Kehittämishankkeiden ohjausmalli Hankealoitteesta tavoiteasetannan kautta kilpailutukseen

Finnish Enterprise Architecture Research Project Valtionhallinnon kokonaisarkkitehtuurin tutkimusprojekti Kehittämishankkeiden ohjausmalli Hankealoitteesta tavoiteasetannan kautta kilpailutukseen Versio 1.0 Jukka Heikkilä Tapani Kella Katja Liimatainen Ville Seppänen

2(23) TIIVISTELMÄ Raportissa esitämme FEAR-tutkimusprojektissa laaditun kehittämishankkeiden ohjausmallin, joka pyrkii tavoitteelliseen valtionhallinnon toiminnan kehittämiseen samalla menettelytapoja ja toimijoiden kyvykkyyksiä uudistamalla. Ohjausmallin perimmäisenä tavoitteena on sekä tehostaa hallintoa että helpottaa kansalaisten ja yritysten asiointia. Lisäksi ohjausmallin käytöllä varmistetaan järjestelmien ja toimintatapojen yhteentoimivuus ja luodaan laadunvarmistusmekanismit kehittämishankkeiden tavoitteelliseksi eteenpäinviemiseksi. Tässä raportissa esitellään ohjausmallin soveltaminen hankealoitteesta kilpailutukseen saakka ja sen liittymät julkishallinnon kokonaisarkkitehtuurin kehittämiseen. ASIASANAT Valtionhallinto, julkishallinto, kokonaisarkkitehtuuri, ohjausmalli, kehittämishanke ABSTRACT This report introduces the governance model by developing new processes and capabilities for public development initiatives. The objective of the governance model is to make administration more efficient and easy to approach. In addition, the governance model ensures interoperability between processes and information systems, and helps in implementing relevant quality assurance mechanisms. This report covers the stages from the initiation of a development project to the competitive bidding. KEYWORDS public administration, enterprise architecture, governance, development initiative KIITOKSET Kiitokset n rahoittajille, joita ovat Valtiovarainministeriö, Puolustusministeriö, Oy International Business Machines Ab, Tieto Oyj, Ixonos Teknologiakonsultointi Oy, Microsoft Oy ja SAS Institute Oy.

(23)3 SISÄLLYSLUETTELO 1. JOHDANTO...4 2. KEHITTÄMISHANKKEIDEN...6 2.1. Hankealoite...8 2.2. Hankkeen toteuttamiskelpoisuuden arviointi...8 2.3. Toteuttajien arviointi...11 2.4. Kokonaisarkkitehtuurin mukaisuuden arviointi...12 2.5. Liiketoimintamallinnus...13 2.6. Toimintamallien valinta...15 2.7. Kilpailutuksen valmistelu...16 2.8. Laadunvarmistuspisteet...16 2.9. Hankehallinta...17 3. JOHTOPÄÄTÖKSET...17 LÄHDELUETTELO...17 KUVAT Kuva 1. Kokonaisarkkitehtuurin ja kehittämishankkeiden suhde...6 Kuva 2. Kehittämishankkeiden ohjausmalli...7 Kuva 3. Tulosprisma...9 Kuva 4. Toteuttamiskelpoisuuden arviointi: lähtötiedot ja tulostiedot...10 Kuva 5. Toteuttajien arviointi: lähtötiedot ja tulostiedot...12 Kuva 6. Kokonaisarkkitehtuurin mukaisuuden arviointi: lähtötiedot ja tulostiedot...13 Kuva 7. Liiketoimintamallinnus: lähtötiedot ja tulostiedot...14 Kuva 8. Toimintamallien valinta: lähtötiedot ja tulostiedot...15 Kuva 9. Kilpailutus: lähtötiedot ja tulostiedot...16 LIITTEET Liite 1 Ohjausmallin vaiheiden lähtö- ja tulostiedot sekä arviointivälineet...19

