Valtion taloudellinen tutkimuskeskus. Tutkimukset 147. Väestön ikääntymisestä johtuvien julkisten kulutusmenojen kasvun rakenteelliset vaikutukset

Valtion taloudellinen tutkimuskeskus Tutkimukset 147 Väestön ikääntymisestä johtuvien julkisten kulutusmenojen kasvun rakenteelliset vaikutukset Juha Honkatukia Jouko Kinnunen Kimmo Marttila VATT Tutkimukset 147 toukokuu 2009

VATT TUTKIMUKSET 147 Väestön ikääntymisestä johtuvien julkisten kulutusmenojen kasvun rakenteelliset vaikutukset Juha Honkatukia Jouko Kinnunen Kimmo Marttila Valtion taloudellinen tutkimuskeskus Government Institute for Economic Research Helsinki 2009

ISBN 978-951-561-858-0 (nid.) ISBN 978-951-561-859-7 (PDF) ISSN 0788-5008 (nid.) ISSN 1795-3340 (PDF) Valtion taloudellinen tutkimuskeskus Government Institute for Economic Research Arkadiankatu 7, 00100 Helsinki, Finland Email: etunimi.sukunimi@vatt.fi Oy Nord Print Ab Helsinki, toukokuu 2009

Väestön ikääntymisestä johtuvien julkisten kulutusmenojen kasvun rakenteelliset vaikutukset Valtion taloudellinen tutkimuskeskus VATT Tutkimukset 147/2009 Juha Honkatukia Jouko Kinnunen Kimmo Marttila Tiivistelmä Tässä tutkimuksessa on tarkasteltu julkisten menojen kehitystä lähivuosina julkisen sektorin kulutusta ennustavan ekonometrisen mallin ja alueellisen YTPmallin avulla. Ekonometrisen mallin perusteella väestön kasvu selittää erittäin hyvin julkisen kulutuksen kehitystä. Kulutuksen kasvussa on kuitenkin alueellisia eroja, jotka eivät selity pelkällä väestönkasvulla. Nämä viittaavat siihen, että tuottavuuskehityksessä on maakuntien välillä ollut eroja. Tutkimuksessa on kehitetty dynaaminen, alueellinen yleisen tasapainon malli, johon on kerätty erittäin kattava tietokanta julkisten sektorien tuloista ja menoista. Mallilla tehtyjen simulaatioiden perusteella julkisen sektorin rahoitusvaje on kasvamassa lähivuosina sekä rakenteellisten että suhdannetekijöiden kanssa. Mallin avulla on tarkasteltu kahta vaihtoehtoa kunnallissektorin vajeen kasvun rajoittamiseksi. Simulointitulosten perusteella vajeiden rajoittamisesta aiheutuisi lyhyellä aikavälillä verraten suuria vaikutuksia kansantuotteeseen. Vaikutusten suuruus riippuu siitä, käytetäänkö rajoittamiseen valtionverotuksen vai kunnallisverotuksen kiristämistä. Edellisessä tapauksessa vaikutukset ovat koko talouden tasolla hieman suurempia, mutta heikommassa asemassa olevien maakuntien tilanne on suhteellisesti parempi kuin toisessa vaihtoehdossa. Valtionverotuksen ja valtionosuuksien käyttäminen tasaa siis kustannuksia maakuntien, mutta siitä aiheutuu kansantaloudelle lisäkustannuksia. Asiasanat: tasapainomallit, julkinen sektori, verotus, alijäämä, aluetalous JEL classes: H20, H50, H60, R10

Abstract Coping with the effects of an ageing population is among the foremost fiscal challenges in most industrialised countries. Among the European economies, Finland provides an interesting case, as the large post-war baby-boomer generations are some years older than in other European counties, and the country is thus already coping with the effects of ageing. We evaluate the regional effects of ageing using the VERM model, a dynamic, regional AGE model for Finnish Economy. To study the effects of ageing, we introduce an econometric approach whereby we use econometric results for the parameter values determining the population-driven demand for public services, taking into account changes in the number and in the structure of population. Secondly, we combine AGE analysis to study fiscal pressure on public sector finances. The public sector is divided in tree sub-sectors, namely, the central government, municipalities and social security funds. The study is related to an on-going evaluation of the financial relations especially between the central government and local authorities. Key words: AGE-modelling, public sector, taxation, deficit, regional economies JEL classes: H20, H50, H60, R10

Yhteenveto Ikääntyvän väestön taloudellisten vaikutusten arviointi on noussut yhdeksi keskeisistä teemoista tarkasteltaessa julkisen talouden kestävyyttä ja kykyä sopeutua tulevaisuuden haasteisiin. Erilaisten mallien käyttö on ollut yleistä ikäriippuvien menojen kasvun analysoinnissa. Tarkastelut on kuitenkin yleensä tehty lähinnä makrotasolla, ottamatta huomioon talouden rakenteissa tapahtuvia muutoksia. On kuitenkin ilmeistä, että esimerkiksi lisääntynyt terveyspalvelujen kysyntä vaikuttaa kuitenkin alueelliseen tuotantorakenteeseen ja työvoiman saatavuuteen muilla toimialoilla. Tässä tutkimuksessa julkisten menojen kehitystä tarkastellaan kymmeniä toimialoja käsittävän, alueellisen laskennallisen yleisen tasapainon mallin avulla. Tarkastelu pohjautuu ikäriippuvia menoja ennustavaan ekonometriseen ennusteeseen. Ekonometrisen mallin perusteella väestön kasvu selittää erittäin hyvin julkisen kulutuksen kehitystä. Kulutuksen kasvussa on kuitenkin alueellisia eroja, jotka eivät selity pelkällä väestönkasvulla. Nämä viittaavat siihen, että tuottavuuskehityksessä on maakuntien välillä ollut eroja. Tutkimuksessa on kehitetty dynaaminen, alueellinen yleisen tasapainon malli, johon on kehitetty erittäin kattava tietokanta julkisten sektorien tuloista ja menoista. Mallilla on mahdollista tarkastella talouskehitystä maakunta- ja toimialatasolla ja arvioida julkisten sektorien rahoitusaseman kehitystä sekä erilaisten politiikkavaihtoehtojen vaikutuksia aluetalouteen ja kansantalouteen. Mallilla tehtyjen simulaatioiden perusteella julkisen sektorin rahoitusvaje on kasvamassa lähivuosina sekä rakenteellisten että suhdannetekijöiden vuoksi. Kansantuotteen muutos jakautuu myös varsin epätasaisesti maakuntien välillä. Lisäksi muutoksen taustatekijät eroavat voimakkaasti maakuntien välillä. Viennin ja investointien lasku selittää suuren osan kansantuotteen laskusta niissä maakunnissa, joissa vientiteollisuuden osuus alueellisesta kansantuotteesta on suuri. Tällaisia maakuntia ovat esimerkiksi Kymenlaakso, Etelä-Karjala, Pirkanmaa, Päijät-Häme, Kanta-Häme, Pohjanmaa ja Satakunta. Lähes yhtä suuren osan kansantuotteen laskusta aiheuttaa vähenevä kauppa muiden maakuntien kanssa. Kotitalouksien kulutus ylläpitää kansantuotteen kasvua useimmissa maakunnissa, mutta Uudellamaalla, Pirkanmaalla ja Satakunnassa myös kotitalouksien kulutus vaikuttaa kansantuotetta laskevasti. Julkinen kulutus ylläpitää kansantuotteen kasvua kaikissa maakunnissa, erityisesti Savossa, Etelä- ja Pohjois Karjalassa, Kymenlaaksossa sekä Pohjois-Pohjanmaalla. Mallin avulla on tarkasteltu kahta vaihtoehtoa kunnallissektorin vajeen kasvun rajoittamiseen. Alijäämän rajoittamisen oletetaan tapahtuvan joko kunnallis- ja valtionveron korotuksin, tai siten, että kuntatalouden tasapainottamiseksi korotetaan valtionosuuksia, jolloin valtionverotuksella rahoitetaan myös valtionosuuk-

