Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunta lainkäyttäjänä
Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunta lainkäyttäjänä Risto Koulu 2014
2014 University of Helsinki Conflict Management Instituten julkaisuja Tilaukset puh. (09) 191 23866 tai comi@comi.fi Tekijät ja comi ISBN: 978-952-10-7845-3 Graafinen suunnittelu: Kalle Järvenpää Taitto: Johanna Kerola Helsinki 2014
Esipuhe 5 Kaikki sosiaaliturvalaitokset pyrkivät siihen, että asiakkaat saavat heille kuuluvat etuudet nopeasti ja oikein. Kaikki ei aina suju niin nopeasti, ja päätösten oikeellisuuskin voidaan kyseenalaistaa. Osoituksena tästä on se, että Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakuntaan, Somlaan, saapuu vuosittain runsas 20 000 muutosvaatimusta. Muutosvaatimusten runsaus osoittaa, että myös jälkikäteinen oikeusturva on tarpeen. Kansalaisten luottamus asioiden oikeudenmukaiseen käsittelyyn on tärkeää koko sosiaaliturvajärjestelmän uskottavuuden kannalta. Muutoksenhaun käsittelyaikoja, odotusaikojen seurauksia ja päätösten oikeellisuutta pohditaan sekä Sosiaali- ja terveysministeriössä että Oikeusministeriössä. Sosiaaliturvan muutoksenhaun ongelmiin ovat kiinnittäneet huomiota niin oikeuskansleri, Korkeimman oikeuden presidentti, Euroopan ihmisoikeustuomioistuin, media kuin kansalaisetkin. Asia on tärkeä yhteiskunnallisesti, mutta ennen kaikkea inhimillisesti. Asiakkaan kannalta kysymys on mitä merkittävin: saanko toimeentuloni turvattua sairauden, työttömyyden, työkyvyttömyyden tai vanhuuden aikana; miten vammaistukeni tai kuntoutus hoidetaan; onko perheeni lapsilisät oikein? Ei siis ihme, että asiakkaat haluavat varmistua päätösten oikeellisuudesta tai korjata virheen. Suurin osa muutoksenhakutapauksista säilyy kuitenkin muuttumattomina. Onko siis niin, että asiat on ratkaistu kerralla oikein? Miksi ihmiset eivät koe saaneensa oikeudenmukaista ratkaisua? Mitä prosessille voisi tehdä, jotta ihmiset myös kokisivat saaneensa oikean päätöksen? Risto Koulu pureutuu näihin kysymyksiin tässä tutkimuksessa. Käsillä oleva kirja on ensimmäinen Helsingin yliopiston tutkimushankkeen Oikeussuojan takeet sosiaaliturvan muutoksenhaussa sairausvakuutus esimerkkinä tuloksista. Sosiaaliturvan muutoksenhakua ei aiheen merkittävyydestä huolimatta ole tutkittu juuri lainkaan. Käsillä on uraauurtava tutkimus. Professori Risto Koulu tutkijaryhmineen on tarttunut yhteiskuntapoliittisesti tärkeään aiheeseen. Sosiaaliturvan muutoksenhaku ja sen toimivuus on oleellista myös Kelan kannalta. Kelan päätöksistä valitetaan ensi kädessä nimenomaan lautakuntiin. Myös muutoksenhakujärjestelmä on osa toimivaa, luotettavaa
Esipuhe 6 ja uskottavaa sosiaaliturva-asioiden hoitoa. Muutoksenhakuprosessi alkaa Kelasta ja siihen voidaan vaikuttaa päätösten muotoilulla ja sosiaaliturvan toimeenpanoa kehittämällä. Kelan kehityshankkeet päätösten selkeyttämiseksi sekä järjestelmän saavutettavuuden ja ymmärrettävyyden lisäämiseksi henkilökohtaisella neuvonnalla ovat esimerkkejä siitä, mitä sosiaaliturvan toimeenpanossa voidaan tehdä asiakkaan oikeuksiinsa pääsyn turvaamiseksi. Risto Koulun ansiokas tutkimus jatkaa tätä työtä oikeusturvan osalta. Olli Kangas Tutkimusjohtaja Kansaneläkelaitos Laura Kalliomaa-Puha Ryhmäpäällikkö Kansaneläkelaitos
7 Asiatonkin oikeuslaitoksen arvostelu saattaa antaa virikettä ja vauhtia sellaisten muutosten aikaansaamiseen, jotka ovat asiallisia ja aiheellisia. Tauno Ellilä 1971 (monografia) - - - on sosiaalivakuutus- ja sosiaaliavustusasioiden muutoksenhakujärjestelmä ollut aikaisemmin menettelyllisesti hyvin erillään muusta lainkäytöstä. Asiallisesti ottaen toimeentuloturva-asioiden lainkäytöstä oli muodostumassa lähes kolmas lainkäyttöelinten haara riita- ja rikosasioiden sekä hallintolainkäytön rinnalle. Tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomitea marraskuu 2003 (mietintö) Turvautumalla tuomioistuimeen yksilö tai yhteisö voi hakea oikeutta, puolustaa oikeuksiaan tai ajaa etujaan. Siihen tarvitaan useimmiten kuitenkin paljon tietotaitoa, joka koskee säännösten sisältöä, juridista terminologiaa, menettelyä, muutoksenhakukeinoja jne. Van Aerschot 1996 (väitöskirja) Ja sosiaaliturvan muutoksenhaku on kokonaan rakennettava uudelleen siten, että sosiaaliturva-asioissa otetaan myös käyttöön uskottava oikaisuvaatimusjärjestelmä ja sen jälkeen valitusmahdollisuus hallinto-oikeuksiin. Mika Ilveskero toukokuu 2013 (alustus) Virkavallan ylivalta ihmiseen on suurimmillaan silloin, kun ihminen on heikoimmillaan. Terveyskeskuksessa, työvoimatoimistossa, sosiaalivirastossa. Helsingin Sanomat syyskuu 2013 (kolumni) A one-sided, inherently unfair process that must change Independent -lehti kesäkuu 2013 (otsikko tribunaaleja koskevassa artikkelissa)
8
Alkusanat 9 Sosiaaliturva on tavallisimpia mediaotsikoita: on lähes mahdotonta avata lehteä törmäämättä sosiaaliturvaa tavalla tai toisella sivuavaan uutiseen. Uutisten yleissävy on kriittinen, ellei suorastaan kielteinen. Sosiaaliturva ei tunnu koskaan olevan kohdallaan. Milloin joku ryhmä tulee kaltoin kohdelluksi eli ei saa sellaista etuutta, joka heille lain tai ainakin kohtuustajun mukaan kuuluisi. Milloin taas joku ryhmä käyttää sosiaaliturvaa väärin hankkimalla itselleen sellaisia etuuksia, jota heidän ei vastaavin perustein katsota ansaitsevan. Tämän vuoden uutisaiheita on myös ollut kasvava huoli nykyisen sosiaaliturvan rahoituksesta ja vaatimukset siihen kuuluvien etuuksien karsimisesta. Keskustelua seuraava huomaa siinä yllättävän vinoutuman. Uutisissa katsotaan, että sosiaaliturvan puutteet, eli käytännössä saamatta jääneet etuudet, johtuvat joko aukollisesta sosiaalilainsäädännöstä tai etuuksia myöntävien tahojen ynseästä, välinpitämättömästä ja toisinaan jopa pahansuovasta asenteesta etuuksia hakevia kohtaan. Jälkimmäiset väitteet ovat selvä merkki siitä, että etuuksia jakavat tahot, olivat ne viranomaisia tai yksityisiä, eivät nauti kansalaisten luottamusta, minkäänlaisesta arvostuksesta