4 (23) 1. JOHDANTO Valtion IT-toimintojen kehittämiseksi perustetun yhteentoimivuuden kehittämisohjelman tavoitteena ovat järjestelmien yhteentoimivuus, johdonmukainen tietohallinto, aiempaa asiakaslähtöisempi näkemys hallinnon palveluiden tuottamiseen, kustannustehokkuuden parantaminen, sekä osaamisen ja tietotekniikan kehittäminen palvelemaan ydintoimintaa. Keskeinen väline hallinnon palveluiden systemaattiseen kehittämiseen yhteentoimivuustarpeiden mukaisesti on kokonaisarkkitehtuuri (KA), jolla hallinnollinen työ ja tietojärjestelmät voidaan sovittaa yhteen hallitusti 1. ValtIT-hankkeessa kehitetty arkkitehtuurimenetelmä on käyttöönottonsa alkuvaiheissa 2. Kokonaisarkkitehtuuri on strategisen johtamisen väline, jonka avulla yhtenäistetään toiminnan kehittämistä ja tieto- ja viestintäteknologian hyödyntämistä. Valtionhallinnossa kokonaisarkkitehtuuriin liittyvät sen johtamisenvälineet, hallintamalli ja KA-menetelmä, sekä sen sisältönä tuotetut arkkitehtuurilinjaukset ja - kuvaukset. Valtionhallinnon kokonaisarkkitehtuurimenetelmä tarjoaa välineitä organisaation toiminnan, sen käyttämien tietojen, tietojärjestelmien ja teknologiaratkaisujen suunnitteluun organisaation kokonaisuuden kannalta. KA-menetelmä sisältää viitekehyksen, suunnitteluprosessin ja siihen liittyvät tehtävät. KA-menetelmän hallintamalli on yleiskuvaus KA-suunnittelun nivomisesta toiminnan ja talouden ohjausprosesseihin valtionhallinnossa ja kokonaisarkkitehtuurin hallinta- ja ylläpitoprosesseista. 3 ValtIT:n mallissa näkyy ajatus arkkitehtuurin kaksijakoisuudesta: toisaalta se kuvaa järjestelmäkokonaisuuden riippuvuuksineen ja toisaalta sen tehtävänä on ohjata hallinnon ja sitä tukevien järjestelmien kehittämistä hallinta- eli ohjausmallin kautta. Ohjausmalli - tai pikemminkin sen puute - on osoittautunut kriittiseksi sekä yksittäisten hankkeiden että kokonaisuuden hallinnassa. Valtionhallinnon voimakas sektoroituminen on johtanut siihen, että koko hallintoa koskeva ohjaus on puutteellista. Valtiontalouden tarkastusvirasto (VTV) on puuttunut kehittämishankkeiden ongelmiin ja se on usein saanut tukea riippumattomista lähteistä. Korpelan ja Mäkitalon mukaan valtakunnallisten kehityshankkeiden ohjaus tarvitsee uutta otetta, koska VTV:n ja Sitran arviointien mukaan esimerkiksi merkittävä osa terveydenhoidon hankkeista on jäänyt kauas tavoitteistaan 4. Myös ssa on huomattu, että KA-työ ei valtionhallinnossa etene halutulla vauhdilla. Tutkimuksen mukaan onnistunut KA:n kehittämistyö vaatii yleensä taustalle vahvan hallintamallin 5, kuten esimerkiksi Yhdysvalloissa. Yhdysvalloissa 1 Pulkkinen ym. 2007 2 ks. esim. Seppänen 2009 3 Valtiovarainministeriö 2007a, Arkkitehtuurin hallintamalli, Valtiovarainministeriö 2007b, Arkkitehtuurimenetelmä 4 Korpela & Mäkitalo 2008, s. 206 5 Liimatainen ym. 2007