sien suurentaminen. Koska valtion- ja kunnallisverojen kohtaannot eroavat toisistaan, vaihtoehdot eivät ole neutraaleja, vaan niiden käyttäytymisvaikutukset voivat erota toisistaan sekä maakuntatasolla että koko maan tasolla. Verojen korotusten oletetaan kohdentuvan palkkatuloista ja sosiaalietuuksista saatuihin tuloihin. Pääomatulojen verotusta ei suhdannesyistä oleteta kiristettävän. Simulointitulosten perusteella vajeiden rajoittamisesta aiheutuisi lyhyellä aikavälillä verraten suuria vaikutuksia kansantuotteeseen. Vaikutusten suuruus riippuu siitä, käytetäänkö rajoittamiseen valtionverotuksen vai kunnallisverotuksen kiristämistä. Edellisessä tapauksessa vaikutukset ovat koko talouden tasolla hieman suurempia, mutta heikommassa asemassa olevien maakuntien tilanne on suhteellisesti parempi kuin toisessa vaihtoehdossa. Valtionverotuksen ja valtionosuuksien käyttäminen tasaa siis kustannuksia maakuntien, mutta siitä aiheutuu kansantaloudelle lisäkustannuksia. Alueellisilta vaikutuksiltaan vaihtoehdot poikkeavat toisistaan varsin selvästi. Jos vajeen rajoittamiseen käytettäisiin kunnallisverotusta, vaikutukset olisivat suuret maakunnissa, joiden lähtötilanne ei ole kovin vahva. Valtionverovaihtoehdossa taas suuret kasvukeskukset rahoittaisivat heikommassa asemassa olevien maakuntien vajeen paikkauksen. Lappi ja Kainuu erottuvat tarkastelussa tulonsiirtojen kohteeksi kun taas Uusimaa ja eräät muut kasvukeskukset olisivat valtionverovaihtoehdossa maksajia. Näissä maakunnissa henkeä kohden laskettu kerättävä lisätuki muille maakunnille olisi jopa lähes sata euroa. Tutkimuksessa tarkastellut politiikkavaihtoehdot eivät ole erityisen realistisia ajoituksensa eivätkä mitoituksensakaan suhteen. Pidemmällä aikavälillä tarkastellun kaltaiset toimet ovat kuitenkin tarpeellisia kunnallissektorin rahoitustasapainon säilyttämiseksi. Tutkimuksella on haluttu kiinnittää huomiota tällaisen politiikan vaikutuskanaviin ja -mahdollisuuksiin. Tutkimus on toteutettu Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen ja Työ- ja elinkeinoministeriön yhteisrahoituksella. VATT:ssa tutkimukseen ovat osallistuneet Juha Honkatukia, Jouko Kinnunen ja Kimmo Marttila. Tekijät haluavat kiittää TEM:ssä hankkeen valvojana toiminutta Ilkka Mellaa rakentavasta yhteistyöstä ja kommenteista hankkeen edetessä, ja Erkki Niemeä Tilastokeskuksesta suuresta avusta monien hankkeessa käytettyjen aineistojen keräämisessä.

Sisällys 1 Johdanto 1 2 Julkisen talouden tila ja kehitys sektoreittain ja maakunnittain tarkasteltuna 2 3 Julkisen kulutuksen kehitys ja ennuste ekonometrinen analyysi 10 3.1 Aineisto 10 3.2 Menetelmät 13 3.3 Tulokset 18 3.4 Ennusteen laatiminen 20 4 VERM-mallin tietoperusta ja rakenne 26 4.1 Tasapainomallien rakenne 26 4.2 Julkisen talouden kuvaus VATTAGE- ja VERM-malleissa 30 4.3 Tietokannan laajentaminen aluetasolle 33 4.4 Talouden perusuran laadinta 34 5 Simulointitulokset: kuntatalouden rahoitusvajeen kehitysvaihtoehdot 36 5.1 Talouden kehitys perusuralla 36 5.2 Politiikkavaihtoehdot valtiontalouden ja kuntasektorin vajeiden kasvun hillitsemiseksi 43 5.2.1 Alijäämien rajoittaminen valtionverotuksen korotuksin 44 5.2.2 Alijäämien rajoittaminen valtionverotuksen ja kunnallisverotuksen korotuksin 47 5.3 Vaihtoehtojen kansantaloudellisten vaikutusten vertailu 49 6 Johtopäätökset 58 Lähteet Liitteet

1 Johdanto Ikääntyvän väestön taloudellisten vaikutuksien arviointi on noussut yhdeksi keskeisistä teemoista tarkasteltaessa julkisen talouden kestävyyttä ja kykyä sopeutua tulevaisuuden haasteisiin. Ikäriippuvien menojen kasvua on tarkasteltu useissa eri tutkimuksissa ja selvityksissä. Esimerkiksi Parkkinen (2008), Huovari ym. (2006), Kautto ym. (2006), Volk & Nivalainen (2009) ja Kauppinen (2005) ovat analysoineet Suomen aluetalouksien kykyä sopeutua ikääntymisestä johtuviin muutoksiin. Talouden vuonna 2008 alkanut jyrkkä suhdannelasku kärjistää näitä ongelmia. Erilaisten mallien käyttö on ollut yleistä ikäriippuvien menojen kasvun analysoinnissa. Esimerkiksi Parkkinen (2008) on rakentanut mallin kuntatalouden kestävyyden arviointiin ja HEMAASU-malli on ollut yleisesti käytössä aluetaloudellisessa suunnittelussa (Pohjois-Savon liitto 2005). Sukupolvimallien käyttö on myös ollut yleistä (Kilponen ym., 2006a, Lassila ja Valkonen 2008). Tarkastelut on kuitenkin yleensä tehty lähinnä makrotasolla, ottamatta huomioon talouden rakenteissa tapahtuvia muutoksia. On kuitenkin ilmeistä, että esimerkiksi lisääntynyt terveyspalvelujen kysyntä vaikuttaa kuitenkin alueelliseen tuotantorakenteeseen ja työvoiman saatavuuteen muilla toimialoilla. Tässä tutkimuksessa julkisten menojen kehitystä tarkastellaan kymmeniä toimialoja käsittävän, alueellisen laskennallisen yleisen tasapainon mallin avulla. Tarkastelu pohjautuu ikäriippuvia menoja ennustavaan ekonometriseen malliin. Tarkastelua varten VATT:ssa on kehitetty dynaaminen, alueellinen yleisen tasapainon malli, joka hyödyntää erittäin kattavaa, alueellista julkisen sektorin rahavirtojen kuvausta. Suomessa väestön ikääntymiseen liittyviä rakenteellisia analyysejä ei ole vastaavassa laajuudessa aiemmin tehty. VATT:n mallin kansainvälisellä esikuvalla ikäriippuvien menojen kehityksestä on kuitenkin tehty vastaavanlaisia analyysejä Australiasta (Giesecke ja Meagher 2009, Giesecke ja Meagher 2008). Tutkimuksen rakenne on seuraava: Tutkimuksen toisessa luvussa kuvataan tutkimuksessa käytettäviä julkisen sektorin tietokantoja. Ikäriippuvien menojen historiallista kehitystä ja niiden pohjalta laadittua ennustetta julkisen kulutuksen kehityksestä tarkastellaan luvussa kolme. Luvussa neljä esitellään VATT:ssa käytettävät VATTAGE-, ja VERM-mallit. Viidennessä luvussa tarkastellaan mallien avulla julkisen sektorin alijäämien kehitystä ikäriippuvien menojen ja kansantalouden yleisen kehityksen ennusteiden pohjalta ja arvioidaan mahdollisuuksia rajoittaa alijäämien kasvua verotuksen keinoin. Vaikka lama pahentaa vaje-ongelmia ja tekee siihen vastaamisen vaikeammaksi, jäävät pitkän tähtäimen vaikutukset vajeiden tasapainottamisesta suhteellisen pieniksi.

