ASIANTUNTIJALAUSUNTO Pääjohtaja Aulis Pitkälä 4.10.2016 Eduskunnan sivistysvaliokunta VALTION TALOUSARVIOESITYS 2017 (HE 134/2016 vp) Totean lausuntonani hallituksen esityksestä valtion talousarvioksi vuodelle 2017 Opetushallituksen toimialaan kuuluvan koulutuksen ja varhaiskasvatuksen sekä viraston ja sen toimialaan kuuluvien valtion oppilaitosten osalta seuraavan. Opetus- ja kulttuuritoimen hallinnonala Opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalalle esitetään määrärahoja yhteensä 6,77 mrd. euroa, joka on 28,4 milj.euroa vähemmän kuin vuoden 2016 varsinaisessa talousarviossa. Yleissivistävän koulutuksen ja varhaiskasvatuksen määrärahat alenevat 954 milj.eurosta noin 3 milj.euroa (0 %) ja ammatillisen koulutuksen määrärahat 781 milj.eurosta noin 14 milj.euroa (-2%). Korkeakoulujen ja tutkimuksen määrärahat nousevat 3,207 mrd.eurosta 124 milj.eurolla (+4%). Aikuiskoulutusta koskeva luku 29.30 ehdotetaan poistettavaksi talousarviosta ja siihen aikaisemmin sisältyneet määrärahat esitetään siirrettäväksi muille pääluokan momenteille, mikä osittain vaikeuttaa tämän ja ensivuoden määrärahojen vertailua. Yleissivistävän koulutuksen ja varhaiskasvatuksen luvussa (29.10) kasvavat tähän vuoteen verrattuna ylioppilastutkintolautakunnan toimintamenoihin osoitetut määrärahat 761 000 euroa (+30%), jossa perusteena on ylioppilastutkinnon digitalisiointiin liittyvät kustannukset, sekä yleissivistävän koulutuksen, varhaiskasvatuksen ja vapaan sivistystyön yhteisiin menoihin osoitettavat määrärahat 13,9 milj.euroa (+77 %), jotka sisältävät yleissivistävän koulutuksen, varhaiskasvatuksen ja vapaan sivistystyön kokeilu-, tutkimus-, kehittämis- ja arviointihankkeita. Leikkaukset kohdistuvat puolestaan valtion yleissivistävän koulutuksen toimintamenoihin 1,8 milj.euroa (-4 %), yleissivistävän koulutuksen käyttökustannuksiin opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain perusteella myönnettäviin valtionosuuksiin ja avustuksiin 3,7 milj.euroa (-1 %) ja eräille järjestöille myönnettäviin valtioavustuksiin 0,5 milj.euroa (-34 %). Ammatillisen koulutuksen luvussa (29.20) alenevat ammatillisen koulutuksen kehittämiseen osoitetut määrärahat 1,3 milj.eurolla (-14%), nuorten aikuisten osaamisohjelmaan osoitetut määrärhat 12,2 milj.eurolla (-33%) sekä valtion ammatillisen koulutuksen toimintamenot 0,3 milj.eurolla (-4%). Lisäksi talousarvioesityksen mukaan hallitus antaa eduskunnalle talousarvioesitykseen liittyen esityksen, jolla toteutetaan ammatilliseen koulutukseen kohdistuva 190 milj.euron säästö muuttamalla opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta
2 (6) annettua lakia siten, että oppilaitosmuotoisen ammatillisen peruskoulutuksen rahoituksen perusteena oleva opiskelijamäärä määrätään järjestämislupien mukaista enimmäisopiskelijamäärää alhaisemmalle tasolle ja kohdentamalla säästö kokonaisuudessaan ammatillisen peruskoulutuksen kuntien rahoitusosuuteen muuttamalla valtionosuusprosenttia. Varhaiskasvatukseen sekä esi- ja perusopetukseen tarkoitetut valtionosuudet maksetaan pääosin osana kuntien peruspalvelujen valtionosuuksia ikäluokkapohjaisena valtiovarainministeriön hallinnonalan momentilta 28.90.30. Valtionosuusprosentti alenee 