puhumattakaan. Lakeja vaaditaankin paikattaviksi ja vallitsevia asenteita korjattavaksi enemmän asiakasmyönteisiksi. Hämmästyttävän vähän on sen sijaan keskusteltu siitä menettelystä, jossa etuus myönnetään tai evätään. Jos keskustelua käydään, se kohdistuu tavallisesti hyvin pieneen yksityiskohtaan kuten pitkiin viiveisiin, kun kansalainen haluaa henkilökohtaisesti tavata sosiaaliviranomaisen. Vielä enemmän sivuun on jäänyt mielipiteenvaihto niistä jälkikäteisen oikeussuojan keinoista, joihin todellisen tai ainakin koetun kaltoinkohtelun uhri voi turvautua. Kansalaisilla ei tunnu olevan mielipidettä siitä, millainen kansalaisen oikeusturva sosiaalietuuksia ja palveluja myönnettäessä on, vielä vähemmän he osaavat sanoa, millainen tuon oikeusturvan tulisi olla. Habermasinsa lukenutta tutkijaa tämä ei yllätä: mielipiteenmuodostuksen epärationaalisuushan on tunnettua. Totta kuitenkin on, että kansalaisella on keinonsa saada kielteinen etuuspäätös uudelleen tutkittavaksi ja tarpeen vaatiessa oikaistavaksi. Nämä oikeussuojakeinot muodostavat sosiaalitur-
Alkusanat 10 van muutoksenhakujärjestelmän tai laajemmin oikeussuojajärjestelmän. Kuten jäljempänä tullaan havaitsemaan, kaikkia oikeussuojakeinojahan ei voi luokitella muutoksenhauksi perinteisessä mielessä. Tiivistetysti sanottuna tämän tutkimuksen tarkoituksena on selvittää, millainen tämä järjestelmä nykyisin on, miten tällaiseen järjestelmään on päädytty, miten järjestelmä kansalaisen eli sosiaaliturvan asiakkaan näkökulmasta toimii ja miten sitä pystytään kehittämään. Pohjoismaisessa hyvinvointivaltiossa sosiaaliturva saa monia muotoja. Jotta se tuottaisi konkreettisia tuloksia, tutkimusta on pakko rajoittaa. Tutkittavaksi otetaan ensiksikin ainoastaan julkisoikeudelliset sosiaaliavustukset ja nekin vain siltä osin, kun kansaneläkelaitos niitä hallinnoi eli sosiaalialan jargonin mukaan toimeenpanee. Näin esimerkiksi kunnallinen toimeentulotuki lähtökohtaisesti sivuutetaan, koska tämän etuuden myöntämisestä päättävät kunnalliset viranomaiset. Tämä rajaus jossain määrin tasoittaa aikaisempaa tutkimuksellista tasapainottomuutta. Kunnallinen toimeentulotuki nimittäin on ollut tutkimuksen keskiössä jopa siinä määrin, että siihen liittyvä oikeusturva on alettu mieltää sosiaaliturvan oikeusturvan, ellei suorastaan synonyymiksi, niin ainakin arkkityypiksi - mikä ei itse asiassa pidä paikkaansa. Samoin yksityinen työeläkejärjestelmä jätetään vähälle huomiolle. Tosin sitä käsitellään joissakin asiayhteyksissä erityisesti vertailukohteena. Myös tällä rajatulla alueella tutkimus keskittyy muutoksenhakuun perinteisessä mielessä: muut oikeussuojakeinot kuten etuuden vaatiminen uudella hakemuksella jäävät mainontojen varaan. Myöskään laajempaan kansainväliseen vertailuun ei ryhdytä. Tosin ulkomaista aineistoa käytetään useasti osoittamaan, mitä vaihtoehtoja on tarjolla ja miten nykyistä järjestelmää on mahdollista muuttaa. Tämäntyyppinen tutkimus sisältää luonnollisesti paljon havaintoja, jotka ovat tulkittavissa nykyisen järjestelmän moitteiksi. Onhan jokainen uudistusehdotus jo sinänsä ilmaus siitä, että kaikki ei ole kunnossa. Järjestelmien tarkastelussa - eli niin sanotussa järjestelmäanalyysissä - on myös pakko karsia järjestelmän epäkohtia lieventäviä poikkeuksia ja suopeita viranomaiskäytäntöjä. Järjestelmäanalyysi saa näin usein kärjistyneen, jonkun mielestä ehkä provosoivankin sävyn. Provosoituminen on sinänsä hyväksi, jos se johtaa asia-argumentteihin tukeutuvaan keskusteluun. Asioistahan, etenkin siitä mitä pitäisi tehdä, voidaan olla oikeutetusti eri mieltä. Kannattaa myös muistaa, että sosiaalialan nykyiset toimijat eivät ole vastuussa vuosikymme-
Alkusanat niä sitten rakennetun järjestelmän mahdollisista heikkouksista: yhtä vähän he saavat ansion sen mahdollisesta menestyksestä. Joku ehkä sanoisi, että muutoksenhakulautakunnista vastuun kantavan ministeriön olisi tullut tunnistaa epäkohdat ja ryhtyä ajoissa kokonaisuudistukseen. Tilkkutäkkimäiset uudistukset eivät ole asiaa ainakaan auttaneet, vaan muutoksenhakulautakunnat on jätetty oman onnensa nojaan. Asiavuorien ja niukkojen voimavarojen yhtälö on kokemusperäisesti ratkaistavaksi mahdoton, ellei rakenteita muuteta tai voimavaroja lisätä. Kumpaankaan lautakunnat eivät itse pysty. Tämä tutkimus on osa kansaneläkelaitoksen rahoittamaa tutkimushanketta Oikeussuojan takeet sosiaaliturvan muutoksenhaussa - sairausvakuutus esimerkkinä. Tästä syystä sairausvakuutuslain soveltamisen riitoja käytetään tyypillisenä ja edustavana esimerkkinä sosiaaliturvariidasta. Kumpaakaan piirrettä ei kuitenkaan tule liioitella. Vaikka sairausvakuutusta koskevia valituksia tehdään vuosittain yli 7 000, ne edustavat vain yhtä kolmannesta yhden lautakunnan (eli sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnan) käsittelemästä kokonaisasiamäärästä. Sairausvakuutusasiat kuitenkin näyttävät erityisen sopivilta tutkimuskohteeksi, sillä sairausvakuutusasiakkaat havaittiin jo 1980-luvun asiakaspalvelututkimuksessa muita asiakkaita tyytymättömimmiksi ja kriittisimmiksi (Tuomikoski 1987 s. 57, 67 ja 91). Suurin kritiikin aihe heillä oli, kuten muillakin asiakkailla, pahaenteisesti palvelujen rutiiniluontoisuus. Tämä tutkimus jatkaa sitä oikeudellisen konfliktinhallinnan tutkimusta, jota on harjoitettu prosessi- ja insolvenssioikeuden yhteydessä toimivassa tutkimusyksikössä. Tutkimuksen kohteena ovat olleet vuorollaan kaupallinen sovittelu, välimiesmenettely, riita-asian oikeudenkäynti, yksityiset riidanratkaisulautakunnat sekä hallintoprosessi. Tässä tutkimuksessa samanlainen tarkastelu kohdistetaan sosiaaliturvan lautakuntajärjestelmään. Tutkimuksellinen yhteys näkyy esityksen dokumentoinnissa. Se viitekehys, jonka konfliktinhallinnan teoria - ja sen perustana oleva sosiologinen konfliktiteoria tarjoavat - jätetään muutaman yleisviittauksen varaan. Teoriasta kiinnostunut lukija voi perehtyä alkuperäislähteisiin näiden aikaisempien tutkimusten perusteella. Vuonna 2011 ilmestynyt tutkimus Yksityiset lautakunnat riidanratkaisijoina on asetelmiltaan varsin lähellä tätä tutkimusta, sitä voitaneen ehkä pitää suorastaan eräänlaisena rinnakkais- tai sisartutkimuksena. Mainitussa tutkimuksessa nimittäin käytettiin sosiaalialan muutoksenhakulautakuntia 11
