Julistuksen omainen toive vai juridinen velvoite? Lapsen etu homekouluja koskevassa päätöksenteossa

Julistuksen omainen toive vai juridinen velvoite? Lapsen etu homekouluja koskevassa päätöksenteossa Itä-Suomen yliopisto Oikeustieteiden laitos Kandidaatin tutkielma 16.8.2015 Tekijä: Maija Säkäjärvi Ohjaaja: Sampo Mielityinen

II SISÄLLYS LÄHTEET... III LYHENNELUETTELO... VII KUVIOT... VIII 1 JOHDANTO... 1 2 TUTKIMUKSEN TAVOITE, RAJAUKSET JA TOTEUTUS... 5 3 LAPSEN ETU OIKEUDELLISENA KYSYMYKSENÄ... 8 3.1 Lapsen etu perus- ja ihmisoikeudellisena periaatteena... 8 3.2 Lapsen etua koskevan artiklan oikeudellinen analyysi... 10 4 LAPSEN ETU HOMEKOULUJA KOSKEVASSA PÄÄTÖKSENTEOSSA... 16 4.1 Peruskoulu toimintaympäristönä... 16 4.2 Oppilaan etu tarpeiden ja oikeuksien kokonaisuutena... 16 4.3 Lapsen etuun liittyviä moninaisia intressejä ja tulkintoja... 23 5 YHTEENVETO JA JOHTOPÄÄTÖKSET... 26 LIITE Haastattelurunko... 29

III LÄHTEET KIRJALLISUUS Aarnio, Aulis: Laintulkinnan teoria. Yleisen oikeustieteen oppikirja. Juva 1989. Arajärvi, Pertti: Sivistykselliset oikeudet ja velvollisuudet. Joensuu 2006. de Godzinsky, Virve-Maria: Lapsen etu ja osallisuus tahdonvastaisissa huostaanottoasioissa. Teoksessa Hakalehto-Wainio, Suvianna Nieminen, Liisa (toim.): Lapsioikeus murroksessa. Viro 2013. s. 155 182. Lapsen etu ja osallisuus hallinto-oikeuksien päätöksissä. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimuksia 267. Helsinki 2014. Hakalehto-Wainio, Suvianna: Lasten oikeudet lapsen oikeuksien sopimuksessa. Defensor legis N:o 4/2011. Oppilaan oikeudet opetustoimessa. Hämeenlinna 2012. Turvallisen oppimisympäristön toteutumisen oikeudellisista haasteista peruskoulussa. Lakimies 2/2012, s. 238 258. Lasten oikeudet lapsen oikeuksien sopimuksessa. Teoksessa Koivurova, Timo Pirjatanniemi, Elina (toim.): Ihmisoikeuksien käsikirja. Tallinna 2014, s. 133 164. Hakalehto-Wainio, Suvianna Nieminen, Liisa (toim.): Lapsioikeus murroksessa. Viro 2013. Harisalo, Risto: Organisaatioteoriat. Tampere 2008. Hetemäki, Inka (toim.): Lapsen oikeuksien sopimuksen käsikirja. UNICEF Suomi. Helsinki 2011. Hoikkala, Tommi Paju, Petri: Apina pulpetissa. Ysiluokan yhteisöllisyys. Helsinki 2013. Keinänen, Anssi Kilpeläinen, Mia Väätänen, Ulla (toim.) Empiirisen oikeustutkimuksen kokemukset, haasteet ja tulevaisuus. Joensuu 2010. (Keinänen ym. 2010) Kiilakoski, Tomi: Johdanto: lapset ja nuoret kuntalaisina. Teoksessa Gretschel, Anu Kiilakoski, Tomi (toim.): Lasten ja nuorten kunta. Helsinki 2007, s. 8-20. Kultalahti, Jukka: Empiirinen metodi oikeudellisen tulkinnan apuvälineenä. Teoksessa Keinänen, Anssi Kilpeläinen, Mia Väätänen, Ulla (toim.) Empiirisen oikeustutkimuksen kokemukset, haasteet ja tulevaisuus. Joensuu 2010, s. 15 44.

IV Kurki-Suonio, Kirsti: Oikeusasiamies lapsen oikeuksien valvojana. Teoksessa Oikeusasiamies 90 vuotta -juhlakirja. Sastamala 2010. Lapsiasiavaltuutetun toimiston vuosikirja 2015. Harvojen yhteiskunta vai kaikkien kansakunta? Hallituskausi 2011 2015 lapsen oikeuksien näkökulmasta. Makkonen, Kaarle: Oikeudellisen ratkaisutoiminnan ongelmia. Rakenneanalyyttinen tutkimus. Helsinki 1981. Metsämuuronen, Jari: Tutkimuksen tekemisen perusteet ihmistieteissä. Vaajakoski 2007. Mäenpää, Olli: Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet. Porvoo 2011. Nieminen, Liisa: Lasten perusoikeudet. Helsinki 1990. Lasten perus- ja ihmisoikeussuojan ajankohtaisia ongelmia. Lakimies 4/2004, s. 591-621. Perus- ja ihmisoikeudet ja perhe. Helsinki 2013. Ojanen, Tuomas Scheinin, Martin: Kansainväliset ihmisoikeussopimukset ja Suomen perusoikeusjärjestelmä. Teoksessa Hallberg, Pekka Karapuu, Heikki Ojanen, Tuomas Scheinin, Martin Tuori, Kaarlo Viljanen, Veli-Pekka: Perusoikeudet. Talentum Media Oy 2011, s. 171-195. Onnismaa, Jussi: Opettajien hyvinvointi katsaus opettajien työhyvinvointitutkimuksiin 2004 2009. Opetushallituksen raportteja ja selvityksiä 2010:1. Oulasmaa, Petri: Lapsen etu oikeudellisena käsitteenä. Teoksessa Törrönen, Maritta (toim.): Lapsen etu Viidakon laki. Helsinki 1994, s. 106-124. Paunio, Riitta-Leena: Eduskunnan oikeusasiamies lapsen oikeuksien valvojana. Lakimies 6-7/2001, s. 977 989. Salin, Pekka J. Salin, Janne T. Andersson, Maria A. Holma, Tuomas Nelo, Katri Salkinoja-Salonen, Mirja: Sisätilanäytteiden toksisuus ja terveyshaittaoireet kouluissa. Teoksessa: Säteri, Jorma Backman, Helka (toim.): Sisäilmastoseminaari 2012. 14.3.2012, s. 159 164. (Salin ym. 2012) Salkinoja-Salonen, Mirja: Mitä home on ja miten se vaikuttaa ihmiseen? Näkymättömät vaaratekijät mikrobien ja ihmisen tuottamat kemialliset yhdisteet. Teoksessa: Perkiömäki, AnnaMaija (toim.): Homeloukku. Mistä saa apua. Auditorium 2015. s. 35 59. Tolonen, Hannu: Oikeuslähdeoppi. Vantaa 2003. Väätänen, Ulla: Oikein ja joutuisasti. Hämeenlinna 2011.

V VIRALLISLÄHTEET CRC/C/FIN/CO/4 Lapsen oikeuksien komitea. Sopimusvaltioiden yleissopimuksen 44 artiklan mukaisesti antamien raporttien käsittely. Päätelmät: SUOMI. CRC/C/GC/12 Committee on the Rights of the Children. General comment No. 12 (2009) The right of the child to be heard. CRC/C/GC/14 Committee on the Rights of the Children. General comment No. 14 (2013) on the right of the child to have his or her best interests taken as a primary consideration (art. 3. Para. 1) CRC/C/GC/15 Committee on the Rights of the Children. General comment No. 15 (2013) on the rights of the child to the enjoyment of the highest attainable standard health (art 24). Eduskunnan oikeusasiamiehen kertomus vuodelta 2013. Helsinki 2014. Eduskunnan oikeusasiamiehen kertomus vuodelta 2014. Helsinki 2015. Eduskunnan tarkastusvaliokunnan mietintö 1/2013 vp: Rakennusten kosteus- ja homeongelmat. HE 252/2006 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle lastensuojelulaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. HE 86/1997 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle koulutusta koskevaksi lainsäädännöksi. HE 66/2013 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi perusopetuslain, lukiolain, ammatillisesta koulutuksesta annetun lain, ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain ja kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 41 ja 45 muuttamisesta. INTERNETLÄHTEET Hämeenlinnan kaupunki: Lasten- ja nuorten lautakunnan pöytäkirja 9.6.2015. www.hameenlinna.fi/paatoksenteko ja talous/esityslistat, pöytäkirjat ja kokousajat (6.7.2015) OIKEUSTAPAUKSET Eduskunnan oikeusasiamiehen päätökset AOA 2822/4/10 (16.8.2012): Apulaisoikeusasiamiehen päätös 16.8.2012 kanteluun Vihdin kunnan vastuuta sisäilmaongelmien käsittelyä ja Nummelanharjun koulun korjaamista koskevassa asiassa. EOA 3058/4/08 (24.5.2010): Apulaisoikeusasiamiehen päätös 24.5.2010 kanteluun Helsingin kaupungin homekoulun saneerausta koskevassa asiassa.