5(23) 25.5.2009 Versio 1.0 virastot on velvoitettu lakiteitse (Clinger-Cohen Act) varmistamaan yhteentoimivuus ja se ettei päällekkäisiä hankkeita ja investointeja tehdä. Näin vahvaa hallintamallia ei ole pidetty tarpeellisena, sillä on oletettu suomalaisen virkamieskunnan pystyvän yhteistyöhän kehittämishankkeissa muutenkin. Siksi olemme katsotteet paremmaksi lähestymistapa, jossa kokonaisarkkitehtuuri kehittyy kehityshankkeiden tulosten pohjalta mahdollisesti käyttöönotettavaksi suositukseksi 6. Jälkimmäistä puoltaa se, että havaintojemme mukaan kehityshankkeiden suunnitteluvaiheessa on kaivattu ohjausta taholta, joka on vastuussa valtionhallinnon kokonaisarkkitehtuurista, käytännössä valtionhallinnon kehittämisyksiköltä. Lisäksi vahvan ohjausmallin tarve on noussut uudelleen esille esim. SADe-hankkeen raportissa 7. Ohjausmallin tarve sa tukea VTV:n raporteista. Arvioidessaan alueellisten tietoyhteiskuntahankkeiden toteutusta VTV raportoi mm. seuraavaa. Hankkeiden tavoitteet olivat epärealistisia suhteessa asetettuun aikatauluun, käytettävissä oleviin henkilöstöresursseihin, toteutettuun hankeohjausmalliin ja käytössä olleeseen rahoitukseen nähden. Ohjauksesta vastanneet toimijat eivät olleet sitoutuneet riittävästi hankkeen tavoitteisiin. VTV piti tärkeänä, että tulevia vastaisuudessa poikkihallinnollisia ohjelmia käynnistettäessä ja toteutettaessa seurantajärjestelmät ovat kattavia ja seuranta jatkuvaa. VTV myös velvoitti valtiovarainministeriön asettamaan uusille hankkeille selkeät tavoitteet ja kehittämään hankehallinnoinnin menettelytapoja. 8 Tässä tilanteessa tarvitaan konkreettinen ohjaamismenettely mieluiten kokonaisarkkitehtuurityön yhteyteen, sillä tietojärjestelmät ja toimintaprosessit ovat nykyisen ja etenkin tulevan hallinnon keskeisimpiä palvelurakenteita. Mallin tulee siten ohjata kehittämishankkeita tavoitteellisesti yhteentoimivuusohjelman mukaisesti ja samalla paikata arkkitehtuurityössä havaitsemiamme ongelmia, kuten laadunvarmistuksen puutetta, tavoiteasetannan epäselvyyttä, kyvykkyyksien ja infrastruktuurin kehittämisen riittämättömyyttä sekä vähäistä innovointia uusien vaihtoehtoisten menettelytapojen kehittämiseksi. Valtion tuottavuusohjelmien arvioinnissa kiinnitettiin huomiota jokseenkin samoihin asioihin 9, jotka myös Korpela ja Mäkitalo niinikään erittelevät ohjauksen tavoitteiksi. Julkishallinnon ohjauksen tulisi olla sellaista, että toiminnoista vastaavat jatkuvasti parantavat toimintojensa laatua ja kustannustehokkuutta. Julkisen sektorin tulee pyrkiä parempaan tulokseen aikaisempaa pienemmin panoksin. Sen on kyettävä yksityisen sektorin tavoin tuottavuuden kasvuun työskentelyolosuhteita ja työilmapiiriä parantamalla, ei henkilöstöä ylikuormittamalla, jolloin tarvetta on sekä järjestelmissä että johtamisessa. 10 6 JHS, Julkishallinnon suositus 7 SADe 2009 8 VTV 2008 9 Sintonen 2008 ja PricewaterhouseCoopers 2008 10 Korpela & Mäkitalo 2008, s. 93-94

