Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi kaksikäyttötuotteiden vientiä, siirtoa, välitystä, teknistä apua ja kauttakulkua koskevan unionin valvontajärjestelmän perustamisesta (kaksikäyttötuoteasetus) Perustuslain 96 :n 2 momentin mukaisesti lähetetään eduskunnalle Euroopan komission 28 päivänä syyskuuta 2016 tekemä ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi kaksikäyttötuotteiden vientiä, siirtoa, välitystä, teknistä apua ja kauttakulkua koskevan unionin valvontajärjestelmän perustamisesta (uudelleen laadittu). Helsingissä 10 päivänä marraskuuta 2016 Ulkomaankauppa- ja kehitysministeri Kai Mykkänen Kaupallinen neuvos Heikki Yrjölä
ULKOASIAINMINISTERIÖ MUISTIO EU/2016/1534 10.11.2016 EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEKSI KAKSI- KÄYTTÖTUOTTEIDEN VIENTIÄ, SIIRTOA, VÄLITYSTÄ, TEKNISTÄ APUA JA KAUTTAKULKUA KOSKEVAN UNIONIN VALVONTAJÄRJESTELMÄN PERUSTA- MISESTA 1 Ehdotuksen tausta ja tavoitteet Euroopan komissio antoi 28 päivänä syyskuuta 2016 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi kaksikäyttötuotteiden vientiä, siirtoa, välitystä, teknistä apua ja kauttakulkua koskevan unionin valvontajärjestelmän perustamisesta (KOM(2016) 616 lopullinen). Asetuksella ehdotetaan korvattavaksi unionin nykyinen kaksikäyttötuotteiden vientivalvontajärjestelmä, joka perustuu asetukseen (EY) 428/2009. Kaksikäyttötuotteiden vientivalvontajärjestelyillä pyritään Euroopan turvallisuusstrategian mukaisesti ehkäisemään joukkotuhoaseiden leviämistä. Kaksikäyttötuotteiden kauppaa valvomalla vähennetään siviilikäyttöön tarkoitettujen tuotteiden päätymistä riskikäyttöön samalla kun varmistetaan, ettei tuotteiden laillinen kauppa kuitenkaan vahingoittuisi. Euroopan unionin vientivalvontajärjestelmä perustuu työhön neljässä vientivalvontajärjestelyssä, joita ovat tavanomaisten aseiden ja kaksikäyttötuotteiden vientivalvontajärjestely (Wassenaarin järjestely, WA), kemiallisten ja biologisten tuotteiden vientivalvontajärjestely (Australian ryhmä, AG), ohjusteknologian valvontajärjestely (MTCR) sekä ydinalan valvontajärjestely (NSG). Kansainvälisissä vientivalvontajärjestelyissä sovitut valvontaluettelot ja niiden päivitykset tuodaan osaksi EU:n vientivalvontajärjestelmää saattamalla ne osaksi jäsenmaita suoraan velvoittavaa vientivalvonta-asetusta. Suomi on jäsen kaikissa kansainvälisissä vientivalvontajärjestelyissä ja siten mukana valmistelemassa ja käsittelemässä niissä ehdotettuja valvontaluettelomuutoksia niin tekniseltä, kaupalliselta kuin poliittiseltakin kannalta. Lokakuussa 2013 Euroopan komissio laati Euroopan parlamentille ja neuvostolle kattavan raportin asetuksen N:o 428/2009 toimeenpanosta. Raportissa todettiin, että vaikka EU:n vientivalvontajärjestelmä luo toimivan lainsäädännöllisen perustan kaksikäyttötuotteiden valvontatoiminnalle, tulisi sitä päivittää vastaamaan uusia, nopeasti muuttuvia teknisiä, taloudellisia ja poliittisia haasteita. Huhtikuussa 2014 komissio julkaisi tiedonannon (KOM(2014) 244 lopullinen), jossa määriteltiin konkreettisia poliittisia vaihtoehtoja vientivalvontapolitiikan nykyaikaistamiseksi ja mukauttamiseksi nopeasti muuttuviin teknisiin, taloudellisiin ja poliittisiin olosuhteisiin. Komission tiedonanto saatettiin eduskunnan käsiteltäväksi (E 94/2014). Vuonna 2015 komissio teki vaikutusten arvioinnin tiedonannossa ehdotetuista vaihtoehdoista. Komissio on laatinut asetusehdotuksen tekemänsä vaikutusten arvioinnin johtopäätelmien pohjalta. Vientivalvontapolitiikan uudelleenarviointi on nimetty sääntelyn toimivuutta ja tuloksellisuutta koskevan ohjelman (REFIT) piiriin kuuluvaksi aloitteeksi, koska sen avulla voidaan yksinkertaistaa sääntelyä ja keventää sääntelytaakkaa. Koska neuvoston asetusta (EY) N:o 2