VI Valtioneuvoston oikeuskanslerin päätökset OKA 1588/1/2013 (7.5.2015): Oikeuskanslerin päätös 7.5.2015 kanteluun Lahden kaupungin menettelyssä Launeen koulun sisäilmaongelmia koskevassa asiassa. MUUT LÄHTEET Haastattelut Helander Merike lakimies, Lapsiasiavaltuutetun toimisto 13.8.2015 Karrimaa Antti tilaajapäällikkö/opetuspalvelut 5.8.2015 Lehkonen Helena lasten ja nuorten lautakunnan 2. vpj 7.8.2015 Metsäalho Mika rakennustekninen asiantuntija 29.7.2015 Rimpelä Markku tilaajajohtaja 5.8.2015 Saros Pekka rehtori 30.7.2015 Huoltaja 2.8.2015 Oppilas 9.8.2015

VII LYHENNELUETTELO AOA art CRC/C/FIN/CO/4 CRC/C/GC/12 CRC/C/GC/14 eduskunnan apulaisoikeusasiamies artikla Lapsen oikeuksien komitea. Sopimusvaltioiden yleissopimuksen 44 artiklan mukaisesti antamien raporttien käsittely. Päätelmät: SUOMI. Committee on the Rights of the Children. General comment No. 12 (2009) The right of the child to be heard. Committee on the Rights of the Children. General comment No. 14 (2013) on the right of the child to have his or her best interests taken as a primary consideration (art. 3. Para. 1) CRC/C/GC/15 Committee on the Rights of the Children. General comment No. 15 (2013) on the right of the child to the enjoyment of the highest attainable standard of health (art. 24) DL Defensor legis. Suomen Asianajajaliiton oikeudellinen aikakauskirja. EIOS yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi (Euroopan ihmisoikeussopimus, SopS 18 19/1990) EIT Euroopan ihmisoikeustuomioistuin EOA eduskunnan oikeusasiamies HE hallituksen esitys KP-sopimus kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus ja siihen liittyvä valinnainen pöytäkirja yksilövalituksista, SopS 7 8/1976 LM Lakimies. Suomalainen lakimiesyhdistyksen aikakauskirja LOS YK:n lapsen oikeuksia koskeva yleissopimus, SopS 59 60/1991 LSL Lastensuojelulaki (417/2007) OKA valtioneuvoston oikeuskansleri PL Suomen perustuslaki (731/1999) POL perusopetuslaki (628/1998) TSS-sopimus taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus, SopS 6/1976

VIII KUVIOT Kuvio 1. Tutkimusasetelma. Kuvio 2. Lapsen etu homekouluja koskevassa tarkastelussa Maslowin tarveharkintateoriaa soveltaen.

1 1 JOHDANTO Suomi on vuodesta 1991 sitoutunut YK:n yleissopimukseen lapsen oikeuksista (SopS 59 60/1991, jäljempänä yleissopimus, LOS), joka on sopimusvaltioita sitova juridinen ihmisoikeussopimus. Sopimusta valvova lapsen oikeuksien komitea (jäljempänä komitea) on johtanut sopimuksesta periaatteen lapsen edun ensisijaisuudesta, jonka tulisi olla johtava periaate aina kun tehdään lapsia koskevia päätöksiä. 1 Vaikka sopimuksen kolmanteen artiklaan kirjattua lapsen etua pidetäänkin sopimuksen keskeisimpänä yleisperiaatteena, komitea on Suomea koskevissa päätelmissään joutunut toteamaan, että kansallisessa lainsäädännössä ei riittävästi viitata lapsen etuun eikä periaatetta riittävästi ymmärretä tai oteta huomioon lapsia koskevassa päätöksenteossa. Komitea onkin kehottanut Suomea varmistamaan, että lapsen edun periaate otetaan asianmukaisesti huomioon kaikissa lapsia koskevissa asioissa niin lainsäädännössä, hallinnossa kuin oikeudenkäytössä ja että sitä sovelletaan johdonmukaisesti. Komitea on korostanut erityisesti sitä, että kaikkien tuomioistuinten ja hallintoviranomaisten tulee perustaa tuomioidensa ja päätöstensä oikeudelliset perustelut lapsen edun periaatteeseen. 2 Lapsen etua voidaan tarkastella yleisemmällä yhteiskunnallisella tasolla tai kuten tässä tutkielmassa, konkreettisemmin, yksittäisiin päätöksentekotilanteisiin liittyvällä tasolla. 3 Yleisellä tasolla vallitsee yksimielisyys lapsen edun huomioonottamisen tärkeydestä, ja esimerkiksi yhteiskuntapoliittisiin ohjelmiin on varsin helppo sisällyttää maininta lapsen edusta. 4 Haasteet liittyvät lapsen edun käsitteen merkityssisältöön ja huomioon ottamiseen 1 YK:n yleissopimus lapsen oikeuksista on kaikkia alle 18-vuotiaita lapsia koskeva ihmisoikeussopimus. Sopimuksessa luetellaan lapsille kuuluvat ihmisoikeudet ja asetetaan sopimusvaltioille vastuu toteuttaa ne. LOS on kansainvälisesti laajimmin ratifioitu sopimus Hakalehto-Wainio 2012, s. 51. Kansallisesti sopimus on saatettu voimaan eduskuntalain tasoisella säädöksellä ja normihierarkiassa se on samalla tasolla kuin Euroopan ihmisoikeussopimus (SopS 18 19/1990, EIOS). Tällöin perustuslain (731/1999, PL) 2.3 :n mukainen velvollisuus noudattaa tarkoin lakia koskee myös lapsen oikeuksien sopimusta. Ojanen Scheinin 2011, s. 182. Sopimusta valvova lapsen oikeuksien komitea on nostanut sopimuksen poikkileikkaaviksi yleisperiaatteiksi lapsen edun (3 art 1 kohta) lisäksi myös lapsen oikeuden tulla kuulluksi (12 art), yhdenvertaisuuden (2 art) ja lapsen oikeuden kehitykseen (art 6). Näitä periaatteita tulee soveltaa lapsen kaikkien oikeuksien tulkintaan ja täytäntöönpanoon. 2 Sopimusvaltiot raportoivat määräajoin sopimuksen kansallisesta toimeenpanosta lapsen oikeuksien komitealle. Komitean Suomea koskevat viimeisimmät päätelmät (CRC/C/FIN/CO/4) ovat vuodelta 2011. 3 Vrt. de Godzinsky 2013, s. 155 156. 4 Esimerkiksi vuosina 2007 2011 toteutettiin hallituksen lasten, nuorten ja perheiden politiikkaohjelmaa, jolla pyrittiin vahvistamaan lapsiystävällistä Suomea ja lisäämään lasten oikeuksista tiedottamista. Kunnissa puolestaan laaditaan lastensuojelulain (417/2007) 12 :n edellyttämiä lakisääteisiä lasten ja nuorten hyvinvointisuunnitelmia ja lapsipoliittisia ohjelmia, joiden tarkoituksena on osaltaan turvata lapsen etua yhteiskuntapoliittisessa päätöksenteossa.

