LAUSUNTO 1(6) Jukka Leskelä 7.10.2013 Eduskunnan talousvaliokunta Viite: HE 140/2013 vp eduskunnalle voimalaitosverolaiksi sekä laeiksi elinkeinotulon verottamisesta annetun lain 16 :n muuttamisesta ja verotilistä annetun lain 1 :n muuttamisesta Esitys voimalaitosveroksi on perusteeton ja epäonnistunut Kiitämme mahdollisuudesta antaa lausunto voimalaitosveroa koskevasta hallituksen esitysluonnoksesta ja esitämme kantanamme seuraavaa: Energiateollisuuden kanta Esitetyllä voimalaitosverolla tavoitellaan päästökaupasta aiheutuvan lisätuoton verottamista osalta sähköntuottajista. Koko vero on näkemyksemme mukaan perusteeton ja haitallinen mm. seuraavista syistä: Vero on Suomen energia- ja ilmastopolitiikan vastainen. Se tuo lisäkustannuksen juuri niille tuotantomuodoille, joihin hiilineutraali energiatulevaisuutemme rakentuu. Vero olisi päästöttömyysvero. Veron perusteena oleva windfall-tuoton käsite on epäselvä ja vanhentunut. Ehdotetun veron kohteena olevien voimalaitosten tuotto-odotukset ovat heikentyneet poliittisten päätösten vuoksi sen sijaan, että ne saisivat ansiottomia tuottoja. Tilanne on oleellisesti muuttunut viime vuosien aikana. Päinvastoin kuin lakiesityksessä väitetään, laki heikentää oleellisesti investointiedellytyksiä ja vaarantaa kotimaisia energia-investointeja. Vero lisää Suomen maariskiä kansainvälisten sijoittajien näkökulmasta myös soveltamisalaansa laajemmin. Vero nostaa sähkön hintaa ja mm. vientiteollisuutemme kustannuksia. Energiapolitiikan lähtökohtana on ollut nimenomaan turvata teollisuudelle kilpailukykyinen energia. Veroperuste, jälleenhankinta-arvo, on veron tarkoitukseen soveltumaton ja kohtelee toimijoita ja päästöttömiä tuotantomuotoja hyvin epätasa-arvoisesti. Vero on sähkön tuotantovero, sähkö verotetaan EU:ssa kulutuksessa. Myös veron rajaukset ovat ongelmallisia. Laki on EY-oikeuden näkökulmasta ongelmallinen. Vielä aivan alkuvaiheessa oleva valtiontukiarviointi voi tuoda yllättäviä muutostarpeita, jotka johtavat uusiin ongelmiin energiatavoitteiden näkökulmasta. On vero-oikeuden kannalta ongelmallista verottaa tuottoa, jota ei voida määrittää yksittäisen verovelvollisen eikä koko järjestelmän osalta. Vero kariuttaa niiden yritysten investointeja, jotka ovat hankkineet vesivoimalaitoksia tai vesi- tai ydinvoimalaitosten osakkuuksia. Esitetty voimalaitosvero olisi arvioitava perustuslain näkökulmasta. Energiateollisuus ry Fredrikinkatu 51 53 B, 00100 Helsinki PL 100, 00101 Helsinki Puhelin: (09) 530 520, faksi: (09) 5305 2900 www.energia.fi
2(6) Vero olisi energia- ja ilmastopolitiikan vastainen Luonnosteltu vero olisi ilmastopolitiikan ja EU:n päästökauppajärjestelmän vastainen. Energiaja ilmastopolitiikan keskeisenä tavoitteena niin Euroopan Unionissa kuin Suomessakin on muuttaa energiajärjestelmä mahdollisimman vähäpäästöiseksi. Tähän on keskeisimpänä EU:n yhteisenä ja jäsenmaita velvoittavana politiikkatoimena säädetty päästökauppajärjestelmä. Se antaa kustannuksen ilmastomuutosta aiheuttaville päästöille. Järjestelmän tarkoituksena on parantaa päästöttömän tuotannon asemaa