Alkusanat 12 vertailukohteina, kun arvioitiin yksityisten lautakuntien toimintaa. Muutoinkin lähestymistapa, yhtäältä asianosaisnäkökulma ja toisaalta rakenteiden ja käytänteiden kriittinen tarkastelu, on molemmissa tutkimuksessa paljolti sama. Suurin ero on aineistossa, sillä empiiristä aineistoa käytettiin vain vähän tutkittaessa yksityisiä lautakuntia. Tämä ei johtunut empiirisen aineiston väheksynnästä vaan yksinkertaisesti siitä, että tietoja oli niin vaikea saada. Porthaniassa kesäkuussa 2014 Risto Koulu
Sisällys 13 ESIPUHE 5 ALKUSANAT 9 SISÄLLYS 13 YLEINEN OSA 1. JOHDANTO 21 1.1. Sosiaaliturva 21 1.1.1. Oikeusturvasta konfliktinhallintaan 21 1.1.2. Sosiaaliturvariidat konfliktinhallinnan näkökulmasta 25 1.2. Yleiskuva: kansalaisen oikeussuoja sosiaaliturvassa 29 1.2.1. Sektorikohtaisten lautakuntien järjestelmä 29 1.2.2. Lautakuntien toimivallan ja etuustyypin suhde 36 1.2.3. Muutoksenhakulautakunnat valtiollisen lainkäytön järjestelmässä 39 1.2.4. Poikkeus lautakuntamallista: kunnallinen sosiaaliturva 44 1.3. Sosiaaliturvan muutoksenhaku: sosiaalioikeuden, hallintooikeuden vai prosessioikeuden tutkimusta? 49 1.3.1. Hallinto-oikeus turvallisena tutkimuskehyksenä 49 1.3.2. Sosiaalioikeuden tutkimuksen tarjoama lupaus 52 1.3.3. Prosessioikeus viimeisenä ehdokkaana 55 1.4. Muutoksenhaun muuttuva toimintaympäristö: uusia haasteita? 58 1.4.1. Tiukentuva ja oikeudellistuva sosiaaliturva 58 1.4.2. Lautakuntatyyppisen lainkäytön kriisi 65 1.4.3. Pelastus hallintotuomioistuimista? 69 2. MITÄ JA MITEN TUTKIA? 73 2.1. Orientoitumista 73 2.1.1. Tutkimuskohteena sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunta 73 2.1.2. Tutkimustulosten siirrettävyys 75
Sisällys 14 2.2. Tutkimuksen paikantuminen: access to justice -tutkimussuunta 80 2.3. Moraalinen haitta access to justice -tutkimuksessa 87 2.3.1. Lainkäytön välittömät ja välilliset virhekustannukset 87 2.3.2. Moraalinen haitta sosiaaliturvan muutoksenhaussa 92 2.4. Tutkimustehtävä 98 2.4.1. Tutkimusta kaipaavia kysymyksiä 98 2.4.2. Tarkennettu tutkimusmenetelmä: konseptina etsivä toimintatutkimus 106 2.5. Metodisia kosketuspintoja 115 3. TUTKIMUKSEN AINEISTO 118 3.1. Säädöspohja 118 3.1.1. Hallintolainkäyttölaki ja lautakuntalainsäädäntö 118 3.1.2. Aineellisen sektorilainsäädännön erityissäännökset 121 3.2. Teknokraattinen ja järjestelmäkeskeinen valmisteluaineisto 127 3.3. Aikaisempi lautakuntatutkimus: vertailukohteita ja ideoita 131 3.4. Sisäinen ohjeistus 135 3.4.1. Työjärjestys ja esittelijän ohjeet 135 3.4.2. Sisäisen ohjeistuksen merkitys 140 3.5. Oikeuskäytäntö 143 3.6. Empiirinen aineisto konfliktinhallinnan tutkimuksessa 146 3.6.1. Aineiston saatavuus ja hankkiminen 146 3.6.2. Aineiston aukkoja 152 4. MITEN OLEMME PÄÄTYNEET TÄHÄN? 155 4.1. Muutoksenhakulautakuntien historiaa 155 4.1.1. Sektorilainsäädännöstä sektorilautakuntiin 155 4.1.2. Kohtalokas vuosi 2001 162 4.1.3. Epäilysten aika koittaa 165 4.2. Suomi ja muu Eurooppa 171 4.2.1. Vaihtoehtojen valtakunta 171 4.2.2. Säilytetäänkö vai uudistetaanko? 176 4.3. Mitä tiedämme muutoksenhakulautakuntien toiminnasta? 181 4.3.1. Muutoksenhakulautakunnat tilastoissa 181 4.3.2. Mitä päätelmiä ja vertailuja tilastot sallivat? 187
Sisällys 4.4. Välituloksia: myytti oikeussuojajärjestelmien orgaanisesta kasvusta ei pidä paikkaansa 189 4.4.1. Muutoksenhakulautakuntien järjestelmän tulevaisuus 189 4.4.2. Muutoksenhakulautakunnat tänään 192 15 5. MIHIN LAUTAKUNTALAINKÄYTÖLLÄ PYRITÄÄN? 195 5.1. Prosessin välineellisyys ja prosessin arvoja 195 5.1.1. Oikea ratkaisu vai asianosaisen tunne oikeudenmukaisuudesta 195 5.1.2. Oikeudenmukaisuus ja lopputulos ristiriidassa 200 5.2. Lautakuntalakien tavoitteenmäärittely 206 5.2.1. Määritellyt tavoitteet 206 5.2.2. Tavoitteiden vertailua 210 5.3. Epärealistinen tavoite: oikea ratkaisu yksittäistapauksessa 217 5.4. Subjektiivisen oikeudenmukaisuuskokemuksen syntymekanismi 223 5.4.1. Oikeudenmukaisuus ja tyytyväisyys 223 5.4.2. Tyytyväisyys lautakuntiin 226 5.4.3. Osallistuminen tyytyväisyystekijänä lautakuntaprosessissa 230 5.5. Ekskursio: miten ratkaisutoiminnan laatua mitataan ja tulisi mitata? 233 5.6. Välituloksia: millaisena tavoitteet toteutuvat nykyisessä lautakuntajärjestelmässä? 240 6. LAUTAKUNTAPROSESSIN MUOTOUTUMINEN JA OHJAAMINEN 244 6.1. Ulkoiset vaikuttajat 244 6.1.1. Etuuskäsittelyn ja lautakuntaprosessin vuorovaikutus 244 6.1.2. Yhdenmukaistavaa ryhmäpainetta ja kansalaisten haluja 252 6.2. Lautakuntaprosessin perusvalintoja 256 6.2.1. Adversiaalinen vai inkvisitorinen menettely? 256 6.2.2. Vastapuolen ongelma adversiaalisessa sosiaaliturvaprosessissa 264 6.2.3. Lakimiehiä vai maallikoita? 268 6.3. Millaista lautakuntaprosessin ohjausta? 276 6.3.1. Ohjauksen tarkkuus 276
Sisällys 16 6.3.2. Ohjauksen keinot 279 6.3.3. Mistä sisältöä ohjaukselle? 284 6.4. Ihmisoikeusjärjestelmä lautakuntaprosessin ohjauksen keinona 288 6.5. Yleinen hallintoprosessi lautakuntaprosessin esikuvana 293 6.6. Välituloksia: vaikeasti ohjattava lautakuntaprosessi 300 7. VALITUKSEN VAIHTOEHDOT 304 7.1. Oikeussuojakeinojen kokonaisuus: liikaa valinnaisuutta? 304 7.1.1. Kokonaiskuvaa hakemassa 304 7.1.2. Yleistä ja erityistä valinnaisuutta 306 7.2. Virheellisen päätöksen korjaaminen 310 7.2.1. Itsenäinen korjaaminen (itseoikaisu) 310 7.2.2. Viime hetken itseoikaisu 317 7.2.3. Oikaisu käytännössä: täyttymätön lupaus 319 7.3. Uusi hakemus 323 7.3.1. Asian uudelleen tutkiminen 323 7.3.2. Uudelleen tutkimisen rajoitukset 325 7.3.3. Yhteensulautuva etuuskäsittely ja muutoksenhaku 331 7.4. Kantelu sosiaaliturvan oikeussuojakeinona? 334 7.5. Lisää valinnaisuutta? 336 7.5.1. Valtakunnallinen asiamies ( sosiaaliturvavaltuutettu ) 336 7.5.2. Yksilöllistä vai kollektiivista oikeussuojaa? 338 7.6. Välituloksia: sosiaaliturvan valinnaiset oikeussuojakeinot 341 8. YLEISEN OSAN PÄÄTELMÄT 344 KIITOKSET 348 LÄHTEET 350 KAAVIOT 365 ASIAHAKEMISTO 366