6 (23) ssa kehitetyn kehittämishankkeiden ohjausmallin avulla kiinnitetään aimpaa enemmän huomiota hankkeiden vaikuttavuuden arviointiin. Vaikuttavuus tarkoittaa keskipitkän ja pitkän aikajänteen kuluessa syntyviä, perimmäisiä tavoiteltuja muutoksia ja parannuksia, joiden kohteena on kehittäjäorganisaation lisäksi yhteiskunta laaja-alaisesti. Vaikuttavuus ja sen arviointi on keskeinen ja ajankohtainen kehittämishaaste kaikissa julkishallinnon organisaatioissa. 11 Vaikutusarvioinnilla tarkoitetaan menetelmiä, joilla pyritään mittaamaan erilaisten toimenpiteiden yhteiskunnallisia vaikutuksia. Vaikutusarviointi voi olla etukäteistä, toiminnan aikaista tai jälkikäteistä ja sitä voidaan tehdä suhteessa asetettuun tavoitteeseen. 12 Kehittämishankkeiden ohjausmallia käyttämällä voidaan varmistaa, että lähdetään aluksi tapäällekkäistä kehittämistä voittelemaan oikeita asioita laadukkaasti ja tehokkaasti, karsien. 2. KEHITTÄMISHANKKEIDEN Kehittämishankkeiden ohjausmallin tavoitteena on edistää tavoitteellista valtionhallinnon kehittämistä kokonaisarkkitehtuurin avulla. Itse kokonaisarkkitehtuuri kehittyy eri hankkeissa kertyneiden kokemusten ja niiden arvioinnin kautta. Tällöin kovaikuttavuutta (ks. Kuva 1). Säännöllinen kokonaisarkkitehtuuriprosessi myös pa- konaisarkkitehtuuriin kumuloituva tietämys edistää tulevien kehittämishankkeiden rantaa hankkeiden koordinointia ja hallintaa. Kuva 1. Kokonaisarkkitehtuurin ja kehittämishankkeiden suhde Päädyimme kuvan esittämään kehittämismalliin lukuisista syistä, joista tärkeimmät ovat: 1. Kokonaisarkkitehtuurin luominen hallinnonalalle ei ole kertaluonteinen projekti vaan pikemminkin jatkuva prosessi, jonka aikana arkkitehtuuria joudutaan muokkaamaan muuttuvien tavoitteiden, yhteentoimivuusvaatimusten ja uusien palveluiden vuoksi. 11 Hyytinen, Lähteenmäki-Smith, Kallio & Saari (toim.) 2008 12 Korpela & Mäkitalo 2008, s. 120

7(23) 25.5.2009 Versio 1.0 2. Hallinnon toimivuus ja jatkuvuus on turvattava myös uutta toimintamallia kehitettäessä ja käyttöönotettaessa, jolloin asteittainen hallittu muutos on keskeistä. 3. Hallinnonalojen kehittämishankkeiden ja arkkitehtuurin kehittämisen kokemukset muodostavat kokoelman parhaita käytänteitä. Käytänteiden oppiminen ja kokemusten välittäminen tapahtuvat käytännön projektien ja arkkitehtuurin kehittämisen yhteydessä. Ohjausmalli on nimensä mukaisesti tarkoitettu käytettäväksi kehittämisohjelman tai hankealoitteen ohjauksessa hanke-ehdotuksesta kilpailutukseen asti. Ohjausmallia on tarkoitus laajentaa kattamaan myös kilpailutuksen jälkeiset vaiheet. Nykyisen ohjausmallin vaiheet ovat pääpiirteissään seuraavat (ks. kuva 2). Kuva 2. Kehittämishankkeiden ohjausmalli Kehittämisen lähtökohtana on hankealoite, joka tähtää hallinnon kehittämiseen. Hanke ehdotus sisältää kehittämishankkeen mitattavat tavoitteet. Hankkeen vaikuttavuus kansalaisiin, yrityksiin, viranomaisten ja palveluntuottajien toimiin arvioidaan toteuttamiskelpoisuuden arvioinnissa. Myös olemassa olevat resurssit ja niiden kehittämistarpeet otetaan systemaattisen toteuttajien arvioinnin kohteeksi, jossa kartoitetaan infrastruktuuri, toimijoiden resurssit ja kyvykkyys hallita kehitys- ja muutostoimia ja määritellään kehittämiskohteet. Tavoiteasetannan, arviot ja kartoitukset tarkastaa kokonaisuudessaan yhteentoimivuuden arvioinnista vastaava taho ja pohtii hank-