markkinoilla. Veron kohteena olisivat nimenomaan ne tuotantomuodot, jotka eivät aiheuta päästöjä ja jotka ovat koko vähähiilisen energiatulevaisuutemme perusta: vesivoima, ydinvoima ja tuulivoima. Vero olisi epäjohdonmukainen ja vastakkainen Suomen energiapolitiikan tavoitteille ja lähettäisi erikoisen signaalin energia-alan toimijoille. Veron tuottopohjaa eli ansiottomia tuottoja ei ole koko ansiottoman tuoton käsite on epäselvä ja vanhentunut Veroa perustellaan ansiottomien tuottojen syntymisellä päästökaupan nostaessa sähkön hintaa tukkumarkkinoilla. Haluamme korostaa, että päästökauppajärjestelmän nimenomainen tarkoitus on muokata markkinoiden toimintaympäristöä siten, että päästöttömän ja vähän päästöjä aiheuttavan tuotannon, niin uuden kuin vanhankin, kannattavuus paranee päästöjä aiheuttavaan tuotantoon verrattuna. Näin ollen ajatus ansiottomasta tuotosta on jo lähtökohdiltaan virheellinen. Markkinatilanne on myös oleellisesti muuttunut sen jälkeen, kun esitettiin ajatus windfallverosta. Yleinen taloustaantuma on vaikuttanut myös sähkömarkkinoihin. Energiantuottajien tulos on Euroopan laajuisesti romahtanut. Suomessa monilla sähköntuottajilla on hyvin haastava taloudellinen tilanne ja useilla yhtiöillä on meneillään ja on ollut merkittäviä leikkauksia, ytmenettelyjä ja tehostamisohjelmia, jotta tulostilanne paranisi. Rahoitusmarkkinoiden muutokset kohdistuvat erityisesti pääoma- ja investointivaltaiseen energia-alaan. Tilanne on erityisen ikävä siksi, että näiden yhtiöiden odotetaan toteuttavan merkittäviä investointeja, jotka olisivat tarpeen paitsi energia- ja ilmastopoliittisista syistä, myös merkittäviä talouden elvyttäjiä Suomen synkässä taloustilanteessa. Päästökaupasta aiheutuvan lisätuoton arvioimiseksi on lakiesityksen pohjaksi teetetty arvio (SKM Market Predictor). Siinä on esitetty, että päästöoikeuden hinnalla 10 euro/tonni veron kohteena olevat voimalat voisivat saada yhteensä 200 miljoonan euron lisätuoton. Päästöoikeuden hintataso on ollut viime aikoina 3-5 euro/tco2. Tällä ei liene käytännössä juuri nostavaa vaikutusta sähkön tukkumarkkinahintoihin. Esitetty arvio käsittää yksinomaan päästökaupasta aiheutuvat vaikutukset. Jos veron perusteena käytettävällä ansiottomalla tuotolla tarkoitetaan jälkikäteisiä säädöksiä, joilla muutetaan tuottajien toimintaedellytyksiä, olisi tarkasteltava kaikkia muutoksia yhdessä pelkän päästökaupan sijasta. Tällaisia muita merkittävästi toimintaympäristöön liittyviä jälkikäteisiä säädöksiä on useita. Voimalaitosten kiinteistöveroa on korotettu kahteen otteeseen 1,4 %:sta 2,85 %:iin ja korotusta on perusteltu muun ohella myös voimalaitosten paremmalla maksukyvyllä päästökaupasta johtuen. Kustannus tuottajille on ollut 30 miljoonan euron luokkaa vuodessa. Valtio on päätöksillään tukenut uuden tuotannon markkinoille tuloa mm. uusiutuvan energian tuotantotukien avulla. Sekä Suomessa että erityisesti muissa maissa jo toteutetut tukiin perustuvat uusiutuvan energian lisäykset ovat merkittävästi alentaneet sähkön tukkumarkkinahintoja ja leikanneet esitetyn veron kohteena olevien laitosten tuloksentekokykyä. Tästä ei valitettavasti ole mallinnettuja euromääräisiä arvioita. Hyvänä osoituksena asian merkityksestä on kuitenkin se, että useissa maissa pohditaan tukien antamista vanhoille voimalaitoksille, jotta
