EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 15.7.2015 SWD(2015) 136 final KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja ehdotukseen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta kustannustehokkaiden päästövähennysten ja vähähiilisyyttä edistävien investointien edistämiseksi {COM(2015) 337 final} {SWD(2015) 135 final} FI FI
1. ONGELMAN MÄÄRITTELY Yleinen ongelma-analyysi vuoteen 2030 mennessä saavutettavista EU:n ilmastopolitiikan tavoitteista ja EU:n päästökauppajärjestelmästä tehtiin vaikutusten arvioinnissa 1, joka koski vuoteen 2030 ulottuvia ilmasto- ja energiapolitiikan 2 puitteita. Eurooppa-neuvosto sopi lokakuussa 2014 vuoteen 2030 ulottuvista puitteista, joihin kuuluvat sitova tavoite päästöjen vähentämisestä vähintään 40 prosentilla vuoteen 2030 mennessä vuoteen 1990 verrattuna sekä tähän liittyvä EU:n päästökauppajärjestelmälle asetettu tavoite päästöjen vähentämisestä 43 prosentilla vuoteen 2005 mennessä, päästöoikeuksien jakaminen maksutta teollisuudelle jatkossakin sekä rahoitusmekanismin perustaminen, jotta voidaan varmistaa EU:n siirtyminen vähähiiliseen talouteen. Nyt käsiteltävänä ongelmana on se, kuinka tähän liittyviä päästökauppadirektiivin säännöksiä olisi muutettava vuoden 2020 jälkeistä aikaa varten samalla kun parannetaan järjestelmää edelleen saatujen kokemusten perusteella. 1.1. Ilmaisjako ja hiilivuodon riski Teollisuudelle jaetaan päästöoikeuksia maksutta, jotta voidaan torjua mahdollista hiilivuodon riskiä 3 tilanteessa, jossa muissa merkittävissä talouksissa ei toteuteta vastaavia ilmastotoimia. Käsiteltävänä ongelmana on se, kuinka laaditaan tulevaisuutta koskevat säännöt päästöoikeuksien jakamisesta maksutta teollisuudelle, jotta voidaan parhaalla mahdollisella tavalla jakaa noin 6,3 miljardia käytettävissä olevaa maksutonta päästöoikeutta Eurooppaneuvoston määrittämien periaatteiden mukaisesti. 1.2. Vähähiilisyyden ratkaisujen rahoitusmekanismit Eurooppa-neuvosto sopi osana vuoteen 2030 ulottuvia puitteita kolmesta vähähiilisten ratkaisujen rahoitusmekanismista. Ensimmäinen niistä on 400 miljoonan päästöoikeuden innovaatiorahasto, jolla tuetaan erittäin innovatiivisia, vähähiilisiä ja ensimmäistä laatuaan olevia hankkeita EU:n teollisuudessa ja energia-alalla. Rahasto perustuu olemassa olevan NER 300 -ohjelman toiminnalle. Lisäksi noin 310 miljoonaa päästöoikeutta käytetään nykyaikaistamisrahastoon, jolla tuetaan energiajärjestelmien nykyaikaistamista ja energiatehokkuuden parantamista alemman tulotason jäsenvaltioissa 4. Samalla jatketaan alemman tulotason jäsenvaltioiden mahdollisuutta myöntää päästöoikeuksia maksutta sähköntuotantoalalle, kuitenkin siten, että enintään 40 prosenttia niiden päästöoikeuksista huutokaupataan ennen uudelleenjakoa. Vaikutusten arvioinnissa analysoidaan parhaita vaihtoehtoja näiden vähähiilisyyden rahoitusmekanismien suunnittelemiseksi. 1.3. Nykysääntöjen parannukset EU:n päästökauppajärjestelmää koskevat tämänhetkiset säännöt ovat olleet voimassa vuodesta 2013 alkaen ja ne ovat suhteellisen uusia, mutta saatujen kokemusten perusteella päästökaupan keskeisiin osiin olisi harkittava tiettyjä rajallisia muutoksia, jotka tulevat voimaan vuoden 2020 jälkeen (päästöoikeuksien voimassaolo, unionin rekisteri ja vähäisten päästöjen aiheuttajat). 