U 2/2012 vp Valtioneuvoston kirjelmä Eduskunnalle yhdeksästä tuotedirektiiviehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiveiksi Perustuslain 96 :n 2 momentin perusteella lähetetään Eduskunnalle Euroopan komission 21 päivänä marraskuuta 2011 tekemä (1) ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi räjähdysvaarallisissa tiloissa käytettäviksi tarkoitettuja laitteita ja suojajärjestelmiä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön yhdenmukaistamisesta, (2) ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi sähkömagneettista yhteensopivuutta koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön yhdenmukaistamisesta, (3) ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi hissien ja hissien turvakomponenttien markkinoille saattamista koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön yhdenmukaistamisesta, (4) ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi tietyllä jännitealueella toimivien sähkölaitteiden asettamista saataville markkinoilla koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön yhdenmukaistamisesta, (5) ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi mittauslaitteiden asettamista saataville markkinoilla koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön yhdenmukaistamisesta, (6) ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi muiden kuin itsetoimivien vaakojen asettamista saataville markkinoilla koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön yhdenmukaistamisesta, (7) ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi pyroteknisten tuotteiden asettamista saataville markkinoilla koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön yhdenmukaistamisesta, (8) ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi siviilikäyttöön tarkoitettujen räjähdystarvikkeiden asettamista saataville markkinoilla ja valvontaa koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön yhdenmukaistamisesta ja (9) ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi yksinkertaisten paineastioiden asettamista saataville markkinoilla koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön yhdenmukaistamisesta sekä ehdotuksista laadittu muistio. Helsingissä 9 päivänä helmikuuta 2012 Elinkeinoministeri Jyri Häkämies Vanhempi hallitussihteeri Sari Rapinoja 295894
2 U 2/2012 vp TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖ MUISTIO EU/2011/1900 2.2.2012 EU/2011/1896 Sari Rapinoja EU/2011/1890 EU/2011/1901 EU/2011/1889 EU/2011/1897 EU/2011/1895 EU/2011/1899 EU/2011/1898 KOMISSION EHDOTUKSET YHDEKSÄKSI EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEU- VOSTON DIREKTIIVIKSI YHDEKSÄN TUOTEDIREKTIIVIN SOPEUTTAMISEKSI PÄÄTÖKSEEN N:O 768/2008/EY 1 Yleistä Euroopan komissio antoi 21 päivänä marraskuuta 2011 yhdeksän direktiiviehdotusta Euroopan parlamentin ja neuvoston tuotedirektiiveiksi niin sanottu "Alignment Package" (jäljempänä direktiivipaketti). Direktiivipaketissa ovat mukana seuraavat yhdeksän direktiiviehdotusta: 1) ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi räjähdysvaarallisissa tiloissa käytettäviksi tarkoitettuja laitteita ja suojajärjestelmiä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön yhdenmukaistamisesta KOM(2011) 772 lopullinen, (uudelleenlaatiminen) jäljempänä ATEX-direktiivi; 2) ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi sähkömagneettista yhteensopivuutta koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön yhdenmukaistamisesta KOM(2011) 765 lopullinen, (uudelleenlaatiminen) jäljempänä EMC-direktiivi; 3) ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi hissien ja hissien turvakomponenttien markkinoille saattamista koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön yhdenmukaistamisesta KOM(2011) 770 lopullinen, (uudelleenlaatiminen) jäljempänä hissidirektiivi; 4) ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi tietyllä jännitealueella toimivien sähkölaitteiden asettamista saataville markkinoilla koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön yhdenmukaistamisesta KOM(2011) 773 lopullinen, (uudelleenlaatiminen) jäljempänä pienjännitedirektiivi; 5) ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi mittauslaitteiden asettamista saataville markkinoilla koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön yhdenmukaistamisesta KOM(2011) 769 lopullinen, (uudelleenlaatiminen) jäljempänä mittauslaitedirektiivi; 6) ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi muiden kuin itsetoimivien vaakojen asettamista saataville markkinoilla koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön yhdenmukaistamisesta KOM(2011) 766 lopullinen, (uudelleenlaatiminen) jäljempänä ei-automaattiset vaa'at -direktiivi; 7) ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi pyroteknisten tuotteiden asettamista saataville markkinoilla koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön yhdenmukaistamisesta KOM(2011) 764 lopullinen, (uudelleenlaatiminen) jäljempänä pyrotekniikkadirektiivi; 8) ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi siviilikäyttöön tarkoitettujen räjähdystarvikkeiden asettamista saataville markkinoilla ja valvontaa koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön yhdenmukaistamisesta KOM(2011) 771 lopullinen, (uudelleenlaatiminen) jäljempänä siviiliräjähdedirektiivi; 9) ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi yksinkertaisten paineastioiden asettamista saataville markkinoilla koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön yhdenmukaistamisesta KOM(2011) 768 lopullinen, (uudelleenlaatiminen) jäljempänä yksinkertaiset paineastiat -direktiivi.