3(6) nämä pysyisivät markkinoilla uusiutuvan tuotannon alennettua niiden tuottokykyä. On perusteltua olettaa, että vaikutus on suurempi kuin tämän hetkinen päästökaupan vaikutus markkinoilla toiseen suuntaan. Lisäksi on koko joukko muita säädöksiä ja velvoitteita, kuten ydinturvallisuuteen liittyvät vaatimukset, jotka ovat edellyttäneet yrityksiltä merkittäviä investointeja vanhoihin laitoksiin ja siten alentaneet voimalaitosten tuottoa. Lisäksi lakiesitys jo perusteluissaan toteaa, että laskennallisenkin tuoton arviointi on hankalaa ja että tuotot vaihtelisivat vuosittain hinnan, markkinaolosuhteiden ja sääolosuhteidenkin mukaan. Samoin todetaan, että verossa ei voida ottaa huomioon yksilöllisiä tilanteita eli yksittäisen tuottajan mahdollista ansiotonta tuottoa ei voida määrittää. Pidämme kestämättömänä sitä, että veron perusteena on oletettu tuotto, jota ei kuitenkaan voida osoittaa olevan koko järjestelmän eikä yksittäisen verovelvollisen osalta. Vero vaikuttaisi investointiympäristöä heikentävästi Veron perusteluissa väitetään, että verolla ei olisi vaikutusta uuden sähköntuotantokapasiteetin investointipäätöksiin ja niistä saataviin tuotto-odotuksiin. Tämä ei pidä paikkaansa, vaan verolla olisi erittäin negatiiviset vaikutukset investointeihin. Päästöttömän tuotannon verottaminen mukaan lukien vain kymmenen vuotta sitten valmistuneet laitokset lähettää erittäin vahvan viestin markkinoille siitä, että Suomessa mitkä hyvänsä investoinnit, mukaan lukien tukien piirissä olevat uusiutuvan energian investoinnit, voivat joutua verolle. Lisäksi useat veron piiriin kuuluvat tuotantolaitokset ovat vaihtaneet omistajaa vuoden 2004 jälkeen. Näissä kaupoissa on huomioitu päästökaupan vaikutus ja nyt ostajille on tiedossa kaksinkertainen lasku päästöttömään tuotantoon panostamisen palkintona. Myös investoinnit voimalaitosten modernisointiin hankaloituvat, sillä parannukset kohottavat myös kiinteistön arvoa ja siten verotaakkaa. Windfall-veron kaltaiset retroaktiiviset, jälkeenpäin asetetut verot ovat erityisen tarkkailun kohteena EU:n piirissä, koska vastaavia kokemuksia on saatu eräistä muista maista, kuten Espanjasta ja Tshekistä. Niissä uusiutuvan energian tukien piirissä oleviin laitoksiin on kohdistettu jälkikäteisiä muutoksia, jotka ovat vieneet pohjan tehdyiltä sijoituksilta. Kansainväliset rahoittajat, jotka ovat keskeisessä roolissa mm. Suomen tuulivoimatavoitteiden osalta, ottavat varmasti voimalaitosveron kaltaisen harkintaveron huomioon merkittävänä riskitekijänä. Suomen maariski on kohonnut jo pelkästään veron valmistelun vuoksi kansainvälisten rahoituslaitosten vertailuissa. Kohonnut maariski vaikuttaa nostavasti uusiin investointeihin, kuten tuuli- ja ydinvoimalaitoksiin, tarvittavan lainarahan korkotasoon ja siten hintaan. Energia-ala on jo vuosia ollut merkittävin teollisten investointien