2 Julkisen talouden tila ja kehitys sektoreittain ja maakunnittain tarkasteltuna 2 Julkisen talouden tila ja kehitys sektoreittain ja maakunnittain tarkasteltuna Tässä luvussa tarkastellaan julkisen sektorin tulojen ja menojen historiallista kehitystä sekä sektoreittain että maakunnittain. Tarkastelu perustuu kansantalouden tilinpidosta saatuun aikasarja-aineistoon, joka kattaa vuodet 1990 2006. Luvussa luodaan yleiskatsaus julkisen sektorin tulojen ja menojen kehitykseen sekä tarkastellaan erikseen siirtomenojen kehitystä ja julkisen kulutuksen tuotekohtaista rakennetta. Julkisen sektorin kokonaistulot on esitelty kuviossa 2.1. Vuosien 1990 2006 aikana valtion saamat kokonaistulot ovat olleet noin puolet kaikista julkisen sektorin tuloista. Suurimmillaan valtion tulojen osuus on ollut vuonna 2000, noin 51,6 prosenttia. Pienimmillään se on ollut vuonna 1993, noin 45,6 prosenttia. Valtion taloudessa on vuodesta 1990 vuoteen 1993 havaittavissa kehitys, jolloin valtion osuus julkisen sektorin tuloista putosi selvästi. Vuodesta 1994 alkaen valtion tulojen osuus on noussut aina vuoteen 2000 asti. Vuodesta 2003 eteenpäin vuoteen 2006 on valtion tulojen kohdalla havaittavissa laskeva trendi. Kuvion perusteella valtiontalous on reagoinut yleisiin suhdannevaihteluihin selvästi herkemmin kuin kunnallistalous tai sosiaaliturvarahastot. Kuvio 2.1. Julkisen sektorin kokonaistulot (milj. ) vuosina 1996-2006 Valtionhallinto Paikallishallinto Sosiaaliturvarahastot 45 000 40 000 35 000 30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Lähde: Tilastokeskus.

Julkisen talouden tila ja kehitys sektoreittain ja maakunnittain tarkasteltuna 3 Kuntien ja sosiaaliturvarahastojen kokonaistulot ovat pysyneet lähes yhtä suurina vuosina 1990 2006. Suurin ero niiden välillä on ollut vuonna 1993, jolloin sosiaaliturvarahastojen osuus oli 4 prosenttiyksikköä paikallishallinnon osuutta suurempi. Vuodesta 1996 paikallishallinnon saamien tulojen määrä on kuitenkin ollut suurempi kuin sosiaaliturvarahastojen vastaava, tosin kovin suurta eroa ei niiden välille ole muodostunut. Kuviossa 2.2 tarkastellaan julkisia menoja. Vuosien 1996 1999 aikana kaikkien julkisten alasektorien menot ovat olleet lähes samalla tasolla. Kuntataloudessa on kuitenkin havaittavissa jo alkaen vuodesta 1994 selvästi jyrkempi kokonaismenojen kasvu verrattuna muihin julkisen talouden alasektoreihin. Kuntien kokonaismenot ovat kasvaneet lähes koko 2000-luvun kokonaistuloja enemmän. Kuvio 2.2. Julkisen sektorin menot (milj. ) sektoreittain vuosina 1990 2006 Valtionhallinto Paikallishallinto Sosiaaliturvarahastot 35 000 30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Lähde: Tilastokeskus. Tulonsiirrot julkisten alasektoreiden välillä ovat merkittävässä asemassa sektorien rahoituksen kannalta. Ne muodostavat huomattavan osan etenkin valtion kokonaismenoista ja muiden alasektorien tuloista. Vuodesta 1999 alkanut paikallishallinnon julkisten menojen nousu on rahoitettu osittain lisäämällä valtionhallinnon tulonsiirtoja paikallishallinnolle. Kuviosta 2.3 nähdään, että vuodesta 1999 eteenpäin valtion tulonsiirrot ovat kasvaneet vuosittain. Siltikin osa kuntien menoista on jouduttu kattamaan ottamalla lisää velkaa ja kunnat ovat olleet nettoluotonottajia vuodesta 2001 lähtien (kuvio 2.4).

4 Julkisen talouden tila ja kehitys sektoreittain ja maakunnittain tarkasteltuna Kuvio 2.3. Sektorien väliset tulonsiirrot (milj. ) vuosina 1990 2006 10 000 9 000 8 000 7 000 6 000 5 000 4 000 3 000 2 000 1 000 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Kunnat Valtio Sotut Valtio Valtio Kunnat Sotut Kunnat Valtio Sotut Kunnat Sotut Lähde: Tilastokeskus. Kuvio 2.4. Nettoluotonanto/-otto (milj. ) sektoreittain vuosina 1990 2006 Valtionhallinto Paikallishallinto Sosiaaliturvarahastot 8 000 6 000 4 000 2 000 0-2 000 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006-4 000-6 000-8 000-10 000-12 000 Lähde: Tilastokeskus.

Julkisen talouden tila ja kehitys sektoreittain ja maakunnittain tarkasteltuna 5 Julkisten kulutusmenojen kehitystä tarkastellaan kuviossa 2.5. Vuonna 2004 kulutuksen osuus paikallishallinnon kokonaismenoista on 71 prosenttia ja historiallisesti tarkasteltuna se ei ole kovinkaan paljoa muuttunut. Vastaava luku valtionhallinnon kohdalla on vain 43,3 prosenttia ja sosiaaliturvarahastojen kohdalla vain 10,3 prosenttia. Sosiaaliturvarahastojen kohdalla suurimmat menot liittyvät erilaisiin sosiaalisiin tulonsiirtoihin kotitalouksille. Vastaavasti valtionhallinnon kohdalla tulonsiirrot muille julkisille sektoreille muodostavat suurimman yksittäisen menoerän. Kuvio 2.5. Julkiset kulutusmenot (milj. ) vuosina 1990 2006 25 000 Valtionhallinto Paikallishallinto Sosiaaliturvarahastot 20 000 15 000 10 000 5 000 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Lähde: Tilastokeskus. Kuviossa 2.6 kuvataan julkisia kulutusmenoja tuotteittain vuonna 2004. Suurin osa kulutuksesta kohdistuu erilaisiin palveluihin. Selvästi suurimmat tuoteryhmät liittyvät sosiaaliturvaan, julkiseen hallintoon, koulutukseen, terveydenhuoltoon ja sosiaalipalveluihin. Kuntien osalta terveydenhuolto- ja sosiaalipalvelut muodostavat suurimman tuotekohtaisen menoerän, kun taas valtion osuus kyseisistä palveluista on häviävän pieni. Koulutuspalvelujen kulutusmenot ovat yhteensä noin 7,5 miljardia euroa, joista kuntien osuus on kolme neljännestä ja valtion osuus noin neljännes. Suurin osa valtion kulutusmenoista kohdistuu julkiseen hallintoon sekä sosiaaliturvapalveluihin. Niissä valtion osuus on noin 60 prosenttia, kun taas kuntien kohdalla vastaava osuus on noin 30 prosenttia. Valtion kulutusmenoista käytetään vielä merkittävä osuus liikenteeseen ja sitä avustavaan toimintaan sekä kiinteistö- ja vuokrausalanpalveluihin.

6 Julkisen talouden tila ja kehitys sektoreittain ja maakunnittain tarkasteltuna Kuvio 2.6. Ostajahintaan lasketut julkiset kulutusmenot tuotteittain ja sektoreittain (milj. ) vuonna 2004 Valtionhallinto Paikallishallinto Sosiaaliturvarahastot 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 Tekstiilit ja vaatteet Kemikaalit, kemialliset tuotteet ja tekokuidut Rakentaminen Maaliikennepalvelut Vesiliikennepalvelut Liikenteeseen liittyvät ja sitä avustavat palvelut Muut kiinteistö- ja vuokrausalanpalvelut Julkisen hallinnon sekä sosiaaliturvapalvelut Koulutuspalvelut Terveydenhuolto- ja sosiaalipalvelut Muut palvelut Lähde: Tilastokeskus. Sosiaaliturvarahastojen kulutuksesta suuri osa menee kemikaalien, kemiallisten tuotteiden ja tekokuitujen kulutukseen. Tämä osa sisältää sosiaaliturvarahastojen maksamat lääkekorvaukset. Julkisen hallinnon sekä sosiaaliturvapalveluihin kulutusmenoihin sosiaaliturvarahastoilta menee hieman yli 850 miljoonaa euroa, mikä vastaa hieman vajaata 10 prosenttia kaikista kyseiseen tuotteeseen menevistä kulutusmenoista. Lisäksi sosiaaliturvarahastojen kulutuksesta menee merkittävä osa terveydenhuolto- ja sosiaalipalveluiden kulutukseen.