428/2009 on jo muutettu useita kertoja, komissio esittää, että asetus olisi selkeyden ja luettavuuden vuoksi uudelleenlaadittava. 2 Ehdotuksen pääasiallinen sisältö Ehdotukseen sisältyy muutoksia keskeisiin vientivalvonnan käsitteisiin ja termien määritelmiin, lisäyksiä Euroopan unionin yleislupiin, valvontaluetteloon kuulumattomien tuotteiden valvontaan, unionin sisäkaupan valvontaan sekä erityisesti EU:n oman vientivalvontajärjestelyistä riippumattoman valvontaluettelon käyttöönotto. Komissio ehdottaa myös välityksen ja kauttakulun valvonnan sekä delegointisäädösten ja raportointivelvoitteiden laajentamista, lupien voimassaoloaikojen yhtenäistämistä sekä muutamia muita merkitykseltään vähäisempiä muutoksia. 2.1 Muutokset määritelmissä Komissio ehdottaa kaksikäyttötuotteen määritelmän laajentamista, jotta voidaan ottaa huomioon uusien teknologioiden, kuten verkkovalvontateknologioiden, markkinoille tulo. Myös viejän, viennin ja kauttakulun määritelmiä ehdotetaan muutettaviksi. Välittäjän määritelmä ehdotetaan laajennettavaksi kattamaan EU:n ulkopuolella olevat yritykset, joiden emoyhtiöiden kotipaikka on EU:n alueella, sekä EU:n alueelta välityspalveluja tarjoavat kolmannen maan kansalaiset. Lissabonin sopimuksen myötä kaksikäyttötuotteisiin liittyvä tekninen apu ja sen valvonta on tullut unionin yksinomaisen toimivallan piiriin. Täten teknisen avun valvonta siihen liittyvine määritelmineen ehdotetaan lisättäväksi asetukseen. Teknisen avun toimittajan määrittely vastaa laajuudeltaan edellä mainittua välittäjän määritelmää. Määritelmiin ehdotetaan tehtäväksi myös muita asetuksen soveltamisen kannalta tarpeellisia täsmennyksiä ja lisäyksiä. 2.2 EU:n uudet yleislupakategoriat Komissio katsoo ehdotuksessaan, että EU:n yleisten vientilupien käyttö tehostaa vientivalvontaprosessia. Yleislupia hyödyntämällä pystytään vähentämään yksittäislupien määrää. Voimassa oleva asetus sisältää kuusi unionin yleistä vientilupaa (EU001 EU006). Asetukseen ehdotetaan lisättäväksi neljää uutta yleislupaa: - EU007: vähäarvoiset toimitukset (arvo alle 5000 EUR) - EU008: yrityksen sisäiset ohjelmisto- ja teknologiasiirrot - EU009: salaus - EU010: erinäiset matalariskisiksi todetut kaksikäyttötuotteet (taajuusmuuntimet) Yleiselle vientiluvalle EU001, joka on yleisluvista laajin, on komission ehdotuksessa määräpaikkojen listaan lisätty Islanti. Tämä vientilupa oikeuttaa lähes kaikkien kaksikäyttötuotteiden viennin riskitasoltaan matalaksi katsottuihin maihin. Komissio esittää kaikkiin EU:n yleislupiin pakollista rekisteröinti- ja raportointivelvoitetta. 3
