EUROOPAN PARLAMENTTI 1999 Talousarvion valvontavaliokunta 2004 VÄLIAIKAINEN 2002/0183(CNS) 20. marraskuuta 2002 MIETINTÖLUONNOS Ehdotus neuvoston asetukseksi yhdeksänteen Euroopan kehitysrahastoon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta (KOM(2002) 290 C5-0361/2002 2002/0183(CNS)) Talousarvion valvontavaliokunta Esittelijä: Michiel van Hulten PR\463078.doc PE 315.811
PE 315.811 2/9 PR\463078.doc
SISÄLTÖ Sivu ASIAN KÄSITTELY...4 PÄÄTÖSLAUSELMAESITYS...5 PERUSTELUT...7 BUDJETTIVALIOKUNNAN LAUSUNTO... KEHITYSYHTEISTYÖVALIOKUNNAN LAUSUNTO... PR\463078.doc PE 315.811
ASIAN KÄSITTELY Neuvosto kuuli 23. heinäkuuta 2002 päivätyllä kirjeellä Euroopan parlamenttia ehdotuksesta yhdeksänteen Euroopan kehitysrahastoon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta (KOM(2002) 290 2002/0183(CNS)). Parlamentin puhemies ilmoitti istunnossa 2. syyskuuta 2002 lähettäneensä kyseisen ehdotuksen asiasta vastaavaan talousarvion valvontavaliokuntaan sekä lausuntoa varten budjettivaliokuntaan ja kehitysyhteistyövaliokuntaan (C5-0361/2002). Talousarvion valvontavaliokunta nimitti kokouksessaan 4. marraskuuta 2002 esittelijäksi Michiel van Hultenin. Valiokunta käsitteli mietintöluonnosta kokouksessaan (kokouksissaan). Viimeksi mainitussa kokouksessa se hyväksyi päätöslauselmaesityksen äänin... puolesta,... vastaan ja... tyhjä(ä) / yksimielisesti. Äänestyksessä olivat läsnä seuraavat jäsenet:... (puheenjohtaja/puheenjohtajana),... (varapuheenjohtaja),... (varapuheenjohtaja),... (esittelijä),...,... (... puolesta),... (... puolesta työjärjestyksen 153 artiklan 2 kohdan mukaisesti),... ja... Budjettivaliokunnan ja kehitysyhteistyövaliokunnan lausunnot ovat tämän mietinnön liitteenä. Mietintö jätettiin käsiteltäväksi... PE 315.811 4/9 PR\463078.doc
PÄÄTÖSLAUSELMAESITYS Euroopan parlamentin päätöslauselma ehdotuksesta neuvoston asetukseksi yhdeksänteen Euroopan kehitysrahastoon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta (KOM(2002) 290 C5-0361/2002 2002/0183(CNS)) Euroopan parlamentti, joka ottaa huomioon komission ehdotuksen neuvostolle (KOM(2002) 290) 1, neuvoston kuultua sitä (C5-0361/2002), ottaa huomioon 20. helmikuuta 1998 antamansa päätöslauselman luonnoksesta kahdeksanteen Euroopan kehitysrahastoon sovellettavaksi varainhoitoasetukseksi 2, ottaa huomioon Nizzassa 26. helmikuuta 2001 allekirjoitetun sopimuksen ja erityisesti julistuksen nro 23 unionin tulevaisuudesta, ottaa huomioon 31. toukokuuta 2001 antamansa päätöslauselman Nizzan sopimuksesta ja Euroopan unionin tulevaisuudesta 3, ottaa huomioon 29. marraskuuta 2001 antamansa päätöslauselman perustuslakiprosessista ja Euroopan unionin tulevaisuudesta 4, ottaa huomioon Laekenin Eurooppa-neuvostossa 15. joulukuuta 2001 annetun julistuksen Euroopan unionin tulevaisuudesta 5, ottaa huomioon talousarvion valvontavaliokunnan mietinnön sekä budjettivaliokunnan ja kehitysyhteistyövaliokunnan lausunnot (A5-0000/2002), A. ottaa huomioon, että tuomioistuimen 2. maaliskuuta 1994 asiassa C-316/91 antaman tuomion 6 mukaan Euroopan kehitysrahastojen menot eivät ole Euroopan yhteisön menoja eivätkä ne näin ollen kuulu EY:n perustamissopimuksen oikeudelliseen soveltamisalaan ja institutionaaliseen toimintakehykseen, B. ottaa huomioon, että neuvosto kuuli tämän tuomion mukaisesti vapaaehtoisesti parlamenttia, C. ottaa huomioon, että Euroopan kehitysrahastojen ottaminen talousarvioon ei ole edennyt, kuten parlamentti on jatkuvasti vaatinut, ja että parlamentti pyysi Euroopan tulevaisuutta käsittelevän valmistelukunnan työtä valmisteltaessa perustuslakiprosessista ja Euroopan unionin tulevaisuudesta antamassaan päätöslauselmassa (4 kohdan d alakohta) jälleen nimenomaisesti Euroopan kehitysrahaston sisällyttämistä unionin talousarvioon, 1 EYVL C 262, 29.10.2002, s. 533. 2 EYVL C 80, 16.3.1998, s. 298. 3 EYVL C 47 E, 21.2.2002, s. 108. 4 Hyväksytyt tekstit 29.11.2001, kohta 19. 5 Puheenjohtajavaltion päätelmät liite I. 6 EYVL C 103, 11.4.1994, s. 1. PR\463078.doc PE 315.811