1 Tiedonantoon "Ilmasto- ja energiapolitiikan puitteet vuosille 2020 2030" liittyvä vaikutusten arviointi, SWD(2014) 15 final. 2 Komission tiedonanto "Ilmasto- ja energiapolitiikan puitteet vuosille 2020 2030". 3 Kasvihuonekaasujen lisääntyminen kolmansissa maissa, joissa teollisuuteen ei kohdistu vastaavia hiilen rajoituksia. 4 10 jäsenvaltiota, joiden BKT asukasta kohti euroina markkinahintoina vuonna 2013 oli alle 60 prosenttia unionin keskimäärästä. 2
2. TAVOITTEET EU:n ilmastopolitiikan ja sen keskeisen välineen eli EU:n päästökauppajärjestelmän yleisenä tavoitteena on rajoittaa maailmanlaajuisen keskimääräisen ilmaston lämpötilan nousu kahteen celsiusasteeseen esiteolliseen aikaan verrattuna. Erityisenä tavoitteena on tarkentaa ja parantaa vuoden 2020 jälkeen sovellettavia EU:n päästökauppajärjestelmän sääntöjä ja mukauttaa ne vuoteen 2030 ulottuvaan tavoitteeseen päästöjen vähentämisestä. Kolmea osaa (ilmaisjako, vähähiilisten ratkaisujen rahoitusmekanismit ja tämänhetkisten sääntöjen lisäparannukset) koskevilla toiminnallisilla tavoitteilla pyritään tarttumaan edellä määritettyihin ongelmiin. 3. VAIHTOEHDOT JA VAIKUTUKSET 3.1. Ilmaisjako ja hiilivuodon riski Ilmaisjakojärjestelmän kutakin osaa sekä välillisten kustannusten hyvittämistä varten laadittiin useita poliittisia vaihtoehtoja noudattaen Eurooppa-neuvoston päätelmien linjauksia. Vertailuarvot. Vertailuarvojen (päästöoikeuksia tuotetonnia kohti) päivittämistavalle ja -tiheydelle on erilaisia vaihtoehtoja. Vaikutusten arvioinnissa tarkastellaan perusvaihtoehtoa (toiminnanharjoittajien raportoimiin uusiin tietoihin perustuva päivitys), yksittäistä kiinteämääräistä päivitystä, toistuvaa kiinteämääräistä päivitystä, uusiin tietoihin sekä yksittäiseen kiinteään määrään perustuvaa päivitystä sekä toistuvaa tietojen täysimääräiseen keräykseen perustuvaa päivitystä. Tuotantotaso ja mukautukset. Tuotantotaso kerrotaan vertailuarvolla, jotta voidaan määrittää päästöoikeuksien määrä laitosta kohti. On eri vaihtoehtoja sille, kuinka moneen vuoteen tuotantotasot perustuvat, kuinka usein näitä vuosia päivitetään ja kuinka käsitellään tuotantotasojen vuosittaisia muutoksia. Vaikutusten arvioinnissa tarkastellaan perusvaihtoehtoa (tuotantotasot määritetään kerran ja tuotannon muutoksiin sovelletaan tämänhetkisiä sääntöjä), vaihtoehtoa, jossa aiemmat tuotantotasot määritetään kerran ja ne perustuvat viiden vuoden kaudelle (2013 2017) koko 10 vuoden kautta varten, sekä vaihtoehtoa, jossa tuotantotasot perustuvat kahdelle viiden vuoden kaudelle (2013 2017, 2018 2022). Merkittäviä tuotannon lisäyksiä ja vähennyksiä käsitellään samojen tuotannon lisäyksiä ja vähennyksiä koskevien kynnysarvojen perusteella. Lisääntynyttä tuotantoa varten jaettavat lisäpäästöoikeudet otetaan uusien osallistujien varannosta. Kyseessä on joko kiinteä määrä (perusvaihtoehto) tai päästöoikeuksien määrään lisätään