2.3 Muutokset valvontaluetteloon kuulumattomien tuotteiden valvonnassa Jäsenvaltiot voivat kansallisella päätöksellä asettaa vientiluvan alaisiksi valvontaluetteloon kuulumattomia tuotteita, mikäli niiden käytön epäillään liittyvän joko joukkotuhoaseisiin tai sotilaalliseen loppukäyttöön maassa, johon kohdistuu asevientikielto. Komissio ehdottaa asetusta muutettavaksi siten, että valvonnanalaiseksi asettaminen voitaisiin tehdä myös vakaviin ihmisoikeusloukkauksiin, kansainvälisen humanitäärisen oikeuden loukkauksiin tai terroritekoihin liittyvistä syistä. Valvontaluetteloon kuulumattoman tuotteen viennin asettaminen luvanvaraiseksi kuuluu unionin nykymuotoisen vientivalvonta-asetuksen perusteella täysin kansalliseen harkintavaltaan. Nyt komissio esittää, että jäsenvaltioiden on konsultoitava muita jäsenvaltioita halutessaan asettaa valvontaluetteloon kuulumattoman tuotteen viennin luvanvaraiseksi. Tähän konsultointiin varataan vähintään 10 työpäivää ja asettaminen valvonnanalaiseksi tapahtuu pääosin vain siinä tapauksessa, ettei yksikään jäsenmaa sitä vastusta. Jos valvottavaksi asettamista ei ole vastustettu, tulee siitä kaikkia jäsenmaita velvoittavaa. Komissio esittää myös tietokannan luomista tällaisista tapauksista tämän velvoitteen täyttämisen mahdollistamiseksi. 2.4 EU:n oman valvontaluettelon käyttöönotto Komissio ehdottaa valvonnanalaisten tuotteiden luetteloon lisättäväksi aiempien kaksikäyttötuoteryhmien 0-9 lisäksi uuden tuoteryhmän 10 nimeltään muut "tietoverkkoturvallisuusteknologian" tuotteet. Ehdotusta perustellaan kansallisen turvallisuuden ja julkisen moraalin suojelun tarpeella samoin kuin ihmisoikeuksien ja digitaalisten oikeuksien suojaamisella maailmanlaajuisten yhteyksien maailmassa. Ehdotetun määritelmän mukaan näihin tuotteisiin kuuluvat a) matkaviestinyhteyksien sieppauslaitteet; b) tunkeutumisohjelmistot; c) valvontakeskukset; d) lailliset sieppausjärjestelmät ja tietojen säilyttämisjärjestelmät; e) digitaalinen forensiikka; Tällä hetkellä luetteloon lisättävä tuoteryhmä sisältää vain valvontakeskukset ja tapahtumatietojen säilyttämisjärjestelmät sekä niihin liittyvät ohjelmistot ja teknologian. Uusi tuoteryhmä on unionin oma, kansainvälisistä vientivalvontajärjestelyistä (WA, AG, MTCR, NSG) riippumaton ryhmä. Ehdotettu kaksikäyttötuotteen määritelmän laajentaminen käsittämään myös verkkovalvontateknologian liittyy tähän uuden tuoteryhmän lisäämiseen. 2.5 Muutokset kaksikäyttötuotteiden valvontaan sisämarkkinoilla Komissio ehdottaa unionin sisämarkkinoilla valvottavien tuotteiden määrän vähentämistä ja jäljellejäävien osalta unionin yleisen siirtoluvan käyttöönottoa. 4
2.6 Välityksen, kauttakulun ja teknisen avun valvonta Sekä valvontaluetteloihin sisältyvien että niihin kuulumattomien tuotteiden välitys ja teknisen avun toimittaminen suoraan tai välillisesti ehdotetaan luvanvaraiseksi, mikäli niiden epäillään liittyvän joko joukkotuhoaseisiin; sotilaalliseen loppukäyttöön maassa, johon kohdistuu asevientikielto; vakaviin ihmisoikeusloukkauksiin, kansainvälisen humanitäärisen oikeuden loukkauksiin tai terroritekoihin. Myös kauttakulku voidaan asettaa luvanvaraiseksi samoin perustein. 