Julkisen talouden tila ja kehitys sektoreittain ja maakunnittain tarkasteltuna 7 Kuvio 2.7. Marginaalien ja verojen osuus ostajahintaisista kulutusmenoista vuonna 2004 Perusarvo (1BAS) Marginaalit (1MAR) Verot (1TAX) 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Tekstiilit ja vaatteet Kemikaalit, kemialliset tuotteet ja tekokuidut Rakentaminen Maaliikennepalvelut Vesiliikennepalvelut Liikenteeseen liittyvät ja sitä avustavat palvelut Muut kiinteistö- ja vuokrausalanpalvelut Julkisen hallinnon sekä sosiaaliturvapalvelut Koulutuspalvelut Terveydenhuolto- ja sosiaalipalvelut Muut palvelut Lähde: Tilastokeskus. Kuviossa 2.7 on esitetty julkiset kulutusmenot ostajahintaan vuonna 2004. Ostajahintaisessa tarkastelussa tuotteiden marginaalit ja verot on lisätty tuotteesta maksettavaan hintaan. Marginaalit ovat tuotteiden kuljetuksesta, tukku- ja vähittäiskaupasta aiheutuvia kustannuksia. Tämän vuoksi ainoastaan hyödykkeiden kohdalla osa tuotteen ostajahinnasta on marginaaleja. Palvelutuotteet tuotetaan suorissa asiakaskontakteissa, joten niiden kulutuksessa ei synny marginaaleja tuottajan ja kuluttajan välille. Tämä ei tarkoita, ettei niiden tuotantoon, esimerkiksi palvelun tuottamiseen tarvittavan kaluston kuljettamiseen sisältyisi marginaaleja. Nämä marginaalit sisältyvät kuitenkin toimialan välituotekäyttöön ja tuotantokustannuksiin, eivät lopputuotteisiin. (ESA95, 46.) Verojen osuus julkisessa kulutuksessa on oletettavastikin hyvin pieni. Tekstiilien ja vaatteiden kohdalla myös suuri osa julkisesta kulutuksesta noudattaa yleiseen arvonlisäverokantaan perustuvaa osuutta, joka on 22 prosenttia. Lääkkeiden ja liikennepalveluiden kohdalla veron osuus on noin 8 prosenttia. Muiden tuotteiden tai palveluiden kohdalla veroja ei makseta lainkaan tai niiden osuus on häviävän pieni.

8 Julkisen talouden tila ja kehitys sektoreittain ja maakunnittain tarkasteltuna Julkisen kulutuksen jakautumista maakunnittain kuvataan kuviossa 2.8. Tiedot perustuvat alueellisen tasapainomallin tietokantaan, jossa alueelliset kulutusosuudet on arvioitu tuotteittain vuoden 2002 alueellisen panos-tuotos -taulukoiden perusteella. Uudenmaan osuus on kaikkien julkisyhteisöjen alasektoreiden kohdalla selvästi suurin. Pelkästään valtionhallinnon kulutusmenot ovat Uudellamaalla selvästi muiden maakuntien kaikkia julkisia kulutusmenoja suuremmat. Keskushallinnon kulutusmenojen osuus kaikista maakunnan julkisen sektorin kulutusmenoista suurin on Kymenlaaksossa. Lisäksi osuus on suuri myös Uudellamaalla, Kainuussa ja Lapissa. Keskushallinnon osuus on pieni erityisesti Ahvenanmaan, Itä-Uudenmaan, Keski-Pohjanmaan, Päijät-Hämeen ja Etelä-Pohjanmaan maakunnissa, hieman yli 20 prosenttia. Sosiaaliturvarahastojen kulutusmenojen osuus on lähes sama kaikissa maakunnissa. Kuvio 2.8. Julkinen kulutus maakunnittain ja sektoreittain (milj. ) vuonna 2004 vuoden 2002 aluepainoilla 12000 10000 8000 6000 4000 Sosiaaliturvarahastot Paikallishallinto Keskushallinto 2000 0 Uusimaa VarsinSuomi Pirkanmaa PohjPohjanm KeskiSuomi PohjSavo Lappi Kymenlaakso Satakunta KantaHame Pohjanmaa PohjKarjala EtelaPohjanm EtelaSavo PaijatHame EtelaKarjala Kainuu KeskiPohjanm ItaUusimaa Ahvenanmaa Lähde: Tilastokeskus, VATT.

Julkisen talouden tila ja kehitys sektoreittain ja maakunnittain tarkasteltuna 9 Kuviossa 2.9 on kuvattu julkisen sektorin kokonaismenoja tuotteittain ja maakunnittain jaettuna. Kuviosta ilmenee, että esimerkiksi liikenteen ja sitä avustavien palveluiden osuus on suuri Kymenlaaksossa ja Pohjanmaalla. Julkisten palveluiden osuus on puolestaan suurin Kainuussa, Kanta-Hämeessä ja Uudellamaalla. Terveydenhuollon ja sosiaalipalveluiden osuus on suurin Keski- Pohjanmaalla ja Päijät-Hämeessä. Kuvio 2.9. Julkiset kulutusmenot tuotteittain ja maakunnittain vuonna 2002 100 % 80 % 60 % 40 % 20 % 0 % Uusimaa VarsinSuomi Pirkanmaa PohjPohjanm KeskiSuomi PohjSavo Lappi Kymenlaakso Satakunta KantaHame Pohjanmaa PohjKarjala EtelaPohjanm EtelaSavo PaijatHame EtelaKarjala Kainuu KeskiPohjanm ItaUusimaa Ahvenanmaa Tekstiilit ja vaatteet Talonrakentaminen Maaliikennepalvelut Muut kiinteistö- ja vuokrausalanpalvelut Koulutuspalvelut Muut palvelut Kemikaalit, kemialliset tuotteet ja tekokuidut Muu rakentaminen ja rakennuspalvelut Liikenteeseen liittyvät ja sitä avustavat palvelut Julkisen hallinnon sekä sosiaaliturvapalvelut Terveydenhuolto- ja sosiaalipalvelut Lähde: Tilastokeskus, VATT.

10 Julkisen kulutuksen kehitys ja ennuste ekonometrinen analyysi 3 Julkisen kulutuksen kehitys ja ennuste ekonometrinen analyysi Tässä luvussa tarkastellaan julkisen kulutuksen kehitystä ekonometrisen mallin avulla. Mallin perusteella laaditaan ennuste julkisen kulutuksen kehityksestä maakuntatasolla. Keskeisinä selittäjäksi julkisten kulutusmenojen kehitykselle osoittautuu väestön ikärakenne ja maakunnan tuotantorakenne. 3.1 Aineisto Julkisen talouden tuotekohtaisten kulutusmenojen aluekohtaisten kehityksen arviointi perustuu kansatalouden tilinpidon ja aluetilinpidon seutukunta-, toimialaja sektorikohtaista tuotosta kuvaaviin aikasarjoihin vuosille 1975 2006. Julkisista kulutusmenoista ei ole saatavissa kansantalouden tilinpidon käsitteisiin pohjautuvaa toimialoittaista aikasarjaa, joten analyysissä joudutaan tyytymään tuotostietoihin. Kulutuksen ja tuotoksen välinen ero ei kuitenkaan ole kovin suuri julkisella sektorilla. Julkiset kulutusmenojen ja tuotostietojen välinen yhteys voidaan määritellä seuraavien tilinpidon tasekaavojen perusteella: 3.1) P1 = P11 + P12 + P13 + P139 3.2) P3 = P13 + D631, joissa P1 P3 P11 P12 P13 P139 D631 = Tuotos perushintaan = Julkinen kulutus = Markkinatuotos = Tuotos omaan käyttöön = Muu markkinaton tuotos = Markkinattomien tuotteiden myynti = Luontoismuotoiset sosiaalietuudet Yhtälöiden 3.1 ja 3.2 perusteella julkisen tuotoksen ja kulutuksen väliset erot liittyvät sekä markkinatuotokseen, oman tuotoksen käyttöön, markkinattomien tuotteiden myyntiin ja luontoismuotoisiin sosiaalietuuksiin. Markkinatuotoksen ja markkinattomien tuotteiden myynnin sekä tuotoksen omaan käyttöön -osuus julkisella sektorilla on vain noin 20 prosenttia sekä luontoismuotoisten sosiaa-