2 yksittäistapauksissa. 5 Lapsen etua on aiemmassa tutkimuksessa tarkasteltu lähinnä yksittäisissä lasta ja perhettä koskevissa päätöksissä lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta sekä lastensuojelua koskevien asioiden yhteydessä. 6 Suvianna Hakalehto-Wainio on todennut lapsen edun kiinnittyneen Suomessa niin voimakkaasti juuri näihin teemoihin, että sen käyttäminen muissa lapsia koskevissa asioissa voi vaatia traditioiden avaamista ja käsitteen tarkastelua uusista näkökulmista. 7 Tutkielmassani käsittelen lapsen etua konkreettisessa perusopetukseen liittyvässä päätöksentekotilanteessa. Olen kiinnostunut siitä, mitä lapsen etu tarkoittaa ja miten se tulisi turvata, kun kunnissa tehdään perusopetusta koskevia päätöksiä sellaisissa ns. pakkotilanteissa, joissa sisäilmaongelmista johtuen usein ennakoimatta ja nopealla aikataululla joudutaan tekemään päätöksiä opetuksen järjestämisestä. Suomen kouluista jopa puolessa on arvioitu olevan oppilaiden ja henkilökunnan terveyttä vaarantavalla tavalla hometta 8. Eduskunnan tarkastusvaliokunta on todennut, että kysymys on merkittävästä yhteiskunnallisesta ja kansanterveydellisestä ongelmasta, jonka seuraukset voivat olla hyvinkin pitkäkestoisia ja huomattavia 9. Pahimmillaan sisäilmaan liittyvät ongelmat koskevat kunnissa useita kouluja, jolloin koko kouluverkkoa tulee tarkastella uudestaan. Koulujen sisäilmaongelmat ovat olleet viime vuosina paljon esillä ja lähes päivittäin tiedotusvälineissä keskustellaan ns. homekouluista ja siitä, tehdäänkö kuntien haastavassa taloustilanteessa päätöksiä enemmän rahan kuin lasten ja nuorten tarpeiden pohjalta 10. Tähän päätöksentekoon kuulemisineen liittyy lukuisia eri toimijoita, joilla voi olla erilaisia ja ristiriitaisiakin intressejä. Perusopetuslain (628/1998, POL 29 ) mukaan oppi- 5 Oulasmaa 1994, s. 109. 6 Esimerkiksi Virve de Godzinsky (2013, s. 155 156) on tutkinut lapsen etua tahdonvastaisissa huostaanottoasioissa. Kunnissa tehdään paljon lapsia ja nuoria koskevia päätöksiä, koska kunnat tuottavat suurimman osan lapsille suunnatuista palveluista. Kunnallispoliittisilla ratkaisuilla vaikutetaan lasten hyvän elämän edellytyksiin. Kunta onkin nuorten välitöntä lähiympäristöä. Kiilakoski 2007, s. 8. Lapsen etuun liittyvät kysymykset ovat relevantteja riippumatta siitä, onko kyse sosiaalihuollon, terveydenhuollon tai opetustoimen palveluista. Esimerkiksi päivähoitoa koskevassa päätöksenteossa lapsen edun tulisi olla keskeinen näkökulma. 7 Hakalehto-Wainio 2012, s. 61. 8 Erilaisia kosteusongelmia arvioidaan olevan joka toisessa suomalaisessa koulussa. Ks. koulurakennusten kunnosta tarkemmin esimerkiksi opettajien työhyvinvointia koskevasta tutkimuksesta Onnismaa 2010, s. 9. 9 Eduskunnan tarkastusvaliokunnan vuonna 2013 teettämän hometutkimuksen mukaan kosteus- ja homevaurioiden esiintyvyys rakennusten kerrosalasta on kouluissa ja päiväkodeissa 12 18 % ja noin 62 000 94 000 peruskoululaista altistuu päivittäin kosteus- ja homevaurioille. Valiokunta on ilmaissut olevansa erittäin huolestunut kosteus- ja homevaurioiden vaikutuksista lasten ja nuorten terveyteen. Eduskunnan tarkastusvaliokunnan mietintö 1/2013 vp: s. 7 10. Lapset kuuluvat sisäilmaongelmista aiheutuville vaurioille herkimpään väestönosaan sikiöiden ja ikääntyvän väestönosan ohella. Salkinoja-Salonen 2015. Haasteena on myös se, että koulurakennusten saneeraus terveyshaittojen poistamiseksi epäonnistuu usein. Salin ym. 2012, s. 163. 10 Jatkossa käytän myös käsitettä homekoulu tarkoittaessani sisäilmaongelmien, kuten kosteus- ja homevaurioiden aiheuttamia ongelmia peruskouluille. Termiä käytetään yleisesti myös valtion hallinnossa. Ks. esim. hallituksen esitykset valtion talousarvioksi.

3 lailla on oikeus turvalliseen oppimisympäristöön, mutta esimerkiksi kuntatalous asettaa omat reunaehtonsa päätöksentekoon. 11 Aluehallintovirastoihin saapuneista kanteluista koulurakennusten terveellisyys on ollut yksi kanteluiden kohde. 12 Eduskunnan oikeusasiamies (EOA) on osaltaan kiinnittänyt huomiota siihen, että kouluissa tulee jatkuvasti ilmi sisäilmaongelmia. 13 Laillisuusvalvoja on kouluihin suuntaamillaan tarkastuskäynneillä nostanut koulujen sisäilma- ja homeongelmat yhdeksi keskusteluaiheeksi. 14 Myös lapsiasiavaltuutetulle tulevista koulua koskevista kansalaisyhteydenotoista merkittävän osan muodostavat koulujen home- ja muut sisäilmaongelmat sekä niiden seuraukset. 15 Tavoitteenani on selvittää, mikä asema lapsen oikeuksien sopimuksella ja erityisesti siinä määritellyllä lapsen edulla tulisi olla homekouluja koskevassa päätöksenteossa. Tutkimustehtävän merkitystä voidaan perustella seuraavasti. Lapsen oikeuksien sopimus on heikosti tunnettu opetustoimessa, jossa tehdään paljon lapsia koskevia päätöksiä. 16 Lapsiasiavaltuutettu Tuomas Kurttila on todennutkin, että lapsen oikeuksien sopimuksen tunnettavuutta sitovana juridisena ihmisoikeussopimuksena tulee vahvistaa kaikilla hallinnon tasoilla. 17 Haasteena sopimuksen sisällön ymmärtämiselle ja sen käytäntöön viemiselle on kuitenkin ollut se, että sopimukseen sisältyvien periaatteiden sisältöä ei juuri ole suomalaisessa oikeuskirjallisuudessa avattu. 18 Tämä on osaltaan voinut vaikuttaa siihen, että lapsen etu LOS:n keskeisimpänä yleisperiaatteena ei ole ainakaan tietoisesti ollut keskeisimpiä periaatteita, joiden mukaan kunnissa tehdään päätöksiä perusopetuksen järjestämisestä. Opetustoimen oikeudellisista kysymyksistä on yleisemminkin saatavilla vain niukasti suomalaista tutkimusta, vaikka peruskoulu koskettaa hyvin laajasti lapsia ja muita toimijoita. Hakalehto- 11 Päätöksentekotilanteissa punninnassa on tällöin kysymys siitä, miten kunnan haasteellisessa taloustilanteessa pystytään löytämään lapsen kannalta paras ratkaisu. Eri vaihtoehtoja punnitessa kustannusarvioilla voi olla painoarvoa. Esimerkiksi Hämeenlinnan lasten ja nuorten lautakunta on kouluverkkoa koskevaan 9.6.2015 pöytäkirjan liitteeseen koonnut eri vaihtoehtojen seurausvaikutuksia ja niihin sisältyviä investointi-, purku- ja alaskirjauskustannuksia. Hämeenlinnan kaupunki. 12 Hakalehto-Wainio 2012, s. 23. 13 Eduskunnan oikeusasiamiehen kertomus vuodelta 2014, s. 78. 14 Eduskunnan oikeusasiamiehen kertomus vuodelta 2013, s. 280. 15 Lapsiasiavaltuutettu on valtion viranomainen, josta säädetään laissa lapsiasiavaltuutetusta (1221/2004). Lain 2 :n mukaan valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista Suomessa. Erona eduskunnan oikeusasiamieheen, valtuutettu ei voi ottaa vastaan lapsen oikeuksien loukkauksia koskevia valituksia. Valtuutetun nettisivujen kautta ja kirjeitse on kuitenkin mahdollista antaa valtuutetulle tietoa lasten hyvinvointiin ja lapsen oikeuksiin liittyvistä asioista. Vuotta 2014 koskevista kansalaisyhteydenotoista 15 prosenttia koski koulua koskevia asioita. Ks. tilastoista tarkemmin Lapsiasiavaltuutetun toimiston vuosikirja 2015, s. 42. 16 Hakalehto-Wainio 2012, s. 19 22. Komitean Suomea koskevien päätelmien pohjalta tilanteen voi olettaa olevan samalla tai jopa heikommalla tasolla myös muussa kunnallisessa päätöksenteossa. 17 Lapsiasiavaltuutetun toimiston vuosikirja 2015, s. 3. 18 Hakalehto-Wainio DL 2011 s. 511.