2.7 Delegointisäädösten laajentaminen Voimassa olevan asetuksen perusteella komissiolla on toimivalta valvonnanalaisten tuotteiden luettelon, joka on peräisin kansainvälisistä vientivalvontajärjestelyistä, päivittämiseen sekä määrämaiden ja valvonnanalaisten tuotteiden poistamiseen EU:n yleisistä vientiluvista. Ehdotuksessa komission toimivaltaa laajennettaisiin siten, että komissio voisi paitsi poistaa myös lisätä EU:n yleisissä vientiluvissa olevia tuotteita ja määräpaikkoja. Komissiolle esitetään myös oikeutta antaa säädöksiä, joilla päivitetään unionin sisämarkkinoilla tapahtuvia siirtoja koskevaa valvontaluetteloa sekä uutta unionin autonomista vientivalvontaluetteloa. Tämä antaa periaatteessa mahdollisuuden näiden muuttamiseen laajastikin, vaikka muutoksien mahdollisia perusteita onkin rajattu. 2.8 Muut muutokset Komissio ehdottaa vientilupien voimassaoloajaksi yhtä vuotta. Ehdotuksessa myös esitellään uudentyyppinen suurille projekteille suunnattu koontilupa, joka on tarkoitettu suurille monivuotisille projekteille, kuten ydinvoimalan rakentamisurakalle, ja voi olla voimassa yli vuoden. Koontilupien edellytykseksi komissio ehdottaa voimassa olevaa sisäistä vaatimustenmukaisuusohjelmaa ja lupien käyttöön liittyvää raportointia. Edelleen komissio ehdottaa, että jäsenvaltioiden tulee vuosittain vaihtaa aiempaa enemmän tietoja valvonnan toteutumisesta muiden jäsenmaiden ja komission kanssa. Ehdotuksessa myös esitetään yhteisen toimeenpanoa koordinoivan elimen, joka on kaksikäyttötuotteiden koordinointiryhmän alainen, perustamista. 3 Ehdotuksen vaikutukset 3.1 Ehdotuksen taloudelliset vaikutukset EU:n yleisten vientilupien käytön lisääminen tähtää yksittäislupien määrän vähenemiseen, mikä tarkoittaisi ajan ja hallinnollisten resurssien tehokkaampaa käyttöä vientilupakäsittelyjen määrän vähentyessä. Yrityksille ja mahdollisesti myös viranomaisille koituisi tästä säästöjä. Toisaalta viranomaisille esitetyt laajemmat velvollisuudet raportoida valvonnan toteuttamisesta edellyttävät tietojärjestelmämuutoksia, jotka aiheuttavat kustannuksia. Valvontaluetteloon kuulumattomien tuotteiden valvonnan laajentaminen tuo puolestaan yrityksille epävarmuutta valvonnan tarpeesta ja saattaa konsultaatiovelvoitteiden myötä tarkoittaa 5
myös käsittelyaikojen pitenemistä joissain tapauksissa. Molemmat näistä saattavat lisätä yritysten kustannuksia lisääntyneen valmistelutyön sekä toimitusviiveiden takia. Uuden tuoteryhmä 10:n lisääminen valvontaluetteloon toisi mukanaan tarvetta viranomaisten resurssien kohdistamiseen EU:ssa tapahtuvaan, tämän tuoteryhmän listausten päivittämiseen liittyvään asiantuntijatyöhön. Samalla se vaikuttaa kielteisesti EU:n yritysten kilpailuedellytyksiin globaaleilla markkinoilla, joilla tässä tuoteryhmässä on myös EU:n ulkopuolista tarjontaa. 3.2. Ehdotuksen muut vaikutukset Yhtenäistämiset viranomaisten lupakäsittelyajoissa sekä lupien voimassaoloajoissa selkeyttävät unionin laajuista toimintaa sekä tuovat vientiyrityksille oikeusvarmuutta. Unionin sisäisten siirtojen kohdalla hallinnollisen taakan arvioidaan kevenevän, kun sisäisten siirtojen valvonnanalaisten tuotteiden määrä vähenee noin 40 prosentilla. Hallinnollista taakkaa lisää tosin uuden tuoteryhmän lisääminen valvontaluetteloon. Uuden, EU:n oman tuoteryhmän lisääminen ei myöskään edesauta vientivalvontaa koskevan kansainvälisesti sovittujen toimien mahdollisimman laajasti yhdenmukaista soveltamista. Komission ehdottama välitystoiminnan tai teknisen avun valvonnan laajentaminen unionin alueen ulkopuolella toimiviin EU-yritysten tytäryrityksiin menisi oikeudellisena käytäntönä ekstraterritoriaalisuudessaan monia aiempia EU:n toimia, mukaan lukien pakotteet, pidemmälle. Komissio toteaa osaltaan, että asetusehdotus on laadittu sääntelyn toimivuutta ja tuloksellisuutta koskevan ohjelman (REFIT) mukaisesti ja sen oletetaan vähentävän eri osapuolien hallinnollista taakkaa tietyillä sektoreilla. 