D. katsoo, ettei parlamentti ole juridisesti velvollinen legitimoimaan Euroopan kehitysrahastojen talousarviosäännöksiä antamalla lausunnon yhdeksänteen Euroopan kehitysrahastoon sovellettavasta varainhoitoasetusluonnoksesta ja että Euroopan kehitysrahaston nykyisessä kehyksessä parlamentti ottaisi lausunnon antamalla poliittisen vastuun monista näkökohdista, joita se ei pysty valvomaan, 1. kieltäytyy antamasta lausuntoa komission ehdotuksesta yhdeksänteen Euroopan kehitysrahastoon sovellettavaksi varainhoitoasetukseksi; 2. tähdentää, että tässä päätöslauselmassa esitetty kanta ei saa haitata Euroopan kehitysrahastojen täytäntöönpanoa; korostaa, että päätöslauselman tarkoituksena on parantaa Euroopan kehitysrahaston oikeudellista, institutionaalista ja talousarviokehystä; 3. kehottaa komissiota esittämään ennen vuotta 2003 tiedonannon Euroopan kehitysrahaston talousarvioon ottamisen vaikutuksista, mihin se sitoutui yhdeksännen Euroopan kehitysrahaston resursseja vahvistettaessa; 4. kehottaa neuvostoa seuraamaan tilintarkastustuomioistuimen yhdeksänteen Euroopan kehitysrahastoon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta antamassaan lausunnossa nro 12/2002 esittämiä huomioita, kun parlamentti ei ole antanut lausuntoa; 5. pyytää Eurooppa-valmistelukuntaa ja perussopimusten uudistamisesta vastaavaa tulevaa hallitusten välistä konferenssia tutkimaan Euroopan kehitysrahaston sisällyttämistä unionin talousarvioon; 6. kehottaa puhemiestä välittämään tämän päätöslauselman neuvostolle, komissiolle, Eurooppa-valmistelukunnalle sekä tilintarkastustuomioistuimelle. PE 315.811 6/9 PR\463078.doc
PERUSTELUT Taustaa Komissio on laatinut ehdotuksensa yhdeksänteen Euroopan kehitysrahastoon sovellettavaksi varainhoitoasetukseksi osana Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavan varainhoitoasetuksen uudelleenlaatimista. Mainitun uudelleenlaatimisen, johon parlamentti aktiivisesti osallistui, tuloksena uusi yleiseen talousarvioon sovellettava varainhoitoasetus hyväksyttiin kesäkuussa 2002. Tämä prosessi oli komission hallinnonuudistuksen kanssa rinnakkainen. Ehdotus yhdeksännen EKR:n varainhoitoasetukseksi antaa tilaisuuden ottaa huomioon annetun oikeudellisen kehyksen (Cotonoun sopimus ja jäsenvaltioiden sisäinen sopimus Euroopan yhteisön AKT-maille sekä merentakaisille maille ja alueille myöntämien tukien rahoituksesta ja hoidosta) asettamissa rajoissa tietyt yleisen talousarvion varainhoitoasetukseen (esimerkiksi sisäisen tarkastuksen järjestelmään) tehdyt parannukset. Kuten komissiokin muistuttaa, unionin ja sen jäsenvaltioiden sekä AKT-maiden ja merentakaisten maiden ja alueiden välinen rahoitusyhteistyöjärjestelmä on ainutlaatuinen. Ala on kehittynyt erillään yhteisön talousarviosta eikä tänäkään päivänä kuulu omien varojen järjestelmään ja yleiseen talousarvioon. EKR:n varoja ei oteta yleiseen talousarvioon eikä niiden toteuttamiseen sovelleta yleisen talousarvion laatimismenettelyä tai sen toteuttamisjärjestelyitä. Kysymys talousarvioon ottamisesta Euroopan parlamentti on vuosikausia ajanut Euroopan kehitysrahastojen talousarvioon ottamista. Neuvosto taas on aina torjunut ajatuksen. Seitsemänteen Euroopan kehitysrahastoon sovellettavan varainhoitoasetuksen hyväksymismenettelyssä parlamentti saattoi kiistan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaistavaksi (asia C-316/91). Koska neuvosto oli