Julkisen kulutuksen kehitys ja ennuste ekonometrinen analyysi 11 lietuuksien osuus kokonaiskulutuksesta on 10 prosenttia, joten julkisen sektorin tuotos ja kulutus ovat käytännössä hyvin lähellä toisiaan liikkuvia suureita. Kuviossa 3.1 on vertailtu julkisten alasektorien tuotoksen ja kulutuksen välistä eroa koko maan tasolla. Kuviosta nähdään, että luontoismuotoisten sosiaalietuuksien ja markkinatuotoksen vaikutus koko aikasarjaan on kohtalaisen pieni ja niiden osuus on pysynyt suhteellisen samansuuruisena. Tällöin niiden ero vaikuttaa estimoinneissa lähinnä lähtötasoihin, ei itse ennusteeseen. Ero on suurin lähinnä sosiaaliturvarahastojen kohdalla, joiden markkinaehtoiset tulot ovat lisääntyneet vuosien 1990 2006 välillä. Kuvio 3.1. Tuotoksen ja kulutuksen vertailu 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Valtio, tuotos Kunnat, tuotos Sosiaaliturvarahastot, tuotos Valtio, kulutusmenot Kunnat, kulutusmenot Sosiaaliturvarahastot, kulutusmenot Lähde: Tilastokeskus. Julkisten menojen kehitystä selitetään tässä tutkimuksessa sekä alueellisen väestörakenteen että tuotantorakenteen avulla. Kuviossa 3.2 on kuvattu käypähintainen tuotos vuodesta 1975 vuoteen 2006. Kuvioon 3.3 on kuvattu kiinteähintainen tuotos vastaaville vuosille. Aineisto on muutettu kiinteähintaiseksi perusvuoden 2006 hintoihin kansantalouden tilinpidosta saatujen vaihtuvaan perusvuoteen liittyvien kiinteähintaisten tietojen perusteella. Kaikissa estimoinneissa käytetään kiinteähintaista aikasarjaa, jolloin hintamuutosten vaikutus saadaan poistettua laskelmista. Koska aikasarjaa ei ole saatavissa valmiiksi kiinteälle perusvuodelle laskettuna (kiinteähintainen aikasarja on laskettu edellisen vuoden hinnoilla), kiinteähintainen aikasarja saatiin ensin laskemalla hintaindeksi vuosille 1975 2006 (2006=1), jolla juoksevahintaiset arvot kerrottiin.

12 Julkisen kulutuksen kehitys ja ennuste ekonometrinen analyysi Kuvioihin 3.2 ja 3.3 on kerätty myös vertailutietoja menojen kehityksestä. Sekä kiinteähintaisten että käypähintaisten aikasarjojen kohdalla mediaani on pienempi kuin keskiarvo. Tämän tiedon perusteella voidaan sanoa seutukuntien välisten erojen kasvaneen. Kuvio 3.2. Käypähintainen tuotos, tarkastelu seutukunnittain vuosina 1975 2006 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1975 1985 1995 2005 3. neljännes Mediaani Keskiarvo 1. Neljännes Kuvio 3.3. Kiinteähintainen tuotos, vertailu seutukunnittain vuosina 1975 2006 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1975 1985 1995 2005 3. neljännes Mediaani Keskiarvo 1. Neljännes

Julkisen kulutuksen kehitys ja ennuste ekonometrinen analyysi 13 Väestön määrän kehitystä kuvataan kuviossa 3.4. Kuvion perusteella väestön kehityksessä ei ole tapahtunut yhtä suurta muutosta kuin tuotoksessa. Julkisen sektorin tuotoksia ei kuitenkaan ole mahdollista tarkastella kattavasti ikärakenteen perusteella pelkästään kansantalouden tilinpidon tietoihin nojautuen. Tässä tutkimuksessa on käytetty saatavissa olevaa oheistietoa julkisen kulutuksen kohdentamiseksi eri ikäryhmille. Keskeisenä lähteenä on ollut STAKES:n tutkimus kuntasektorin kustannusten ikäriippuvuudesta (Hujanen ym., 2004), jonka tuloksia on käytetty ikäryhmien suhteellisen kustannusintensiteetin (yksikkökustannusten) arviona. Vaikka käytetyt kustannustiedot koskevat vain vuotta 2002, ja ne ovat koko maan keskiarvoja, ja siten luultavasti sangen epätarkkoja, samaa ikärakennetietoa on päädytty käyttämään myös julkisen sektorin menojen ennakointiin tarkoitetussa, Pohjois-Savon liiton (2005) kehittämässä HEMAASUsimulointimallissa. Ikäryhmien koot korreloivat tyypillisesti hyvin voimakkaasti, mikä on ongelmallista, jos ikäryhmät ovat yhtälöissä mukana erillisinä muuttujina. Estimointistrategiallamme vältämme selittäjien välisen korrelaatio-ongelman ja se mahdollistaa seutukuntien ikärakennetiedon maksimaalisen hyödyntämisen, tosin sillä kustannuksella, että tuomme estimointiyhtälöön selittäjäksi selitettävää itseään koskevaa tietoa. Kuvio 3.4. Väestön määrä, vertailu seutukunnittain vuosina 1975 2006 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 1975 1985 1995 2005 3. neljännes Mediaani Keskiarvo 1. Neljännes 3.2 Menetelmät Tutkimuksessa estimoiduissa ekonometrisissa malleissa oletetaan, että väestön määrän ja ikärakenteen kehitys ohjaa julkista kulutusta yleisen, alueellisen muutostrendin ohella. Trendin oletetaan olevan deterministinen. Tämä tarkoittaa, että edellisenä vuonna tapahtuneilla muutoksilla on vaikutus ainoastaan koko tarkas-

14 Julkisen kulutuksen kehitys ja ennuste ekonometrinen analyysi telujakson trendiin, eikä se ohjaa muutosta seuraavalla ajanjaksolla. Trendi määritellään tuotostietojen perusteella jokaiselle tuotteelle ja sektorille erikseen. Trendi määritellään kahdelle ajanjaksolle; vuosille 1975 1991 sekä vuosille 1992 2006. Tausta-ajatuksena on, että alkuperiodin voimakas julkisen sektorin kasvuvauhti (kuvio 3.2.) ei kuvaa hyvin tulevaa: samanlaista julkisten palveluiden kattavuuden ja määrän kasvua on tuskin odotettavissa tulevaisuudessa. Julkisesta kulutuksesta ei ole suoraan saatavissa tuotekohtaista tietoa koko tarkastelujaksolla. Julkisista kulutusmenoista tuotteittain on aluekohtaista tietoa satavissa ainoastaan vuodelle 2002 lasketusta panostuotosaineistosta. Kyseistä tietoa on käytetty julkisen sektorin tuotetietojen määrittelyssä aluemallin perusvuodelle 2004. Ennusteen tekemiseen tarvitaan kuitenkin pidempää aikasarjaa, jolloin tuotetiedon käyttö ei ole mahdollista. Tämän vuoksi estimointimalleissa tarkastellaan toimialakohtaisia tietoja, joiden perusteella saatuja laskelmia sovelletaan tuotetietoihin. Kunkin sektorin kullekin toimialalle (tuotteelle) estimoitiin seuraava yhtälö: k k ln * * ln 3.3) yik, t = α + βt+ χt1+ γk t Dj + δ k t1 Dj + ϕ POPik, t + εik, t j Uusimaa j Uusimaa missä i = seutukunta j, k = maakunta t = aika ja t 1 = aika ennen vuotta 1992 t*d j = maakuntakohtaiset aikadummyt muille kuin Uusimaalle POP ik,t = seutukunnan i (maakunnassa k) väestö ajankohtana t α, β, χ, γ k, δ k, φ = estimoitavat vakiot ja kertoimet ε ik,t = virhetermi. Estimoitavan mallin logaritmisesta spesifikaatiosta yhtälössä 3.3. seuraa, että väestölle saatava kerroin voidaan tulkita maakunnittaisen julkisen kysynnän joustoksi väestön määrässä tapahtuviin muutoksiin. Jouston arvo kertoo siis väestömuutoksen prosenttimuutoksen vaikutuksen julkisen kysynnän prosenttimuutokseen. Toisin sanoen, jos julkisen tuotannon (kysynnän) väestöjousto on alle ykkösen, prosentin lisäys väestömäärässä kohottaa kustannuksia alle prosen-