U 2/2012 vp 3 Direktiiviehdotukset on sopeutettu Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseen N:o 768/2008/EY, tuotteiden kaupan pitämiseen liittyvistä yhteisistä puitteista ja päätöksen 93/465/ETY kumoamisesta (jäljempänä NLF-päätös). Tästä johtuen direktiiviehdotuksissa on samanlainen lainsäädäntösystematiikka ja paljon yhtäläisyyttä rakenteen, artiklojen sekä termistön osalta. Tämän vuoksi kaikki edellä mainitut yhdeksän direktiiviehdotusta käsitellään samassa valtioneuvoston kirjelmässä. Komissio on samaan aikaan 21 päivänä marraskuuta 2011 antanut tiedoksiannon direktiivipaketista: Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle Kymmenen teknistä yhdenmukaistamista koskevan direktiivin sopeuttaminen tuotteiden kaupan pitämiseen liittyvistä yhteisistä puitteista 9 päivänä heinäkuuta 2008 tehtyyn Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseen N:o 768/2008/EY KOM(2011) 763 lopullinen. Uudelleenlaadintamenetelmän valintaa komissio on perustellut sillä, että direktiivit ovat uudelleenlaadintamenetelmällä selkeämmin luettavissa. Uudelleenlaadintamenetelmä perustuu säädösten uudelleenlaatimistekniikan järjestelmällisestä käytöstä 28 päivänä marraskuuta 2001 tehtyyn toimielinten väliseen sopimukseen. Kyseessä olevilla direktiiviehdotuksilla korvataan seuraavat voimassa olevat direktiivit: pienjännitedirektiivi (2006/95/EY), yksinkertaiset paineastiat -direktiivi (2009/105/EY), ei-automaattiset vaa'at - direktiivi (2009/23/EY), siviiliräjähdedirektiivi (93/15/EY), ATEX-direktiivi (94/9/EY), mittauslaitedirektiivi (2004/22/EY), elektromagneettinen yhteensopivuus, EMCdirektiivi (2004/108/EY), pyrotekniset tuotteet -direktiivi (2007/23/EY) ja hissidirektiivi (95/16 EY). 2 Uusi lainsäädäntökehys EU:ssa hyväksyttiin 1980-luvun puolivälissä uusi lähestymistapa (New Approach) ja siihen läheisesti liittyvä vaatimustenmukaisuuden osoittaminen kokonaisvaltainen lähestymistapa (Global Approach) teknisessä yhdenmukaistamisessa ja standardisoinnissa. Alkuaan yhdenmukaistamistoimenpiteitä toteutettiin tarkalla teknisellä lainsäädännöllä ns. vanhan lähestymistavan direktiiveillä. Uuden lähestymistavan menettelyjen avulla EU:n lainsäädäntöä pyrittiin yksinkertaistamaan ja sen voimaantuloa nopeuttamaan rajoittumalla vain olennaisten vaatimusten säätämiseen. Uuden lähestymistavan direktiivissä määritellään vain olennaiset vaatimukset ja ne voidaan osoittaa täytetyiksi noudattamalla yhdenmukaistettuja standardeja, joissa on määritelty tarkemmin teknisistä yksityiskohdista. Uuden lähestymistavan direktiiveillä pyrittiin lähentämään jäsenvaltioiden lainsäädäntöä kaupan esteiden poistamiseksi. Direktiivit olivat kokonaisvaltaisia yhdenmukaistamisdirektiivejä, minkä vuoksi jäsenvaltioiden oli kumottava kaikki direktiivien kanssa ristiriitainen lainsäädäntö ja toimitettava komissiolle kaikki lait, asetukset ja määräykset, joilla direktiivi oli saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä. Uutta ja kokonaisvaltaista lähestymistapaa modernisoitiin vuonna 2008 uudella lainsäädäntökehyksellä (New Legislative Framework, NLF). Uusi ja kokonaisvaltainen lähestymistapa on kirjattu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EY) N:o 765/2008 tuotteiden kaupan pitämiseen liittyvää akkreditointia ja markkinavalvontaa koskevista vaatimuksista ja neuvoston asetuksen (ETY) N:o 339/93 kumoamisesta (jäljempänä NLFasetus) sekä NLF-päätökseen (N:o 768/2008/EY). Uutta lainsäädäntökehystä koskevan NLF-päätöksen ja NLF-asetuksen säännökset täydentävät toisiaan ja liittyvät kiinteästi toisiinsa. NLF-asetusta sovelletaan sektorikohtaisen lainsäädännön rinnalla. NLF-asetus tehtiin uuden lähestymistavan vahvistamiseksi ja parantamiseksi. Lisäksi akkreditointia ja markkinavalvontaa koskevia sääntöjä ja periaatteita varten oli katsottu tarpeelliseksi vahvistaa yleiset puitteet. Näillä puitteilla tehostetaan yleisten etujen suojelemiseksi muun muassa terveyttä, turvallisuutta, kuluttajansuojaa ja ympäristönsuojelua koskevien säännösten toimivuutta. NLF-asetus hyväksyttiin 9 päivänä heinäkuuta 2008. NLF-asetus tuli sovellettavaksi 1 päivänä tammikuuta 2010. NLF-asetuksessa säädetään akkreditoinnis-