käyttämättä jääneistä päästöoikeuksia kauden aikana. Tämä voidaan rahoittaa vaiheen 4 päästöoikeuksista tai 250 miljoonasta päästöoikeudesta, joita ei jaettu vaiheessa 3. Hiilivuotoryhmät ja -perusteet. Toimialoille, joiden katsotaan olevan alttiina hiilivuodon riskille niiden hiili-intensiteetin ja kaupan vuoksi, myönnetään enemmän päästöoikeuksia. Tällä hetkellä alojen välillä on hyvin vähän eroja, koska 97 prosenttia aloista sisältyy hiilivuotoluetteloon. Vaikutusten arvioinnissa tarkastellaan eri vaihtoehtoja: sovelletaan tarkemmin kohdennettua lähestymistapaa ja eritellään alat sen perusteella, missä määrin ne ovat alttiina hiilivuoden riskille, mikä tarkoittaa hienoista muutosta tämänhetkisiin perusteisiin; sovelletaan yhdenmukaista kerrointa kaikkiin; erotellaan alat neljään ryhmään. Välillisten kustannusten hyvittäminen. Välilliset hiilikustannukset ovat sähköntuotantoon liittyvien hiilidioksidipäästöjen kustannuksia, jotka siirretään sähkön teollisille käyttäjille. Tällä hetkellä jäsenvaltiot voivat antaa tukia (valtiontukisääntöjä noudattaen) tietyille paljon sähköä käyttäville aloille välillisten kustannusten hyvittämiseksi. Vaikutusten arvioinnissa 3
tarkastellaan perusvaihtoehtoa (tämänhetkisen lähestymistavan jatkamista), pakollista EU:n laajuista hyvitysjärjestelmää, joka rahoitettaisiin kansallisista huutokauppatuloista tai ilmaisjaosta, sekä ilmaisjaolla rahoitettavan EU:n laajuisen hyvitysjärjestelmän ja kansallisen tason vapaaehtoisen hyvityksen yhdistelmää. Kunkin osan vaihtoehtoja tarkasteltiin käyttäen toiminnallisia tavoitteita, jotka liittyvät Eurooppa-neuvoston päätelmiin, ja korkeat pisteet saaneet vaihtoehdot yhdistettiin vaihtoehtojen kokonaisuuksiksi: Perusvaihtoehto A vastaa muuttamatonta päästökauppadirektiiviä, mutta se ei vastaa Eurooppa-neuvoston päätelmiä eikä sitä sen vuoksia arvioida. Perusvaihtoehto B:ssä katsotaan, että tämänhetkisiä sääntöjä jatketaan seuraavaan vaiheeseen ja kaikkia kokonaisuuksia arvioidaan siihen verrattuna. Perusvaihtoehto Bbis on hyvin samanlainen kuin perusvaihtoehto B, mutta siinä tehdään vähäisiä muutoksia hiilivuotoa koskeviin perusteisiin. Yksinkertainen kokonaisuus on suunniteltu minimoimaan hallinnollinen rasite ja monimutkaisuus. Kohdennettu kokonaisuus perustuu poliittisiin vaihtoehtoihin, joiden tarkoituksena on varmistaa, että tehokkaimmille laitoksille ei aiheudu aiheettomia kustannuksia ja että vältetään satunnaisia voittoja. Yksinkertainen ja kohdennettu edustavat erilaisia tapoja löytää kompromissi keskeisten periaatteiden välillä, koska useimmat kohdennetun kokonaisuuden vaihtoehdot edellyttävät tietojen keräämistä. Rajoitettujen muutosten kokonaisuus on yksinkertaisen ja kohdennetun kokonaisuuden yhdistelmä. Vaikutukset Ilmaisjako, jolla torjutaan hiilivuoden riskiä, vaikuttaa suoraan päästökauppajärjestelmään kuuluviin teollisuuslaitoksiin sekä jäsenvaltioiden talousarvioihin. Ilmaisjakosääntöjen taloudelliset vaikutukset ovat noin 6,3 miljardia päästöoikeutta, mikä voi vastata noin 150 miljardia euroa 5. Nämä julkiset resurssit on jaettava optimaaliselle tavalla