toteuttaja Suomessa. Pidämme erittäin huolestuttavana, että valtio tässä taloustilanteessa suunnittelee veroa, joka heikentää investointiympäristöä yleisesti ja erityisesti energiainvestointien osalta. Energia-ala on lisäksi investointien pääomaintensiivisyyden vuoksi erityisen kriittinen ala toimintaympäristön muutoksille. Olemme vakuuttuneita, että veron kielteiset taloudelliset vaikutukset ovat huomattavasti suuremmat kuin mitä ajateltu voimalaitosvero valtiontaloudelle tuottaisi. Veroehdotuksen mukaan vero suoritettaisiin verokautta edeltävän kalenterivuoden kiinteistöverotuksen jälleenhankinta-arvon perusteella. Tämän vuoksi ehdotettu voimalaitosvero koskee myös vuoden 2003 jälkeen tehtyjä jälleenhankinta-arvoon vaikuttavia investointeja, mikä on ilmeisen ristiriitaista veron yleisten perusteluiden näkökulmasta. Vero vaikuttaisi siten suoraan olemassa oleviin laitoksiin liittyviin investointipäätöksiin, kuten tehonkorotuksiin ja muihin energiatehokkuusinvestointeihin. Näiden investointien tuotto-odotuksia vero heikentää oleellisesti.
4(6) Veron vaikutus sähkön hintaan Vero vaikuttaa kaikkeen sähkön hintaan sen vuoksi, että sähköntuotantoinvestoinnit viivästyvät edellä esitetyllä tavalla. Vero vaikuttaisi sähkön hintaan kuitenkin myös välittömästi. Esitetty vero koituisi päästöttömän sähköntuotannon omistajien kustannukseksi. Yli puolet veron piirissä olevasta tuotannosta perustuu osakkuusvoimalatoimintaan eli nk. mankalaperiaatteeseen. Sen keskeisenä piirteenä on, että yhtiö ei yhtiöjärjestyksensä mukaan tuota voittoa, vaan luovuttaa sähkön osakkailleen näiden omistusosuuksien suhteessa omakustannusperiaatteella. Tämä menettely on koettu tärkeäksi osaksi Suomen energiamarkkinoita niin sähköntuottajien kilpailun kuin energiaintensiivisen teollisuuden kilpailuedellytystenkin kannalta. Aiempi windfall-veron valmistelu lähti siitä ajatuksesta, että teollisuuden osakkuussähkö ei joutuisi verotuksen piiriin. Tämä ajatus on nykyisen veron valmistelussa hylätty. Siksi veron kustannusvaikutukset näkyisivät suoraan teollisuuden ja muiden sähkönkäyttäjien energiakustannuksissa. Veroperuste on epäonnistunut, koska se kohdentuisi eri tuotantomuotoihin ja tuottajiin hyvin eriarvoisesti Pidämme esitettyä veroperustetta erittäin epäonnistuneena. Jos tavoite on verottaa - mielestämme sinänsä perusteettomasti esitettyä tuottoa olisi veron oltava tuottajien kesken yhtä suuri tuotettuun sähkömäärään nähden. Tuotettuun sähkömäärään perustuva vero olisi taas EU:n energiaverojärjestelmän vastainen. Jo veron vaikutusarviosta voi suoraan todeta, että vesivoimaloiden vero olisi keskimääräin 3 euroa / MWh ja ydinvoimaloiden noin 0,4 euroa /MWh. Siten vesivoiman verotus olisi noin 7-8 kertainen ydinvoimaloilla tuotettuun sähköön nähden. Kun tarkastellaan yksittäisten tuottajien tilannetta, on vesivoiman sisälläkin kymmenkertaisia eroja veron määrässä suhteessa tuotettuun sähköön. Veron perusteluissa on väitetty, että rakennusten ja rakennelmien jälleenhankinta-arvo heijastaisi karkeasti voimalaitoksen ansiottoman voiton määrää. Tämä väite tulee kumotuksi