8 (23) keen vaikutuksia arkkitehtuuri- ja yhteentoimivuussuosituksiin toteuttajien kanssa. Tämä auttaa koordinoimaan hankkeita, kehittämään arkkitehtuurimallia ja ehkäisemään päällekkäisyyksiä valtionhallinnon kokonaisuuden tasolla. Muokattu hankeehdotus siirtyy seuraavaksi liiketoimintamallinnusvaiheeseen, jossa etsitään vaihtoehtoisia toimintamalleja ja kustannusrakenteita tavoitteiden toteuttamiseksi ja riittävien resurssien hankkimiseksi. Vasta tämän jälkeen vastuussa olevat viranomaiset valitsevat toteuttamiskelpoisimman mallin. Näin pyritään löytämään taloudellisin toteuttamiskelpoinen arkkitehtuurin mukainen vaihtoehto. Ohjausmallin ohjaava vaikutus tulee tavoitteiden asetannan ja dokumentoidun laatuprosessin kautta, jossa tulosten laadukkuus varmistetaan laadunvarmistuspisteissä. Suunnitellessamme ohjausmallia, sijoitimme mahdollisimman harvat mutta mie- lestämme riittävät laadunvarmistuspisteet kuvassa 2 merkittyihin kohtiin. Näissä pisteissä on määritelty tavoitteellisen kehittämisen ja yhteentoimivuuden kannalta välttämättömät vaatimukset. Ne toimivat myös myöhemmin valvonnan apuna, koska niiden tulee muodostaa hankkeelle asetetut tavoitteet ja kehittämistoimenpiteet. Kehittämistoimenpiteillä varmistetaan ja aikataulutetaan mm. hankinnat, koulutus ja riittävä resursointi hankkeen toteuttamiseksi toivotussa ajassa. Huomattakoon, että ohjausmallin käyttö johtaa iterointiin: hankeohjelmasta johdetut tavoitteet ohjaavat iterointia yhteentoimivuuden, vaihtoehtoisten toimintamallien, resursoinnin ja toteutettavan toimintamallin suunnittelussa. Arkkitehtuurityön pitäisi muuttaa nykyistä tietojärjestelmäkeskeistä kehittämistapaa hallinnon tavoitteellisen kehittämisen suuntaan. Kehittämistyötä palvelemaan voidaan käyttää myös tietojärjestelmiä, mutta pääpaino on uusilla toimintatavoilla ja palveluprosessien parantamisessa. Lopuksi, ohjausmallin prosessista voidaan niin halutessa tehdä läpinäkyvä ja määjolloin siihen voidaan jo toteuttamiskelpoisuuden arviointi- ja inno- rämuotoinen, vointivaiheissa kerätä palautetta ja ideoita muilta yhteisöiltä (esim. yhteisöalustoja käyttäen). 2.7. Hankealoite Hankealoite voi tulla hallitusohjelmasta, valtionhallinnon organisaatioilta tai kansaettä niille määritellään tavoitteet ja laisilta. Kaikista hankealoitteista varmistetaan, hankkeesta potentiaalisesti hyötyvät tahot. Jos näitä ei ole määritelty, hankealoite on palautettava uudelleenvalmisteltavaksi. 2.2. Hankkeen toteuttamiskelpoisuuden arviointi Hankkeiden toteuttamiskelpoisuuden arviointiin osallistuvat eri sidosryhmät (esim. virastot, kansalaiset ja yritykset). Tällöin tarkistetaan hankkeen tavoitteiden realistisuus Tulosprisman avulla ja arvioidaan hankkeen tulosten vaikutukset ns. hallinnolliseen taakkaan. Perinteisesti Suomessa hallinnolliset uudistukset tehdään välttämättömyydestä ja oikein, kiinnittämättä tarpeeksi huomiota siihen mitä byrokratia maksaa. Tästä on