17
18
YLEINEN OSA 19
20
1. Johdanto 21 1.1. Sosiaaliturva sosiaalivaltiossa 1.1.1. Oikeusturvasta konfliktinhallintaan Pohjoismaista hyvinvointivaltiota on tapana pitää erityisesti pohjoismaissa menestystarinana. 1 Tällainen valtio takaa jakamillaan etuuksilla ja palveluilla kaikille kansalaisilleen vähintäänkin kohtuulliset elämänolosuhteet. Tämä tapahtuu sosiaaliturvaksi kutsutun järjestelmän avulla: sosiaaliturvan järjestelmä puolestaan koostuu monilukuisten palveluiden, korvausten ja etuuksien verkosta. Tosin käsitykset siitä, mitä kaikkea saa tai pitää lukea sosiaaliturvaan, ovat vaihdelleet. Suppeimmillaan sosiaaliturva kohdistuu ainoastaan suoraan ihmisten toimeentuloon eli käytännössä työkykyyn ja sairauskuluihin liittyviin henkilöriskeihin. Laajimmillaan sosiaaliturva taas käsittää kaikki solidaarisuutta toteuttavat järjestelyt. Hyvinvointivaltio nähdään tällöin vakuutusyhteiskuntana, eräänlaisena jättimäisenä solidaarisuuskoneena. 2 Sosiaaliturva on ollut vuosikymmeniä milloin kiihtyvän, milloin laantuvan arvostelun kohteena. Sosiaalilainsäädäntöä moititaan saman hengenvetoon liian monimutkaiseksi ja vaikeatajuiseksi, päällekkäisiä tukimuotoja sisältäväksi, aukkoja jättäväksi ja kannustinloukkuja luovaksi. Arvostelussa on paljon totta. Osaksi sosiaaliturvajärjestelmän monimutkaisuus lienee kuitenkin väistämätöntä. Niin monet sosiaaliturvaan kuuluvat palvelut ja etuudet ovat yksilökohtaisia ja enemmän tai vähemmän vahvasti tarveharkintaan sidottuja. 3 Kahdesta sosiaaliturvan perusperiaatteesta, ansioperiaatteesta ja tarveperiaatteesta, jälkimmäinen on paljon herkempi erimielisyyksille ja sosiaaliselle kitkalle. Tarveharkinnan subjektiivisuus ei katoa sillä, että sitä 1. Hyvinvointivaltion käsitteestä ks. esim. Arajärvi 2011 s. 23. 2. Liukko 2012 s. 101. Sosiaaliturvaturvamenoista maksetaan rahassa noin 60 prosenttia, loppu koostuu palveluista. Sosiaaliturvan kokonaismenot ovat yli 50 miljardia euroa vuodessa. Ks. Airio 2013 s. 8. 3. Harkinnasta sosiaaliturvassa yleensä ks. Rajavaara 2014 s. 136. Tarveharkinnan asteista ks. esim. Arajärvi 2007 s. 110. Tarveharkinta on monitulkintainen käsite. Alunperin sillä lienee tarkoitettu sitä, että avustus oli välttämätön saajansa fyysiselle toimeentulolle. Sittemmin se laajeni tarkoittamaan, että etuus oli tavalla tai toisella sidottu saajan yksilöllisiin sosio-ekonomisiin oloihin. Tarveharkinnan jäsentämiseksi on kehitelty erilaisia jaotteluja. Yksi niistä on, että joko etuus sinänsä on harkinnanvarainen tai etuuden määrä riippuu harkinnasta. Toinen jaottelu on yksilökohtainen ja perhekohtainen tarveharkinta. Työttömyysturva on nostettu esimerkiksi sellaisesta sosiaalietuudesta, jossa tarveharkinta on viety poikkeuksellisen pitkälle - ja niin pitkälle, että se luo jo omat sosiaaliset epäkohtansa. Ks. Latvala 2008 s. 114.
1. Johdanto 22 kutsutaan, kuten joskus tehdään, eufemistisesti selektiiviseksi asiantuntijaarvioinniksi. Myös asiantuntijan arvio on viime kädessä hänen henkilökohtaiseen näkemykseensä tukeutuva. Osaksi sosiaaliturvan monimutkaisuus on kuitenkin hankittu ominaisuus. Se on seurausta järjestelmän orgaanisesta, paljolti hallitsemattomasta kasvusta aina 1960-luvulta alkaen. 4 Kokonaiskuvaa ei ole ehditty missään vaiheessa miettiä. Yllätys ei ole, että tällainen järjestelmä tuottaa suhteettomasti erimielisyyksiä siitä, kuuluuko etuus tai palvelu niitä vaativalle kansalaiselle. Näitä erimielisyyksiä voidaan pitää tyypillisinä oikeudellisina riitoina tai konflikteina. Erimielisyydet ensiksikin ilmenevät palvelun tai etuuden myöntäjän ja niitä hakevan kansalaisen välillä, toiseksi niissä on kysymys sosiaalilainsäädännön oikeasta soveltamisesta. Omaksi kysymyksekseen on toki luettava, onko tällainen erimielisyys lupa määritellä riidaksi tai konfliktiksi juridisteknisessä merkityksessä. Kysymys olisi vailla muuta kuin akateemista mielenkiintoa, ellei kielenkäytöllä pystyttäisi ohjaamaan myös ajattelua. Jos erimielisyydeltä evätään riidan luonne, siihen on mahdollista suhtautua yliolkaisemmin kuin riidaksi tunnustettuun erimielisyyteen. Tosin sosiaaliturvaa käsittelevässä kirjallisuudessa ei ole nähty estoja puhua avoimesti riidoista etuuden myöntäjän ja hakijan välillä. 5 Jos konfliktin ja riidan käsitteet siirretään sosiaaliturvaan, konflikti on kansalaisen ja sosiaaliturvajärjestelmän (laajassa mielessä) välinen erimielisyys siitä, mistä etuusjärjestelmästä henkilö saa toimeentuloon tarvittavat etuudet. Riita taas on esimerkiksi yksittäisen valitusasian tuottanut kiista kansalaisen ja tietyn sosiaaliturvalaitoksen välillä. Tuon riidan ratkaiseminen ei tietenkään anna vastausta siihen, miten henkilön toimeentulo ylipäätään järjestetään. Myös sosiaaliturvan piirissä on tavallista, että konflikti edellä mainitussa merkityksessä tuottaa lukuisia riitoja, toisin sanoen kansalainen pakotetaan valituskierteeseen. Sosiaaliturvassakaan riidan ratkaiseminen ei välttämättä tai edes pääsääntöisesti lopeta konfliktia. Erimielisyyttä etuuden hakijan ja sen myöntävän tahon (eli niin sanotun sosiaaliturvalaitoksen) välillä on syytä kutsua, viimeistään kun osapuolet ovat tuoneet esiin poikkeavat näkemyksensä, keskieurooppalaisen tapaan sosiaaliturvariidaksi. 6 Pohjoismaissa ja etenkin Suomessa kielenkäyttö on eufe- 4. Tämä on havaittu muissakin maissa. Det socialrättsliga regelsystemet har byggts ut steg för steg i takt med det socialpolitiska reformarbetet. Näin Strömberg 1974 s. 138. 5. Näin esimerkiksi Strömberg 1974 s. 211. Riidan ja konfliktin käsitteistä sosiologisessa konfliktiteoriassa ks. Koulu 2005 s. 19. Kielenkäytöstä yleensä ks. myös Autio 2014 s. 58. Riidan käsitteeseen liitettyihin merkityksiin palataan jäljempänä useampaankin otteeseen. 6. Kielenkäytöstä ks. esimerkiksi Eichenhofer 2012 s. 143 ( Streitigkeit ).