26,61 %:sta 25,23 %:iin vuonna 2017.Valtionosuuksia vähennetään mm. kilpailukykysopimuksen takia. Osa vähennyksistä on kustannusneutraaleja, kun myös kuntien menot alenevat. Varhaiskasvatusta sekä esi- ja perusopetusta varten myönnettävän valtionrahoituksen tasoa arvioitaessa huomioon on otettava lisäksi jo edellisinä vuosina valtionosuuden perusteisiin tehdyt muutokset ja leikkaukset. Sekä opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain että kuntien peruspalvelujen valtionosuuksista annetun lain mukaisiin valtionosuuksiin tehdään valtion ja kuntien välisen kustannustenjaon tarkistus. pitää varhaiskasvatuksen, esi- ja perusopetuksen sekä lukiokoulutuksen ja ammatillisen koulutuksen valtion rahoituksen tasoa huolestuttavana. Riittävästi resurssoitu ja laadukkaasti järjestetty varhaiskasvatus, koulutus ja osaaminen luovat perustan sivistykselle ja Suomen menestymiselle ja kilpailukyvylle pitkällä tähtäimellä. Ammatillisen koulutuksen järjestäjien rahoituksen leikkaaminen jo vuonna 2017 on ongelmallista, kun ammatillisen koulutuksen toiminnallista ja rahoitusjärjestelmän uudistamista koskeva reformi on tarkoitus toteuttaa vasta vuoden 2018 alusta. Julkisen talouden heikko tilanne ja kestävyysvaje huomioon ottaen varhaiskasvatuksen ja koulutuksen rahoitukseen tehdyt leikkaukset ovat toisaalta ymmärrettäviä siltä kannalta, että varhaiskasvatuksen ja koulutuksen menot muodostavat merkittävän osan kaikista julkisista menoista. Hallituksen päättämillä kärkihankkeilla pyritään samanaikaisesti kohdistamaan määrärahoja sellaisiin kohteisiin, jotka edistävät toimintatapojen uudistamista sekä koulutuksen tehokkuutta ja vaikuttavuutta. Erityisen huolestuttavaa on koulurakennuksiin liittyvän korjausvelan jatkuva kasvu. Valtion talousarvioesitys ei tuo tähän helpotusta ensi vuonna, vaan opetuksen järjestäjät vastaavat korjauskustannuksista pääosin omin varoin. Vastuu varhaiskasvatus- ja koulutuspalvelujen toteuttamisesta on kunnilla ja muilla koulutuksen järjestäjillä lainsäädännön sekä opetussuunnitelmien ja tutkintojen perusteiden mukaisesti. Valtion rahoituksen niukkuuden vaikutukset toimintaan riippuvat kuntien ja muiden koulutuksen järjestäjien päätöksistä ja mahdollisuuksista kompensoida aleneva valtionrahoitus verotuloilla ja muilla tuloilla sekä tarvittaessa velanotolla. Kuntien ja muiden koulutuksen järjestäjien mahdollisuudet sopeuttaa toimintansa vaihtelevat. pitää tärkeänä, että yhdenvertaisuuden turvaamiseksi varhaiskasvatuksen ja koulutuksen tilaa ja laatua seurataan ja tarvittaessa osoitetaan lisäresursseja. Varhaiskasvatus sekä esi- ja perusopetus muodostavat koko koulutusjärjestelmän perustan mahdollistaen kaikille yhdenvertaiset edellytykset jatkokoulutukseen ja kestävään elämäntapaan. Koulutuksellinen tasa-arvo, yhdenvertainen saavutettavuus sekä varhaiskasvatuksen ja esi- ja perusopetuksen sekä toisen asteen koulutuksen säilyttäminen lasten ja nuorten lähipalveluina sekä riittävät ja monipuoliset aikuiskoulutusmahdollisuudet ovat opetustoimialan ja koko yhteiskunnan keskeisiä tavoitteita. Niiden toteutuminen edellyttää riittävien taloudellisten resurssien turvaamista asuinkunnasta ja koulutuksen järjestämisen olosuhteista riippumatta.