9(23) 25.5.2009 Versio 1.0 ollut seurauksena korkeampia kustannuksia kuin maissa, joissa byrokratian aiheuttamiin kustannuksiin asennoidutaan kriittisesti 13. Hankkeiden kustannuksia, hyötyjen ja hyötyjien arvioinnissa voidaan käyttää apuna esim. Laun 14 esittämää mallia. Malli jakaa hyötyjät kahteen luokkaan. Ne ovat 1) julkinen hallinto ja 2) kansalaiset, yritykset ja yhteisöt. Hyötyjä ja kustannuksia voi olla kolmenlaisia: 1) suoria talou- dellisia, 2) suoria ei-taloudellisia ja 3) epäsuoria. Toteuttamiskelpoisuuden arvioinnissa sidosryhmien osallistuminen on keskeistä. Hallinnon kehittämistoiminnassa asiakkaan ja muiden toimijoiden roolit ovat olleet vähäiset, koska viranomaiset ovat toteuttaneet palvelunsa hyvin itsenäisesti ja riippumattomasti. Toteuttamiskelpoisuuden arviointia voidaankin pitää askeleena kohti parempaa tarve- ja kysyntävaikutusten huomioonottamista. Se on yksi keino vastata julkisrahoitteisten palvelujen laatu-, kustannus- ja kehityspaineisiin. Aiemmin julkisrahoitteiset palvelut on järjestetty normiohjatulla, hierarkkisella ja resurssiorientoituneella suunnittelu- ja toimintamallilla. 15 Tämä ei aina ole johtanut kansalaisten ja yritysten kannalta sujuvimpiin palveluihin, vaan palvelujen tuotantokustannusten minimointiin ja usein myös vaikeisiin kapasiteettiongelmiin, kun palvelut on järjestetty niin sanottuina universaalipalveluina hyödyntämättä eri palvelukanavien differointija segmentointimahdollisuuksia 16. Vaikuttavuuden arvioiminen ja mittaaminen on tuloksellisuutta koskevan arvioinnin haasteellisin tehtävä 17. Valtionhallinnossa vaikuttavuuden arviointiin käytetään tulosprismaa (kuva 3), joka määrittää yhteiskunnallisen vaikuttavuuden ja tuloksellisuuden peruskriteerit 18. Sen taustalla on pitkä kehitystyö, joka nojautuu liiketoiminnasta tuttuihin malleihin kuten tasapainotettuun tulosmittaristoon (balanced scorecard). Tulosprisma luo pohjan ministeriöiden ja laitosten strategiatyöskentelyyn ja se toimii ohjausvälineenä julkisessa hallinnossa, joten se on tuttuudessaan otettavissa käyttöön suhteellisen vaivattomasti. Lisäksi esimerkiksi KuntaIT-hankkeessa on avustettu virastoja hankealoitteiden toteuttamiskelpoisuusarvioissa konsulttivoimin. 13 Korpela & Mäkitalo 2008, s. 105 14 Lau 2007 15 Korpela & Mäkitalo 2008, s. 129 16 Erilaistamisen ja kohdentamisen käyttö voi johtaa eriarvoiseen, ei-yhdenvertaiseen kohteluun. Tämä otetaan mallissa myöhemmin huomioon laillisuustarkastelun muodossa. 17 Hyytinen ym. 2008 18 Valtiovarainministeriö 2005

10 (23) Kuva 3. Tulosprisma Toteuttamiskelpoisuuden arviointivaihetta on seuraavassa (Kuva 4) tarkennettu määrittelemällä vaiheen aloitusehdot (lähtötiedot), lopetusehdot (tulostiedot) ja arvioinnissa käytettävät välineet. Kunkin vaiheen tuottamia tulostietoja käytetään seuraavissa vaiheissa lähtötietoina.

