PALVELUSETELI- TOIMINNAN RISKIKARTOITUS

PALVELUSETELI- TOIMINNAN RISKIKARTOITUS Varhaiskasvatuspalvelut 2.3.2017 Koulutuslautakunta

Sisällys Johdanto... 2 1 Arvioidut riskitekijät... 3 Riskitekijät asiakasnäkökulmasta... 3 Yksikön toimintaan liittyvät riskitekijät... 3 Palveluverkkoon liittyvät riskitekijät... 3 Markkinoihin liittyvät riskitekijät... 4 2 Merkittävät riskit... 4 3 Johtopäätökset... 7 4 Jatkotoimenpiteet... 8

Johdanto Palvelusetelitoiminnan riskikartoitus on tehty toimialajohtaja Antti Lassilan toimeksiannosta. Työryhmään on kuulunut palvelualuepäällikkö Tarja Kuoksa, palveluohjaaja Pirjo Niskavaara, varhaiserityiskasvatuksen koordinaattori Sanna-Maija Laiho, talouspäällikkö Janne Juotasniemi, sivistystoimen asiantuntija Jukka Ylinampa ja varhaiskasvatuksen suunnittelija Anne Mänty. Riskikartoitus on tehty helmikuun 2017 aikana. Työryhmä työskenteli kuviossa 1 kuvatun riskikartoitusprosessin mukaisesti. Työskentelyn alussa kerättiin saatavilla olevat lähtötiedot. Sen jälkeen lähtötiedot priorisoitiin ja määritettiin eri lähestymisnäkökulmat ja niihin liittyvät riskitekijät. Näkökulmat mahdollisine riskitekijöineen on kuvattu luvussa yksi. Kuvio 1. Kuvaus riskikartoitusprosessista Määriteltyjen riskitekijöiden suuruus arvioitiin kahden muuttujan, todennäköisyyden ja vaikuttavuuden, avulla. Työryhmä pisteytti riskitekijät asteikolla 1-10. Sen jälkeen annetuista pisteistä laskettiin kullekin riskitekijälle keskiarvot, jotka sijoitettiin taulukkoon. Asteikko poistettiin ja riskit suhteutettiin toisiinsa. Suhteutuksen jälkeen valittiin riskitekijöistä merkittävät riskitekijät, jotka on esitetty selvityksen toisessa luvussa olevassa kuviossa 2. Merkittävät riskien kuvattiin ja pohdittiin myös niiden syitä ja seurauksia. Tämän perusteella on esitetty mahdollisia jatkotoimenpiteitä riskienhallinnan kehittämiseen.