4 Wainio pitää riskinä, että lapsen oikeuksiin liittyvät kysymykset voivat koulumaailmassa jäädä kokonaan huomioon ottamatta, jos kouluun liittyviä asioita lähestytään ainoastaan perinteisestä hallinto-oikeudellisesta näkökulmasta. 19 Vaikka tutkimuskohteeni liittyy kouluihin tehtäviin päätöksiin, en kuitenkaan lokeroisi sitä koulutusoikeudelliseksi 20. Asemoisin tutkielmani ennemmin lapsioikeudelliseksi, koska tavoitteena on nimenomaan tulkita lapsioikeuden keskeisintä käsitettä lapsen etua. 21 Seuraavassa luvussa esittelen tarkemmin tutkimuksen toteutusta. Pyrin tarkastelemaan lapsen etua erityisesti perus- ja ihmisoikeusnäkökulmasta, jolloin luvussa kolme asemoin ensin lapsen etua perustuslain, lapsen oikeuksien sopimuksen sekä muiden Suomea sitovien ihmisoikeussopimusten kokonaisuudessa. 22 Sen jälkeen analysoin lapsen edun käsitettä LOS 3 (1) artiklan pohjalta. Luvussa neljä käsittelen lapsen etua homekouluja koskevassa päätöksenteossa tämän artiklan pohjalta ja Abraham Maslowin tarvehierarkiateoriaa soveltaen jäsennän lapsen edun käsitettä tässä kontekstissa sekä kuvaan lapsen etua eri toimijoiden tulkitsemana. Tutkimuskysymyksiin löytyy vastauksia jo näistä pohdinnoista. Viimeisessä luvussa vastaan asettamiini kysymyksiin vielä kokoavasti. 19 Hakalehto-Wainio 2012, s. 22 27. 20 Tutkimukseni kuuluu julkisoikeuden ja siinä hallinto-oikeuden piiriin, jossa käsitellään viranomaisiin, viranomaisten toimivaltaan, julkisen vallan käyttöön ja oikeusturvaan liittyviä asioita. Opetukseen ja koulujen kunnossapitoon liittyvien asioiden on katsottu kuuluvan tosiasiallisen hallinnon piiriin. Opetustoimen juridiikan on katsottu kuuluvan hallinto-oikeuden osaksi. Pertti Arajärvi (2006) on kehittänyt koulutuksen oikeusperiaatteita koulutusoikeudeksi kutsumansa oikeudenalan nimissä. 21 Lapsioikeus on määritelty lapsen oikeuksien sopimuksen perustalle rakentuvaksi oikeudenalaksi, jossa korostetaan lasta oikeuksiensa haltijana. Ks. esim. Hakalehto-Wainio Nieminen 2013. Hakalehto-Wainion (2011, s. 512) mukaan moderni tapa hahmottaa lapsioikeutta lähtee ajatuksesta, jonka mukaan lasta ei nähdä pelkästään perheensä osana, vaan nimenomaan osana muuta yhteiskuntaa. Lapsioikeuden asema itsenäisenä oikeudenalana on Suomessa kuitenkin vielä epäselvä, koska lasten oikeuksista ei ole vielä riittävästi kotimaista tutkimusta, jossa kehiteltäisiin nimenomaan lapsioikeuden yleisiä oppeja. Kaarlo Tuoria lainaten olisin voinut myös todeta, että tämän päivän oikeudelliset ongelmat eivät piittaa perinteisistä oikeudenalajaotuksista ja jättää tutkimukseni sijoittamatta millekään oikeudenalalle. Pyrin kuitenkin tarkastelemaan asettamaani tutkimustehtävää nimenomaan lapsioikeuden näkökulmasta ja sen myötä osallistumaan lapsioikeuden yleisiin oppeihin lasketusta lapsen edusta käytävään keskusteluun. 22 Hakalehto-Wainio (2012, s. 26) on pitänyt selkeänä puutteena, että koulumaailmaa koskevia asioita ei ole juuri lähestytty perus- ja ihmisoikeuksien lähtökohdasta. Vrt. myös Nieminen 2004, s. 619.

5 2 TUTKIMUKSEN TAVOITE, RAJAUKSET JA TOTEUTUS Vaikka lapsen etu on nostettu lapsen oikeuksien sopimuksen ydinperiaatteeksi ja perusarvoksi, se on kuitenkin käsitteenä ja periaatteena väljä. Sitä on kritisoitu avoimuudesta ja epätarkkuudesta. Lapsen etu on voitu nimetä säädöksissä kantavaksi tavoitteeksi tai ratkaisun perustaksi, mutta tosiasiassa käsitettä määrittävät myös juridiikan ulkopuoliset tiedot, arvot ja jopa arkikokemukset. Lapsen etuun liittyvät oikeusongelmat näyttävät lisääntyvän sitä mukaa, mitä konkreettisemmalle tasolle tarkastelussa edetään. 23 Petri Oulasmaan mukaan lapsen edulle ei voida luoda täsmällistä ja eri yhteyksissä yleispätevää merkityssisältöä, vaan se tulee ratkaista aina tapauskohtaisesti. 24 Rajaus lapsen edun tarkasteluun on kuitenkin perusteltua, koska tätä artiklan kohtaa pidetään sateenvarjoartiklana, joka on avain koko sopimuksen ymmärtämiseen 25. Pyrin systematisoimaan ja tulkitsemaan lapsen edun käsitettä konkreettisessa kunnan perusopetusta koskevassa päätöksentekotilanteessa. Täsmennän tutkimustehtävän seuraaviin kahteen kysymykseen: 1. Miten velvoittavana lapsen edun periaatetta voidaan homekouluja koskevissa päätöksentekotilanteissa pitää? Voiko lapsen edun ensisijaisuus jollain ehdoin väistyä? 2. Millaisia tulkintoja ja merkityksiä lapsen edulle voidaan tällaisissa kuntien päätöksentekotilanteissa antaa? 26 Tutkimusasetelman voi tiivistää kuvioon 1. Tutkimuksen kohteena on hallintooikeudellinen kunnan päätöksentekotilanne, jota tarkastelen lapsioikeudellisesta näkökulmasta. Tarkastelu pohjautuu ennen kaikkea lapsen oikeuksien sopimukseen, josta tarkempaan tarkasteluun olen valinnut sopimuksen keskeisimmän yleisperiaatteen lapsen edusta. Varsinaisesta tarkastelusta rajaan pois päätöksentekoprosessin, koska tutkielmani keskiössä on lapsen edun käsite ja sen tulkinta, eikä niinkään päätöksenteko sinänsä. 27 Vaikka olenkin rajannut tutkimuskohteeni yksittäiseen teemaan, tutkimuskysymyksiin ei siitä huoli- 23 Hakalehto-Wainio 2012, s. 118. 24 Oulasmaa 1994, s. 107-108. 25 Ks. esim. Hakalehto-Wainio 2012, s. 59. 26 Kaarle Makkosen (1981, s. 132) mukaan tulkinta on nimenomaan merkityssisältöjen antamista, ei niiden toteamista. Lapsen etu ei ole käsite, josta voidaan sanoa, mikä sen merkityssisältö homekouluja koskevassa päätöksenteossa on, vaan tulkinnassa on nimenomaan kyse siitä, minkä merkityksen sille eri oikeuslähteiden ja muun aineiston pohjalta pystyn antamaan. 27 Kunnan päätöksentekomenettelystä säädetään yleisesti kuntalain (365/1995) 54 61 :ssä. Päätöksenteko hallintoasiassa perustuu esittelijän vastuuseen, jolloin esittelevän virkamiehen vastuulla on päätösesityksen ja sen toimeenpanon lainmukaisuus. Mäenpää 2011, s. 258 259.