ja samalla on varmistettava, etteivät ne heikennä saastuttaja maksaa -periaatetta. Eri aloille sääntöjen noudattamisesta koituvat kustannukset riippuvat hiilen hinnasta, maksutta jaettavien päästöoikeuksien määrästä sekä tuotannon päästöistä. Ilmaisjakoa koskevat säännöt eivät suoraan vaikuta hiilen hintaan, koska käytettävissä olevien päästöoikeuksien määrä (katto) määritetään etukäteen. Hiilen kokonaiskustannukset makrotasolla määräytyvät 40 prosentin yleisen päästövähennystavoitteen mukaisesti sekä erityisesti päästökauppajärjestelmälle asetetun 43 prosentin päästövähennystavoitteen mukaisesti, kuten vuoteen 2030 ulottuviin ilmasto- ja energiapolitiikan puitteisiin liittyvässä vaikutusten arvioinnissa todettiin. Ilmaisjaon osalta vaihtoehtokokonaisuuksien välillä ei havaittu suuria eroja ympäristövaikutusten osalta, koska ne riippuvat pääasiassa vuoteen 2030 mennessä saavutettavasta, katon perusteella määräytyvästä yleisestä päästövähennyksestä. 5 Laskettu käyttäen päästöoikeuksien hintoja sellaisina kuin ne on arvioitu asiakirjassa "EU Energy, Transport and GHG emissions Trends to 2050 Reference scenario 2013 (http://ec.europa.eu/clima/policies/2030/docs/eu_trends_2050_en.pdf ) 4
Sosiaalisten vaikutusten osalta eri vaihtoehtojen erot ovat vähäiset ja liittyvät ainoastaan kaukolämmön hintoihin. Mitä tulee toiminnallisiin tavoitteisiin ja siihen, miten ne liittyvät vaihtoehtokokonaisuuksien osiin, voidaan todeta seuraavaa: Säännölliset vertailuarvojen päivitykset, jotka perustuvat täysimääräiseen tietojen keräämiseen (kokonaisuudet "perusvaihtoehto", "rajoitetut muutokset" ja "kohdennettu") yhdenmukaistavat vertailuarvot tiiviimmin teknologisen edistymisen kanssa. Yksittäiseen kiinteään määrään perustuvista päivityksistä ("yksinkertainen") saadaan haastavampi vertailuarvo niille aloille, joilla on keskimääräistä alhaisemmat teknologiset valmiudet, kuin aloille, joilla on keskimääräistä korkeammat teknologiset valmiudet. Monivivahteisemmalla lähestymistavalla, esimerkiksi päivityksellä, joka perustuu useisiin kiinteisiin määriin (esim. alhainen, keskitasoinen, korkea) ja jota täydennetään tietojen keräyksellä, voitaisiin saada aikaa tiiviimpi yhdenmukaistaminen eri aloilla saavutetun teknologisen edistymisen kanssa. Ilmaisjaon liian tiivis yhdenmukaistaminen teollisuuden ominaisuuksiin (teknologinen edistyminen, tuotanto tai päästötasot) voi vähentää kannustimia innovointiin. Jotta voidaan paremmin kohdistaa päästöjen jakaminen maksutta niille laitoksille, jotka suoriutuvat parhaiten ja jotka ovat eniten alttiina hiilivuoden riskeille, maksutta jaettavien päästöoikeuksien määrä on yhdenmukaistettava siihen hiilivuodon riskiin, jolle kyseiset alat ovat alttiina. Perustilanne"-kokonaisuuksissa ei saavuteta kohdennettua jakoa, koska korjainkertoimella, joka voi nousta noin 35 prosenttiin vuonna 2030, vähennetään ilmaisjakoa eri aloilla niiden hiilivuotoriskistä riippumatta. Vaihtoehtokokonaisuuksissa 'rajoitetut muutokset ja kohdennettu voidaan paremmin käsitellä hiilivuotoriskiin liittyviä eroja luokittelemalla alat neljään hiilivuotoryhmään