Julkisen kulutuksen kehitys ja ennuste ekonometrinen analyysi 15 tin. Mallispesifikaation perusteella voidaan myös arvioida sitä, esiintyykö julkisessa kysynnässä skaalatuottoja. Toisaalta väestön määrästä riippumaton yleinen kasvutrendi voi olla niin voimakkaasti positiivinen, että estimoitu kustannusten kasvuvauhti ylittää väestönkasvun. Estimointi toteutetaan siten, että väestömäärän lisäys missä tahansa ikäluokassa kasvattaa ikäryhmänsä menoja yhtä paljon. Lopullinen vaikutus kokonaismenoihin riippuu ikäryhmän kustannusosuudesta, joka on määritelty vuoden 2002 ikäryhmittäisten kunnallisen palvelutuotannon yksittäiskustannusten perusteella (ks. Hujanen ym., 2004). Koulutukselle sekä terveydenhuollolle ja sosiaalipalveluille väestömuuttujana käytetään väestörakenteen muutoksen sekä ikäryhmien väliset kustannuserot huomioon ottavaa keskiarvoa, joka on muotoa: Cg 3.4) POP = POP, missä i g gi i = seutukunta g = ikäryhmät 0 6, 7 15, 16 64, 65 74, 75 84, 85+ C = ikäryhmän g kustannusosuus (koko maan kustannustieto, lähde STAKES) POP gi = seutukunnan i väestö ikäryhmässä g Ennustetta varten tehtävissä estimoinneissa selitettävänä muuttujana käytetään seutukunnittain ja sektoreittain määriteltyjä julkisyhteisöjen tuotosta kuvaavia aikasarjoja vuosilta 1975 2006. Selittävänä muuttujana käytetään pääasiassa ikäryhmittäin laskettuja väestömääriä seutukunnittain. Tämän lisäksi joidenkin tuotteiden estimoinneissa huomioidaan erot yksikkökustannuksissa eri ikäryhmien välillä. Aineistot ovat paneeli- eli yhdistettyjä poikkileikkaus- ja aikasarjaaineistoja, jolloin analyysissa voidaan soveltaa paneeliaineistoille soveltuvia estimointimenetelmiä. Sovellettavat mallit on määritelty niin, että ne ottavat huomioon kiinteät vaikutukset eri seutukuntien välillä. Yhtälön 3.3. mukainen malli on estimoitu hyödykkeittäin ja maakunnittain erikseen kolmelle julkistalouden alasektorille. Nämä alasektorit ovat keskushallinto, paikallishallinto ja sosiaaliturvarahastot. Julkinen kulutus kohdistuu vain osaan tutkimuksessa käytettävien tasapainomallien tietokannan kattamista tuotteista. Tietokannassa määritellyistä 43 tuoteluokasta julkinen kulutus kohdistuu ainoastaan 12 tuoteluokkaan, jotka on lueteltu liitteessä 1. Tässä tutkimuksessa määritellään jokaiselle julkisyhteisöjen kuluttamalle tuotteelle oma tulevaisuuden ennusteensa.

16 Julkisen kulutuksen kehitys ja ennuste ekonometrinen analyysi Taulukossa 3.1. on kuvaus tehdyistä estimoinneista sekä siitä, millaisella vastaavuudella toimialakohtaiset tuotantotiedot on tulkittu tuotekohtaisiksi kysyntäarvioiksi. Esimerkiksi toimialarakennetta tarkasteltaessa sosiaaliturvarahastojen tuotos sisältyy kokonaisuudessaan yleisten hallinto- ja sosiaalipalvelujen toimialalle. Kuitenkin tuoteulottuvuutta tarkasteltaessa sosiaaliturvarahastojen kulutusmenot jakautuvat useammalle tuotteelle.

Julkisen kulutuksen kehitys ja ennuste ekonometrinen analyysi 17 Taulukko 3.1. Selitettävä muuttuja, selittävä muuttuja ja menetelmä tuotteittain ja sektoreittain Tuoteluokitus Keskushallinto Paikallishallinto Sosiaaliturvarahastot C_17_9 C_24 C_4501 C_4502 C_60 C_63 C_70_4 C_75 C_80 C_85 C_92_5 Kuljetuspalvelujen tuotos, väestön muutos, kiinteiden aluevaikutusten malli Kiinteistöpalvelujen tuotos, väestön muutos, kiinteiden aluevaikutusten malli Yleisten hallinto- ja sosiaaliturvapalvelujen tuotos, väestön muutos, kiinteiden aluevaikutusten malli Koulutuspalvelujen tuotos, väestön muutos, kiinteiden aluevaikutusten malli Terveyspalvelujen tuotos, väestön muutos, kiinteiden aluevaikutusten malli Muiden julkisten palvelujen tuotos, väestön muutos, kiinteiden aluevaikutusten malli Yleisten hallinto- ja sosiaaliturvapalvelujen tuotos, väestön muutos, kiinteiden aluevaikutusten malli Yleisten hallinto- ja sosiaaliturvapalvelujen tuotos, väestön muutos, kiinteiden aluevaikutusten malli Rakennuspalvelujen tuotos, väestön muutos, kiinteiden aluevaikutusten malli Rakennuspalvelujen tuotos, väestön muutos, kiinteiden aluevaikutusten malli Yleisten hallinto- ja sosiaaliturvapalvelujen tuotos, väestön muutos, kiinteiden aluevaikutusten malli Kuljetuspalvelujen tuotos, väestön muutos, kiinteiden aluevaikutusten malli Yleisten hallinto- ja sosiaaliturvapalvelujen tuotos, väestön muutos, kiinteiden aluevaikutusten malli Yleisten hallinto- ja sosiaaliturvapalvelujen tuotos, väestön muutos, kiinteiden aluevaikutusten malli Koulutuspalvelujen tuotos, yksikkökustannuksista riippuva koulutuspalveluiden Cobb-Douglas funktio, kiinteiden aluevaikutusten malli Terveyspalvelujen tuotos, yksikkökustannuksista riippuva terveyspalveluiden Cobb-Douglas funktio, kiinteiden aluevaikutusten malli Muiden julkisten palvelujen tuotos, väestön muutos, kiinteiden aluevaikutusten malli Yleisten hallinto- ja sosiaaliturvapalvelujen tuotos, väestön muutos, kiinteiden aluevaikutusten malli Yleisten hallinto- ja sosiaaliturvapalvelujen tuotos, väestön muutos, kiinteiden aluevaikutusten malli

18 Julkisen kulutuksen kehitys ja ennuste ekonometrinen analyysi 3.3 Tulokset Toimialakohtaiset tulokset raportoidaan liitteessä 1. Koska seutukuntien koot eroavat toisistaan selvästi, voidaan epäillä kiinteiden vaikutusten mallin (fixed effect model) sopivan tutkimusaineistoon satunnaisten vaikutusten mallia (Random effects) paremmin. Hausmanin spesifikaatiotesti puoltaa myös kiinteiden vaikutusten mallin käyttöä kaikkien toimialojen kohdalla. Väestömäärien ja yleisen kasvutrendin saamat parametriarvot ovat tilastollisesti erittäin merkitseviä. Samaten erot alku- ja loppuperiodin välillä ovat lähes poikkeuksetta merkitseviä. Toisaalta maakuntien väliset erot kertoimissa eivät läheskään aina ole tilastollisesti merkitseviä. Tuloksia tulkittaessa on syytä pitää mielessä, että positiivinen aikatrendi esimerkiksi koulutuskysynnälle tarkoittaa, että kysynnän määrä tai laatu (asukasta kohti) on lisääntynyt riippumatta väestökehityksestä. Jos koulutuskysynnän väestöjousto ylittää arvoltaan ykkösen, yhden prosenttiyksikön lisäys väestömäärässä on aiheuttanut yli prosentin suuruisen kasvun julkisessa kysynnässä. Maakunnittaiset kasvutrendit kunnallisille koulutus- ja terveyspalveluille paljastavat suurehkoja eroja eri maakuntien välillä. Terveyspalvelujen yleinen kasvutrendi on Uuttamaata lukuun ottamatta koulutuspalveluiden trendikasvua korkeampi. Ahvenanmaalla kunnallisten palveluiden kasvutrendi on koko maan kärkeä molemmissa tuoteryhmissä. Tätä tulosta selittänee mm. Ahvenanmaan 1990-luvun alussa uudistettu julkisen sektorin rahoitusmalli, joka on ollut maakunnalle sangen edullinen (ks. esim. Berghäll ja Östring, 2004). Valtiollisissa kiinteistöpalveluissa Satakunnan, Kymenlaakson, Itä-Uudenmaan sekä Kanta-Hämeen kasvuvauhdit ovat olleet omaa luokkaansa. Yleishallinnon palveluissa Satakunta, Kymenlaakso ja Kainuu vastaavat korkeimmista trendikasvuluvuista. Näistä maakunnista Satakunnassa, Kymenlaaksossa sekä Kainuussa väestökehitys on ollut merkittävästi negatiivista, mikä tarkoittaa, että hallintokoneistoa ei liene sopeutettu vastaaamaan väen vähentymistä.

