Havaintoja harkintavallan käytöstä Leader-hankkeissa Niina Kuuva & Torsti Hyyryläinen Maaseutututkijatapaaminen, Säkylä 27.8.2015 30.8.2015 1
Esityksen sisältö 1. Esityksen tarkoitus 2. Taustaa harkintavallan käsite 3. Tarkasteluasetelma, aineistot ja menetelmät 4. Leader-hankkeita koskeva harkintavalta Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman kontekstissa 5. Analyysi ja havainnot 6. Johtopäätökset ja keskustelu 30.8.2015 2
1. Esityksen tarkoitus Tarkoituksena on harkintavallan (discretion) käsitteen ja näkökulman kautta ymmärtää ja selittää toimijoiden välisiä jännitteitä ja ristiriitoja, jotka liittyvät Leaderhankkeiden toteutukseen. Harkintavallan merkitystä maaseudun kehittämisen ohjausjärjestelmässä tai laajemmin aluekehittämisessä on tarkasteltu vähän. Arviointitutkimuksissa ristiriidat ja jännitteet on tunnistettu, mutta niitä ei ole syvällisemmin analysoitu. Maaseudun kehittämisen ohjausjärjestelmässä harkintavallan käyttö on kiinnostavalla tavalla hajautettu Leader-toimintaryhmien tarkoituksenmukaisuusharkinnaksi ja ELY-keskusten laillisuusharkinnaksi. Kansalaisyhteiskuntaa edustava Leader onkin tässä katsannossa eräänlainen kansalaisyhteiskunnan ja hallinnon välittäjätoimija, jolle on luovutettu osa viranomaisen harkintavallasta. 30.8.2015 3
2. Taustaa harkintavallan käsite Oikeusjärjestyksen perustana on jako yksityis- ja julkisoikeuteen. Julkisoikeudessa on kyse julkisen vallan käytön ja julkisten tehtävien hoitamisen säätelystä. Julkisoikeuden ydinajatus on julkisen vallan säätely suhteessa yksilöihin ja kansalaisiin. Sillä rajoitetaan hallinnon ja valtion valtaa sekä ehkäistään näiden mielivaltaa. Ratkaisujen yleinen logiikka: lainsäädäntö oikeusperiaatteet harkintavalta Oikeusperiaatteet: 1) yhdenvertaisuus, 2) objektiivisuus, 3) suhteellisuus, 4) tarkoitussidonnaisuus ja 5) luottamuksensuoja. Viranomaisen harkinta aina osin sekä sidottua että määrätyin osin vapaata. Perinteisesti harkintavalta on jaettu laillisuus- ja tarkoituksenmukaisuusharkintaan. Tämän kahtiajaon katsotaan nykyisin eri syistä liudentuneen ja menettäneen merkitystään. Oikeammin olisi syytä puhua harkintavallan asteikosta näiden kahden (teoreettisen) ääripään välissä (Kotkas 2014). On myös esitetty, että perinteinen jako on vanhentunut. Puhtaasta laillisuusharkinnasta voitaisiin Mäenpään (2008, 119) mukaan nykyisin erottaa policyorientoituneet, poliittisesti tarkoituksenmukaiseen tavoitteeseen tähtäävät ratkaisut. 30.8.2015 4
3. Tarkasteluasetelma, aineistot ja menetelmät Leader on välittäjäorganisaatio. Leader-toimintaan liittyvää harkintavallan käyttöä on perusteltua tarkastella: a) toimintaryhmän ja kansalaisten vuorovaikutussuhteissa b) toimintaryhmän ja viranomaisten vuorovaikutussuhteissa. Toimintaryhmän ja kansalaisten vuorovaikutussuhteissa kriittiset kohtaamiset liittyvät ideoiden muokkautumiseen hankesuunnitelmiksi ja -hakemuksiksi. Toimintaryhmien ja viranomaisten vuorovaikutussuhteissa kriittisiä kohtia ovat hankehakemusten sekä maksuhakemusten käsittelyvaiheet viranomaistaholla eli myöntöpäätösten ja maksatuspäätöksen tekeminen. 30.8.2015 5
3. Tarkasteluasetelma, aineistot ja menetelmät Olemme koonneet havaintoja kolmen eri tutkimuksen/arvioinnin aineistojen pohjalta. Käytetyt aineistot (3 kpl) koskevat molempia vuorovaikutussuhteita. Toimintaryhmät kansalaisten (kylätoimijat) -vuorovaikutus: Kylätoiminnan tila 2010 kyselytutkimus (kyselyaineisto, n=1086, kerätty vuonna 2009) Kansalaiset Leader-toimintaryhmät ELY-keskus -vuorovaikutus: Mielekäs toiminta mielettömät hankkeet (haastatteluaineisto: 14 Leader-toiminnanjohtajan ja ELYkeskuksen virkamiehen haastattelut syksyltä 2014) Leader-toimintaryhmät viranomainen (ELY-keskus) -vuorovaikutus: Neon15 eli Selvitys alueellisten ja paikallisten maaseudun kehittämissuunnitelmien vaikuttavuudesta sekä ehdotus vaikuttavuuden mittareiden kehittämisestä yhdessä konsortiokumppaneiden kanssa (asiakirja- ja haastatteluaineisto, ELY-keskusten virkamiehet ja Leadertoiminnanjohtajat kevät-kesä 2015) 30.8.2015 6