sekä mahdollisesti välttämällä korjauskerrointa. Sääntöjä, jotka koskevat mukautuksia tuotantotason muutoksiin ja uusien osallistujien varantoa, voidaan parantaa (kuten vaihtoehtokokonaisuuksissa "yksinkertainen", "rajoitetut muutokset" ja "kohdennettu), ja siten voidaan alentaa korjauskerrointa ja tarjota enemmän maksutta jaettavia päästöoikeuksia nopeasti kasvaville yrityksille. Paremmin kohdennettu jakojärjestelmä (kuten vaihtoehtokokonaisuuksissa "rajoitetut muutokset" ja "kohdennettu") myös vähentää satunnaisten voittojen todennäköisyyttä, kun taas täysin kohdennetusta jakojärjestelmästä aiheutuu hallinnollista hankaluutta. Välillisten hiilikustannusten yhdenmukaisempi hyvittäminen, joka rahoitetaan jäsenvaltioille päästökauppajärjestelmän huutokauppatuloista koituvista tuloista, tarjoaa suuremman turvan sähköä paljon käyttäville aloille, mutta tällöin huutokauppatuloja ei voida käyttää muihin tarkoituksiin, esimerkiksi tukemaan uusiutuviin energialähteisiin perustuvaa energiantuotantoa, joka voi vähentää hiilikustannuksia pitkällä aikavälillä. Koska eri vaihtoehtokokonaisuuksiin liittyy sekä etuja että heikkouksia, voitaisiin myös harkita niiden yhdistelmää. Voitaisiin esimerkiksi käyttää kokonaisuuden "yksinkertainen" tiettyjä toimenpiteitä, jotka toimivat hyvin taloudellisten kannustimien ja hallinnollisen yksinkertaisuuden osalta, esimerkiksi vertailuarvot, jotka perustuvat (useisiin) kiinteisiin määriin ja tiiviimpään yhdenmukaistamiseen tuotantotietojen kanssa, ja yhdistää tähän hiilivuotosääntöjä (kokonaisuuksista "rajoitetut muutokset" ja "kohdennettu"), jotta voidaan paremmin kohdentaa maksutta jaettavia päästöoikeuksia niille aloille, joita hiilivuotosäännöt 5
eniten koskevat. Kuitenkin poliittinen valinta riippuu viime kädessä siitä, miten päätöksen tekijät painottavat eri tavoitteita. 3.1. Vähähiilisten ratkaisujen rahoitusmekanismit Innovaatiorahaston osalta harkitaan muutoksia tämänhetkisiin NER 300 -sääntöihin, jotka liittyvät hankkeiden seulontaan sekä riskin jakamista koskevaan lähestymistapaan, erityisesti teollisuuden hankkeiden osalta. Hankkeiden seulonnan osalta tämänhetkiset puitteet perustuvat innovaatioiden potentiaalin arviointiin, tekniseen ja taloudelliseen elinkelpoisuuteen sekä valintaan, jossa tarkastellaan kustannuksia yksikkökohtaisen suorituskyvyn perusteella. Tämä voitaisiin säilyttää tai sitä voitaisiin muuttaa teollisuuden osalta lisäämällä toistettavuutta koskevat perusteet ja hankkeiden asettaminen paremmuusjärjestykseen innovaation perusteella. Mahdollisina muutoksina siihen, miten rahoitustukea myönnetään, voitaisiin lisätä enimmäisrahoituksen määrää ja sitoa osa tuesta hankkeen elinkaaren aikaisempiin vaiheisiin, kuten välivaiheisiin rakennusvaiheen aikana. Kauemmaksi ulottuva muutos olisi korvata tämänhetkinen suorituskykyyn perustuva avustus, jota ei makseta takaisin, rahoitusvälineellä, kuten takuulla tai pääomasijoituksilla. Näiden kahden näkökulman perusteella tarkastellaan kahta vaihtoehtokokonaisuutta: Vaihtoehto 1 - muutokset tämänhetkisiin sääntöihin siten, että sovelletaan