3 (6) Valtionosuusjärjestelmässä on siirrytty suurempaan laskennallisuuteen eivätkä valtionosuudet ole käyttötarkoitussidonnaisia. Kun valtionosuuksia on jouduttu säästösyistä leikkaamaan, erikseen myönnettävien valtionavustusten merkitys on korostunut ja niiden avulla on voitu kohdistaa rahoitusta tiettyihin määrätarkoituksiin ja valtionavustuspäätöksiin on voitu liittää ehtoja toiminnan järjestämiselle. Kasvatukseen ja koulutukseen kohdennetut resurssit edistävät ja tukevat toimintatapojen uudistamista sekä varmistavat koulutuksen kehittymistä, tehokkuutta ja vaikuttavuutta. Opetushallituksen mielestä kehittämistoimintaa ja hankkeita ja niihin kohdistettavaa valtionavustusrahoitusta tulisi edelleen koota nykyistä laajempiin ja tarkoituksenmukaisiin, kansallista koulutuspolitiikkaa tukeviin hankkeisiin, mikä myös tehostaisi vähentyvien valtionavustusten vaikuttavuutta. Muutos edellyttää kuitenkin myös Opetus- ja kulttuuriministeriöltä toimia sekä mahdollisesti ministeriön ja Opetushallituksen työnjaon tarkistamista. on kannustanut paikallisten ja alueellisten kehittämissuunnitelmien tekemiseen ja perustanut esi- ja perusopetukseen kehittämiskouluverkoston, Majakkaverkoston. Myös lukiokoulutusta on perustettu lukioiden kehittämisverkosto ja varhaiskasvatusta varten kehitetään parhaillaan omaa kehittämisverkostoa (Loisto). Esi- ja perusopetuksen sekä lukiokoulutuksen opetussuunnitelmat uudistuivat 1.8.2016 lukien ja ne toimivat pohjana opetuksen ja oppimisen uudistamiselle kestävällä tavalla. Kerhotoimintaan kohdistettavien valtionavustusten määrä esityksessä on 2,9 milj.euroa, joka on noin 2 miljoonaa euroa pienempi, kuin vuonna 2016 jaettu valtionavustus. Tämä tullee heikentämään kerhotoiminnan järjestämisen mahdollisuuksia. Toisaalta jos osana hallituksen taiteen ja kulttuurihankkeen toimintaa jaetaan vuoden 2016 tapaan rahoitusta kulttuuritoimijoille kerhotoiminnan järjestämiseksi kouluissa, se voi osittain kompensoida kerhotoimintaan suunnattujen avustusten vähenemistä. Maahanmuuttajien ja oleskeluluvan saavien turvapaikanhakijoiden määrän lisääntyminen tulee kasvattamaan maahanmuuttajille tarkoitetun perusopetukseen valmistavan opetuksen määrää. pitää tärkeänä, että vieraskielisten oppilaiden äidinkieli ja suomi/ruotsi toisena kielenä opetuksen sekä heidän muun opetuksen tukemiseen on varattu määrärahaa enintään 14,97 miljoonaa euroa, joka 3 miljoonaa euroa enemmän kuin vuonna 2016. Tällä voitaneen vastata kasvavaan tarpeeseen, jonka arvioiminen etukäteen on vaikeaa. Täydentävän opetuksen valtionavustuksen perusteista annetun opetus- ja kulttuuriministeriön asetuksen (1777/2009) 4 :n mukaan valtionavustusta suoritetaan enintään 86 prosenttia asetuksessa tarkoitettujen opetustuntien laskennallisten kustannusten perusteella, jotka ovat opetustuntia kohden 25 euroa. myöntää tuen opetuksen järjestäjien hakemusten perusteella jälkikäteen ja valtionavustusprosentti on määräytynyt hakemusten kokonaismäärän ja tukeen varatun määrärahan puitteissa. Täydentävän opetuksen määrää tulee seurata ja tarvittaessa myös lisäbudjetilla korottaa Opetushallituksen myöntämisvaltuutta. Hallituksen kärkihankkeina toteuttaa Uusi peruskoulu hanketta, jolla pyritään oppijalähtöisyyteen, yhteisölliseen toimintakulttuuriin sekä opettajien osaamisen kehittämiseen läpi uran. pitää tärkeänä hankeen eteenpäinviemistä. Vuonna 2017 rahoitusta kohdennetaan digitaaliseen osaamiseen sekä kielikokeiluihin ja taiteen perusopetuksen saavutettavuuden edistämiseen yhteensä 22 miljoonaa euroa. Opettajien perus- ja täydennyskoulutukseen esitetään 20 miljoonan euron määrärahaa. Opetushallitukseen on yhtenä osana kärkihankkeen toteutusta määrä perustaa kokeilukeskus ja modernien oppimisen tilojen osaamiskeskittymä. Näihin tehtäviin tarvitaan lisäresursseja.