Julkisen kulutuksen kehitys ja ennuste ekonometrinen analyysi 19 Kuvio 3.5. Kuntien koulutus- ja terveyspalvelujen kasvutrendit 4.5 4 3.5 Koulutuspalvelut ( C_80) Terveyspalvelut (C_85) 3 2.5 % 2 1.5 1 0.5 0 Uusimaa Varsinais-Suomi Satakunta Kanta-Häme Pirkanmaa Päijät-Häme Kymenlaakso Etelä-Karjala Etelä-Savo Pohjois-Savo Pohjois-Karjala Keski-Suomi Etelä-Pohjanmaa Pohjanmaa Keski-Pohjanmaa Pohjois-Pohjanmaa Kainuu Lappi Itä-Uusimaa Ahvenanmaa Kuvio 3.6. Valtion kiinteistöpalvelujen ja yleishallinnon kasvutrendit 8 6 4 % 2 0 Kiinteistöpalvelut (C_70_4) -2 Yleishallinto (C_75) -4 Uusimaa Varsinais-Suomi Satakunta Kanta-Häme Pirkanmaa Päijät-Häme Kymenlaakso Etelä-Karjala Etelä-Savo Pohjois-Savo Pohjois-Karjala Keski-Suomi Etelä-Pohjanmaa Pohjanmaa Keski-Pohjanmaa Pohjois-Pohjanmaa Kainuu Lappi Itä-Uusimaa Ahvenanmaa Itä-Uudellamaalla ja Kanta-Hämeessä väkimäärä on selkeästi kasvanut, joten julkisen kysynnän kokonaiskasvu näillä toimialoilla on ollut voimakasta. Ahvenanmaan negatiiviset kasvunopeudet ovat selkeä esimerkki siitä, miten sektorei-

20 Julkisen kulutuksen kehitys ja ennuste ekonometrinen analyysi den välinen muuttunut tehtäväjako heijastuu estimaatteihin. Tällaiset sektorien väliset siirtymät aiheuttavat sen, että estimoituja tuloksia ei voi sellaisenaan käyttää tulevan arvioinnissa. 3.4 Ennusteen laatiminen Ekonometristen tulosten kahden osion, yleisen kasvutrendin ja julkisen kysynnän väestöjouston perusteella joidenkin tuotteiden kysyntä olisi nin suurta, että samanlaisen kehityksen olettaminen tuleville vuosille ei ole tarkoituksenmukaista. Näin esimerkiksi valtiosektorin negatiiviset kasvutrendit koulutukselle on korvattu nollaoletuksin. Kaikkia sektorisiirtymiä ei varmastikaan ole pystytty analyysissämme identifioimaan. Tämä ei kuitenkaan vaikuta merkittävästi saatuihin tuloksiin eikä niistä vedettäviin johtopäätöksiin Ekonometristen tulosten ohella Tilastokeskuksen väestöennuste 2007 on julkisen sektorin kysyntäennusteen olennainen osatekijä. Maakunnittaiset väestöennusteet on koottu ikäryhmittäisiksi ennusteiksi, jotka saatujen estimointitulosten ohella tuottavat julkisen kysynnän kasvuennusteet. Ennuste lasketaan kullekin alasektorille aineiston yksityiskohtaisimmalla tasolla, josta se yhdistellään VATTAGE- ja VERM-mallien edellyttämille tasoille. Lopullisessa eksogeenisessa kysyntäshokissa ikäryhmittäiset tiedot on laskettu yhteen. Tuloksena saadaan kunkin julkisen alasektorin kysynnän kasvu tuotteittain kullekin ennustevuodelle. On mielenkiintoista tarkastella väestöennusteen avulla, kuinka suuri osa estimoidusta julkisen kysynnän kasvusta on seurausta väestömäärän ja rakenteen muutoksista, ja kuinka suuri osuus on yleisen kasvutrendin aiheuttamaa. Kuviossa 3.7 on esitetty alasektoreittain koottuna väestöennusteen ja saatujen kerroinestimaattien tuottamat kysynnän muutokset siten, että kullekin sektorille tulokset on laskettu sekä ilman yleistä kasvutrendiä että sen ja kysyntäjoustojen kera. Valtiosektorilla väestönmuutokset selittävät suuren osan, noin kaksi kolmasosaa kulutuksen kasvusta vuoteen 2020 mennessä, kun vastaava osuus kuntasektorilla on vain 15 prosenttia. Sosiaaliturvarahastojen kulutuksen kasvusta noin kolmasosa näyttäisi aiheutuvan väestörakenteen muutoksista.

Julkisen kulutuksen kehitys ja ennuste ekonometrinen analyysi 21 Kuvio 3.7. Julkisten alasektorien kysynnän kasvu vuoteen 2020 mennessä 35000 30000 25000 S1311 - ilman trendikasvua S1311 S1313 - ilman trendikasvua S1313 S1314 - ilman trendikasvua S1314 20000 15000 10000 5000 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Kuvio 3.8. Kysynnän määräindeksi vuoteen 2020 mennessä, 2004 = 100 200 190 180 170 160 150 140 130 120 110 Kymenlaakso Pohjois-Pohjanmaa Keski-Pohjanmaa Ahvenanmaa Päijät-Häme Satakunta Pirkanmaa Kanta-Häme Lappi Keski-Suomi Pohjanmaa Etelä-Karjala Koko maa Etelä-Pohjanmaa Pohjois-Karjala Varsinais-Suomi Kainuu Uusimaa Pohjois-Savo Etelä-Savo Itä-Uusimaa 100 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

22 Julkisen kulutuksen kehitys ja ennuste ekonometrinen analyysi Maakuntien väliset erot julkisen kysynnän kasvuvauhdeissa näyttävät varsin suurilta. Toisaalta väestönkehitys on tulevina vuosina eriävää eri alueilla. Ne maakunnat, joissa julkisia palveluja aktiivisimmin käyttävät väkiryhmät kasvavat eniten, saavat jatkossa entistä suuremman palvelujen rahoitustaakan kannettavakseen Taulukoissa 3.2 ja 3.3 raportoidaan ennusteessa käytetyt joustot ja kasvutrendit. Valtiollisissa terveyspalveluissa sektorien välinen tehtäväjaon muutos on huomioitu käyttämällä kuntasektorin estimaatteja myös valtiolle.

Julkisen kulutuksen kehitys ja ennuste ekonometrinen analyysi 23 Taulukko 3.2. Ennusteessa käytetyt kasvutrendit sektoreittain, tuotteittain ja maakunnittain

24 Julkisen kulutuksen kehitys ja ennuste ekonometrinen analyysi

Julkisen kulutuksen kehitys ja ennuste ekonometrinen analyysi 25 Taulukko 3.3. Ennusteessa käytetyt väestöjoustot Tekstiilit ja vaatteet 0 0 1,29 Kemikaalit, kemialliset tuotteet ja tekokuidut 0 0 1,29 Talonrakentaminen 0 0,92 0 Muu rakentaminen ja rakennuspalvelut 0 0,92 0 Tukku- ja vähittäiskaupan palvelut 0 0 0 Maaliikennepalvelut 0 0 1,29 Liikenteeseen liittyvät ja sitä avustavat palvelut 1,59 1,05 0 Muut kiinteistö- ja vuokrausalanpalvelut 1,85 0,96 0 Julkisen hallinnon sekä sosiaaliturvapalvelut 1,78 0,96 1,29 Koulutuspalvelut 6,28 1,42 0 Terveydenhuolto- ja sosiaalipalvelut 0,84 0,84 1,29 Muut palvelut -2,59 0,84 0 Keskushallinto Kunnallishallinto Sosiaaliturvarahastot

