuisella tasolla Vähennetään entisestään vesistressiä EU:ssa. Ohjelman strateginen luonne merkitsee sitä, että tulokset riippuvat osittain erityisistä politiikan välineistä, jotka on valittu määritettyjen ensisijaisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Se määritetään vasta vaikutusten arvioinnin jälkeen. Se vaikuttaa kustannustehokkuuteen ja erityisiin sosiaalisiin ja taloudellisiin tuloksiin sekä lisäksi kansallisten, alueellisten ja paikallisten viranomaisten rooliin EU:n tasolla sovitun politiikan ja lainsäädännön täytäntöönpanossa. Ympäristöystävällisempi ja tehokkaampi teknologia, parempi tuottavuus ja uudet työllistymismahdollisuudet tukevat kasvua ja työllisyyttä. Johdonmukainen ja yhdennetty poliittinen kehys, jolla tuetaan resurssitehokkuutta ja ympäristöystävällisempiä tuotteita, auttavat myös resurssitehokkuuteen pyrkiviä pk-yrityksiä, kun niiden tuotantokustannukset vähenevät ja pääsy uusille markkinoille helpottuu. Tällä välin taloudellisen edistymisen kestävyyden varmistamiseksi on tärkeää varmistaa ekosysteemien sietokyky, koska ekosysteemit edistävät kasvua ja suojelevat kansalaisten terveyttä. Komissio aikoo seurata säännöllisesti uuden ympäristöohjelman täytäntöönpanoa Eurooppa 2020 -strategian säännöllisen seurantaprosessin puitteissa. Koska suurin osa tässä vaikutusten arvioinnissa esitetyistä toimista liittyy nykyisiin politiikan aloihin, asianmukainen seuranta voidaan varmistaa nykyisten indikaattorien avulla. Uusia tai esille nousevia kysymyksiä varten määritetään tarvittaessa indikaattoreita. Tällöin hyödynnetään vaikutustenarviointeja, FI 8 FI
jotka on laadittu osana prosessia, jolla määritetään paras politiikka uusien kysymysten käsittelemiseksi. Ohjelmasta suoritetaan täydellinen arviointi ennen vuotta 2020. FI 9 FI