4 U 2/2012 vp ta, markkinavalvonnasta, kolmansista maista tuotavien tuotteiden valvonnasta ja CEmerkinnästä. NLF-asetuksella pyritään varmistamaan, että tavaroiden vapaasta liikkuvuudesta hyötyvät tuotteet ovat niiden vaatimusten mukaisia, joilla taataan yleisten etujen suojelun korkea taso muun muassa yleisen terveyden ja turvallisuuden, työterveyden ja -turvallisuuden, kuluttajansuojan ja ympäristönsuojelun ja turvallisuuden osalta sekä varmistamaan samalla, että tuotteiden vapaata liikkuvuutta ei rajoiteta enempää kuin on sallittu yhteisön yhdenmukaistamislainsäädännön tai yhteisön muiden asiaan liittyvien sääntöjen perusteella. Toisin sanoen yhteisön alueella halutaan turvata yhtenäinen suojelun taso ja luoda tasapuoliset kilpailuedellytykset talouden toimijoille. NLF-päätös muodostaa perustan tulevalle alakohtaiselle sektorisääntelylle, jonka tarkoituksena on lainsäädännön yhtenäistäminen (harmonisointi). Puitteet pohjautuvat uuteen ja kokonaisvaltaiseen lähestymistapaan, jonka mukaan vain olennaisista vaatimuksista säädetään lainsäädännöllä ja sitä täydennetään yhdenmukaistetuilla standardeilla. Uutta lainsäädäntökehystä koskevassa NLF-päätöksessä vahvistetaan EU:n yhteiset puitteet tuotteita koskevalle yhdenmukaistamislainsäädännölle. Nämä puitteet koostuvat säännöksistä, joita yleisesti käytetään EU:n tuotelainsäädännössä (esim. määritelmät, talouden toimijoiden velvollisuudet, ilmoitetut laitokset ja suojamekanismit). Näitä yhteisiä säännöksiä on vahvistettu, jotta käytännössä varmistettaisiin direktiivien tehokkaampi soveltaminen ja direktiivien noudattamisen valvonta. Käyttöön on otettu uusia keinoja, kuten tuojien velvollisuuksia, jotka ovat olennaisen tärkeitä, kun parannetaan markkinoilla olevien tuotteiden turvallisuutta. Uutta lainsäädäntökehystä koskevaan NLFpäätökseen sisältyy talouden toimijoita ja ilmoitettuja laitoksia koskevia velvollisuuksia, joiden ansiosta markkinavalvontaviranomaiset ja ilmoitetuista laitoksista vastaavat viranomaiset voivat asianmukaisesti toteuttaa niille uutta lainsäädäntökehystä koskevassa asetuksessa osoitetut tehtävät ja varmistaa, että EU:n tuotelainsäädännön täytäntöönpanoa valvotaan tehokkaasti ja johdonmukaisesti. NLF-päätös ei ole suoraan sovellettavaa oikeutta, vaan se on ohje lainsäätäjälle uutta sektorikohtaista lainsäädäntöä tehtäessä. NLF-päätökseen sisältyy mallisäännöksiä, jonka sisältöä sovelletaan mahdollisimman järjestelmällisesti aiempaan, nykyiseen ja tulevaan tuotelainsäädäntöön. NLF-päätös on ennen kaikkea perustana tulevalle alakohtaiselle sektorisääntelylle sekä se on apuna voimassa olevan EU:n tuoteharmonisointia koskevan lainsäädännön tulkinnassa. Komissio tulee päivittämään puitepäätöksen perusteella nykyiset voimassaolevat direktiivit. Nyt ehdotetut yhdeksän tuoteharmonisointidirektiiviä on mukautettu NLFpäätöksen mukaiseksi. Uuden lainsäädäntökehyksen ja NLFpäätöksen mukaiseksi on jo aikaisemmin uudistettu esimerkiksi Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi lelujen turvallisuudesta (2009/48/EY) eli leludirektiivi. Suomessa leludirektiivi on pantu täytäntöön lelujen turvallisuudesta annetulla lailla (1154/2011), joka tuli voimaan 1 päivänä tammikuuta 2012. Leludirektiiviin tehtiin NLF-päätöksestä johtuvien muutosten lisäksi myös sektorikohtaisia muutoksia. 3 Ehdotuksen tavoitteet EU:n sisämarkkinoiden päätavoitteita on tavaroiden vapaa liikkuvuus, johon pyritään muun muassa yhdenmukaistamalla jäsenmaiden lainsäädäntöä. Direktiivipaketilla on kolme keskeistä tavoitetta. Ensiksikin halutaan varmistaa, että EU:n markkinoilla olevat tuotteet ovat turvallisia ja täyttävät kaikki ne vaatimukset, joiden avulla varmistetaan yleisten etujen korkeatasoinen suojelu. Keskeinen erityistavoite on vähentää sellaisten markkinoilla olevien tuotteiden määrää, jotka eivät ole vaatimustenmukaisia. Tätä varten viranomaisille tarjotaan entistä tehokkaammat välineet markkinavalvontatarkastusten tekemiseen ja ilmoitettujen laitosten toiminnan seurantaan. Toisena tavoitteena on parantaa sisämarkkinoiden toimintaa varmistamalla, että vaatimustenvastaiset tuotteet ja talouden toimijat saavat yhdenmukaisen kohtelun ja että ilmoitettuja laitoksia arvioidaan samalla tavoin