hyväksynyt varainhoitoasetuksen ennen kuin parlamentti ehti antaa lausuntonsa, tämä nosti kanteen yhteisöjen tuomioistuimessa sillä perusteella, että neuvosto oli hyväksyessään virheellisen oikeusperustan loukannut parlamentin oikeuksia tulla kuulluksi varainhoitoasetuksista. Pääasiana oli selvittää, olivatko EKR:jen menot yhteisön menoja. Yhteisöjen tuomioistuin ratkaisi asian 2. maaliskuuta 1994 antamassaan tuomiossa neuvoston hyväksi ja totesi, että Euroopan kehitysrahastoista aiheutuvat menot "eivät ole (...) yhteisön menoja" (tuomion 39 kohta) ja että neuvosto voi kuulla parlamenttia vapaaehtoisesti. Vastuuvapauden myöntäminen ilman budjettivaltaa: kummallinen tilanne toimielimelle Parlamentilla on ollut tilaisuus palata EKR:n varojen talousarvioon ottamisen ongelmaan kuudennen ja seitsemännen EKR:n täytäntöönpanoa vuonna 1994 koskevissa vastuuvapausmenettelyissä. Parlamentti eväsi tuolloin vastuuvapauden komissiolta (vedoten siihen, että tilintarkastustuomioistuin ei kyennyt antamaan myönteistä tarkastuslausumaa) ja toisti näkemyksensä, että "tilanne, jossa Euroopan parlamenttia pyydetään vuosittain tekemään päätös EKR:ja koskevan vastuuvapauden myöntämisestä, eikä sillä kuitenkaan ole PR\463078.doc PE 315.811
vastaavaa budjettivaltaa tai lainsäädäntävaltaa, on kummallinen". Samassa yhteydessä se kehotti jälleen sisällyttämään EKR:n varat Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon. Tämänkin jälkeen parlamentti on toistuvasti valittanut tilanteesta, jossa sillä on toimivalta myöntää vastuuvapaus EKR:jen täytäntöönpanosta, muttei budjettivaltaa niiden suhteen, eli "vastuuta, vaan ei valtaa". EKR:ja koskevasta vastuuvapaudesta varainhoitovuosina 1999 ja 2000 antamissaan päätöslauselmissa (vain kaikkein viimeisimmät tekstit mainitaksemme) parlamentti hyväksyi samansisältöisen kohdan, jossa se tuomitsee tilanteen ja pyytää jälleen EKR:n sisällyttämistä yhteisöjen yleiseen talousarvioon. Koska parlamentti joutuu kuitenkin joka vuosi tekemään vaikean päätöksen, osallistuako vai ei EKR:jen vastuuvapausmenettelyyn niin kauan kuin ne eivät kuulu sen budjettivaltaan, se on tähän asti tyytynyt harjoittamaan sitä vähää demokraattista ja poliittista valvontaa, mikä EKR:jen suhteen vielä on mahdollista. Tässä se on joka kerta tukeutunut pitkälle tilintarkastustuomioistuimen tarkastuslausumaan (DAS). Se on usein todennut komission puolustukseksi, että tämä joutuu hallinnoimaan EKR:ja vaikeissa olosuhteissa, jotka johtuvat suoraan epäsopivista oikeudellisista puitteista, kuten tilintarkastustuomioistuinkin on huomauttanut. Samalla se on sisällyttänyt päätöslauselmiinsa huomioita EKR:jen hallinnon ja tehokkuuden parantamiseksi ja toistanut aina, kun on katsonut sen aiheelliseksi, periaatteellisen kantansa EKR:n varojen ottamisesta talousarvioon. Identtinen aiempi tapaus: kahdeksannen Euroopan kehitysrahaston varainhoitoasetus Parlamentti hyväksyi helmikuussa 1998 äänin 91 puolesta, 5 vastaan ja 0 tyhjää Terence Wynnin mietinnön, jossa se kieltäytyi antamasta lausuntoa komission esittämästä luonnoksesta kahdeksannen Euroopan kehitysrahaston varainhoitoasetukseksi. Kyseisessä päätöslauselmassa korostettiin parlamentin "täydellistä sitoutumista Euroopan unionin kehitys- ja yhteistyöpolitiikkoihin" ja että kieltäytymällä antamasta lausuntoa se pyrkii "parantamaan oikeudellista, institutionaalista ja talousarviota koskevaa kehystä", jossa nämä politiikat toimivat. Esittelijä totesi, että "mitään (...) toimenpiteitä EKR:jen ottamiseksi talousarvioon ei ole tehty" ja että "parlamenttia ei itse asiassa pyydetä osallistumaan EKR:n budjettimenettelyyn vaan antamaan sille näennäinen legitimiteetti antamalla neuvoston todeta että