1.1. Sosiaaliturva mistista: riidan tai erimielisyyden sijasta puhutaan joko sosiaaliturva-asioista tai valituksista. Kielenkäytöllä ei tässäkään olisi väliä, ellei se samalla määrittäisi näkökulmaa, josta ilmiötä lähestytään. Kun puhutaan riidasta, painotetaan riidan osapuolten eli prosessioikeuden termein asianosaisten näkökulmaa; riitahan on vakiintuneen määritelmän mukaan sellainen kahden intressitahon vastakkaisasettelu, joka yhteiskuntarauhan säilyttämiseksi vaatii sen ratkaisemista tavalla tai toisella. Asioista tai jossain määrin vielä valituksistakin puhuminen taas tuo esiin puhujan edustaman järjestelmänäkökulman. Asioita pelkästään käsitellään ikään kuin ratkaisun lopputulos olisi sivuseikka ja, mikä vielä pahempaa, kummallekin riitapuolelle yhdentekevä. Pehmentävä kielenkäyttö on yleistä paitsi sosiaalioikeudelle myös ylipäätään lautakuntainstituutiolle. Osaksi se selittynee halulla välttää sitä vastakkainasettelun kärjistymistä, minkä lainkäytön sovittelukulttuuri asettaa tavoitteekseen. Osaksi se kuitenkin käsittää tausta-ajatuksen, jonka mukaan kaikkia riidanratkaisun normaalistandardeja ei ole tarpeen seurata, koska kysymys ei ole oikeasta riidasta vaan jonkinlaisesta järjestelmän sisäisestä toimintahäiriöstä. Sillä, onko erimielisyys jossain mielessä aiheetonta vai ei tai kuka on asiassa oikeassa kuka väärässä, ei ole kielenkäytön kannalta eikä muutoinkaan merkitystä. Vaikka unohdettaisiinkin tällaiseen riitojen luokitteluun liittyvä paternalismi, aiheeton eli turha riita vahingoittaa yhteiskuntarauhaa aivan samalla tavalla kuin aiheellinenkin. Tästä seuraa, että myös aiheettomat riidat on ratkaistava legitiimillä tavalla. Jos ja kun etuuden myöntävä taho on viranomainen, sosiaaliturvariita muistuttaa suuresti muita julkisoikeudellisessa oikeussuhteessa syntyviä riitoja, esimerkiksi kaavoitukseen tai rakentamisen liittyviä. Tässä vaiheessa kannattaa muistaa, että myös yksityiset toimijat hallinnoivat sosiaaliturvaan luettavia etuuksia, esimerkkinä käyvät työeläkkeistä vastaavat yksityiset työeläkeyhtiöt. 7 Tältä osin sosiaaliturvariitojen rinnastus julkisoikeudellisiin riitoihin eli hallintolainkäyttöasioihin ei ole onnistunut. Pikemminkin lähellä on ajatus, että kysymys on riita-asian oikeudenkäynnille ominaisesta yksityisestä vastakohtaisuudesta. 8 Sosiaaliturva ei kuitenkaan ole poikkeuksellisen riitainen yhteiskunnallinen instituutio. Pikemminkin on pelättävissä, että sen piirissä läheskään kaikki potentiaaliset riidanaiheet eivät pääse aktualisoitumaan. Heikossa 23 7. Ks. Arajärvi 2002 s. 396. Kyseisten yhtiöiden aseman määrittely onkin vaatinut melkoista kekseliäisyyttä. Ne on luokiteltu lakisääteisiä tehtäviä hoitaviksi sosiaaliturvalaitoksiksi, jotka oikeussystemaattisesti kuuluvat välilliseen julkishallintoon. Määritelmä on mainitusta kirjasta. 8. Ks. esim. Pietiläinen 2002 s. 8. Ks. myös KM 2001:9 s. 13.
1. Johdanto 24 asemassa olevat kansalaiset eivät yksinkertaisesti pysty taistelemaan tehokkaasti oikeuksistaan. He eivät jaksa, kykene tai osaa ajaa asiaansa. Kannattaa myös pitää mielessä yhteiskunnan rakenteiden ja riitaisuuksien määrän korrelaatio. Mitä monimutkaisemmaksi rakenne on kehittynyt, sitä enemmän se tuo mukanaan sellaista sosiaalista kitkaa, joka johtaa oikeudellista ratkaisua vaativiin erimielisyyksiin. Jos tämä syy-yhteys pitää paikkansa, pohjoismaisen hyvinvointivaltion pitäisi itse asiassa olla erittäin suotuisa kasvualusta riidoille. Havainto, että näin ei kuitenkaan ole asianlaita - ainakaan tuomioistuimiin päätyneiden oikeusriitojen lukumäärällä mitaten - ei vielä kumoa hypoteesia korrelaatiosta. Ristiriita pelkästään herättää epäilyksen siitä, että kulttuuriset, rakenteelliset tai taloudelliset seikat kätkevät sellaisia erimielisyyksiä, jotka suotuisammissa oloissa puhkeaisivat näkyviksi konflikteiksi ja oikeudellistuisivat aikanaan riidoiksi. Eri asia on, että joku voi pitää ja on pitänytkin tällaista näennäistä tai toisin ilmaistuna pakotettua riidattomuutta suorastaan ihanteena. 9 Tehtäessä päätelmiä korrelaatiosta on kuitenkin muistettava, että korrelaatio ei ole sama asia kuin kausaalisuus. Korrelaatiosta puhutaan, kun emme tiedä kumpi asiantila on syy, kumpi vaikutus. 10 Tämä pätee myös konfliktinhallinnan tutkimuksessa. 11 Kausaliteettipäätelmissä on siis syytä olla varovainen. Joskus kausaliteettia voidaan pitää todennäköisenä, joskus taas sitä koskevat väitteet ovat arvailua. Graafisissa kaavioissa kausaliteetti ja korrelaatio onkin tapana erottaa typografisesti. Kausaliteettia kuvataan yksikärkisellä nuolella, kun taas kaksikärkinen nuoli osoittaa, ettei mekanismia varmuudella tunneta. Jos tai kun kausaalisuus on todettu, tutkimus tavallaan helpottuu. Kun kausaalisuus vallitsee, tieto yhdestä ominaisuudesta tai tapahtumasta antaa tietoa myös toisesta ominaisuudesta tai tapahtumasta. Suhtautumisessaan riidanratkaisuun oikeusvaltio ja hyvinvointivaltio näyttävät hieman eroavan, mitä tulee kansalaisten odotuksiin. Oikeusvalti- 9. Vanhan liberaalis-funktionalistisen teorian mukaan konflikti oli patologinen ja vahingollinen ilmiö yhteiskunnan organismissa. Sosiologinen konfliktiteoria taas katsoo konfliktit normaaleiksi ilmiöiksi ja sitä paitsi yhteiskunnallisia rakenteita uudistavaksi voimaksi. Ks. lähemmin Koulu 2012 s. 3. 10. Ks. Töttö 2012 s. 169. 11. Jos keskitytään oikeussuojaan, riitaisuuksien suuri määrä voi hyvinkin olla rakenteiden monimutkaisuuden syy eikä suinkaan seuraus. Jos yhteiskunnassa esiintyy paljon erilaisia kiistoja, niiden hallintaan tarvitaan monimutkainen koneisto eli erilaisia riidanratkaisuväyliä. Konkreettisempi esimerkki erosta on lakimiesten väitetty vaikutus konfliktinhallintaan. Sanotaan, että lakimiesten laaja osallistuminen formalisoi ja raskauttaa menettelyä. Yhtä hyvin voi olla niin, että nämä menettelyn ominaisuudet vaativat lakimiehiin turvautumista. Tähän kausaliteettimekanismiin palautaan jäljempänä jaksossa 6.2.3.
1.1. Sosiaaliturva olta odotetaan, että se pitää yllä tuomioistuimia, joihin kansalaiset tarvittaessa voivat viedä asiansa. Tuomioistuinten on toisin sanoen oltava halukkaiden käytettävissä. Innokas turvautuminen tuomioistuimiin ei kuitenkaan ole oikeusvaltiossa toivottavaa: se kuormittaa tuomioistuimia (eli tuo jutturuuhkia) ja lisää tuomioistuinlaitoksen menoja. Sen sijaan hyvinvointivaltiolta odotetaan, että se kaikin tavoin edistää kansalaistensa vaivatonta pääsyä oikeuksiin eli tavallaan suosii riidanmuodostusta. Tästä samalla seuraa, että hyvinvointivaltion on tarjottava paitsi perinteistä hyvinvointia myös erilaisia riidanratkaisupalveluja kuten neuvonta-, sovittelu- ja asiantuntijapalveluita. Käsitys hyvinvointivaltion kaikenkattavasta tehtäväkentästä lieneekin syy siihen, miksi vaihtoehtoinen riidanratkaisu on saanut, tavallaan lähtökohtiensa vastaisesti, pohjoismaissa varsin valtiokeskeisiä piirteitä. Tosin siitä, missä määrin esimerkiksi suomalainen lainsäätäjä de facto toteuttaa hyvinvointivaltiolle ominaista oikeuspolitiikkaa, on syytä keskustella. 12 Yleistäen voidaan nimittäin sanoa, että suomalainen oikeuspolitiikka ei suosi riitelyä, vaan pikemminkin yrittää sitä hillitä. 25 1.1.2. Sosiaaliturvariidat konfliktinhallinnan näkökulmasta Jos myönnetään, että sosiaaliturva aiheuttaa riitoja, seuraavaksi on kysyttävä, miten väistämättä syntyvien riitojen ratkaiseminen kannattaa järjestää. Kirjallisuudessa perustellaan varsin laajalti, miksi sosiaalioikeuden erityispiirteet tai toimeentuloturva-asioiden erityinen luonne vaativat erityistä muutoksenhakujärjestelmää. Perustelut ovat varsin järjestelmäkeskeiset: välilliseen julkishallintoon kuuluvat etuuden myöntäjät, valitusten suuri lukumäärä, erityisasiantuntemuksen tarve sekä etujärjestöjen vaikutus. 13 Tämä on pitkälti totta myös kansalaisen näkökulmasta. Sosiaaliturvariidat poikkeavat perustavanlaatuisesti tavallisista riidoista: näissä riidoissa toinen osapuoli eli etuuden hakija on lähtökohtaisesti tiedollisesti ja taloudellisesti heikommassa asemassa kuin hänen vastapuolensa, etuuden evännyt taho. Toki samaa voidaan tietyllä oikeutuksella sanoa kaikista muistakin kiistoista, joissa 12. Suomalaista oikeuspolitiikkaa on pääsääntöisesti pidetty suppeana oikeuslaitospolitiikkana, jonka tavoitteena on ennen kaikkea tehostaa tuomioistuinten toimintaa. Ks. Koulu 2007 s. 234. Kuluneet vuodet eivät ole tuoneet tähän muutosta. Vaihtoehtoisen riidanratkaisun valtiokeskeisyys selittää myös hyvin, miksi Suomessa ei ole syntynyt sellaista vastaliikettä, joka pyrkii rajoittamaan tällaisen rinnakkaisoikeuden ( Paralleljustiz) kehittymistä virallisen lainkäytön rinnalle. Ks. artikkeli FAZ 17.4.2014: Null-Toleranz-Linie bei Paralleljustiz. 13. Ks. Pietiläinen 2002 s. 69.