U 2/2012 vp 5 kaikkialla EU:n markkinoilla. Lisäksi aloitteella pyritään yksinkertaistamaan tuotteiden sääntely-ympäristöä. 4 Ehdotuksen pääasiallinen sisältö Ehdotetulla direktiivipaketilla yhdeksän uuden lähestymistavan mukaista tuotedirektiiviä ainoastaan sopeutetaan NLFpäätökseen (N:o 768/2008/EY) ja Lissabonin sopimuksen terminologiaan. Direktiiviehdotuksia ei ole päivitetty alakohtaisista syistä, vaan direktiiviehdotukset on ainoastaan sopeutettu NLF-päätökseen. Direktiivipaketissa direktiivien valinta on rajattu koskemaan ainoastaan uuden lähestymistavan mukaisesti hyväksyttyjä direktiivejä, sillä muiden direktiivien sopeuttaminen edellyttäisi suurempia muutoksia kuin mitä pelkästään sopeuttaminen uuteen lainsäädäntökehykseen edellyttää. Direktiiviehdotusten merkittävin yhteinen piirre on niiden samankaltainen rakenne: määritelmät, olennaiset terveys- ja turvallisuusvaatimukset, viittaukset yhdenmukaistettuihin eurooppalaisiin standardeihin, valmistajia koskevat vaatimukset, jäljitettävyysvaatimukset ja vaatimustenmukaisuuden arviointia koskevat vaatimukset (kaikissa direktiiviehdotuksissa on vaatimustenmukaisuuden arviointimenettelyitä, kahdeksassa edellytetään ilmoitettujen laitosten toimintaa) sekä suojamekanismit. Ehdotuksilla ei muuteta vastaavien voimassa olevien direktiivien soveltamisalaa eikä olennaisia terveys- ja turvallisuusvaatimuksia. Ehdotettuja direktiivejä ei sovellettaisi (Sopimuksen Euroopan Unionin toiminnasta) SEUT 346 artiklan perusteella ei-kaupallisiin tuotteisiin, jotka on tarkoitettu asevoimien käyttöön. Asevoimien käyttöön tarkoitetuista tuotteista voidaan säätää kansallisessa lainsäädännössä. Direktiiviehdotuksilla otetaan käyttöön yhdenmukaiset määritelmät termeistä, joita käytetään yleisesti kaikkialla unionin yhdenmukaistamislainsäädännössä, ja joille olisi tämän vuoksi annettava johdonmukainen merkitys kaikkialla yhdenmukaistamislainsäädännössä. Direktiiviehdotukset koskevat seuraavia tuoteryhmiä: sähkö- ja elektroniikkalaitteet, räjähdysvaarallisissa tiloissa käytettäviksi tarkoitetut laitteet, painelaitteet, mittauslaitteet, siviilikäyttöön tarkoitetut räjähteet, hissit ja pyrotekniset tuotteet. 4.1 Talouden toimijoiden velvollisuudet ja jäljitettävyysvaatimukset Direktiiviehdotuksilla selkeytetään valmistajia ja valtuutettuja edustajia sekä asentajia koskevia velvollisuuksia ja otetaan käyttöön maahantuojia ja jakelijoita koskevia velvollisuuksia. Maahantuojien on varmistettava, että valmistaja on toteuttanut sovellettavan vaatimustenmukaisuuden arviointimenettelyn ja laatinut vaadittavat tekniset asiakirjat. Niiden on myös varmistettava valmistajan kanssa, että tällaiset tekniset asiakirjat voidaan pyynnöstä toimittaa viranomaisten saataville. Maahantuojien on säilytettävä vaatimustenmukaisuusvakuutuksen jäljennös ja ilmoitettava nimensä ja osoitteensa tuotteessa tai, jos tämä ei ole mahdollista, pakkauksessa tai liitteenä olevissa asiakirjoissa. Jakelijoiden on varmistettava, että tuotteiden turvakomponentissa on CE-merkintä, valmistajan ja tapauksen mukaan maahantuojan nimi ja että siihen on liitetty vaadittavat asiakirjat ja ohjeet. Maahantuojien ja jakelijoiden on tehtävä yhteistyötä markkinavalvontaviranomaisten kanssa ja toteutettava asianmukaisia toimia, jos ne ovat toimittaneet tuotteita, jotka eivät ole vaatimusten mukaisia. Ehdotuksissa on otettu käyttöön kaikkia talouden toimijoita koskevia tehostettuja jäljitettävyysvaatimuksia. Tuotteissa on oltava valmistajan nimi, (hisseissä asentajan nimi) ja osoite sekä numero, jonka avulla tuote voidaan tunnistaa ja yhdistää sitä koskeviin teknisiin asiakirjoihin. Kun tuote tuodaan maahan, siinä on oltava tuojan tai maahantuojan nimi ja osoite. Lisäksi jokaisen talouden toimijan on voitava ilmoittaa viranomaisille se talouden toimija, joka on toimittanut sille tuotteen tai jolle se on toimittanut tuotteen. 4.2 Yhdenmukaistetut standardit Yhdenmukaistettujen standardien mukaisuus luo olettaman siitä, että kyseinen tuote on asianomaisen direktiivin olennaisten ter-
6 U 2/2012 vp veys- ja turvallisuusvaatimusten mukainen. Komissio hyväksyi 1 päivänä kesäkuuta 2011 ehdotuksen asetukseksi eurooppalaisesta standardoinnista, jossa esitetään eurooppalaisen standardoinnin laaja-alainen oikeudellinen kehys. Asetusehdotukseen sisältyy muun muassa säännöksiä standardointipyynnöistä, (voimassa olevan direktiivin, 98/34- direktiivin mukaisista mandaateista) joita komissio esittää eurooppalaisille standardointijärjestöille, ja menettelyistä, joilla yhdenmukaistettuja standardeja voidaan vastustaa, sekä säännöksiä sidosryhmien osallistumisesta standardointiprosessiin. Samoja seikkoja koskevat säännökset on poistettu direktiiviehdotuksista oikeusvarmuuden vuoksi. Direktiiviehdotuksiin on muutettu säännöstä, joka luo vaatimustenmukaisuusolettaman yhdenmukaistettuihin standardeihin nähden, jotta voidaan selkeyttää vaatimustenmukaisuusolettaman laajuutta silloin, kun standardit kattavat olennaiset vaatimukset vain osittain. 