edellä mainituin perustein. Sähkön tuotantomäärät ja esitetty voimalaitosvero eivät huomioi tuotantokustannusten eroista syntyviä eri tuotantomuotojen ja myös saman tuotantomuodon sisäisiä kokonaistuottoeroja. Erityisesti veron piiriin tulevat vanhat tuulivoimalaitokset ovat pääsääntöisesti kannattamattomia tuotantomääriin nähden korkeiden ylläpitokustannusten vuoksi. Voimalaitosveron määrääminen jo ennestään kannattavuudeltaan huonolla tasolla olevalle tuotannolle ei vastaa perusteluissa esitettyä ansiottoman tuoton verotusta. Toimijoiden tasapuolisen kohtelun näkökulmasta veroesitys on nähdäksemme kestämätön. Veron perusteena ei voida käyttää jälleenhankinta-arvoa, kun tavoitteena on ansiottoman tuoton verottaminen. Vero olisi tuotantovero, mikä on verojärjestelmän mukaan kielletty EU:n energiaverodirektiivin mukaan sähköntuotannon polttoaineet on vapautettava verosta ja sähköstä suoritetaan vero siinä vaiheessa, kun se luovutetaan kulutukseen. Kuten esityksen perusteluissa todetaan, tämä tarkoittaa, että sähkön tuotantoon ei ole mahdollista kohdistaa veroja. Samaten perusteluissa todetaan, että veroa ei voida kohdistaa suoraan myöskään voimalaitoksen nimellistehoon. Siksi veron toteutustavaksi esitetään voimalaitoksen jälleenhankinta-arvon verottaminen. Esitys perustuu kuitenkin kaikilta osin siihen, että veronkannon tavoitteena olisi päästökaupan aiheuttama lisätuotto. Lisätuotto riippuu yksinomaan voimalaitoksen tuottamasta sähkömää-
5(6) rästä. Pidämme voimalaitosveroa sähköntuotannon verotuksena, vaikka sen muodollinen veronkantoperuste olisi voimalakiinteistöjen jälleenhankinta-arvo. Kaiken lisäksi lakiesityksen liitteissä on taulukot, joissa vesivoimalaitosten jälleenhankinta-arvo suoraan kytketään voimalaitoksen nimellistehosta riippuvaksi. Taulukkoa sovellettaessa vero kohdistuu suoraan nimellistehoon, mikä perusteluissa todettiin mahdottomaksi toteuttaa. Samoin veron porrastus perustuu voimalatehoon, mitä on perusteltu mm. tuotantoon liittyvillä syillä. Veron rajaukset ovat ongelmallisia Vero on rajattu siten, että se koskee ennen vuotta 2004 käyttöön otettuja vesi-, tuuli- ja ydinvoimalaitoksia, joiden nimellisteho on suurempi kuin 1 MVA. Vuosiraja 2003/2004 on arveluttava. On täysin selvää, että tietoisuus ilmastonmuutoksesta ja energiantuotannon osuudesta ilmastokysymyksen ratkaisuun on ollut yritysten tiedossa jo paljon ennen tätä. Yritysten strategiat tuotantoinvestointien osalta ovat huomioineet päästövähennystarpeen vähintään 1990-luvun alusta alkaen. Ilmastosopimus allekirjoitettiin 1992 ja Kioton pöytäkirja vuonna 1997 ja niitä edelsi vuosia kestänyt prosessi, jonka aikana tietoisuus ilmastonmuutoksesta välittyi energia-alalle. Myös kansalliset strategiat ottivat ilmastonmuutoksen torjunnan huomioon jo 1990-luvulla. On vahvaa näyttöä siitä, että vuosituhannen taitteessa yritysten investointi- ja akvisitiopäätöksissä kasvihuonekaasupäästölle arvioitiin hinta tai kustannus. On kerrassaan käsittämätöntä, että kymmenen vuotta sitten valmistuneiden laitosten, joita on ensin tuettu ilmastopoliittisin