26 VERM-mallin tietoperusta ja rakenne 4 VERM-mallin tietoperusta ja rakenne 4.1 Tasapainomallien rakenne Valtion taloudellisessa tutkimuskeskuksessa kehitetty VATTAGE-malli ja siihen perustuva VERM-aluemalli ovat dynaamisia yleisen tasapainon malleja. VATTAGE-mallia on sovellettu ennen kaikkea veropolitiikan ja energia- ja ympäristöpolitiikan vaikutusten arviointiin sekä pitkän aikavälin talousskenaarioiden laadintaan. VERM-malli puolestaan on aito aluemalli, jossa kukin maakunta on kuvattu omalla alueellisella mallillaan maakuntien linkittyessä toisiinsa tavaroiden ja tuotannontekijöiden välisin kauppavirroin. Malleilla voidaan tuottaa rahamääräisiä arvioita talouden reagoinnista erilaisiin politiikan tai ympäröivän maailman muutoksiin. VERM-mallin lähestymistapa mahdollistaa myös sellaisen aluepolitiikan analyysin, jossa vaikutukset kumpuavat aidosti aluetasolta, kuten tässä tutkimuksessa tapahtuu julkisten sektorien kysynnän ja verotuksen osalta. Skenaariokäytössä mallin avulla voidaan tarkastella erilaisten rakenteellisten tekijöiden yli ajan tapahtuvan muutoksen aikaansaamaa kasvua ja tuotanto- ja kulutusrakenteen muutosta. Varsinaisista ennustemalleista tasapainomallissa ei ole kysymys, pikemminkin mallit mahdollistavat erilaisia rakenteellisia tekijöitä koskevien ennusteiden ja näkemysten yhdistämisen konsistenteiksi, kokonaistaloudellisiksi skenaarioiksi. Tässä tutkimuksessa julkisten sektorien kulutuksen kehitystä arvioidaan edellisessä luvussa kuvatulla ennusteella, kun taas talouden muiden sektorien kehitysarvio perustuu pääasiassa Valtiovarainministeriön ennusteeseen. Talouden kuvauksen perustana malleissa on tietokanta, joka kuvaa talouden toimijoiden välisiä taloustoimia ja kunkin toimijan joko välituotteisiin tai lopputuotteisiin kohdistuvaa kysyntää. Perustaltaan malli on suuri joukko kuluttajan ja yrityksen teoriasta johdettuja käyttäytymissääntöjä, kysyntä- ja tarjontafunktioita, jotka kattavat kaikki markkinat, niin tuotteet kuin tuotannontekijätkin, sekä kysynnän ja tarjonnan ja tulojen ja menojen kohdentumista koskevia tasapainoehtoja. Mallissa oletetaan, että niin kuluttajat kuin yrityksetkin toimivat rationaalisesti. Mallissa kuluttajien ja yritysten valintoja kuvataan optimointiongelmina, joiden ratkaisuina saadaan erilaisten tuotteiden kulutuskysyntä tai vaikkapa työvoiman ja investointien kysyntä. Mallissa kaikki markkinat (hyödyke ja panosmarkkinat) ovat tasapainossa (kysyntä on yhtä suuri kuin tarjonta), ja tasapaino saavutetaan suhteellisten hintojen muutosten kautta. Mallin rakentumista ja siinä esiintyviä vuorovaikutuksia havainnollistaa kuvio 4.1.

VERM-mallin tietoperusta ja rakenne 27 Kuvio 4.1. Tasapainomallin rakenne Teoria Kuluttaja Käyttäytymissäännöt Kulutuskysyntä Työn tarjonta Säästäminen Reaaliset ja rahamääräiset virrat Kulutus Työ Tuotannontekijät Kulutusmenot Verot ja tuet Tulonsiirrot Investoinnit Yritykset Tuotteiden hinnoittelu Työvoiman kysyntä Pääoman kysyntä Välituotteiden kysyntä Tuotanto Tuotannontekijöiden käyttö Myyntitulot Tuotannontekijöiden korvaukset Verot ja tuet Investoinnit Julkinen sektori Hyödynmaksimointiongelma Voitonmaksimointiongelma Politiikkatavoitteet Työvoiman kysyntä Pääoman kysyntä Välituotteiden kysyntä Verotus ja tulonsiirrot Palveluiden tuotanto Tuotannontekijöiden käyttö Tuotannontekijöiden korvaukset Verot Muu maailma Eksogeeninen Vientikysyntä Tuontitarjonta Maailmanmarkkinahinnat Tuontimenot Vientimenot Pääomavirrat Mallilla tehtävät arviot perustuvat tietokantaan ja talouden toimintaa kuvaavaan matemaattiseen malliin. Tyypillinen toimialatietokanta on panos-tuotos -taulu, joka määrittelee talouden toimijoiden keskinäisen vaihdannan yhden vuoden aikana. Tämän lisäksi on määriteltävä tulojen lähteet ja saajat talouden eri sektoreilla. Esimerkiksi palkkatulojen lähteenä ovat yritykset ja julkinen sektori ja saajana kotitaloudet. Tällaisia tietoja panos-tuotos -aineisto ei sisällä, vaan ne on kerättävä muista lähteistä.

28 VERM-mallin tietoperusta ja rakenne Mallin tietokanta rakentuu hyvin yksityiskohtaisten tarjonta- ja käyttötaulukkojen pohjalle, joita on täydennetty kattavalla julkisten sektorien ja muun muassa vaihtotaseen kuvauksilla. Esimerkiksi aluetasolla aineisto on käytettävissä noin 100 hyödykkeen ja toimialan tasolla ja seutukuntatasolla noin 40 toimialan ja hyödykkeen. Käytännössä aineisto aggregoidaan muutaman kymmenen hyödykkeen ja toimialan tasolle, mutta laajaa tausta-aineistoa voidaan erityiskysymyksissä aina hyödyntää myös disaggregoidummassa analyysissä. Tyypillisessä toimialaaggregoinnissa pyritään säilyttämään esimerkiksi metsäteollisuuden keskeisten tuotelinjojen erilliset kuvaukset niiden suuren merkityksen vuoksi. Palvelujen osalta malli mahdollistaa julkisen ja yksityisen palvelutuotannon erillisen tarkastelun, joskaan tätä ominaisuutta ei ole toistaiseksi täysin hyödynnetty. Aluetasolla mallin aineisto kattaa lähtökohtaisesti maakuntatason, mutta erityissovelluksia varten tietokanta on disaggregoitavissa myös seutukuntatasolle. Mallin tietoaineistot ovat Tilastokeskuksen tuottamia. Yleisen tasapainon malleissa otetaan huomioon kaikki taloudessa tapahtuva taloudellinen aktiviteetti, joka vaikuttaa talouden eri toimijoiden väliseen vuorovaikutukseen. Vastaavasti kansatalouden tilinpito on tilinpitokehikko, jossa pyritään kuvaamaan koko kansatalous käsitteellisesti yhtenäisenä kokonaisuutena (ESA95, 1). Kansantalouden tilinpito on myös eräänlainen malli, jossa yleisesti määriteltyjen periaatteiden mukaan erilaiset taloudelliset tapahtumat, transaktiot, määritellään ja luokitellaan yhtenäisellä tavalla. Koska kansatalouden tilinpidolla ja numeerisilla yleisen tasapainon malleilla on selvästi yhtäläisyyksiä, kansatalouden tilinpito on käytännöllinen aineistokehikko ja luonnollinen lähtökohta yleisen tasapainon malleilla tehtäville tarkasteluille. Malli jakautuu pääpiirteissään kuvion 4.1 mukaisiin teoreettisiin osiin, joissa kuvataan talouden toimijoiden käyttäytyminen. Toisen osan muodostavat tasapainoehdot, minkä lisäksi malli käsittää suurehkon määrän erilaisia simulointitulosten analyysiä helpottavia raportointimuuttujia. Kuluttaja kuvataan mallissa hyödynmaksimoijana, jonka hyvinvoinnin muutoksia mitataan kulutuksella. Mallissa oletetaan kulutuksen seuraavan lineaarista menojärjestelmää, jonka joustoparametrit on estimoitu aikasarja-aineiston perusteella. Menojärjestelmän budjettiosuudet määräytyvät suoraan Tilastokeskuksen tarjonta- ja käyttötaulujen perusteella. Kuluttajan valintaa rajoittavat tuotannontekijätulot ja julkiselle sektorille maksetut verot sekä julkiselta sektorilta saadut tulonsiirrot. Kuluttajan säästöt kohdentuvat sekä kotimaisiin että ulkomaisiin vaateisiin, joiden osalta tietokanta kattaa toteutuneen historian useiden vuosien ajalta. Yritykset kuvataan voitonmaksimoijina, jotka toimivat vakioskaalatuottojen ja täydellisen kilpailun mukaisesti. Tuotantofunktiot noudattavat YTP-malleissa yleisesti käytössä olevaa useampitasoista rakennetta, jossa välituotekäyttö muodostaa oman, lineaarisen osansa, jossa suhteelliset hinnat eivät vaikuta eri hyö-