4 Ehdotuksen suhde Suomen lainsäädäntöön Suomen kansallisessa lainsäädännössä kaksikäyttötuotteiden vientivalvonnasta säädetään laissa 562/1996 siten kuin se on myöhemmin muutettu. Asetus tulee edellyttämään muutoksia kansalliseen lakiin. Lakia on muutettava muun muassa soveltamisalan osalta teknisen avun tultua lain soveltamisen piiriin. Mahdollisia vaikutuksia voi olla myös ydinenergialakiin (990/1987) tiettyjen sen puitteissa ydinjätteeksi katsottavien kaksikäyttötuotteiden viennin luvittamisen osalta. 5 Ahvenanmaan asema Kaksikäyttötuotteiden vientivalvonta ei sisälly Ahvenanmaan maakunnan toimivaltaan. 6 Ehdotuksen käsittely Euroopan unionissa ja kansallinen käsittely Euroopan unionissa komission ehdotusta käsitellään sekä neuvoston kaksikäyttötuotetyöryhmässä että Euroopan parlamentin kansainvälisen kaupan valiokunnassa (INTA). Neuvoston kaksikäyttötuotetyöryhmässä komissio esitteli ehdotuksensa 27.10.2016. Ulkoasiainministeriö on valmistellut asiaa yhteistyössä muiden ministeriöiden kanssa. U- kirjelmä on käsitelty kauppapoliittisen jaoston kirjallisessa menettelyssä lokakuussa 2016. Ulkoasiainministeriö on lisäksi järjestänyt asiasta 19.10.2016 teollisuuden edustajille suunnatun kuulemistilaisuuden. 6
7 Euroopan unionin oikeuden mukainen oikeusperusta ja toissijaisuusperiaate Oikeusperustana on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 207 artikla (yhteinen kauppapolitiikka). Päätös tehdään määräenemmistöllä. Valtioneuvosto katsoo ehdotuksen olevan toissijaisuusperiaatteen mukainen. 8 Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti kaksikäyttötuotteiden valvontajärjestelmän kehittämiseen ja katsoo, että unionin laajuiset yhtenäistämistoimet valvontajärjestelmässä tuovat etuja. Valtioneuvosto toteaa, että kansallinen päätäntävalta vientilupien suhteen säilyy, mitä se pitää tärkeänä. Valvontaluetteloon kuulumattomien tuotteiden valvontaan ehdotetut muutokset tukevat vientivalvontakäytäntöjen yhtenäistämistä Euroopan unionin alueella. Niiden tarkoitusperä on siten kannatettava. Ehdotetut menettelytavat ovat kuitenkin käytännössä vaikeasti toteuttavissa. Valtioneuvoston näkemyksen mukaan uudistusten haitat ylittäisivät niiden tuomat edut ja siksi valtioneuvosto suhtautuu niihin varauksellisesti. Ihmisoikeuksien ja kansainvälisen humanitäärisen oikeuden kunnioittaminen kuuluvat EU:n perusarvoihin, ja niiden sisällyttäminen ja aktiivinen edistäminen on tärkeää kaikilla politiikkalohkoilla, joilla on yhtymäkohtia EU:n kolmasmaasuhteisiin. Kaksikäyttötuotteiden vientivalvonnassa tämä on huomioitu jo nyt voimassa olevassa asetuksessa ja tuodaan ehdotuksessa vielä selkeämmin esille. Tämä on periaatteena kannatettava. Valtioneuvosto pitää kuitenkin tärkeänä myös sitä, että lainsäädäntö pysyy selkeänä ja siihen sisältyvät menettelytavat ovat tehokkaita. Ehdotusta valvontaluetteloon kuulumattomien