6 matta ole välttämättä yhtä ainoaa vastausta, sillä lapsen edusta on mahdollista esittää erilaisia perusteltuja näkemyksiä. 28 LOS-- - Lapsioikeudellinen-näkökulma- Lapsen- etu- Hallinto5oikeudellinen-kunnan- päätöksenteko- Lapsen-etu-homekouluja- koskevassa-päätöksenteossa- Lapsen'edun'tulkinta'ja'systema1soin1' Kuvio 1. Tutkimusasetelma. Lapsen oikeuksien sopimus on painoarvoltaan merkityksellinen oikeuslähde aina, kun on kyse lapsen oikeudellisesta asemasta 29. Sopimus ei kuitenkaan muiden ihmisoikeussopimusten tai avoimia säännöksiä sisältävien lakien tavoin anna yksiselitteisiä ratkaisuja tai selkeää ohjetta lapsen edun punnintaan 30. Komitea on laatinut eri artikloista yleiskommentteja, jotka ovat tärkeää aineistoa tulkittaessa varsin yleiselle tasolle jäävää sopimustekstiä. 31 Sopimusta koskevaa tuomioistuinkäytäntöä ei toistaiseksi ole saatavilla, jolloin komitean yleiskommenteilla ja huomautuksilla on soft law -statuksestaan huolimatta keskeisen lapsioikeudellisen oikeuslähteen asema. 32 Eduskunnan oikeusasiamiehen tehtävänä ja 28 Hakalehto-Wainio 2012, s. 61 62. 29 Hakalehto-Wainio DL 2011, s. 510. 30 Hakalehto-Wainio 2014, s. 142. 31 Lapsen oikeuksien sopimusta ja sen valinnaisten pöytäkirjojen noudattamista valvova lapsen oikeuksien komitea edellyttää yleiskommenttien ohjaavan päätöksiä, joita tekevät kaikki lasten kanssa tekemisissä olevat henkilöt. Artiklan 3 (1) osalta ks. CRC/C/GC/14, s. 4. 32 Hakalehto-Wainio 2011, s. 510. Tuomioistuimissa käsitellään lapsia koskien lähinnä isyysasioita, lastensuojeluasioita ja vahingonkorvauksiin liittyviä asioita. Yksittäisissä tuomioistuinratkaisuissa lapsen edulle annetut merkityssisällöt ovat harvoin sovellettavissa ainakaan suoraan toiseen yksittäistapaukseen, jolloin korkeimman oikeuden ratkaisuilla on lapsen etua tarkasteltaessa katsottu olevan vain poikkeuksellisesti laajempaa oikeudellista merkitystä. Liisa Nieminen (2004, s. 595) on kiinnittänyt huomiota siihen, että suomalaisissa ylimmän asteen tuomioistuimissa LOS:iin viitataan vain harvoin. Kun hallinto-oikeudet ratkaisevat

7 kanslian painopisteenä on jo useita vuosia ollut lapsen oikeuksien seuranta, jolloin puuttuvien prejudikaattien sijaan EOA:n sekä myös valtioneuvoston oikeuskanslerin (OKA) laillisuusvalvontaratkaisut ovat relevantteja oikeuslähteitä 33 Tutkimuksen päämetodi on lainopillinen. 34 Olen hyödyntänyt lisäksi empiirisen oikeustutkimuksen lähestymistapaa haastattelemalla toimijoita, jotka liittyvät homekoulujen valmistelu- ja päätöksentekoprosessiin. 35 Tämä täydentävä laadullinen aineisto koostuu Hämeenlinnan kaupungin kahden asiasta virkavastuullisen virkamiehen sekä lasten ja nuorten lautakunnan jäsenen, koulukiinteistöistä vastaavan rakennusteknisen asiantuntijan, rehtorin, huoltajan ja oppilaan haastatteluista. 36 Haastatteluista yksi tehtiin puhelimitse ja kuusi henkilökohtaisesti paikan päällä. Keskimäärin tunnin kestäneillä haastatteluilla haettiin tietoa siitä, miten eri toimijat näkevät lapsen edun homekouluja koskevassa päätöksenteossa. Lisäksi haastateltiin Lapsiasiavaltuutetun toimiston lakimiestä. Haastattelut toteutettiin teemahaastatteluina, joissa haastattelu kohdistui ennalta valittuihin teemoihin, mutta kysymysten muotoa ja esittämisjärjestystä ei oltu tarkasti määritelty. Litteroidun aineiston analysoinnissa sovellettiin sisällön analyysiä, jonka mukaisesti aineistoa luokiteltiin haastatteluteemoja apuna käyttäen. 37 vain menettelyvirheeseen liittyviä asioita, voidaan kysyä, onko tässä epäkohta, koska lapsen edun huomiotta jättämistä on varsin vaikea osoittaa menettelyvirheeksi. 33 EOA:n tehtävästä lapsen oikeuksien valvojana ks. Kurki-Sainio 2010. Eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisujen, kuten ei myöskään laajemmin laillisuusvalvontakäytännön oikeuslähdeasemaa ole juuri pohdittu oikeuskirjallisuudessa. Esimerkiksi varsin vakiintuneena pidetyssä aarniolaisessa oikeuslähdeopissa ei ole otettu kantaa siihen, millainen laillisuusvalvontaratkaisujen asema suhteessa esimerkiksi tuomioistuimen ratkaisuihin, reaalisiin argumentteihin tai oikeuskirjallisuuteen on. Ks. esim. Aarnio 1989, s. 220 221; Tolonen 2003, s. 22 27. Ulla Väätänen (2011, s. 43) on todennut, että oikeusasiamiehen ratkaisujen merkitystä ja ohjausarvoa täytyy siten hakea muualta kuin normihierarkiasta, kuten kyseisen instituution yleisesti nauttimasta arvostuksesta ja luottamuksesta sekä ennen kaikkea perustelujen laadusta ja vakuuttavuudesta. Tutkimusta varten on etsitty ylimpien laillisuusvalvojien ratkaisuja hakusanoilla lapsen oikeudet, lapsen oikeuksien sopimus, opetus ja sivistys, home sekä sisäilma. Lapsen etua ei käsitelty missään lapsia koskevissa ratkaisuissa. 34 Oikeuslähteet voidaan luokitella vahvasti velvoittaviin (laki ja maantapa), joiden noudattamatta jättämisestä seuraa sanktio, heikosti velvoittaviin (prejudikaatit, lakien esityöt), joihin viittaamatta jättäminen edellyttää perusteluita sekä sallittuihin oikeuslähteisiin (oikeusperiaatteet, reaaliset argumentit, moraali, oikeuskirjallisuus), joilla voidaan vahvistaa argumentaatiota. Ks. esim. Aarnio 1989, s. 220 222; Tolonen 2003, s. 22 27. 35 Jukka Kultalahti (2010, s. 33) on todennut, että hyödyntämällä lainopillisen metodin rinnalla empiiristä menetelmää oikeusnormista on mahdollista saada vakuuttavampaa ja kattavampaa tietoa kuin vain toista lähestymistapaa käyttämällä. Myös yleisemmin oikeudellisessa tutkimuksessa suositaan nykyään empiiristen tutkimusmenetelmien käyttöä. Ks. Keinänen ym. 2010. 36 Haastatteluiden toteuttamista varten Hämeenlinnan kaupungilta on haettu tutkimuslupa. Päätöspöytäkirja Nro 17, 3.8.2015 Dno 46/2015. 37 Teemahaastatteluiden toteuttamisesta ja analysoinnista ks. esim. Metsämuuronen 2007, s. 231 245.