räätälöidympää lähestymistapaa teollisuuden hankkeisiin ja lisätään rahoituksen määrää. Tässä vaikutusten arvioinnissa tarkastellaan rahoitusosuuden määrän lisäämisen vaikutuksia, mutta täytäntöönpanolainsäädännön yhteydessä tarvitaan laajempaa markkinatestausta, joka koskee uusiutuvia energialähteitä, hiilidioksidin varastointia ja talteenottoa ja teollisuutta. Vaihtoehto 2 - muutokset tämänhetkisiin sääntöihin: tarjotaan tukea pysyvästä rahoitusjärjestelmästä rahoitusvälineen kautta. Vaihtoehtojen analyysissä tulee esiin useita näkökohtia: läpimurtoinnovaation saavuttaminen ja tuen kohdentaminen niin, että rajoitettuja varoja käytetään parhaalla mahdollisella tavalla; vähähiilisen innovoinnin rahoitusesteiden käsittely ja tehokkaan, yksinkertaisen hallintorakenteen perustaminen. Vaihtoehdossa 1 voitaisiin tehokkaasti käsitellä erityisiä hankkeiden tukijoiden kohtaamia vähähiilisten innovointien rahoitusesteitä. Sen tuloksena voisi olla alhaiset vipuvaikutukset sekä tuki pienemmälle määrälle hankkeita verrattuna siihen, että jatketaan tämänhetkisiä sääntöjä tai noudatetaan vaihtoehtoa 2, mutta siinä on parhaat mahdollisuudet käsitellä erityisiä esteitä tuelle, joka koskee läpimurtoinnovointien kaupallistamista uusiutuvien energialähteiden, hiilidioksidin varastoinnin ja talteenoton sekä teollisuuden osalta. Tästä saataisiin merkittävää EU:n tason lisäarvoa ottamalla huomioon teollisuuden hankkeiden toistettavuus. Samanlaisia tuloksia voitaisiin myös saavuttaa vaihtoehtoon 2 sisältyvällä valintaprosessilla, joka perustuu "ensin tullutta palvellaan ensin" -menettelyyn, mutta tässä vaihtoehdossa rajoitettaisiin vertailua hanke-ehdotusten välillä, ja siihen olisi mahdollisesti yhdistettävä lisävälineitä, joilla tuetaan erittäin innovatiivisia hankkeita. Nykyaikaistamisrahaston osalta keskeisimmät tarkastellut vaihtoehdot liittyvät hallintorakenteeseen ja jäsenvaltioiden, Euroopan komission ja EIP:n erilaisiin rooleihin rahaston tavoitteiden edistämisessä. Jäsenvaltioiden ja komission rooliin liittyen on kaksi tekijää, jotka voivat vaihdella: laajuus, jossa kelpoisuus-, valinta- ja investointisuuntaviivat määritellään komission antamassa 6
täytäntöönpanolainsäädännössä, ja toisaalta sääntöjen ja suuntaviivojen tarkentamisesta huolehtivan johtoryhmän kokoonpano. Johtoryhmään voivat kuulua edunsaajajäsenvaltiot tai kaikki jäsenvaltiot (avunantajat ja edunsaajat) ja komissio. EIP:lle voi joko kuulua ainoastaan asianmukaisen huolellisuuden varmistaminen ja neuvoa-antava rooli tai se voi toimia rahastonhoitajana edunsaajajäsenvaltioiden ja komission puolesta. Jäljempänä esitettävät vaihtoehdot vastaavat eri yhdistelmiä: Vaihtoehto 1: edunsaajajäsenvaltioilla on laaja harkintavalta ja vastuu, ja nykyaikaistamisrahasto on räätälöity erityisiin kansallisiin tarpeisiin. Edunsaajajäsenvaltioiden johtoryhmä määrittää kelpoisuusperusteet ja hankkeet. Täytäntöönpanolainsäädäntö sisältää yleiset ohjeet, ja johtoryhmä tekee yksityiskohtaiset päätökset. Komissio avustaa hallinnossa ja EIP varmistaa asianmukaisen huolellisuuden noudattamisen. Vaihtoehto 