4.3 Vaatimustenmukaisuuden arviointi ja CE-merkintä Voimassa olevissa direktiiveissä on valittu soveltuvat vaatimustenmukaisuuden arviointimenettelyt, joita valmistajien tai hissidirektiivissä asentajien on sovellettava osoittaakseen, että tuotteet ovat olennaisten vaatimusten mukaisia. Nämä menettelyt sopeutetaan näissä ehdotuksissa niiden päivitettyihin versioihin, jotka on annettu uutta lainsäädäntökehystä koskevassa päätöksessä. Menettelyjen alakohtaiset osiot on säilytetty. CE-merkinnän yleiset periaatteet on vahvistettu asetuksen EY (N:o) 765/2008 30 artiklassa, ja yksityiskohtaiset säännökset CEmerkinnän kiinnittämisestä on sisällytetty näihin sektorikohtaisiin tuotedirektiiviehdotuksiin. Mittauslaitedirektiivissä on lisäksi säädetty velvollisuudesta tehdä pakollinen metrologinen M-merkintä. M-kirjaimen sisältävän merkinnän kiinnittämisestä mittauslaitteisiin on sisällytetty säännös mittauslaitedirektiiviehdotukseen. Ei-automaattiset vaa'at direktiiviehdotukseen on sisällytetty myös säännökset M-kirjaimen sisältävän merkinnän kiinnittämisestä muihin kuin itsetoimiviin vaakoihin. 4.4 Ilmoitetut laitokset Kahdeksassa direktiiviehdotuksessa on säädetty ilmoitetuista laitoksista. Pienjännitedirektiiviehdotuksessa ei ole säädetty ilmoitetuista laitoksista. Ehdotuksilla vahvistetaan ilmoitettuja laitoksia koskevia ilmoitusperusteita. Ehdotuksissa täsmennetään, että myös tytäryhtiöiden tai alihankkijoiden on oltava ilmoitusvaatimusten mukaisia. Ilmoittavia viranomaisia koskevia vaatimuksia otetaan käyttöön, ja ilmoitettujen laitosten ilmoitusmenettelyä tarkistetaan. Ilmoitetun laitoksen pätevyys on osoitettava akkreditointitodistuksella. Jos jäsenvaltio on päättänyt olla käyttämättä akkreditointia ilmoitetun laitoksen pätevyyden arvioimiseen, ilmoitukseen on sisällytettävä asiakirjat, joilla osoitetaan, miten kyseisen laitoksen pätevyys on arvioitu. Jäsenvaltiot voivat ilmoittaa vastustavansa ilmoitusta. 4.5 Markkinavalvonta ja suojalausekemenettely Ehdotuksilla tarkistetaan nykyistä suojalausekemenettelyä. Niillä otetaan käyttöön jäsenvaltioiden välinen tiedonvaihtovaihe, ja siinä täsmennetään asianomaisten viranomaisten toimet, kun vaatimustenvastainen tuote havaitaan. Todellinen suojalausekemenettely käynnistetään ainoastaan, kun jokin toinen jäsenvaltio vastustaa toimenpidettä, joka on toteutettu kyseessä olevan tuotteen osalta. Jos toteutetusta rajoittavasta toimenpiteestä ei ole erimielisyyttä, kaikkien jäsenvaltioiden on toteutettava soveltuvat toimet omalla alueellaan. 4.6 Komiteamenettely ja delegoidut säädökset Osa direktiiviehdotuksista sisältää säännöksiä toimivallan siirrosta komissiolle käyttäen delegoituja säädöksiä (säädösvallan siirto) ja täytäntöönpanosäädöksiä (neuvoaantava menettely ja tarkastelumenettely). Pienjännitedirektiiviehdotuksessa, EMCdirektiiviehdotuksessa, yksinkertaiset paine-
U 2/2012 vp 7 astiat direktiiviehdotuksessa, ei-automaattiset vaa'at direktiiviehdotuksessa ja ATEX-direktiiviehdotuksessa ei ole säännelty komiteamenettelystä eikä delegoiduista säädöksistä. Hissidirektiiviehdotuksessa on ehdotettu, että poistettaisiin voimassa olevan hissidirektiivin artikla, jossa säädetään pysyvästä komiteasta. Ehdotuksessa esitetään (artikla 42 43), että komissiolle siirretään valta antaa delegoituja säädöksiä hissidirektiivin liitteessä III vahvistetun hissien turvakomponenttiluettelon mukauttamiseksi tekniikan kehittymisen ja uuden tieteellisen näytön huomioon ottamiseksi. Mittauslaitedirektiiviehdotuksen mukaan (artikla 47 48) komissiolle annettaisiin valta hyväksyä säädöksiä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 290 artiklan mukaisesti mittauslaitedirektiivin laitekohtaisten liitteiden III XII mukauttamiseksi. Pysyvästä komiteasta on säädetty 46 artiklassa. ATEX-direktiiviehdotuksessa ei ole säännöstä komiteasta vaikka voimassa olevassa ATEX-direktiivissä on säädetty pysyvästä komiteasta (6 artikla). Tätä on perusteltu sillä, että kyseinen komitea ei osallistu EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen 291 artiklassa tarkoitettujen täytäntöönpanosäädösten hyväksymiseen eikä uuden direktiivin perusteella ole tarpeen hyväksyä täytäntöönpanosäädöksiä. Menettely on sama kuin hissidirektiiviehdotuksessa. Siviiliräjähdedirektiiviehdotuksen mukaan (artikla 45 46) komissiolle annettaisiin valta hyväksyä säädöksiä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 290 artiklan mukaisesti säädöksistä, jotka koskevat siviiliräjähdedirektiivin 1 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettujen pyroteknisten tuotteiden tunnistamista sekä tiettyjä 1 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuja ampumatarvikkeita, 46 artiklan mukaisesti vaarallisten aineiden kuljetusta koskevien Yhdistyneiden Kansakuntien suositusten perusteella. Ehdotuksen 47 artiklassa on säädetty komiteasta. Räjähdystarvikkeita käsittelevän komitean toimintaa koskevat säännökset on sopeutettu uusiin täytäntöönpanosäädöksiä koskeviin säännöksiin, joista säädetään asetuksessa (EU) N:o 182/2011. Pyrotekniikkadirektiiviehdotuksen mukaan (artikla 42 43) komissiolle annettaisiin valta hyväksyä säädöksiä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 290 artiklan mukaisesti. Komissio voisi antaa seuraavanlaisia delegoituja säännöksiä: pyrotekniikkadirektiivin 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen pyroteknisten tuotteiden tunnistaminen vaarallisten aineiden kuljetusta koskevien Yhdistyneiden Kansakuntien suositusten pohjalta, tekniikan kehitykseen perustuvat pyrotekniikkadirektiivin liitteen II ja III mukautukset sekä mukautukset, jotka koskevat pyrotekniikkadirektiivin 9 ja 10 artiklassa vahvistettuja merkintävaatimuksia. Ehdotuksen 45 artiklassa on säädetty komiteasta, joka on asetuksessa (EU) N:o 182/2011 tarkoitettu komitea. Alustavasti tarkasteltuna näyttäisi siltä, että edellä mainittujen direktiiviehdotusten delegoitujen säännösten valtuutussäännökset ovat riittävän täsmällisiä ja tarkkarajaisia sekä sisällöltään sellaisia, mistä delegoituja säännöksiä on tarkoitettu annettavaksi. 5 Ehdotuksen vaikutukset Ehdotuksiin liittyy komission vaikutusten arviointi SEC (2011) 1376 final sekä tiivistelmä vaikutusten arvioinnista SEC(2011) 1375 lopullinen. Ehdotuksilla on paljon positiivisia vaikutuksia. Ehdotuksilla edistetään sisämarkkinoiden toteutumista ja toimintaa. Ehdotuksella varmistetaan, että EU:ssa saatavilla olevilla tuotteilla turvataan mahdollisimman korkeatasoisesti yleiset edut, kuten terveys ja turvallisuus, kuluttajansuoja tai ympäristön suojelu. Toiseksi varmistetaan tuotteiden vapaa liikkuvuus, kun kansalliset säännöt korvataan yhdellä yhdenmukaistetulla vaatimuskokonaisuudella, joka koskee tällaisten tuotteiden markkinointia ja jota kaikki EU:n jäsenvaltiot soveltavat. Ehdotuksilla saadaan tuotelainsäädännöstä entistä johdonmukaisempi, mikä helpottaa säädösten soveltamista ja tulkintaa. 5.1 Taloudelliset vaikutukset ja vaikutukset viranomaisten toimintaan Ehdotuksista ei liene odotettavissa merkittäviä kustannuksia yrityksille tai ilmoitetuille
8 U 2/2012 vp laitoksille. Useimmat talouden toimijoita koskevat velvollisuudet täydentävät nykyisiä velvollisuuksia tai vastaavat tavanomaista käytäntöä vastuullisesti toimivassa yrityksessä jo nykylainsäädännön hengen mukaisesti. On mahdollista, että maahantuojiin/jakelijoihin kohdistuvilla velvollisuuksilla ja jäljitettävyydellä on kustannusvaikutus, mutta sitä pidetään kohtuullisena. Ilmoitetulle laitokselle syntyy suunnilleen määräaikaisarvioinnin suuruinen kustannus, kun ehdotetun direktiivin mukainen arviointi ja notifiointi tehdään. Kaikkien ehdotuksessa olevien direktiivien osalta markkinavalvontaviranomaisena on Turvallisuus- ja kemikaalivirasto. NLFasetus edellyttää tiivistä yhteistyötä markkinavalvontaviranomaisen ja Tullin välillä. Kansallisen akkreditointielimen Finasin toimintaa ehdotuksilla ei ole merkittävää vaikutusta. Kansalliset viranomaiset voinevat hoitaa täytäntöönpanokustannukset nykyisten resurssien puitteissa. NLF-päätöksen R31 artiklan vieminen direktiiviehdotuksiin voi olla markkinavalvonnan kannalta ongelmallinen ja se voi johtaa joihinkin epäkohtiin riippuen siitä, miten artikla viedään direktiiviehdotuksiin ja miten sitä tullaan tulkitsemaan. Artiklaa on tulkittu jopa niin, että valvontaviranomaisen tulisi määräystenvastaisuuden havaitessaan testata tai testauttaa tuotteet kaikkien ominaisuuksien tai kaikkien mahdollisten riskien osalta. Tämän kaltainen tulkinta merkitsisi ensisijassa tuntuvia lisäkustannuksia ja myös mahdollista hidastusta valvontaviranomaisten toimintaan. Niissä maissa, kuten Suomessa, jossa laki mahdollistaa määräystenvastaisten tuotteiden osalta testaus- ja näytekustannusten laskuttamisen toiminnanharjoittajalta, joutuisivat lopulta toiminnanharjoittajat maksumieheksi näille lisäkustannuksille. Tältä osin NLF-päätöksen R31 artiklan sisältöä, tulkintaa ja vaikutuksia onkin selvitettävä perusteellisimmin. Viranomaisten osalta on odotettavissa joitakin täytäntöönpanokustannuksia, jotka liittyvät erityisesti siihen, että jäsenvaltioiden on ilmoitettava vaatimustenmukaisuuden arviointilaitokset uudelleen komissiolle uutta lainsäädäntökehystä koskevan päätöksen vaatimusten mukaisesti. Ehdotettujen direktiivien perusteella viranomaisten on helpompi jäljittää vaatimustenvastaisia tuotteita ja tällaisia tuotteiden toimijoita, erityisesti kun tuotteet ovat peräisin kolmansista maista. Viranomaisille tarjotaan entistä tehokkaammat välineet markkinavalvontatarkastusten tekemiseen ja ilmoitettujen laitosten toiminnan seurantaan. Tämä tehostanee viranomaisen suorittamaa markkinavalvontaa ja tekee sen entistä tuloksellisemmaksi. 