8 3 LAPSEN ETU OIKEUDELLISENA KYSYMYKSENÄ 3.1 Lapsen etu perus- ja ihmisoikeudellisena periaatteena Luvun tarkoituksena on kuvata lapsen edun juridista taustaa ensin yleisemmällä tasolla. Lapsen etu saa institutionaalisen tukensa korkeimmalta mahdolliselta tasolta eli kansainvälisestä lapsen oikeuksien sopimuksesta. 38 Sopimusta voidaan pitää merkittävimpänä instrumenttina lapsen edun huomioon ottamiselle. Lapsen etu on koko sopimuksen peruslähtökohta. 39 Vaikka tarkastelen lapsen etua perusopetuksen järjestämistä koskevassa päätöksenteossa nimenomaan lapsen oikeuksien sopimuksen 3 (1) artiklan näkökulmasta, lapsen etu on tarpeen asemoida myös laajemmin yleissopimuksen sekä perustuslain että muiden Suomea sitovien ihmisoikeussopimusten kontekstissa. Varsinaisen lapsen etua koskevan 3 artiklan 1 kohdan lisäksi yleissopimuksen muihinkin artikloihin on kirjoitettu lapsen edun näkökulma. Lapseen etuun viitataan vanhemmista erottamiseen (9 art), perheen jälleenyhdistämiseen (10 art), vanhempien vastuuseen (18 art), vailla perheen turvaa olevaan lapseen (20 art), lapseksiottamiseen (21 art), vapaudenriiston kohteeksi joutuneen lapsen pitämiseen erillään aikuisista (37 art) sekä menettelytakeisiin (40 art) liittyvissä kohdissa. Lisäksi lapsen etuun viitataan yleissopimuksen valinnaisessa pöytäkirjassa, joka koskee lasten myyntiä, lapsiprostituutiota ja lapsipornografiaa sekä valitusoikeutta. 40 Palaan seuraavissa luvuissa tarkemmin siihen, miten lapsen edun toteutuminen edellyttää kaikkien sopimuksessa mainittujen oikeuksien toteutumista. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 24 artiklan mukaan viranomaisten on lasta koskevissa toimissa ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Artiklan mukaan lapsella on oikeus hänen hyvinvoinnilleen välttämättömään suojeluun ja huolenpitoon sekä siihen, että lapsen mielipide on otettava huomioon häntä koskevissa asioissa ikänsä ja kehitystasonsa mukaisesti. Euroopan unionin lapsia koskevissa asioissa YK:n lapsen oikeuksien sopimus on otettu keskeiseksi lähtökohdaksi. 42 38 Hakalehto-Wainio 2012, s. 156. 39 Nieminen 1990, s. 13. 40 CRC/C/GC/14, s. 3. 41 2010/C 83/02 42 Ojanen Scheinin 2011, s. 266.

9 Myös Euroopan neuvoston strategia lapsen oikeuksista pohjautuu lapsen oikeuksien sopimukseen. Strategian yhtenä päämääränä on lapsiystävällisten palvelujen kehittäminen. 43 Euroopan ihmisoikeustuomioistuin (EIT) on Euroopan ihmisoikeussopimusta tulkitessaan osaltaan määritellyt lapsen edun sisältöä. 44 EIOS ei sisällä erityistä lapsinäkökulmaa, mutta EIT on lapsia koskevassa ratkaisukäytännössään soveltanut lapsen oikeuksien sopimuksen yleisperiaatteita. 45 Paremman valvontamekanismin vuoksi Euroopan ihmisoikeussopimusta on pidetty jopa tehokkaampana instrumenttina kuin lapsen oikeuksien sopimusta. 46 Sen sijaan YK:n nk. perusihmisoikeussopimuksiin eli taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevaan kansainväliseen yleissopimukseen (SopS 6/1976, TSSsopimus) eikä kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevaan kansainväliseen yleissopimukseen (SopS 7-8/1976, KP-sopimus) ei sisälly mainintaa lapsen edusta, mutta ihmisoikeuskomitea on näitä sopimuksia tulkitsevissa yleiskommenteissaan viitannut yksittäisissä tilanteissa lapsen edun ensisijaisuuteen. 47 Kansallisessa perustuslaissa taataan lapsille yhtäläiset oikeudet täysi-ikäisten kanssa kieltämällä 6 :n 1 momentissa syrjintä iän perusteella ja 2 momentissa velvoittamalla lasten tasa-arvoiseen kohteluun ja takaamalla lapsille mahdollisuus vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti. Yhdenvertaisuussäännökseen otettu säännös lapsen oikeudesta tulla kohdelluksi tasa-arvoisesti yksilönä on nähty lapsen perusoikeuksien ydinsäännökseksi. 48 Lapsen oikeuksien tarkastelun peruslähtökohtana pidetään ihmisten yhdenvertaisuutta oikeuksien haltijoina, jolloin kaikki perus- ja ihmisoikeudet kuuluvat yhtäläisesti sekä lapsille että aikuisille 49. Lapsen etuun viitataan yli kymmenessä eri säädöksessä, mutta säädöksien määritelmät lapsen edusta eivät ole aina keskenään yhdenmukaisia. 50 Lapsia koskevista laeista esimer- 43 Ks. myös Euroopan neuvoston ministerikomitean suuntaviivat lapsiystävällisestä oikeudenkäytöstä. 17.11.2010. 44 Nieminen 1990, s. 65. 45 Hakalehto-Wainio DL 2011, s. 524. 46 Nieminen LM 2011, s. 594. 47 Hetemäki (toim.) 2011, s. 38. 48 Ojanen Scheinin 2011, s. 266. PL 12.1 :ssä puolestaan säädetään mahdollisuudesta säätää kuvaohjelmia koskevia rajoituksia lasten suojelemiseksi ja 16 :ssä lapsia koskevista sivistyksellisistä oikeuksista. 49 Hakalehto-Wainio 2013, s. 25. 50 Oulasmaa 1994, s. 108.

10 kiksi lastensuojelulaissa (LSL 4 ) säädetään yksiselitteisesti lapsen edusta ja lakia koskevassa hallituksen esityksessä lapsen edun turvaaminen todetaan lastensuojelun tärkeimmäksi periaatteeksi. 51 Sen sijaan perusopetuslaissa ei säädetä lapsen edusta. Tällä ei välttämättä ole merkitystä tai se ei vähennä lapsen edun painoarvoa perusopetusta koskevassa päätöksenteossa. Lapsen oikeuksien sopimus sitoo yhtä lailla lastensuojelua ja perusopetusta koskevaa päätöksentekoa. Lapsen etu ja sen ensisijaisuus ovat siten periaatteita, jotka on vahvistettu sekä kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa että kansallisessa lainsäädännössä. Näissä kaikissa korostuu, että lasten oikeudet ovat erottamaton osa ihmisoikeuksia ja lapset ovat omien oikeuksiensa haltijoita, etenkään kun ihmisoikeussopimuksissa ei ole asetettu mitään ikärajoja. 52 Liisa Nieminen on pyrkinyt määrittelemään lapsen etua perus- ja ihmisoikeuksien kannalta siten, että lapsen edun voidaan sanoa toteutuvan, kun kaikki hänen perus- ja ihmisoikeutensa on turvattu mahdollisimman hyvin. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, etteikö muiden ihmisten oikeuksista tarvitsisi välittää lainkaan. Lapsen etu edellyttääkin usein punnintaa eri ihmisten erilaisten oikeuksien välillä, kuten luvussa neljä vielä tarkemmin tuon esille. 53 Perus- ja ihmisoikeusnäkökulmasta huomattavaa on, että eduskunnan oikeusasiamies arvioi koulujen sisäilmaongelmat osana perusopetuksen oppimisympäristön puutteita yhdeksi tämän ajan kymmenestä keskeisimmästä suomalaisesta perus- ja ihmisoikeusongelmasta. 54 Seuraavassa luvussa siirrytään yksityiskohtaisemmalle tasolle ja keskitytään LOS 3 (1) artiklaan. 3.2 Lapsen etua koskevan artiklan oikeudellinen analyysi Lapsen oikeuksien sopimuksen 3 (1) artiklan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu ( best interests of the child shall be a primary consideration ) 55. 51 HE 252/2006 vp, s. 117. 52 Hakalehto-Wainio 2014, s. 133. 53 Nieminen 1990, s. 41. 54 Eduskunnan oikeusasiamiehen kertomus vuodelta 2014. Ks. kertomuksen sisällysluettelo. 55 Lapsen edun käsite otettiin käyttöön ja vahvistettiin jo ennen yleissopimusta vuoden 1959 lapsen oikeuksien julistuksessa (kohta 2). Käsite on ollut esillä jo kaikkinaisen naisten syrjinnän poistamista koskevassa yleissopimuksessa (Sops 68/1986, CEDAW, 5 artikla, kohta b ja 16 artikla, 1 kohta, alakohta d).