2: enemmän yhteistyötä. Investointiohjeista sopivat kaikkien jäsenvaltioiden muodostama johtoryhmä ja komissio. Komissio avustaa hallinnossa ja EIP varmistaa asianmukaisen huolellisuuden noudattamisen. EIP:llä on vahvempi rooli rahastonhoitajana ja se raportoi johtoryhmälle, arvioi yksittäiset ohjelmat, hankkeet ja rahoitusvälineet ja seuraa suorituskyvyn indikaattoreita. Vaihtoehto 3: edunsaajajäsenvaltiot yksilöivät rahoitusvälineistä rahoitettavat hankkeet noudattaen kelpoisuusperusteita ja yleisiä hankkeiden valintaa koskevia periaatteita, jotka on vahvistettu täytäntöönpanolainsäädännössä. Komissio avustaa hallinnossa ja EIP varmistaa asianmukaisen huolellisuuden noudattamisen. Nykyaikaistamisrahaston odotetaan saavan aikaan investointeja, jotka tuetun hankkeen tyypistä riippuen voisivat saada aikaan työllistymismahdollisuuksia, vähentää kasvihuonekaasupäästöjä ja parantaa paikallista ilmanlaatua. Kolmea vaihtoehtoa verrataan tehokkuuden, johdonmukaisuuden, markkinoiden vääristymisen ja hallinnollisen rasituksen perusteella, ja esiin tulee kompromisseja. "Tehokkuus" on ratkaisevassa asemassa sen varmistamisessa, että hallintorakenne edistää rahaston tavoitteita. Vaihtoehdossa 3 on yksinkertainen hallintorakenne, mutta siinä voidaan saada aikaan vähemmän yksityisiä investointeja. Vaihtoehdossa 1 otetaan huomioon kansalliset prioriteetit, mutta se ei välttämättä vastaa EU:n prioriteetteja. Riskinä voi olla energian sisämarkkinoiden vääristyminen sekä investoijien kannalta hankala pirstoutuminen, mikä johtaa alhaiseen tehokkuuteen. Vaihtoehto 2 sisältää tasapainoisen lähestymistavan, joka mahdollistaa yksityisten investointien enimmäismäärän ja jossa otetaan huomioon sekä kansalliset että EU:n prioriteetit. Mitä tulee vapaaehtoiseen päästöoikeuksien ilmaisjakoon, jotta edistetään investointeja energia-alan nykyaikaistamiseksi, arvioidut keskeiset näkökulmat ovat ajoitus, investointien valinta ja raportointi, koska tällä hetkellä näissä on eroja tätä vaihtoehtoa käyttävien jäsenvaltioiden välillä, mikä vaikuttaa huutokaupattavien päästöoikeuksien määrään ja ajoitukseen tai negatiivisesti toiminnallisiin tavoitteisiin (avoimuus, yksinkertaisuus ja energiamarkkinoiden potentiaalinen vääristyminen). Mahdollisia muutoksia ovat tämänhetkisten kansallisten suunnitelmien korvaaminen avoimella kilpailulla, joka perustuu kohdennettuun suorituskykyyn (tarjouskilpailumenettely, jossa valitaan /asetetaan etusijalle investoinnit, joista saadaan parasta vastinetta rahalle) tai komission asiakirja jäsenvaltioiden raporttien sijaan. Samansuuruinen ilmaisjako joka vuosi voisi korvata tämänhetkisen lähestymistavan, jossa määrää alennetaan, mikä vaikuttaa investointien jakautumiseen ajan myötä ja päästöoikeuksien tarjontaan markkinoille. Lisäksi 7