1 Arvioidut riskitekijät Riskitekijöitä on arvioitu palvelunjärjestäjän näkökulmasta ja luokiteltu neljään eri ryhmään: riskitekijät asiakasnäkökulmasta, yksikön toimintaan liittyvät riskitekijät, palveluverkkoon liittyvät riskitekijät ja markkinoihin liittyvät riskitekijät. Kaikkien alla olevien riskitekijöiden todennäköisyyden ja vaikutusten arviointi löytyy toisen luvun kuviosta 1. Riskitekijät asiakasnäkökulmasta 1. Palvelu ei vastaa yrittäjän ja asiakkaan tekemää palvelusopimusta tai lapsen varhaiskasvatussuunnitelmaa / esiopetuksen oppimissuunnitelmaa. Julkisuuskuva perustuu mainontaan ja mielikuvien luomiseen, joka ei välttämättä vastaa todellisuutta. 2. Asiakas ei saa määrällisesti sitä palvelua, jota tarvitsee (liian vähän tai liian paljon) ja johon hänellä on oikeus. 3. Palvelu ei vastaa palvelusetelin sääntökirjan velvoitteita. 4. Asiakkaan vaikeus arvioida saamaansa palvelua: arviointi tehdään toimijan omalla kriteeristöllä, jolloin siitä puuttuu objektiivisuus. 5. Lapsen palvelutarpeen muutos ei saa vastinetta yksikössä, jolloin lapsi joudutaan siirtämään tutusta paikasta, kun erityisen tuen tarve alkaa. Yrittäjä ei käytä kaupungin tarjoamia tukipalveluja. Palvelusopimuksiin useimmilla yrittäjillä on kirjattu, että yksipuolinen irtisanominen erityisen tuen ilmaantuessa on mahdollinen. 6. Yrittäjä nostaa asiakashintojen omavastuuosuutta, joka on epävarmuustekijä asiakkaan näkökulmasta 7. Yksikön sijainti muuttuu perheen näkökulmasta ei-toivotuksi. 8. Äkillinen yksikön toiminnan lopettaminen, jolloin lapsi joutuu vaihtamaan varhaiskasvatuspaikkaa. 9. Asiakaskunta polarisoituu, jolloin kuntaan muodostuu "kahden tason palvelut" 10. Epätietoisuus siitä, järjestääkö yrittäjä esiopetusta, jonka vuoksi pitkäkestoinen asiakassuhteen jatkuminen on epävarmaa. Yksikön toimintaan liittyvät riskitekijät 1. Asiakasvalinta ei vastaa kunnan tavoitetta. Yrittäjä valitsee asiakkaat. 2. Hyviä hoito- ja palvelukäytäntöjä ei noudateta. 3. Asiakkaan fyysinen ja psyykkinen turvallisuus vaarantuu. 4. Yrittäjä ei noudata sääntökirjan ehtoja. 5. Yrittäjällä ei ole kelpoista tai riittävää henkilöstöä. Palveluverkkoon liittyvät riskitekijät 1. Yritys lopettaa yksikön toiminnan 2. Yrittäjä myy yksikön. Yksikön toiminta muuttuu oleellisesti vaikuttaen koko palveluverkkoon. 3. Toteutuuko asiakkaan valinnanmahdollisuus? 4. Palveluverkon rakenteen suunnittelu vaikeutuu esim. lähipalveluperiaate, esiopetus. 5. Yrittäjä perustaa päiväkodin järjestäjän tietämättä. 6. Onko lähialueella mahdollisuutta saada esiopetusta? 7. Hinnan korotus asiakkaalle on yrittäjän määrittelemän hinnan mukainen. 8. Asiakkaan tarve ja yrittäjän ilmoittama tarjous eivät vastaa.

Markkinoihin liittyvät riskitekijät 1. Iso toimija omistaa enemmistön seteliyrityksistä ja saa päätösvaltaa veroilla kustannettuun toimintaan kunnassa. Yritys voi lopettaa toiminnan, siirtää sijainnin muualle tai muuttaa sen sisällöltään muuksi. Yritys tekee yrityskaupan haluamansa tahon kanssa. Seteliasiakkuudet siirtyvät mukana. 2. Elinkeinotoiminnan kehittymiseen liittyvä riski jos kunta rajoittaa toimintaa. 2 Merkittävät riskit Riskien arvioinnin perusteella määritellyt merkittävät riskit sijoittuvat kuviossa 2 nelikentän oikeaan yläreunaan. Kuvio 2. Varhaiskasvatuksen palvelusetelitoiminnan riskikartoitus Markkinoihin liittyvät riskitekijät 1. Iso toimija omistaa enemmistön seteliyrityksistä Vapailla markkinoilla toimivien yritysten toiminta voi aiheuttaa haasteita palvelujen järjestämiselle ja palvelujen järjestämisen suunnittelemiselle. Mitä suurempi osuus yrityksistä isolla toimijalla on, sen suurempi on toimijan painoarvo palvelun järjestämisessä. Toimija voi hyötyä määräävästä asemastaan suhteessa palvelunjärjestäjään tai toisiin palveluseteliyrityksiin. Toimija voi esimerkiksi vaatia palvelusetelin arvon nostamista tai korottaa asiakkaan asiakasmaksun omavastuuosuutta. Se voi myös ohjata palvelutarjontaa alueille omista lähtökohdistaan eikä asiakkaiden tai kaupungin tarpeista. Toimija voi myös järjestää palvelua vain tietyntyyppisille asiakkaille. Riskin toteutumisen seurauksena voi olla, että ajaudutaan epäedulliseen ristiriitatilanteeseen palveluntuottajan kanssa. Lisäksi omaa palvelurakennetta joudutaan sopeuttamaan muuttuneen tilanteen vuoksi.