5.2 Vaikutukset lainsäädäntöön Direktiivien toimeenpano kansalliseen lainsäädäntöön edellyttää merkittäviä rakenteellisia muutoksia ja kansallisen tuotelainsäädännön uudistamista monelta osin. Direktiivien kansallisen toimeenpanon yhteydessä olisi tarkoituksenmukaista, että säädettäisiin akkreditointia ja markkinavalvontaa koskevat yleislait. Akkreditointia koskeva laki koskisi horisontaalisesti laajemmin akkreditointitoimintaa. Markkinavalvontaa koskeva yleislaki koskisi ensivaiheessa ainoastaan direktiivipakettiin liittyvää työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalan tuotesääntelyä. Akkreditointia ja markkinavalvontaa koskevien lakien lisäksi jouduttaisiin tekemään muutoksia sektorilakeihin ja niiden nojalla annettuihin alemman asteisiin säädöksiin. Osa näihin kansallisiin tuotelainsäädäntöön tehtävistä muutoksista johtuvat osin kansallisista tarpeista kuten esimerkiksi perustuslaista. Kansallista tuotelainsäädäntöä on sektorikohtaisesti arvioitava, onko tarpeen tehdä kokonais- vai osittaisuudistus. Tietyillä sektoreilla jouduttaneen tekemään kokonaisuudistus ja toisilla sektoreilla voidaan direktiivit toimeenpanna osittaisuudistuksella. Direktiivipaketin voimaansaattaminen tulee aiheuttamaan muutostarpeita seuraaviin kansallisiin lakitasoisiin säädöksiin: sähköturvallisuuslaki (410/1996), laki vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta (390/2005), painelaitelaki (869/1999) ja mittauslaitelaki (707/2011). Muutoksia joudutaan tekemään myös edellä mainittujen lakien nojalla annettuihin alemman asteisiin säädöksiin.
U 2/2012 vp 9 6 Ahvenanmaan toimivalta Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 18 ja 27 :ssä säädetään valtakunnan ja Ahvenanmaan maakunnan välisestä toimivallan jaosta. Mittauslaitedirektiiviehdotus, ei-automaattiset vaa'at direktiiviehdotus, pienjännitedirektiiviehdotus, EMC-direktiiviehdotus ja yksinkertaiset paineastiat -direktiiviehdotus näyttävät alustavan arvioinnin perusteella koskevan asioita, jotka itsehallintolain 27 :n mukaan ovat valtakunnan lainsäädäntövaltaan kuuluvia. Sen sijaan hissidirektiiviehdotus, Atex-direktiiviehdotus ja pyrotekniikkadirektiiviehdotus koskenevat asioita, jotka itsehallintolain 18 :n mukaan ovat Ahvenanmaan maakunnan lainsäädäntövallassa. Siviiliräjähdedirektiiviehdotuksessa lainsäädäntövalta on nähtävästi jakautunut siten, että valtakunnalla on itsehallintolain 27 :n mukaan lainsäädäntövalta siltä osin kuin direktiiviehdotus koskee ampumatarvikkeita tai valtakunnan turvallisuutta, muilta osin direktiivi on maakunnan lainsäädäntövaltaan kuuluva. 7 EU:n oikeuden mukainen oikeusperusta ja päätöksentekomenettely Ehdotus annettaisiin Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUTsopimus) 114 artiklan nojalla. Päätöksentekomenettely on tavallinen lainsäädäntöjärjestys. Valtioneuvosto katsoo oikeusperustan olevan asianmukainen. 8 Toissijaisuusperiaate Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimus) 5 artiklassa vahvistettua toissijaisuusperiaatetta sovelletaan sikäli kuin ehdotus ei kuulu unionin yksinomaiseen toimivaltaan. Unioni ja jäsenvaltiot jakavat toimivallan sisämarkkinoilla. Toissijaisuusperiaate nousee esiin erityisesti nyt lisättyjen säännösten osalta, joilla pyritään parantamaan yhdeksän tuotedirektiivin tehokasta täytäntöönpanon valvontaa; näitä ovat maahantuojaa ja jakelijaa koskevat velvollisuudet, jäljitettävyyssäännökset, ilmoitettujen laitosten arviointia ja ilmoittamista koskevat säännökset ja velvollisuudet, jotka koskevat tehostettua yhteistyötä tarkistetun markkinavalvonnan ja suojamenettelyiden yhteydessä. Lainsäädännön täytäntöönpanon valvonnasta saadut kokemukset ovat osoittaneet, että kansallisella tasolla toteutetut toimenpiteet ovat johtaneet erilaisiin toimintatapoihin ja taloudellisten toimijoiden erilaiseen kohteluun