11 Lopullinen sopimusteksti on ollut monien kompromissien tulos ja edellyttää senkin vuoksi tulkintaa. Lisäksi huomionarvoista on se, että sopimus on Suomessa voimassa todistusvoimaisilla kielillään, joihin suomen kieli ei kuulu (LOS 54 art). Suvianna Hakalehto-Wainio on mielestäni aiheellisesti kiinnittänyt huomiota siihen, että suomenkielinen käännös lapsen etu ei vastaa kovin osuvasti englanninkielistä ilmaisua best interests of a child. Englanninkielisen ilmaisun mukaan lapsia koskevista asioista päätettäessä arvioitavaksi tulee kaikki lapsen elämässä keskeiset intressit, joiden tulee olla ensimmäisellä sijalla. 56 Tästä näkökulmasta suomenkielinen käännös voi jopa kaventaa yleisperiaatteen sisältöä. Seuraavassa käsittelen artiklan edellä kursivoituja kohtia lapsen oikeuksien komitean tulkitsemana (artiklan kursivoinnit edellä kirjoittajan). 57 Oikeudellisen analyysin tarkoituksena on lukua neljä varten avata ensin yleisemmällä tasolla mitä lapsen etua koskeva artikla pitää sisällään. Lapsen etu on ensisijaisesti otettava huomioon Lapsen etu on tutkielman keskeisin käsite, jota käsitellään luvussa neljä vielä tarkemmin homekouluja koskevassa päätöksenteossa. Komitea korostaa, että käsitteenä lapsen etu on joustava ja mukautuva. Sitä on pidetty dynaamisena käsitteenä, johon sisältyy erilaisia jatkuvasti kehittyviä kysymyksiä. Tällöin lapsen etua on arvioitava aina kyseessä olevaan yhteyteen sopivalla tavalla. 58 Komitea on jäsentänyt lapsen edun käsitettä kolmen eri ulottuvuuden mukaan. Komitea korostaa, että kolmiosaisena käsitteenä lapsen etu koostuu ensinnäkin aineellisesta oikeudesta, jonka mukaan lapsella on oikeus luottaa siihen, että hänen etunsa arvioidaan ja otetaan ensisijaisesti huomioon, kun päätöksen tekemiseksi tarkastellaan erilaisia etuja käsiteltävänä olevassa asiassa. Toiseksi komitea korostaa käsitettä perustavanlaatuisena tulkintaperiaatteena. Mikäli lainsäännös voitaisiin tulkita useammalla kuin yhdellä tavalla, periaatteen mukaan tulee valita sellainen tulkinta, joka palvelee tehokkaimmin lapsen etua. Lapsen etu tulee nähdä myös menettelysääntönä, jolloin aina kun tehdään tiettyyn lapseen, lapsiryhmään tai yleisesti lapsiin vaikuttavia päätöksiä, on arvioitava päätöksen mahdolli- 56 Hakalehto-Wainio 2012, s. 60. 57 Lapsen etua koskee yleiskommentti nro 14 CRC/C/GC/14. Yleiskommentti sisältää lapsen edun oikeudellista analyysiä, periaatteen tarkastelua suhteessa sopimuksen muihin yleisperiaatteisiin sekä komitean näkemyksiä periaatteen täytäntöönpanoon. 58 CRC/C/CG/14, s. 3 5 ja 9.

12 sia vaikutuksia kyseiseen lapseen tai kyseisiin lapsiin. 59 Tällöin puhutaan yleisesti lapsivaikutusten arvioinnista. 60 Arvioinnissa lapsen edulla tulee olla lapsen oikeuksien sopimuksen tarkoittama juridisesti velvoittava merkitys. 61 Sopimuksen muotoilu lapsen edun ensisijaisuudesta asettaa sopimusvaltioille vahvan oikeudellisen velvollisuuden ottaa lapsen etu huomioon. Tämän mukaisesti ei jää harkintavaltaa sen suhteen, arvioidaanko lapsen etu ja annetaanko sille riittävä painoarvo nimenomaan ensisijaisesti huomioonotettavana seikkana kaikissa toteutettavissa toimissa. Ensisijaisuus tuo vahvan erityisaseman ja mahdollisissa ristiriitatilanteissa lapsen edulla tulee olla korkeampi prioriteetti kuin muilla seikoilla. Komitea jättää ristiriitatilanteissa kuitenkin sen mahdollisuuden, että ristiriidat ratkaistaan aina tapauskohtaisesti. 62 Sanan ensisijainen käyttämisen on nähty tarkoittavan myös sitä, että lapsen etu ei aina ole ainoa harkittava seikka, vaan lapsen edun kanssa voi olla kilpailevia ja ristiriitaisia ihmisoikeuksia. Keskeistä tällöin on se, että lapsen etua on harkittu aktiivisesti, ja pystytään osoittamaan, että lapsen etua on arvioitu ja se on huomioitu ensisijaisena tekijänä. 63 Tämän voi tulkita tarkoittavan, että tietyissä tilanteissa lapsen edun ensisijaisuus voi joustaa. kaikissa toimissa Komitea on halunnut varmistaa, että lapsen oikeudet turvataan kaikissa lapsia koskevissa päätöksissä ja toimissa. Toimella ei tarkoiteta vain päätöksiä, vaan myös kaikenlaisia muita tekoja, menettelytapoja, ehdotuksia, palveluita ja muita toimenpiteitä. Komitea on tulkinnut myös toimimatta jättämisen toimeksi. 64 Tämän mukaisesti esimerkiksi se, että koulurakennuksia ei pidettäisi ajanmukaisesti kunnossa ja tarpeellisia remontteja jätettäisiin säästösyistä toteuttamatta, voitaisiin tulkita myös toimeksi. 59 Kolmiosaisesta käsitteestä tarkemmin ks. CRC/C/GC/14, kohta 6. 60 Vaikutusten kohteena olevien eri ihmisryhmien näkökulman esiin tuomisen jo päätöstä valmisteltaessa on todettu lisäävän lasten oikeuksien toteutumista. Ks. tarkemmin lapsivaikutusten arvioinnista esim. Kauppinen, Tapani Heinämäki, Liisa: Lapsivaikutusten arviointi kuntapäätöksissä. Työväline kunnille lasten, nuorten ja perheiden hyvinvoinnin edistämiseen sekä palveluiden suunnitteluun, kehittämiseen ja arviointiin. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos 2010. 61 Hakalehto-Wainion (2012, s. 63) mukaan lapsivaikutusten arvioinnissa lapsen etua on kuitenkin tarkasteltu usein ikään kuin ei-juridisena käsitteenä, jolla ei ole ymmärretty olevan sitovaa juridista merkitystä. 62 CRC/C/GC/14, s. 5 ja 9 10. 63 Hetemäki (toim.) 2011, s. 39. 64 Komitea ei ole voinut yleiskommentissaan määrätä, mikä on lapsen etu kaikissa mahdollisissa tilanteissa kaikkina aikoina. Yleiskommentissa (s. 7) komitea on nostanut yhdeksi esimerkiksi toimimatta jättämisestä ja toiminnan laiminlyönnistä sen, jos sosiaaliviranomaiset eivät ryhdy toimiin lapsen suojelemiseksi laiminlyönniltä tai hyväksikäytöltä.