Palveluverkkoon liittyvät riskitekijät 1. Yritys lopettaa yksikön toiminnan. Toiminnan lopettaminen voi olla ennakoimatonta. Varhaiskasvatuspalvelujen järjestämisvastuu on kunnalla. Korvaavat järjestelyt vievät aikaa. Riskin toteutumisen seurauksena lapsi joutuu vaihtamaan varhaiskasvatuspaikkaa ja perheille voi tulla kuljetusvaikeuksia. Kunnan velvollisuus on järjestää lapsille varhaiskasvatuspaikka toisesta yksiköstä tai etsiä ja vuokrata väistötila lapsiryhmille. Varhaiskasvatuksen palveluverkon muutokset voivat vaikuttaa alueella asuvien ihmisten käyttäytymiseen, josta voi olla seuraamuksia alueen elinvoimaisuuteen, maankäyttöön ja kiinteistöjen arvoihin tai muuhun epäsuotuisaan kehitykseen. 2. Yrittäjä myy yksikön. Uuden omistajan myötä yksikön toiminta muuttuu oleellisesti vaikuttaen koko palveluverkkoon. Asiakkaiden käyttäytyminen on ennakoimatonta ja osa perheistä voi hakea varhaiskasvatuspaikkaa muista yksiköistä. Omistajan vaihdos voi vaikuttaa palveluverkkoon edellisen riskin tavoin, mutta vaikutukset ovat vähäisempiä. Yksikön toimintaan liittyvät riskitekijät 1. Asiakasvalinta ei vastaa kunnan tavoitetta Mikäli yrittäjä keskittyy vain tuottoisaan asiakassegmenttiin, sirpaloittaa se kaupungin palvelutuotannon rakennetta ja aiheuttaa lisäkustannuksia. Jos yrittäjä ei suosi vähäisemmällä palveluntarpeella olevia asiakkaita, joutuu asiakas ottamaan enemmän palvelua kuin tarvitsisi saadakseen lapselleen varhaiskasvatus-/esiopetuspaikan yksiköstä. 2. Hyviä hoito- ja palvelukäytäntöjä ei noudateta. Palvelunjärjestäjä edellyttää hyviä hoito- ja palvelukäytäntöjä. Esimerkiksi päiväkodin ja huoltajien välinen vuorovaikutus ja yhteistyö tulee olla alan hyvän toimintakulttuurin mukainen. Mikäli käytännöt eivät ole edellytysten mukaisia, luottamus yrittäjään kärsii. 4. Yrittäjä ei noudata sääntökirjan ehtoja Yrittäjä on sitoutunut noudattamaan sääntökirjan ehtoja. Ehtojen noudattamatta jättäminen on lainsäädännön vastaista toimintaa ja heikentää palvelun määriteltyä laatua. 5. Yrittäjällä ei ole kelpoista tai riittävää henkilöstöä. Kelpoisuusehtojen ja henkilöstömitoituksen laiminlyönti on lainvastaista toimintaa. Lisäksi pedagoginen toiminta ei toteudu varhaiskasvatuslain tavoitteiden mukaisesti. Mikäli kasvatushenkilöstön työtehtäviin sisältyy myös avustavan henkilöstön työtehtäviä esim. siivous- ja ruokahuolto, on ruokahuolto- ja siivousosaaminen puutteellista ja voi aiheuttaa hygieniatason heikentymistä. Ruokahuoltoon ja siivoukseen käytetty aika häiritsee myös perustehtävän hoitamista. Yllä olevien riskien toteutumisen seurauksena lapsen turvallisuus ja hyvinvointi voi vaarantua tai perhe ei ole tyytyväinen palveluun. Asiakas reklamoi tai hakee muualle. Palvelunjärjestäjä joutuu käyttämään resurssia asian käsittelemiseen ja kuntoon saattamiseen. Mikäli laiminlyönnit eivät tule kunnan tietoon, aiheuttaa se epäreilun kilpailutilanteen ja yrittäjä voi saavuttaa taloudellista hyötyä. Jatkuvat laiminlyönnit voivat johtaa poistamaan palvelutuottajan hyväksyttyjen palvelutuottajien rekisteristä.