huutokauppaa koskevat johdonmukaiset säännöt, jos päästöoikeuksia ei jaeta ilmaisiksi, voivat vähentää tämänhetkistä vaihtelua jäsenvaltioiden välillä ja niillä voidaan asettaa selkeä aikataulu käyttämättömien päästöoikeuksien huutokauppaamista varten. Näiden kahden näkökulman perusteella tarkastellaan kolmea vaihtoehtokokonaisuutta: Vaihtoehto 1: yhdenmukaistettu lähestymistapa, jossa noudatetaan johdonmukaisia sääntöjä ja menettelyjä ja rajoitetaan investointeihin ja komission julkaisemiin kertomuksiin liittyviä viiveitä. Tämä vähentäisi eroja eri jäsenvaltioiden menetelmien välillä samalla kuin säilytettäisiin useimmat periaatteista. Vaihtoehto 2: muutokset, joissa keskitytään investointien kilpailukykyiseen ja avoimeen valintaan. Avoin kilpailu vähentää markkinoiden vääristymisen potentiaalista riskiä suurten investointien osalta verrattuna siihen, että perustana on vastine rahalle. Pienemmät investoinnit voitaisiin hyväksyä soveltaen mahdollisesti tulevaa yleistä ryhmäpoikkeusta valtiontukisäännöistä. Käyttämättömien päästöoikeuksien huutokauppaamista voidaan lykätä 1-2 vuodella. Vaihtoehto 3: suurin standardoinnin taso siten, että ilmaisjakoon sovelletaan kiinteää prosenttimäärää vuositasolla. Lähestymistapa turvaa täyden ennustettavuuden markkinoita varten. Kaikkien kelpoisuussäännöt täyttävien investointien valintaan käytetään avointa kilpailua, joka perustuu rahalle saatavaan vastineeseen. Tarkasteltuihin vaihtoehtoihin liittyy joitakin merkittäviä kompromisseja: vaihtoehdossa 1 esitetystä yhdenmukaisesta lähestymistavasta saadaan rajallisia parannuksia avoimuuteen ja sillä vähennetään hallinnollista rasitetta, mutta sillä ei muuteta investointien valintaa, joten tehokkuus ei muutu merkittävästi. Ilmaisjaon kehityspolun muuttaminen ja kilpailukykyisen valintaprosessin sisällyttäminen voi johtaa hallinnollisiin lisärasitteisiin, mutta siihen liittyy paremmat mahdollisuudet parantaa tehokkuutta ja avoimuutta. Kaikkia kolmea vaihtoehtoa, joissa jäsenvaltiot voivat sisällyttää maksutta jaettavia päästöoikeuksia nykyaikaistamisrahastoon, voitaisiin harkita. Tämä tarjoaisi yhden yksittäisen rakenteen mahdollisille investoijille. Vähähiilisyyden rahoitusmekanismissa voidaan tunnistaa kolme pääasiallista sisäistä yhteyttä: tarve päästöoikeuksien tasapainoiseen monetisointiin, jotta mahdollistetaan aikainen aloitus, samalla kun minimoidaan vaikutus hiilimarkkinoihin (innovointirahasto ja nykyaikaistamisrahasto), samankaltaisuus energiatehokkuuteen ja energia-alan nykyaikaistamisen kohdennettujen investointien välillä, mikä korostaa tarvetta ottaa huomioon mahdollinen akkumulaatio (nykyaikaistamisrahasto ja vapaaehtoinen ilmaisjako sähköntuotantoalalle), ja täytäntöönpanosääntöjen vaikutus nykyaikaistamisrahaston edunsaajajäsenvaltioihin ja vapaaehtoinen ilmaisjako sähköntuotannolle. 3.2. Nykysääntöjen parannukset EU:n päästökauppajärjestelmän tämänhetkinen rakenne on suhteellisen uusi, mutta kokemuksen perusteella olisi harkittava tiettyjä rajallisia muutoksia, jotka tulevat voimaan vuoden 2020 jälkeen. Nämä saattavat liittyä: päästöoikeuksien voimassaoloon päästökauppajärjestelmän eri vaiheissa; jäsenvaltioiden mahdollisuuteen jättää tietyt pienet laitokset EU:n päästökauppajärjestelmän ulkopuolelle ja soveltaa niihin vastaavia toimenpiteitä; 8
unionin laajuisen, päästökauppajärjestelmään liittyvän yksittäisen rekisterin kestävä rahoitus. 9