1. Johdanto 26 yksityinen kansalainen on viranomaista tai muuta organisaatiota vastassa. Sosiaaliturvariidoissa eriarvoisuus on vain korostuneempaa. Selvää lisäksi on, että sosiaaliturvariidoissakaan eriarvoisuutta ei saada kiistetyksi sillä helppohintaisella argumentilla, että juridisteknisesti etuuden evännyt taho ei ole etuuden hakijan vastapuoli. 14 Hakija kokee tahon vastapuolekseen, ja kansalaisten suuri enemmistö luultavasti on, jos asiaa siltä kysyttäisiin, samaa mieltä. Tästä syystä sitä hallintomenettelyä koskevan lain osittaista soveltamista valitusten käsittelyyn, mistä joskus lähdetään, on pakko pitää vääränä periaateratkaisuna. 15 Hallintomenettelyssähän vastakohtaisuutta ei vielä ole, koska ei tiedetä, millaisen päätöksen viranomainen tulee tekemään. Oikeudellistuneet erimielisyydet (jollaisia sosiaaliturvariidat ovat) ovat ratkaistavissa kahdella tavalla, joko lainkäyttöpäätöksin tai vaihtoehtoisesti, tyypillisesti sovittelulla. Ensimmäistä lähestymistapaa kutsutaan tuomitsemis- tai lainkäyttöparadigmaksi, jälkimmäistä taas vaihtoehto- tai sovitteluparadigmaksi. Mitä tulee lainkäyttöön, Suomen lainkäyttöjärjestelmää kutsutaan dualistiseksi. Se koostuu yleisistä tuomioistuimista ja hallintotuomioistuimista. Vaikka niiden välinen toimivaltajako on epäselvä, lähtökohtana on, että ensimmäiset käsittelevät yksityisoikeudellisista, jälkimmäiset julkisoikeudellista oikeussuhteista johtuvat riidat. Vastaavasti puhutaan yleisestä lainkäytöstä erotukseksi hallintolainkäytöstä. Yleiset tuomioistuimet noudattavat asiaa käsitellessään yleistä prosessilakia (joka muodostuu pääosin oikeudenkäymiskaaresta), hallintotuomioistuimet taas soveltavat menettelyynsä hallintoprosessilakia (joka muodostuu hallintolainkäyttölaista). Nämä prosessilait eroavat suuresti lähtökohdiltaan. Oikeudenkäymiskaaren sääntely on yksityiskohtaista ja mahdollisimman täsmälliseksi tarkoitettuakin: hallintokäyttölaki taas on puitelaki, ja hallintotuomioistuin saa sen puitteissa hyvin laajan menettelyllisen liikkumavaran. Jos nykytila halutaan tiivistää muutamaan lauseeseen, sosiaaliturvariidat muodostavat konfliktinhallinnan järjestelmään aikamoisen anomalian. Nämä riidat mielletään syystä tai toisesta julkisoikeudellisiksi. Näin tehdään 14. Tällaista keskustelua on käyty hallintoprosessin asianosaisasetelmasta, jonka mukaan asianosaisia on vain yksi, valittaja. Ks. esim. Koulu 2012 s. 242. Tällöin on päädytty niinkin absurdeihin tuloksiin kuin väitteeseen, jonka mukaan hallintolainkäytössä ei ratkaista konflikteja. Konflikti kun käsitteellisesti edellyttää kahta riitapuolta. Käsitys siitä, että hallintolainkäyttö on yleisen lainkäytön tapaan riidanratkaisua, on kuitenkin voimistumassa. Ks. esimerkiksi Tolvanen 2012 s. 387 : Myös hallintolainkäytössä on alettu tiedostaa oikeussuoja-aspekti, käyttäytymisen ohjaaminen ja jopa konfliktinratkaisufunktiokin. 15. Hallintomenettelyn ja prosessilain yhdistäminen sosiaaliturvan muutoksenhaussa oli varsinkin aikaisemmin tavallinen ilmiö. Norjan osalta ks. Kjønstad 1987 s. 78.
1.1. Sosiaaliturva silloinkin, kun vastapuolina on yksityinen kansalainen 16 ja yksityinen etuuden myöntäjä (tai tässä tapauksessa oikeastaan epääjä). Riidat käsitellään hallintolainkäytön prosessilain mukaisesti, joka ei jätä tilaa vaihtoehtoisille elementeille kuten sovittelulle. Tähän saakka sosiaaliturvariidat rinnastuvat jokseenkin jäännöksettä muihin hallintolainkäyttöasioihin. Tämän jälkeen törmätään kuitenkin perustavanlaatuiseen eroon. Kun tavalliset julkisoikeudelliset riidat ratkaistaan hallintotuomioistuimissa, sosiaaliturvariidat pääosin saavat ratkaisunsa lautakuntatyyppisissä elimissä. 17 Nämä lautakunnat toisin sanoen toimivat eräin poikkeuksin ensi asteen valituseliminä, 18 mistä syystä niistä käytetään yhteisnimitystä muutoksenhakulautakunnat. Siitä, onko nimitys onnistunut vai ei, voidaan keskustella. Joka tapauksessa se kuvaa kohtalaisen hyvin lautakunnan tehtävää ja on lisäksi täysin vakiintunut. 19 Nimitys vie myös luontevasti tämän tutkimuksen kysymyksenasetteluun: kuinka tehokkaasti kansalainen pääsee järjestelmässä niihin oikeuksiin, joita aineellinen lainsäädäntö hänelle antaa. Uudistermi hallintolainkäyttölautakunta sen sijaan korostaa yksipuolisesti prosessilajia (eli menettelytapaa). Sitä paitsi se on liian kömpelö sujuvaan esitykseen. Hieman onnistuneempi olisi termi valituslautakunta, koska lautakuntien päätehtävä on valitusten käsittely. Ne toki käsittelevät myös hakemuksia etuuspäätösten poistamisesta, joten termi ei olisi aivan täsmällinen. Muutoksenhakulautakunnat ovat jossain määrin perustuslain vastaisia. Perustuslaki nimittäin edellyttää kaksilinjaista lainkäyttöjärjestelmää; tuomioistuimet ovat joko yleisiä tuomioistuimia tai hallintotuomioistuimia (98 ). Riita- ja rikosasiat kuuluvat ensimmäisten, hallintolainkäyttöasiat jälkimmäisten toimivaltaan (99 ). Vaikka erityistuomioistuimia voidaan perustaa 27 16. Vaikka tässä tutkimuksessa sosiaalietuuksia hakevasta yksilöstä käytetään ilmaisua kansalainen (vastakohtana organisaatioille), hänen ei tietenkään tarvitse olla Suomen kansalainen. Myös Suomessa asuvat ulkomaiden kansalaiset ovat monasti oikeutettuja sosiaaliturvaan. 17. Tästä on merkittävä poikkeus. Sosiaalihuoltoon kuuluvista etuuksista aiheutuvat riidat - eli käytännössä sosiaalihuoltolain (10/1982) soveltamiskiistat - ohjautuvat hallintotuomioistuimiin ja ne käsitellään hallintolainkäyttölain mukaisessa järjestyksessä. Tämä johtuu siitä, että kyseisen lain toimeenpano kuuluu kunnille, ja laissa säädetyt etuudet ovat käsitteellisesti niin sanottua kunnallista sosiaaliturvaa. Ks. esim. Huhtanen 1994 s. 15. Tähän sosiaaliturvariitojen pirstoutumiseen eri lainkäyttölinjoille palataan jäljempänä. 18. Huhtanen 2000 s. 1265. Kuten lainaus osoittaa, tuomioistuimiin viittaavaa kielenkäyttöä oli tapana välttää varhaisessa lautakuntatutkimuksessa, eikä se ole vieläkään vallitsevaa. Asia erikseen on, että lautakunnat määrittelevät mielellään itsensä tuomioistuimiksi. Väittely siitä, onko lautakunta tuomioistuin tai asian käsittely siinä lainkäyttömenettelyä eli oikeudenkäyntiä, on tietenkin hedelmätöntä, ellei ensin määritellä, mitä näillä käsitteillä tarkoitetaan. Ilman tällaista määrittelyä on paikallaan sanoa, että lautakunta on tuomioistuinmainen lainkäyttöelin ja menettely lautakunnassa omaa oikeudenkäyntimäisiä piirteitä. 19. Nimikeskustelusta ks. Koulu 2010 s. 85.