Riskitekijät asiakasnäkökulmasta 3. Palvelu ei vastaa yrittäjän ja asiakkaan tekemää palvelusopimusta tai lapsen varhaiskasvatussuunnitelmaa / esiopetuksen oppimissuunnitelmaa Mikäli lapsen varhaiskasvatussuunnitelmaa/oppimissuunnitelmaa ei toteuteta suunnitellusti, voi sillä olla pitkäkantoisia vaikutuksia lapsen kehittymiseen. Jos palvelusopimuksessa sovitut asiat eivät toteudu sovitusti tai varhaiskasvatus ei ole suunnitelmien mukaista reklamoi asiakas palvelusta tai hakeutuu muualle. 5. Lapsen palvelutarpeen muutos ei saa vastinetta yksikössä. Esimerkiksi lapsen muuttunut terveydentila vaatii yksilöllisempiä pedagogisia ratkaisuja. Jos lapsen tarpeisiin ei vastata asiakas hakeutuu kunnalliseen varhaiskasvatukseen tai mikäli lapsen tarpeet vaativat huomattavia lisäresursseja, voi yrittäjä sanoa sopimuksen irti ja perhe joutuu hakemaan paikkaa muualta. 9. Asiakaskunta polarisoituu. Kunnallisiin yksiköihin ohjautuu osapäiväistä, 10- ja 15- pv/kk, vuorohoitoa ja vaativampaa erityiskasvatusta tarvitsevia lapsia. Yrittäjä keskittyy vain tuottoisaan asiakassegmenttiin. Sen seurauksena kunnallisen varhaiskasvatuksen kustannusrakenne muuttuu ja hintaero palvelusetelillä tuotettuun vahaiskasvatukseen kasvaa.

3 Johtopäätökset Palvelusetelitoiminnan riskien hallintaa tulee kehittää. Tällä hetkellä palvelusetelillä tuotettujen palvelujen määrää säädellään koulutuslautakunnan päätöksellä. Palvelusetelitoiminnan määrä on tällä hetkellä jo niin mittava, että siihen liittyvien riskien hallintaan tulee kiinnittää enenevissä määrin huomiota. Kaikki merkittävät riskit toteutuessaan aiheuttavat taloudellisia seuraamuksia palvelunjärjestäjälle. Talousvaikutuksiltaan merkittävimpiä riskejä voidaan arvioida olevan markkinoihin ja palveluverkkoon liittyvät riskit. Järjestäjän kannalta vähäisempiä talouteen vaikuttavia riskejä ovat asiakkaaseen ja yksikköön liittyvät riskit. Riskitekijät markkinoiden näkökulmasta: Palvelujärjestäjä hyväksyy palvelusetelituottajat hakemuksen perusteella. Kunta ei voi tällä hetkellä vaikuttaa yrittäjän tekemiin yrityskauppoihin. Yrittäjä voi myydä yrityksen ilman palvelujärjestäjän hyväksyntää. Palvelusetelipäiväkodin siirtyessä uudelle omistajalle, ei uutta hyväksyntää palvelusetelituottajaksi tehdä. Käytäntöä tulisi muuttaa niin, että palvelusetelituottaminen on yksikkökohtaista ja omistajan vaihtuessa tai toiminnan muuttuessa merkittävästi, tulee toimijan hakea uudelleen palvelusetelituottajaksi. Riskitekijät palveluverkon näkökulmasta: Palvelun järjestäjä vastaa palveluverkkokokonaisuuden toiminnasta ja suunnittelusta. Yritykset toimivat osana palveluverkkoa, joiden toimintaa kunta rahoittaa myöntämällä asiakkaille palvelusetelin palvelun saamista varten. Kunnalla on aina varhaiskasvatuspalveluiden järjestämisvastuu. Kaupungilla ei ole määräämisoikeutta tai sopimussuhdetta yritykseen, jolloin palveluseteliyrittäjät voivat muuttaa toimintaansa järjestäjän tahdosta riippumatta. Mikäli yrittäjä esimerkiksi lopettaa tai supistaa yllättäen toimintansa, on korvaavan varhaiskasvatuspaikan järjestäminen lapsille haasteellista. Markkinoihin ja palveluverkkoon kohdistuvia riskejä voidaan hallita esimerkiksi järjestäjän ja tuottajan välisellä palvelusetelisopimuksella tai muilla vastaavilla järjestelyillä, joissa on sovittu palvelun aloittamisen, muuttamisen ja lopettamisen ehdoista. Riskitekijät yksikön toiminnan näkökulmasta: Palveluseteliyksikön toiminnan tulee olla lainsäädännön ja sopimusten mukaista ja vastata palvelujärjestäjän asettamia tavoitteita. Palveluseteliyritys tuottaa varhaiskasvatuspalvelua sääntökirjan mukaisesti ja vastaa siitä, että toiminta täyttää kaikki palvelunjärjestäjän määräämät edellytykset. Palvelunjärjestäjä vastaa siitä, että palvelut järjestetään lakien ja säädösten mukaan sekä vastaa niiden valvonnasta. Valvontaa tehostamalla voidaan ehkäistä yksikön toimintaan liittyvien riskien toteutumista. Laatujärjestelmillä tai -arvioinneilla voidaan hallita yksiköön ja asiakkaan palveluun liittyviä riskejä. Riskitekijät asiakasnäkökulmasta: Palvelunjärjestäjän tavoitteena on, että palveluseteliyrityksen palvelut vastaavat asiakkaan palvelutarvetta, ovat laadullisesti ja määrällisesti riittäviä ja kohtelevat asiakkaita yhdenvertaisesti. Palvelunjärjestäjän tulee huomioida asiakaskunnan erilaiset tarpeet ja lähtökohdat sekä yksilön että ryhmien tasolla. Palvelunjärjestäjä käsittelee asiakkaiden reklamaatiot ratkaisukeskeisesti. Yhteistyön kehittäminen palvelujen järjestäjän, tuottajan ja asiakkaiden välillä edesauttaa sitä, että tuotetaan määrällisesti ja laadullisesti asiakkaan tarpeet tyydyttäviä palveluita sekä palvelunjärjestäjän että tuottajan kannalta järkevästi organisoituna.