4 (6) Opetushallituksen mielestä momentilta 29.10.20 virastolle tulisi osoittaa määrärahat viittä henkilötyövuotta vastaavan henkilöstön palkkaamiseen. Valtion yleissivistävän ja ammatillisen koulutuksen toimintamenot momenteilla 29.10.01 ja 29.20.01 olevat määrärahat, joilla rahoitetaan neljän valtion yleissivistävän koulun ja Eurooppa-koulujärjestelmässä toimivien suomalaisten opettajien palkkaus sekä kahden ammatillisen oppilaitoksen menot, alenevat edellä kerrotulla tavalla tämän vuoden tasosta. Vuoden 2015 tilinpäätöksen mukaan koulujen ja oppilaitosten menot ylittivät talousarviossa varatut määrärahat useilla miljoonilla euroilla. Koulujen ja oppilaitosten toiminnan kustannukset on voitu tähän mennessä kattaa siirtyvillä erillä. Siirtyvät erät ovat nopeasti vähenemässä. pitää koulujen määrärahoihin kohdistuvia leikkauksia kohtuuttoman suurina, eikä määrärahatasoa voida pysyvästi alentaa ensi vuodelle esitettyyn tasoon. Määrärahatason pysyvä alentuminen vaarantaisi koulujen toiminnan tulevina vuosina. Erityisesti Saamelaisalueen koulutuskeskuksessa jouduttaisiin toimintaa supistamaan merkittävästi, ellei määrärahoihin saada korotusta. pitää momentilta 29.10.51 maksettavien järjestöavustusten leikkauksen määrää prosentuaalisesti suurena. Saajatahojen pysyessä samoina kuin tänäkin vuonna, leikkaukset jouduttaneen toteuttamaan juustohöylämenetelmällä. Jatkuvat leikkaukset tulevat vaikeuttamaan järjestöjen tärkeää ja koulutyötä tukevaa toimintaa. lausuu talousarvioon liittyvistä ns. budjettilakeina annettavista lainsäädäntöuudistuksista erikseen niitä koskevien hallituksen esitysten käsittelyn yhteydessä. Opetushallituksen voimavarat Nykyinen ja Kansainvälisen liikkuvuuden ja yhteistyön keskus Cimo lakkautetaan ja niiden tehtävät ja henkilöstö siirtyvät 1.1.2017 perustettavaan uuteen virastoon, jonka nimi on. Uudesta virastosta säädetään Opetushallituksesta annetulla lailla (564/2016). Uusina tehtävinä Opetushallitukselle on vuonna 2017 tulossa esi- ja perusopetuksen, lukiokoulutuksen ja toisen asteen ammatillisen koulutuksen oppilas-, opiskelija- ja tutkintotietojen sähköisen käsittelyjärjestelmän (Koski) ylläpito sekä opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuuksien laskentatehtävät, jotka opetus- ja kulttuuriministeriö hankkiin nykyisin Tampeen yliopistolta. Koski-hankkeen valmistelu ja järjestelmän kehittäminen on aloitettu nykyisessä Opetushallituksessa. Valtion vuoden 2017 talousarvioesityksessä uuden viraston toimintamenoja koskevat määrärahat 46,077 milj.euroa ovat momentilla 29.01.02. Määräraha on tarkoitettu käytettäväksi viraston perustoimintaan, oppimateriaalitoimintaan ja tukeen, EU-rahastojen tuella toteutettavien hankkeiden omarahoitusosuuksien maksamiseen, opetustoimen henkilöstökoulutusmenojen ja avustusten maksamiseen, kieli- ja kääntäjätutkintojen sekä oikeustulkkirekisterin kehittämiseen, toimeenpanoon ja ylläpitoon, suomalaisen koulutuksen tunnettavuuden ja yhteistyön edistämiseen, ulkomailla työskentelevien yliopisto-opettajien ja muiden asiantuntijoiden palkkaamiseen, opiskelija-, harjoittelija-, opettaja-, nuoriso- ja asiantuntijavaihtoon sekä virkamiesvaihtoon myönnettäviin stipendeihin, apurahoihin ja avustuksiin. Momentille saa lisäksi nettobudjetoida Erasmus+ ja Nordplus-ohjelman apurahoja koskevat tulot ja menot. Määrärahassa on otettu huomioon mm. toimintamenojen jo aikaisemmin päätetyt säästöt, Opetushallituksen tekemän sopeuttamisohjelman mukainen leikkaus ja kilpailykykysopimuksen mukaiset leikkaukset. Lisärahoitusta on varattu Koski-