1. Johdanto 28 tavallisella lailla, liian pitkälle vietynä tuomioistuinlinjojen moninaistamisen katsotaan joutuvan ristiriitaan perustuslain kanssa. 20 Jos muutoksenhakulautakunnat perustettaisiin nyt, niiden perustaminen kohtaisi luultavasti melkoista osaksi perustuslakiin, osaksi ihmisoikeuksiin tukeutuvaa vastarintaa. Lautakuntajärjestelmä tavallaan sai hyötyä siitä, että se syntyi 1960 -luvulla eli ennen moderneja perustuslaki- ja ihmisoikeusoppeja. Muutoksenhakulautakuntien määrä on vähitellen supistunut alkuperäisestä; niitä on nykyisin viisi. Lautakunnista merkittävin ja nähtävästi tunnetuinkin on sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunta (tunnetaan lyhenteellä somla). Tämä lautakunta käsittelee muun muassa tässä tutkimuksessa esimerkkinä käytetyt, sairausvakuutuslain soveltamista koskevat valitukset. Lautakuntien asiallisen toimivallan perusteella lautakunnat voidaan jakaa yleisiin ja erityisiin. Tosin tätä jakoa ei käytetä kirjallisuudessa, mutta se auttaa vertailussa yleiseen lainkäyttöön ja (muuhun) hallintolainkäyttöön. Yleisiä lautakuntia tässä merkityksessä on vain sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunta, kaikki muut muutoksenhakulautakunnat ovat eriasteisesti erityisiä. Tutkimusta ajatellen muutoksenhakulautakunnat muodostavat varsin yhtenäisen ryhmän: ne täyttävät yhtä hyvin - tai epäilevän tuomaan mielestä yhtä huonosti - ne vaatimukset, jotka asetetaan tuomioistuimille. Lautakunnat on perustettu lailla, ne ovat pysyviä, ne ovat riippumattomia ja puolueettomia sekä niillä on asianmukainen toimivalta, lautakunnat toisin sanoen antavat sitovia ja lopullisia ratkaisuja. 21 Esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen kontekstissa muutoksenhakulautakunnat näyttävät kiistatta tuomioistuimilta, sillä jäsenten määräaikaisuus, osa-aikaisuus ja toimiminen intressiedustajina eivät merkitse ehdotonta estettä tuomioistuimen statukselle. 22 Samaa on sanottava siitä, että nämä lautakunnat eivät, toisin kuin varsinaiset tuomioistuimet, ole hallinnollisesti oikeusministeriön alaisia, mistä seuraa, että ne eivät myöskään ole oikeushallinnon piirissä. Sil- 20. Näin Jyränki-Husa 2012 s. 320. Todettakoon, että kirjoittajat eivät mainitse tässä yhteydessä lautakuntia vaan toteavat yleisesti ristiriidan mahdollisuuden. Siitä, kuinka pitkälle kaksilinjaista lainkäyttöjärjestelmää saadaan pirstoa tavallisella säädösvallalla, olisi syytä keskustella. Tosin kannanotto kysymykseen ei kuulu tähän yhteyteen. Vaikuttaa kuitenkin oikeutetulta sanoa, että tavallisella lailla luotuna sektorikohtainen lautakuntajärjestelmä koettelee valtiosääntöisen kaksilinjaisuuden äärirajoja. Ohimennen todettakoon, että suomalaisen lainkäyttöjärjestelmän pirstaleisuus on saanut viime aikoina osakseen myös valtamedian huomiota. Tutkimuksessa järjestelmän hajanaisuus ja paikottainen sekavuus on ollut jo pitkään esillä. 21. Näistä vaatimuksista ks. Ervo 2008 s. 42. Seuraava lienee vallitseva näkemys: Lautakuntia ei asemaltaan voi rinnastaa yleisiin tai erityisiin hallintotuomioistuimiin eivätkä ne varsinaisesti kuulu tuomioistuinlaitokseen. Lautakuntien asemaa ei myöskään ole kaikilta osin järjestetty tuomioistuimia koskevien yleisten vaatimusten mukaisesti. Näin Mäenpää 2007 s. 214. 22. Pellonpää 2005 s. 349.
1.1. Sosiaaliturva lä, miksi lainkäyttöelimiä kutsutaan, ei tietenkään ole merkitystä. Muutoksenhakulautakuntien statuksen ongelmana lähinnä on se, että epätavallisen moni kyseenalaistava seikka vallitsee samanaikaisesti. Näin voidaan sanoa, että kokonaisuus riitauttaa tehokkaasti lautakuntien tuomioistuinstatuksen, vaikkakaan mikään yksityinen piirre ei sitä tee. 29 Kaavio 1: Sosiaaliturvan lautakuntajärjestelmä sosiaaliturvan lautakuntajärjestelmä 1.2.1. Sektorikohtaisten lautakuntien järjestelmä Kuten edellä todettiin, oikeussuoja sosiaaliturvassa rakentuu keskeisesti muutoksenhakulautakunniksi kutsuttujen elinten varaan. Lautakunnat ovat olleet niin kauan osa sosiaaliturvan oikeussuojaa, että emme enää ihmetteyleiset erityiset Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunta Opintotuen muutoksenhakulautakunta Tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunta Työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunta Työttömyysturvan muutoksenhakulautakunta 1.2. Yleiskuva: kansalaisen oikeussuoja sosiaaliturvassa
1. Johdanto 30 le niiden olemassaoloa emmekä kyseenalaista järjestelmän legitimiteettiä. Kumpaankin olisi kuitenkin aihetta. Nämä lautakunnat nimittäin ovat monessakin suhteessa varsin omalaatuisia lainkäyttöelimiä. Kukin lautakunta on yhtäältä sektorikohtainen, toisaalta taas valtakunnallinen. Tämä tarkoittaa, että kukin lautakunta ratkaisee tyypillisesti vain jonkun tai joidenkin sosiaalilakien soveltamisessa syntyneet riidat. Samalla jokaisen lautakunnan toimivalta käsittää koko maan. 23 Tätä toimivallan perustavaa lakia kutsutaan jäljempänä sektorilaiksi ; sektorilaki on samalla muutoksenhakulautakunnassa sovellettavaksi tuleva (materiaalinen) etuuslaki. Esimerkiksi suurimmalla lautakunnalla, sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnalla, on sovellettavanaan 18 kansallista ja kaksi EU-oikeudellista sektorilakia; lisäksi tällaisina säädöksinä toimivat kaikki Suomen vieraiden valtioiden kanssa tekemät sosiaaliturvasopimukset. 24 Sektorikohtainen toimivalta johtuu historiallisista syistä, tarkemmin sanottuna vähitellen ja elimellisesti kasvaneesta sosiaalilainsäädännöstä. Jokainen uusi sosiaalilainsäädännön sektori on aikanaan tuonut mukanaan oman muutoksenhakuelimensä. Toki aikojen saatossa lautakuntia on jossain määrin yhdistelty, lakkautettu ja nimetty uudelleen. Päätymistä tähän vaihtoehtoon ei ehkä pidä liikaa kummastella. Kun kerran sosiaalitoimi on muotisanaa käyttäen siiloutunut - toisin sanoen tuki ja palvelut eriytyneet omiin yksikköihinsä - myös oikeusturvan voidaan ajatella vastaavasti siiloutuvan. Yhtä hyvin voitaisiinkin puhua siiloutuvasta lautakuntajärjestelmästä. Sosiaalitoimen siiloutuminen ei kuitenkaan aivan sellaisenaan siirry lautakuntiin, joten tässä tutkimuksessa puhutaan mieluummin sektorikohtaisuudesta. Sitä paitsi siiloutuminen on jossain määrin leimaava, ellei suorastaan pejoratiivinen ilmaus. Jos lautakunnille haetaan vastinetta muusta lainkäyttöjärjestelmästä, se saadaan lähinnä vertailusta erityistuomioistuimiin. Tosin edelleenkin eroksi jää, että erityistuomioistuinten (esimerkiksi vesioikeuksien) toimivalta määräytyy tavallisesti asiatyypin, muutoksenhakulautakuntien 23. Vastaavaa toimivallan määräytymistapaa on pidetty tyypillisenä brittiläiselle tribunaalijärjestelmälle. All Tribunals are creatures of statute and their powers are limited to those granted by primary legislation. Ks. Guide to Drafting Tribunal Rules 2003 s. 3. 24. Sektorilait luetellaan muun muassa vuoden 2011 toimintakertomuksen liitteessä 3. Sektorilait vaihtelevat ajallisesti, kun lakeja kumotaan ja uusia säädetään. Vastaavaa ei esiinny sen enempää yleisessä lainkäytössä kuin hallintolainkäytössäkään: niissä tuomioistuinten toimivalta on tässä suhteessa vakaa. Lautakuntajärjestelmä on toistaiseksi niin uusi, että ajallinen vaihtelu ei ole tuottanut siirtymäoikeudellisia ongelmia, esimerkiksi menettääkö asiaa käsittelevä lautakunta toimivaltansa, kun uusi sektorilaki osoittaa asian toiseen lautakuntaan. Kunnollisessa lainvalmistelussa kysymys ratkaistaan siirtymäsäännöksellä. Sen puuttuessa sovellettaviksi tullevat yleiset prosessioikeuden periaatteet.