Informaatio-ohjausta tehostamalla voidaan vaikuttaa markkinoihin liittyviin sekä yksikön ja asiakkaan näkökulmiin liittyviin riskeihin. 4 Jatkotoimenpiteet Tässä riskikartoituksessa on määritelty palvelusetelitoimintaan liittyvät merkittävät riskit ja pohdittu alustavasti niiden hallintakeinoja. Jatkotoimenpiteinä tulee tarkemmin selvittää riskienhallintakeinoja sekä niiden pohjalta luoda ja ottaa käyttöön riskienhallintasuunnitelma. Suunnitelman tekemistä varten: - Selvitetään erilaisten sopimusmallien käytettävyyttä ja vaikuttavuutta esimerkiksi juridiset kysymykset, sopimuskysymykset, muiden kuntien käytännöt ja niiden soveltuvuus Rovaniemelle. - Kartoitetaan erilaisia laatujärjestelmiä tai muita mahdollisia laadunarvioinnin menetelmiä sekä selvitetään niiden soveltuvuutta setelipalvelutuotannon laadun varmistamiseen. - Tarkastellaan ja kehitetään palvelunjärjestäjän setelipalvelutuotantoon liittyviä valvonnan vastuita ja käytäntöjä sekä niiden resursointia. - Kehitetään palvelujärjestäjän informaatio-ohjauksen menetelmiä ja pyritään etsimään keinoja toimijoiden yhteistyön lisäämiseen. - Selvitetään merkittävien riskien taloudellisia vaikutuksia - Tehdään toimintasuunnitelma merkittävien riskien toteutumisen varalle Muutkin kuin merkittäviksi riskeiksi arvioidut riskit voivat toimintaympäristön, toimintakulttuurin tai muun ympäristötekijän muutoksen johdosta muuttua merkittäviksi riskeiksi. Sen vuoksi on perusteltua seurata riskejä esimerkiksi säännöllisen riskikartoituksen muodossa osana jatkuvaa riskienhallintaprosessia.