5 (6) järjestelmän kehittämiseen ja ylläpitoon sekä uuden viraston perustamiseen ja toiminnan turvaamiseen. Viimeksi mainittuun tarkoitukseen esitetty summa on opetus- ja kulttuuriministeriöstä saadun tiedon mukaan talousarvioon virheellisesti merkitty. Esitykseen kirjatun 1,905 milj. euron sijasta oikea summa on 1,095 milj.euroa. Opetushallituksen käyttöön talousarvioesityksessä varatut määrärahat vastaavat suurin piirtein nykyisen Opetushallituksen ja Cimon määrärahoja tämän vuoden talousarviossa. Kun otetaan huomioon edellä todetut uudet tehtävät ja uuden viraston perustamisesta aiheutuvat kustannukset ja se, että toimintamenomomentin määrärahoista merkittävä osa on sidottu erikseen todettuihin kehittämis- ja ylläpitotehtäviin, maksettaviin avustuksiin ja muihin menoihin, jää perustoimintaan käytettäväksi vähemmän varoja kuin kuluvana vuonna. ja Cimo ovat tehneet esityksen 655 000 euron suuruisesta määrärahalisäyksestä valtion vuoden 2016 kolmanteen lisätalousarvioon, jolla katettaisiin mm. uuden viraston perustamisesta aiheutuvia välttämättömiä tietoverkko- ja liikennekustannuksia. Mikäli esitys ei johda tämän vuoden määrärahojen nousuun, tarve vuoden 2017 määrärahojen nostamiseen talousarvioesitykseen merkitystä kasvaa entisestään. Opetushallitukselta uuden viraston käyttöön siirtyvillä määrärahoilla on tarkoitus rahoittaa sähköisen asianhallintajärjestelmän ja valtionavustusjärjestelmän kustannuksia. Nämä uudet sähköiset palvelut lisäävät tuottavuutta tulevina vuosina, mutta eivät vaikuta vielä vuoden 2017 kustannuksiin. Uuden viraston perustamisesta syntyy synergiaetuja erityisesti hallinnon, talouden ja muiden tukitoimien osalta. Taloudellista säästöä näistä toiminnoista ei synny kuitenkaan vielä vuonna 2017. Lähivuosina kustannuspaineita syntyy uuden viraston palkkausjärjestelmän luomisesta, jossa nykyisten virastojen palkkausjärjestelmien eroja joudutaan harmonisoimaan. Lisäksi huomioon on otettava, että uuteen virastoon on tarkoitus liittää vuoden 2018 alusta Ylioppilastutkintolautakunta ja Koulutuksen arviointikeskus ns. emovirastomallia soveltaen. on viime vuosien aikana joutunut monin tavoin sopeuttamaan toimintaansa määrärahakehyksiin. Sopeuttamista on tehty laaja-alaisuuteen perustuvaa asiantuntijuutta tukevan henkilöstösuunnittelun ja rekrytoinnin kautta, toimitilojen käytön tehostamisella sekä toimintaprosesseja kehittämällä. Opetushallituksen toukokuussa 2014 käynnistämän yhteistoimintamenettelyn seurauksena joutui päättämään yhteensä 17 henkilön palvelussuhteen irtisanomisella tai muulla järjestelyllä. Mahdollisuudet toiminnan sopeuttamiseen ovat henkilöstön osalta käytetyt. Lopuksi Suomalainen koulutus on isojen haasteiden edessä. Oppimistulosten lasku, erojen lisääntyminen koulujen ja alueiden välillä sekä globalisaation ja teknologisen kehityksen tuottamat uudet osaamisvaatimukset edellyttävät vahvaa kansallista koulutuksen kehittämisotetta. Lisäksi meneillään on mittavia hankkeita, kuten perusopetuksen ja lukiokoulutuksen opetussuunnitelmauudistusten toimeenpano, perusopetuksen digitalisaatiohanke ja Uusi peruskoulu-ohjelman toteuttaminen, ammatillisen koulutuksen tutkintorakenteen uudistaminen ja ammatillisen koulutuksen reformi, vapaan sivistystyön rakenne- ja rahoitusuudistus, varhaiskasvatuslainsäädännön ja ohjauksen uudistaminen sekä Koski-hanke, joiden läpivieminen vaati koulutuksen huippuasiantuntemusta. Myös koulutusvientiä ja suomalaisen koulutuksen tunnettuutta on tarkoitus lisätä. Edellä todettujen uudistusten toimeenpano kuuluu merkittäviltä osin Opetushallituksen vastuulle. Uudistusten onnistuminen edellyttää, että Opetushallitukselle on riittävät resurssit
6 (6) niiden toteuttamiseen. esittää, että eduskunta lisäisi Opetushallituksen toimintamenomomentille 29.01.02 2 milj.euroa toiminnan turvaamiseen vuonna 2017. toimittaa tämän viikon aikana erillisen muistion valiokunnan 30.9.2016 kuulemista varten pyytämistä aihealueista. Pääjohtaja Aulis Pitkälä