4. Leader-hankkeita koskeva harkintavalta Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman kontekstissa 30.8.2015 7
Harkintavallan käyttö hanketoiminnan eri vaiheissa ja eri toimijatasoilla Leader-toimintaryhmä käsittelee hanke- tai yritystukihakemusta ja hallitus antaa lausunnon hankkeen rahoittamisesta ELY-keskukselle tarkoituksenmukaisuusharkinta (vaihe B) ELY-keskus tekee myöntöpäätöksen hanke- tai yritystuen rahoittamisesta. ELY-keskus tekee hallinnolliset tarkastukset ja päätökseen syntyy valitusoikeus. laillisuusharkinta (vaihe C) ELY-keskus tekee päätöksen tuen maksamisesta. ELY-keskus tekee hallinnolliset tarkastukset ja päätökseen syntyy valitusoikeus. laillisuusharkinta (vaihe E)
Tarkoituksenmukaisuus- ja laillisuusharkinta hankkeen käsittelyprosessissa Vaihe C ELY-keskuksen laillisuusharkinta Vaihe E ELY-keskuksen maksamisprosessi ELYkeskuksen myöntöpäätös Maksamispäätös Vaihe A Hankehakemus vastaanotetaan toimintaryhmässä hakemus on tullut vireille Paikalliset tarpeet Hankealoite Vaihe B Leader-hallitus harkitsee tarkoituksenmukaisuuden. Lausunto hankkeen rahoittamisesta ELYkeskukselle (tarkoituksenmukaisuusharkinta) Lausunto hankkeen rahoittamisesta ELY-keskukselle Vaihe D Hanketoimija: toteutusprosessi Vaihe D Leader: toteutuksen seuranta Maksamis -hakemus Hankeprosessi päättyy 30.8.2015 9
5. Analyysi ja havainnot Toimintaryhmä kansalainen -vuorovaikutussuhde Toimintaryhmätyössä harkintavalta ilmenee mm. toimijoiden ohjaamisen (mm. toiminnanjohtaja ja hankeneuvoja) kautta hankesuunnitteluprosessin aikana. Hankesuunnitelman sisältöjä pyritään jossain määrin sovittamaan yhteen tai kuvaamaan siten, että hankesuunnitelman sisällöt vastaisivat paremmin rahoitukselle asetettua vaatimuksia tai toimintaryhmän kehittämissuunnitelman sisältöjä. Kehittämisaloitteen tekijälle voi jossain tapauksissa muodostua käsitys, ettei hankesuunnitelma vastaa enää alkuperäisiä tavoitteita. Toimintaryhmä viranomainen -vuorovaikutussuhde Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman toimeenpanossa MSO näyttää osittain syrjäyttävän toimintaryhmän paikallisen kehittämisstrategian. Viranomainen toimintaryhmä kansalainen -vuorovaikutussuhde Vuorovaikutussuhteen ongelmat koskevat usein maksamisprosessia. Toimintaryhmien mukaan ELY-alueiden välillä ja jopa käsittelijäkohtaisesti ELYkeskusten sisällä on havaittavissa tulkintaeroja siinä, millaiset kulut hyväksytään tukikelpoisiksi kustannuksiksi. 30.8.2015 10
5. Analyysi ja havainnot (havaintoja kuvaavat sitaatit) Toimintaryhmä kansalainen -vuorovaikutussuhde Toimintaryhmätyössä ( ) me joudutaan harkintavalta vähän narulla ilmenee työntämään. mm. toimijoiden ( ) ohjaamisen Meidän täytyy (mm. toiminnanjohtaja olla varovaisia ja sitten hankeneuvoja) siinä, että kautta jos me halutaan, että hankesuunnitteluprosessin tuon meidän strategian mukaisia aikana. hankkeita tulee, Hankesuunnitelman niin meidän pitää sisältöjä ihmisiä pyritään innostaa jossain ja määrin narullakin sovittamaan työntää siihen yhteen suuntaan. tai kuvaamaan Mutta sitten siten, meidän että hankesuunnitelman pitää samalla pitää sisällöt huoli vastaisivat paremmin rahoitukselle asetettua vaatimuksia tai siitä, että siellä ei ymmärretä sitä asiaa mitä nyt ollaan toimintaryhmän kehittämissuunnitelman sisältöjä. Kehittämisaloitteen hanketta tekemässä tekijälle voi siihen jossain tapauksissa niin tavoitteita muodostua väärin. käsitys, ettei hankesuunnitelma (Leader-toimintaryhmän vastaa enää alkuperäisiä edustaja) tavoitteita. Me saatiin Toimintaryhmä viranomainen keinotekoisesti ja kiertäen, kaartaen, että päästiin sitten, -vuorovaikutussuhde että onhan tää myös meidän ohjelman mukainen. ( ) Mutta