tuotteiden tuomisesta valvonnanalaiseksi ihmisoikeuksien tai terroritekoon liittyvään käyttöön perustuen tulisi arvioida tältä pohjalta ja käydä keskustelua siitä, olisiko löydettävissä muita mahdollisia toteutustapoja, joilla ihmisoikeusnäkökulmaa kaksikäyttötuotteiden vientivalvonnassa voitaisiin vahvistaa. Valtioneuvoston näkemyksen mukaan ehdotukseen sisältyvät menettelytavat olisivat hallinnollisesti raskaita ja yritysten kannalta ongelmallisia, koska niiden olisi vaikeaa arvioida, milloin valvontaluetteloon kuulumattomien tuotteiden osalta vaadittaisiin vientilupa. Tämä olisi erityisen ongelmallista pienille ja keskisuurille yrityksille näiden rajallisten resurssien puitteissa. EU:n voimassa oleva kaksikäyttötuotteiden vientivalvontajärjestely perustuu valvonnanalaisten tuotteiden osalta kansainvälisissä vientivalvontajärjestelyissä hyväksyttyihin valvontalistoihin. Tämä lähestymistapa on valtioneuvoston näkemyksen mukaan toiminut hyvin. Järjestely on osoittautunut tärkeäksi sekä globaalin turvallisuuden että yritysten kilpailukyvyn kannalta. Valtioneuvosto katsoo, että vientivalvontaa tulisi myös jatkossa kehittää tältä pohjalta. Tästä syystä valtioneuvosto ei lähtökohtaisesti kannata uuden, kansainvälisistä vientivalvontajärjestelyistä riippumattoman tuoteryhmä 10:n lisäämistä valvontaluetteloon. Valtioneuvosto ei sinänsä vastusta tähän tuoteryhmään liittyvien tuotteiden asettamista valvonnanalaiseksi, mikäli se tapahtuu kansainvälisten vientivalvontajärjestelyjen kautta. Valtioneuvosto voi kannattaa välityksen ja kauttakuljetuksen tapauskohtaisen valvonnan laajentamista valvontaluettelon ulkopuolisiin tuotteisiin ottaen huomioon edellä esitetyt varaumat. Sen sijaan valtioneuvosto suhtautuu varauksellisesti komission ehdottamaan välitystoiminnan tai teknisen avun valvonnan laajentamiseen unionin alueen ulkopuolelle. Tällaisen 7
ekstraterritoriaalisen toiminnan perusteena tulisi olla poikkeukselliset tarpeet, ja vaikka tällainen toiminta ei olisikaan tämän asetuksen puitteissa ongelmallista, vaatii tällaisen uudenlaisen politiikkalinjauksen omaksuminen laajempaa pohdintaa. Koontilupien edellytykseksi esitetty sisäinen vaatimustenmukaisuusohjelma on jo käytössä Suomessa, joten valtioneuvosto kannattaa komission esitystä tältä osin. Valtioneuvosto kannattaa koontilupien käyttöön liittyvää raportointivelvollisuutta. Valtioneuvosto tukee komission ehdotusta neljän uuden yleisluvan käyttöönottamiseksi. Yleislupien kaltaiset helpotetut menettelyt ovat saaneet teollisuudelta hyvän vastaanoton. Valtioneuvosto kannattaa samoin perustein EU:n sisämarkkinoilla tapahtuvan kaupan valvonnan vähentämistä ottaen kuitenkin huomioon esim. ydinalan sopimuksista johtuvat raportointivelvoitteet. Valtioneuvosto katsoo, että komissiolle delegoitu oikeus vientivalvontaluettelon päivittämiseen on toiminut nykyisen järjestelyn puitteissa hyvin. Komissiolle esitettyyn säädösvallan aiempaa laajempaan delegointiin tulee kuitenkin suhtautua varauksella. Delegoitaviksi esitetyt valtuudet liittyvät olennaisesti valvontaluettelojen laajentamiseen EU:n omasta toimesta kansainvälisistä vientivalvontamenettelyistä riippumatta, mitä valtioneuvosto ei pidä toivottavana. Valtioneuvosto pitää esitettyä oikeusperustaa asianmukaisena. 8