1.2. Yleiskuva: kansalaisen oikeussuoja sosiaaliturvassa Kaavio 2: Sosiaaliturvan muutoksenhakuväylät 31 Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunta Kela Kansaneläkelain mukaiset eläkkeet ja etuudet Sairausvakuutuslain mukaiset etuudet Vammaisetuudet Kuntoutusetuudet ja kuntoutusrahaetuudet Yleinen asumistuki Eläkkeensaajan asumistuki Lapsilisä Lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuki Äitiysavustus Sotilasavustus Rintamasotilasetuudet Laki asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta VAKUUTUSOIKEUS Työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunta Työttömyysturvan muutoksenhakulautakunta Opintotuen muutoksenhakulautakunta Yksityisen sektorin työeläkkeet, perhe-eläkkeet, luopumiseläkkeet, merimieseläkkeet ym. Ahvenanmaan maakunnan eläkkeet Tapaturmaasioiden muutoksenhakulautakunta Työeläkelaitokset, Mela, Merimieseläkekassa Valtiokonttori, Kirkon eläkerahasto, Kela Valtion eläkkeet Kirkon eläkkeet Kelan toimihenkilöiden eläkkeet Suomen pankki Suomen pankin virkamiesten eläkkeet Kuntien eläkevakuutus Kuntien eläkkeet Kela Palkkaturva Opintotuki, Koulumatkatuki Rikosvahinko työtapaturma, sotilastapaturma, maatalousyrittäjien tapaturma (edellyttää valituslupaa) Korkein oikeus Kela, työttömyyskassat, koulutusrahasto Työvoima ja elinkeinokeskus Valtiokonttori Ahvenanmaan maakuntahallitus Tapaturmavakuutuslaitokset, Valtiokonttori, Vakuutusyhtiöt, Mela Työtapaturma Sotilastapaturma Hovioikeus Sotilasvamma Käräjäoikeus Vakuutusyhtiöt Sotilasvamma Työttömyyspäiväraha Työmarkkinatuki Koulutuspäiväraha Koulutustuki Aikuiskoulutustuki Vuorottelukorvaus Kotoutumistuki (työmarkkinatukena) Maatalousyrittäjien tapaturma Liikenne- ja potilasvahinko
1. Johdanto 32 toimivalta taas sovellettavan lain perusteella. Toki de facto nämä toimivaltaperusteet yleensä yhtyvät (näin käy myös vesioikeuksissa), mutta käsitteellisesti ero on selvä. Tästä peruskonseptista seuraa ensiksi, että kaikkien muutoksenhakulautakuntien toimivalta kiinnittyy suoraan aineelliseen sosiaalilainsäädäntöön eli niin sanottuun sektorilainsäädäntöön. Tähän lainsäädäntöön kuuluvien lakien soveltamisala määrittää toisen sanoen samalla lautakunnan toimivallan. Tämä toimivallan määräytymisperuste on melko harvinainen, mutta sillä on etunsa jos haittansakin. Kytkennästä johtuu esimerkiksi, että yleistä valitusoikeutta ei sosiaaliturvajärjestelmässä ole. Tämän on katsottu merkitsevän, että etuuden epäävästä päätöksestä saa tavallisesti valittaa ainoastaan, jos kyseinen sektorilaki antaa hakijalle valitusoikeuden. Näin on asianlaita erityisesti kansaneläkelaitoksen hallinnoimassa sosiaaliturvassa. 25 Käytetyn toimivallan määräytymisperusteen vahvuus on, että lautakuntien toimivalta on yleensä selvä. Prosessilainsäädännölle niin tyypilliset toimivaltakiistat ovat lautakuntajärjestelmässä lähes tuntemattomia. Oikeuspoliittinen ratkaisu on ilmeisen onnistunut tässä suhteessa. Kuten tunnettua, Suomessa aineellinen sosiaaliturvalainsäädäntö on niin vaikeasti hallittava kokonaisuus, että toimivallan määräytyminen perinteisesti esimerkiksi asiatyypin tai oikeussuhteen laadun perusteella johtaisi mitä luultavimmin tulkinnalliseen kaaokseen. 26 Toiseksi muutoksenhaun sektorikohtaisuus sallii asiantuntemuksen muodostumisen ja hyödyntämisen. Mitä kapeampi toimiala, sitä syvällisempään asianhallintaan ( substanssiosaamiseen ) lautakunnassa päästään. Kiistatonta lienee, että yksittäisen lautakunnan asiantuntemus sen sektorissa eli toimialalla on parempi kuin - esimerkiksi - yleisen hallintotuomioistuimen. Jälkimmäinenhän käsittelee kaikenlaisia asioita. 27 Samalla on kuitenkin syytä muistaa, että erityinen asiantuntemus on sekin kaksiteräinen miekka. Erikoistuminen johtaa helposti uudistuksia vieroksuvaan urautumiseen ( tehdään niin kuin ennenkin ) ja kyvyttömyyteen nähdä epäkohtia omassa toi- 25. Arajärvi 2002 s. 395. 26. Maissa, joissa sosiaaliturva-asiat päätyvät joko yleisiin hallintotuomioistuimiin tai erityisiin sosiaalituomioistuimiin, toimivaltakonfliktit ovat myös tällä alueella arkipäivää. Nämä konfliktit ovat muiden vastaavien konfliktien tapaan sekä positiivisia (kaksi tuomioistuinta pitää itseään toimivaltaisena) tai negatiivisia (mikään tuomioistuin ei katso olevansa toimivaltainen). 27. Sisäinen erikoistuminen - eli yksittäisten tuomareiden perehtyminen tietyntyyppisiin asioihin (tuomioistuinten jargonissa rootelijako) - on ollut viime aikaisessa oikeuspoliittisessa keskustelussa paljon esillä. Sisäinen erikoistuminen, mikä kylläkin on mahdollista vain suurissa tuomioistuinyksiköissä, ei kuitenkaan voi tuottaa yhtä syvällistä asiantuntemusta kuin organisatorinen erikoistuminen.