kyllä MSO oli Manner-Suomen ensisijainen, maaseudun jota toteutettiin. kehittämisohjelman toimeenpanossa (Leader-toimintaryhmän MSO näyttää osittain edustaja) syrjäyttävän toimintaryhmän paikallisen kehittämisstrategian. Leader-ryhmät pitää aika paljon yhteyttä keskenään ja meillä on yhteiset sähköpostilistat. Viranomainen toimintaryhmä kansalainen Aina, kun jollakin tulee viranomaisen kanssa -vuorovaikutussuhde tällainen ihmettelyn aihe, niin silloin kyllä se leviää se tieto aika nopsaan. Ja nyt aika paljon on ollut erilaisia tulkintoja Vuorovaikutussuhteen asioista, koska näissähän ongelmat pystyy koskevat tekemään. usein ( ) maksamisprosessia. Lähinnä ne aina liittyy siihen, mikä Toimintaryhmien maksatuksessa mukaan menee läpi ELY-alueiden ja mikä ei. välillä ( ) Ja ja on jopa etukäteen käsittelijäkohtaisesti pyritty tarkistamaan, ELYkeskusten tällaisia tilanteita, sisällä on että havaittavissa tulis perintöjä tulkintaeroja tai sanktioita, siinä, jotka millaiset on tietysti kulut pelottavia. ettei tuu Että kyllähän Helsingin yliopiston se tietysti Ruralia-instituutti / Niina Kuuva ja Torsti hyväksytään olis hyvä, että tukikelpoisiksi ne tulkinnat olis kustannuksiksi. enemmän yhtenäisiä ja enemmän hakijan puolesta. (Leader-toimintaryhmän edustaja) 30.8.2015 11
Viranomaisen (ELY-keskus) harkintavallan perusteella hyväksytyt ja hylätyt kehittämishanke- ja yritystukihakemukset ohjelmakaudella 2007-2013 Missä määrin eroa hankemuotojen (kehittämishanke ja yritystuki) hylkäysosuuksien välillä voidaan selittää laillisuusharkinnan vaihtelulla? Esim. ovatko yritystukihankkeiden laillisuusharkinnan hylkäysperusteet yksiselitteisempiä? Selittääkö sitä, että yritystukihakemuksia hylätään enemmän? 30.8.2015 12
6. Johtopäätökset ja keskustelu Harkintavallan rajat eivät ole yksiselitteisiä vaan harkinnasta muodostuu jatkumo, joka sisältää paljon harmaan sävyjä, epäselviä ja tulkinnoille alttiita kohtia. Leaderin tarkoituksenmukaisuusharkinnan ja ELY:n laillisuusharkinnan ero ei ole niin selvä, kuin teoriassa voisi olettaa tai käytännössä annetaan ymmärtää. Harkintavallan ääripäät sekoittuvat prosesseissa toisiinsa monimutkaisella tavalla. Tämä harkintavallan muotojen sekoittuminen heijastuu toimijoiden välisiin suhteisiin ja liittyy myös oleellisesti Leader-ryhmän identiteettiin ja ristiriitaan (rahoituksen) hallinnoinnin ja kehittäjätoimijuuden välillä. Paikallinen kehittämistoiminta perustuu ajatukseen innovatiivisuudesta, alueperustaisuudesta ja alhaalta ylöspäin -periaatteesta. Joustaako ohjausjärjestelmään sisäänrakennettu harkintavallan jako tarpeeksi kehittämistoiminnan toimeenpanon näkökulmasta? Tarkoituksenmukaisuuden ja laillisuuden harkinnan erottaminen ELY:n ja toimintaryhmän kesken on ohjausjärjestelmän sisään rakennettu jännite, jota on käytännössä mahdotonta välttää, mutta EHKÄ mahdollista sietää. 30.8.2015 13
Keskustelun virikkeeksi: Harkintavallan järjestämisen eri vaihtoehdot Leader-toiminnan tulevaisuuksina 2020-1. Keskitetään harkintavalta viranomaiselle (ELY) erottamalla Leader-yhdistykset toimijoina Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelmasta (Paikalliset Leaderyhdistykset siirtyisivät kokonaan kansalaisyhteiskunnan kenttään perustarkoitustaan [aktivoiva paikalliskehittäjä] muuttamatta). 2. Tarkoituksenmukaisuus- ja laillisuusharkinta yhdistetään kunnalliseen toimielimeen (Leader osaksi kunnallista itsehallintoa. vrt. kehitysyhtiöt) 3. Uudistetaan nykymallia. Ratkaistaan jännite osittain, kuten esimerkiksi ELY:n laillisuusharkinnan alueellinen vaihtelu keskittämällä päätöksenteko suuremmille alueille (vrt. aluekehitysrahastot) 4. Pysytään nykymallissa. Siedetään ristiriidat, byrokratiakokemukset ja identiteettikriisit nykyisellä harkintavallan jakomallilla (polkuriippuvainen malli) 30.8.2015 14
Kiitos mielenkiinnosta! Kuva: Harri Hakala 30.8.2015 15