parlamenttia kuultiin". Kun parlamentti nyt neljä vuotta myöhemmin saa käsiteltäväkseen luonnoksen yhdeksännen Euroopan kehitysrahaston varainhoitoasetukseksi, on todettava, että "oikeudellista, institutionaalista ja talousarviota koskevaa kehystä" ei ole saatu parannettua vaaditulla tavalla sen vertaa, että parlamentin olisi syytä muuttaa tuolloin muodostamaansa periaatteellista kantaa. Se että uuden yleiseen talousarvioon sovellettavan varainhoitoasetuksen hyväksymisen seurauksena joitain sen osia sisällytetään yhdeksännen EKR:n varainhoitoasetusluonnokseen ei esittelijän mielestä riitä perusteeksi parlamentin luopua periaatteellisesta kannastaan ja käsitellä ehdotusta yrittäen esittää siihen muutoksia. Juuri tämänkaltaisen legitimoinninhan parlamentti neljä vuotta sitten eväsi neuvostolta. Edellä esitetyistä syistä esittelijä ehdottaa, että neuvostoa kehotetaan seuraamaan tilintarkastustuomioistuimen lausuntoa nro 12/2002, kun parlamentti ei ole antanut lausuntoa. Lausunnossaan tilintarkastustuomioistuin huomauttaa muun muassa, että "osa [yleiseen talousarvioon sovellettavan varainhoitoasetuksen uudistuksen yhteydessä] tehdyistä PE 315.811 8/9 PR\463078.doc
muutoksista on järkeenkäyviä vain budjettijärjestelmän yhteydessä eikä niiden siirtäminen rahastojen yhteyteen ole helppoa" (alkuhuomautukset, 2 kohta). Valmistelukunta uusi tilaisuus ratkaista ongelma Kun joulukuussa 1999 vahvistettiin yhdeksännen EKR:n rahoitusta, komissio sitoutui esittämään vuoteen 2003 mennessä neuvostolle tiedonannon, jossa arvioidaan EKR:n talousarvioon sisällyttämisen etuja ja haittoja (EU:n ministeritason koordinointikokouksen pöytäkirja liite II, 14.12.1999). Tiedonanto on määrä toimittaa myös Euroopan parlamentille, mistä päätöslauselman 3 kohdan kehotus. Lisäksi Nizzan sopimukseen liitetyssä julistuksessa nro 23 määrätään, että vuonna 2004 toteutettavaa perussopimusten uudistamista edeltää uudenlainen avoin ja julkinen valmisteluprosessi. Perussopimusten uudessa uudistamismenetelmässä valmistelukunta valmistelee hallitustenvälistä konferenssia. Laekenin Eurooppa-neuvostossa päätettiin kutsua koolle valmistelukunta, jonka "tehtävänä on käsitellä keskeisiä ongelmia, joita unionin tuleva kehitys tuo mukanaan, ja tarkastella erilaisia niihin soveltuvia ratkaisuja". Euroopan parlamentti pyysi jälleen 29. marraskuuta 2001 antamassaan päätöslauselmassa muun muassa EKR:n ottamista unionin talousarvioon. Eurooppa-valmistelukunnan puheenjohtajan 28. lokakuuta 2002 esittämässä alustavassa ehdotuksessa perustuslain luonteiseksi sopimukseksi (CONV 369/02) on määrä VII osastossa (Unionin rahoitus) ja etenkin sen 40 artiklassa käsitellä unionin talousarviomenettelyä. Valmistelukunta voisi tässä yhteydessä tarkastella parlamentin pyyntöä EKR:n ottamisesta talousarvioon. Tätä pyydetäänkin päätöslauselman 5 kohdassa. Todettakoon lopuksi, että esittelijän ehdottama ratkaisu pyrkii tuomaan ilmi parlamentin periaatteellisen kannan, jonka se on moneen otteeseen toistanut, että EKR olisi otettava talousarvioon. Kieltäytyessään antamasta lausuntoa EKR:n varainhoitoasetuksesta parlamentti haluaa ilmaista selvästi poliittisen kantansa toimielimenä EKR:n nykyisestä kehyksestä: se ei suostu kantamaan poliittista vastuuta, kun niin monet näkökohdat ovat sen valvonnan ulottumattomissa. Toiseksi pyritään painottamaan, että olisi realistista antaa Eurooppavalmistelukunnan ratkaista asia. Valmistelukuntamenettely ja parlamentin osallistuminen valmistelukunnan työhön luovat pohjaa ratkaisulle, joka olisi parlamentin toiveiden suuntainen. Kaikista edellä esitetyistä syistä esittelijä ehdottaa, että parlamentti hyväksyy päätöslauselmaesityksen. PR\463078.doc PE 315.811