EU:n sisällä, mikä vaarantaa näiden yhdeksän tuotedirektiivien tavoitteita. Jos kansallisella tasolla toteutetaan toimia näiden ongelmien ratkaisemiseksi, riskinä on luoda esteitä tavaroiden vapaalle liikkuvuudelle. Lisäksi kansallisen tason toiminta rajoittuu jäsenvaltion alueelliseen toimivaltaan. Kaupan yhä suuremman kansainvälistymisen myötä myös valtioiden rajat ylittävien tapausten määrä on jatkuvassa kasvussa. Koordinoidulla EU-tason toiminnalla voidaan paljon paremmin saavuttaa asetetut tavoitteet, ja niillä tehostetaan erityisesti markkinavalvontaa. Tämän vuoksi komissio katsoo, että on aiheellista toteuttaa toimia EU:n tasolla. Ehdotukset ovat komission mukaan toissijaisuusperiaatteen mukaisia. Direktiiviehdotusten tavoitteita ei voitaisi riittävästi saavuttaa jäsenvaltioiden tasolla. 9 Suhteellisuusperiaate Kaikki yhdeksän direktiiviehdotusta ovat suhteellisuusperiaatteen mukaisia. Ehdotetuissa harmonisaatiomuutoksissa ei suhteellisuusperiaatteen mukaisesti ylitetä sitä, mikä on asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi tarpeen, ennen kaikkea sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan saavuttamiseksi. Uusilla tai muutetuilla velvollisuuksilla ei aiheuteta tarpeettomia rasitteita tai kustannuksia yrityksille eikä viranomaisille. 10 Ehdotuksen käsittely EU:n toimielimissä Direktiiviehdotuksen käsittely on alkanut EU:ssa neuvoston työryhmätasolla 29 päivänä marraskuuta 2011. Käsittely on alkuvaiheessa. 11 Kansallinen valmistelu U-kirjelmä ja siihen liittyvä valtioneuvos-
10 U 2/2012 vp ton kannanotto on valmisteltu työ- ja elinkeinoministeriössä. Direktiivipakettia on esitelty sisämarkkinajaoston kokouksessa 18 päivänä tammikuuta 2012 ja lisäksi U- kirjelmäluonnosta on käsitelty kirjallisesti sisämarkkinajaostossa. U-kirjelmäluonnos on ollut lausunnolla oikeusministeriössä, sisäasiainministeriössä, puolustusministeriössä, maa- ja metsätalousministeriössä, liikenne- ja viestintäministeriössä, sosiaali- ja terveysministeriössä ja ympäristöministeriössä. Lisäksi lausuntopyyntö U-kirjelmästä on lähetetty direktiivipaketin johtoryhmälle. Työ- ja elinkeinoministeriö on asettanut hankkeelle viranomaisista koostuvan johtoryhmän ja avannut julkiset verkkosivut. 12 Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto kannattaa direktiiviehdotuksia ja niiden tavoitteita. Suomi tukee ehdotusten tavoitteita unionin lainsäädännön yhdenmukaistamiseksi. Valtioneuvosto pitää hyvänä, että direktiiviehdotuksilla yksinkertaistetaan ja yhtenäistetään tuotteiden sääntely-ympäristöä ja ehdotukset tekevät tuotelainsäädännöstä entistä johdonmukaisemman. Tämä tulee tekemään lainsäädännön soveltamisen helpommaksi sekä valmistajille että viranomaisille. Ehdotuksilla luodaan entistä paremmat edellytykset sille, että EU:n markkinoilla olevat tuotteet ovat turvallisia ja täyttävät kaikki ne vaatimukset, joiden avulla varmistetaan yleisten etujen korkeatasoinen suojelu. Valtioneuvosto pitää hyvänä, että ehdotuksilla tehostetaan markkinavalvontaa. Viranomaisille tarjotaan entistä tehokkaammat välineet markkinavalvontatarkastusten tekemiseen ja ilmoitettujen laitosten toiminnan seurantaan. Valtioneuvosto katsoo NLF-päätöksen artiklan R31 direktiiviehdotuksiin viemisen osalta, että samalla kun asian jatkovalmistelussa kiinnitetään huomiota talouden toimijoiden etuihin ja oikeusvarmuuteen, varmistetaan kuitenkin, ettei vaikeuteta markkinavalvontaa tai aiheuteta merkittäviä lisäkustannuksia markkinavalvontaviranomaisille. Tähän liittyen tulisi ottaa huomioon, mitä kohdassa 5.1. (Taloudelliset vaikutukset ja vaikutukset viranomaisten toimintaan) on tästä asiasta esitetty. Valtioneuvosto pitää tärkeänä sisämarkkinoiden toiminnan kannalta, että vaatimustenvastaiset tuotteet ja talouden toimijat saavat yhdenmukaisen kohtelun ja että ilmoitettuja laitoksia arvioidaan samalla tavoin kaikkialla EU:n markkinoilla. Uuteen lainsäädäntökehykseen sopeutetuilla direktiiveillä vahvistetaan Euroopan yritysten kilpailukykyä ja taataan tasapuoliset toimintaedellytykset kaikille. Valtioneuvosto katsoo, että komissiolle siirrettävää toimivaltaa koskevien valtuutussäännösten tulee olla riittävän täsmällisiä ja tarkkarajaisia. Komissiolle ei tule siirtää toimivaltaa ehdotuksen sisällön keskeisistä osista. Valinta delegoidun säädösvallan siirron ja täytäntöönpanomenettelyn välillä tulee olla perusteltu ja delegoituja säädöksiä voidaan käyttää vain yleisesti sovellettavien sitovien säädösten antamista varten.