perustein, todettaisiin nyt saavan ansiottomia tuottoja päästökaupan seurauksena. Esityksessä ei ole perusteltu vakuuttavasti miksi kotimainen veroton uusiutuva biomassaan pohjautuva yhteistuotanto (CHP) ei ole veron piirissä. Tavoite on oikea, mutta mikäli perustelua ja siten CHP:n rajausta ulos verosta ei ole mahdollista tehdä, on riskinä, että komissio vaatii kilpailulainsäädännön puitteissa myös biomassaan perustuvan yhteistuotannon verolle. Voimaloiden kokorajoitus (1 MVA) on myös tuottajien näkökulmasta sattumanvarainen. Vielä kaksi vuotta sitten alle 1,5 MVA kokoiset laitokset saivat sähköntuotannolleen tukea. Kiinteistöverossa kokorajana on 10 MVA. Esitetyn kokorajan molemmilla puolilla on runsaasti niin vesi-, kuin tuulivoimalaitoksia, joiden suhteen verotus olisi epätasa-arvoista. Verotettavien laitosten omistukset ovat muuttuneet ja laitoksiin on tehty investointeja, joiden suhteen vero on jälkikäteinen, kariuttava säännös Veron kohteena olevilla laitoksilla ja niiden osakkuuksilla on tehty lukuisia yrityskauppoja ja laitoksiin on tehty huomattavia modernisointi- tai tehonkorotusinvestointeja vuoden 2003 jälkeen. Jotkut energiayritykset ovat nimenomaan ilmastopolitiikan ja päästökaupan vuoksi hankkineet vesi- ja ydinvoimaosuuksia välttääkseen päästökaupasta aiheutuvia tulevia kustannuksia ja riskejä. Yrityskaupoissa ja investoinneissa laitosten tuotto-odotukset ovat sisältäneet sähkömarkkinoilla hintatason, johon vaikuttavat kaikki markkinatekijät, päästökauppa mukaan lukien. Päästöoikeuden hinnalle ja sähkön hinnalle on oletettu merkittävä hinta, koska sen on ollut tarkoitus olla EU:n ilmastopolitiikan pääelementti. EU:n ja Suomen energiapolitiikan jälkikäteiset muutokset ovat alentaneet merkittävästi päästökaupan ohjaavuutta. Voimalaitosostoja tehneet yritykset ovat näiden politiikkatoimien vuoksi jo menettäneet merkittävän osan tuotto-odotuksistaan. Esitetty voimalaitosvero tulisi vielä tämän päälle lisäkustannuksena. Vero olisi merkittävä jälkikäteinen muutos eikä sitä voida perustella ansiottomilla tuotoilla, vaan pikemminkin se synnyttäisi kysymyksen kariutuneiden kustannusten korvaamisesta.
6(6) Kaiken lisäksi, kun vero perustuu jälleenhankinta-arvoon, se rankaisee niitä yrityksiä, jotka ovat tehneet laitoksiinsa jälleenhankinta-arvoa korottavia investointeja ja heikentää edellytyksiä tehdä niitä jatkossa. Vero mankala-yhtiöiden näkökulmasta Veroa esitetään säädettäväksi tuloverotuksessa vähennyskelvottomaksi. Jotta kustannukset saataisiin katettua, mankala-yhtiöiden olisi tuotettava verotettavaa voittoa ja maksettava voitosta myös veroa. Mankala-yrityksille verorasitus olisi suurempi kuin muille yhtiöille. Mikäli vero kaikesta huolimatta säädetään, esitämme, että se olisi vähennyskelpoinen, kuten muutkin kiinteistöverot. Siten mankala-yhtiöiden erityisongelma poistuisi. Lisäksi, ehdotamme, että mikäli vero säädetään, otettaisiin siinä huomioon myös laitosten pidemmät tuotannonkeskeytykset, koska niiden aikana ei voi syntyä minkäänlaista tuottoa. Lisätiedot: Jukka Leskelä, p.0505937233, jukka.leskela@energia.fi