13 jotka koskevat Komitea on tulkinnut oikeudellisen velvollisuuden koskevan kaikkia lapsiin suoraan tai välillisesti koskevia toimia. Komitea ei ole konkretisoinut tätä muutoin kuin toteamalla, että tällaiset toimet käsittävät lapsiin kohdistetut toimet sekä toimet, jotka epäsuoremmin koskettavat lapsia tai muita väestöryhmiä esimerkiksi ympäristöön tai liikenteeseen liittyvinä. 65 lapsia Yleissopimuksen 3 artiklan 1 kohtaa sovelletaan ilman minkäänlaista syrjintää kaikkiin alle 18-vuotiaisiin lapsiin sekä yksilöinä yksittäisissä päätöksissä että lapsiryhmiin tai lapsiin yleensä. 66 Sopimus sitoo siten perusopetusta koskevissa päätöksissä sekä yksittäistä oppilasta koskevissa päätöksissä esimerkiksi tehtäessä päätös erityisopetukseen siirtymisessä tai sisäilmaongelmista johtuen siirtymisestä toiseen kouluun että ratkaisuissa, jotka koskevat kaikkia koulurakennuksen sisäilmaongelmista kärsiviä oppilaita. Julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien Komitea korostaa, että sopimusvaltioiden velvollisuus ottaa lapsen etu huomioon on laaja velvollisuus. Se koskee kaikkia julkisen ja yksityisen sosiaalihuollon laitoksia, tuomioistuimia, hallintoviranomaisia sekä lainsäädäntöelimiä, joiden toiminta koskettaa lapsia. Sopimustekstiä tulkitessaan komitea on katsonut artiklan kohdan koskevan myös vanhempia. Komitea ei missään yhteydessä mainitse suoraan paikallishallinnon toimijoita, kuten kuntia, mutta sopimuksen voidaan nähdä koskettavan Suomessa nimenomaan kuntia, joissa tehdään eniten lapsia koskevia päätöksiä ja toimia. Tutkimus kohdistuu erityisesti hallintoviranomaisiin ja tästä komitea toteaa yksiselitteisesti, että viranomaisten on esimerkiksi juuri koulutusta ja terveyttä koskevassa päätöksenteossaan arvioitava lapsen etua, jonka tulisi ohjata niin päätöksiä kuin täytäntöönpanotoimenpiteitäkin. 67 Kuten edellä tuotiin esille, lapsen etu on moniulotteinen ja tulkinnanvarainen käsite, joka tulee määritellä aina tapauskohtaisesti. On kuitenkin ilmeistä, että lapsen etu on tulkintape- 65 CRC/C/CG/14, kohdat 19 20. 66 CRC/C/CG/14, kohdat 21 24. Jo lapsen käsitteen määritteleminen osoittautui sopimusta laadittaessa ongelmalliseksi ja edellytti kompromisseja. Nieminen 1990, s. 13. 67 CRC/C/CG/14, kohdat 25 31.

14 riaate, jolla tulee olla vahva asema kaikkien lapsia koskevien lakien tulkinnassa. Riitta- Leena Paunio on jo 2000-luvun alussa eduskunnan oikeusasiamiehenä toimiessaan todennut, että LOS yksiselitteisesti edellyttää lapsen edun huomioon ottamista ja etusijalle asettamista kaikissa yhteiskunnan toimissa. 68 Vaikka lapsen edun ei aina tulisikaan olla ainoa huomioon otettava tekijä, niin sen tulee olla ensimmäisten joukossa ja sille tulee antaa huomattava painoarvo. Ristiriitatilanteissa lapsen edun tulee ohittaa muut intressit. Tällöin esimerkiksi kunnan viranomaisten intressien tulisi väistyä, koska lapsen edun toteutuminen edellyttää, että kaikkien lapselle laissa säädettyjen oikeuksien tulee toteutua, sillä muutoin ratkaisu ei ole lapsen edun mukainen. 3 (1) artikla toisaalta ohjaa ja toisaalta kontrolloi kaikkea lasta koskevaa päätöksentekoa. Kontrollifunktiona se rajoittaa aikuisten valtaa lapseen ja varmistaa, että lapsi kykenee käyttämään kaikkia oikeuksiaan. Ohjausfunktiona se puolestaan on takaamassa, että ratkaistavana olevassa asiassa saavutettaisiin lapsen kannalta parhain tai sopivin päätös. 69 Tyypillisesti lapsen etua määriteltäessä on tarkasteltu lapsen edun ja lapsen oman mielipiteen välistä yhteyttä. Esimerkiksi tapaamisoikeutta koskevissa asioissa on otettava huomioon lakeihin kirjatut ikärajat ja sen lisäksi lapsen kehityskyky ilmaista oma mielipiteensä. 70 Sen sijaan perusopetusta koskevassa lainsäädännössä ei mainita mitään ikärajoja lapsen kuulemiseen, jolloin asia ei ole niin yksiselitteinen etenkään kokonaisia lapsiryhmiä koskevassa päätöksenteossa. Liisa Nieminen on pohtinut myös tilannetta, jossa vastakkain joutuvat lapsen ja aikuisten oikeudet 71. Vaikka lapsen edun määrittämisestä vastaavat aikuiset, se tulisi tehdä aina lapsen näkökulmasta 72. Lisäksi voidaan todeta, että sopimus asettaa lapsen edun osalta vain minimivaatimustason, jolloin sopimusvaltiot voivat turvata lasten oikeudet paremminkin kuin sopimuksessa edellytetään. 73 Tulkinnat lapsen edusta eivät kuitenkaan saa syrjäyttää muita yleissopimuksen takaamia oikeuksia. 74 Seuraavassa luvussa tarkastellaan sitä, mistä lapsen edun voidaan 68 Paunio LM 2001, s. 980. 69 de Godzinsky 2012, s. 163. 70 Oulasmaa 1994, s. 116 117. 71 Nieminen 1990, s. 151. 72 Hakalehto-Wainio DL 2011, s. 516. 73 Nieminen 1990, s. 13 14. 74 Hetemäki (toim.) 2011, s. 37.

15 nähdä muodostuvan ja mitä lapsen edun voidaan tulkita tarkoittavan, kun kunnissa tehdään päätöksiä homekouluasioissa.

16 4 LAPSEN ETU HOMEKOULUJA KOSKEVASSA PÄÄTÖKSENTE- OSSA 4.1 Peruskoulu toimintaympäristönä Perusopetuksella tarkoitetaan vuosiluokkien 1-9 yleissivistävää opetusta peruskoulussa. Perusopetuksen oppilaat, joita opetuksen järjestämiseen liittyvät päätökset koskevat, ovat yksiselitteisesti lapsen oikeuksien sopimuksessa tarkoitettuja lapsia. Perustuslain 16 :ssä taataan oikeus maksuttomaan perusopetukseen ja perusopetuslaissa (POL 25 ) säädetään tarkemmin oppivelvollisuudesta. Oppivelvollisuuden myötä perusopetus koskettaa käytännössä kaikkia lapsia. 75 Perusopetuslain 2 luvun mukaisesti opetuksen järjestäminen on kuntien vastuulla ja kunnat huolehtivat tehtävästään tämän lain mukaisesti perustuslain 121 :ssä säädetyn kunnallisen itsehallinnon puitteissa. Koulu on moniammatillinen yhteisö, johon varsinaisen opetushenkilökunnan lisäksi kuuluu oppilashuollon myötä sosiaali- ja terveystoimen työntekijöitä sekä muuta koulun toiminnoista vastaavaa henkilökuntaa. Vastaavasti koulun toimintaa ohjaavat perusopetuslain lisäksi useat muut säädökset, kuten esimerkiksi oppilas- ja opiskelijahuoltolaki (1287/2013). Monialaisuus näkyy myös silloin, kun kunnissa tehdään päätöksiä opetuksen järjestämisestä sisäilmaongelmista johtuen. Asioita tarkastellaan tällöin eri näkökulmista: vähintään esityksiä tekevien virkamiesten, poliittisten päättäjien, koulun henkilökunnan, oppilaiden huoltajien sekä ennen kaikkea oppilaiden näkökulmasta. Kiinteistöjen näkökulmasta kouluja koskevat asiat puolestaan koskettavat kiinteistöjen rakentamisesta ja ylläpidosta vastaavia toimijoita. Monialaisissa sisäilmatyöryhmissä puolestaan terveydenhuollon asiantuntijoilla on keskeinen rooli. 4.2 Oppilaan etu tarpeiden ja oikeuksien kokonaisuutena Abraham Maslow esitti 1940-luvulla teorian inhimillisten tarpeiden hierarkiasta. Maslowin mukaan ihmisillä on erilaisia, hierarkkisesti järjestäytyviä tarpeita, jotka voidaan esittää pyramidin kaltaisessa rakenteessa. Alinna ovat fysiologiset tarpeet, kuten nälkä, jano ja 75 Perusopetusta voidaan pitää kaikille suunnattuna universaalina palveluna eli palveluna, joka on tarkoitettu kaikille oppivelvollisuuden piirissä oleville, ei vain tietylle osasta lapsia ja nuoria. Vrt. Arajärvi 2006, s. 9.