11(23) 25.5.2009 Versio 1.0 Kuva 4. Toteuttamiskelpoisuuden arviointi: lähtötiedot ja tulostiedot 2.3. Toteuttajien arviointi Toteuttajien arviointi suoritetaan yhtä aikaa toteuttamiskelpoisuuden arvioinnin kanssa. Tällöin arvioidaan prosessien, sääntöjen, säännöksien ja tietojärjestelmien kypsyys suhteessa aiottuun kehittämishankkeeseen. Arviointi sisältää kehittämistyön vaatimusten ja edellytysten selvittämisen, mm. infrastruktuurin (laitteet, ohjelmistot, tietokannat) ja kyvykkyyksien osalta. Kyvykkyyksien arvioinnissa voidaan käyttää esim. EAMM-mallia (Enterprise Architecture Maturity Model 19 ) tai ValtIT:n Yhteentoimivuuden kehittämisohjelmassa kehitettyä kypsyysarviontimallia, mutta mielestämme pelkkä arviointi ei riitä. Kypsyysarvioinnin tarkoitus on tunnistaa ne kehittämiskohteet aineellisissa ja henkisissä resursseissa (esim. henkilöstön kielitaito, suunnittelu- ja muutoksenhallintakyvyt), jotka ovat välttämättömiä kyseisen hankkeen ja pitkän aikavälin arkkitehtuurin kehittämisen näkökulmasta. Tällöin joudutaan ottamaan välttämättä kantaa lisäresurssitarpeisiin, jolloin on luonnollista, että kypsyysarviointia tehdään toteuttamiskelpoisuuden arvioinnin kanssa rinnan. Huomattakoon, ettei toteuttajien ja toteuttamiskelpoisuuden arvioinnissa ole tarkoitus tehdä pikkutarkkaa analyysiä toteuttamistavoista, sillä jatkossa sekä kokonaisarkkitehtuurin ja liiketoimintamallintamisen myötä lopullinen toteutus voi vielä 19 NASCIO 2003

12 (23) muuttua resursseiltaan ja toiminnoiltaan huomattavastikin. Seuraavassa kuvassa (Kuva 5) toteuttajien arviointivaiheen lähtötiedot, tulostiedot sekä arviointivälineet. Kuva 5. Toteuttajien arviointi: lähtötiedot ja tulostiedot 2.4. Kokonaisarkkitehtuurin mukaisuuden arviointi KA:n mukaisuuden arvioinnissa tarkistetaan onko hanke linjassa muiden hankkeiden ja valtion palvelukartan kanssa. Viimeistään tässä kohdassa otetaan huomioon valtion KA:ssa määritellyt yhteentoimivuusvaatimukset. Tämän arvioinnin tekemisen edellytyksenä on, että joku taho (esim. ValtIT) on vastuussa kokonaisuuden hallinnasta. Tärkeää on pitää alussa kuvattu vuorovaikutus kehittämishankkeiden ja arkkitehtuurin kehittämistyön välillä käynnissä koordinoidusti. Yksi tärkeimmistä tehtävistä on tietää käynnissä olevat hankkeet, niiden väliset kytkennät ja rekisteröidä ja siirtää parhaat käytänteet muihin virastoihin ja valtiokonsernin tasolla tarkoituksen mukaisen tehtävien ja vastuiden jakamiseksi. Lähtökohdaksi on luontevaa ottaa ValtIT:n arkkitehtuurimalli. Kuvaukset tulee vaatia toteutettavaksi yhteensopivalla tavalla. Niitä tulee voida hallita eri välineillä (ku-

13(23) 25.5.2009 Versio 1.0 ten System Architect:illa tai vastaavalla ohjelmalla), joissa on edistyneet kuvauskirjastot ja niiden hallintavälineet. Arkkitehtien toiminnan helpottamiseksi voisi olla tarpeen yhtenäistää myös työskentelyprosessi hyvien käytänteiden, sanastojen ja standardoitujen kuvaustekniikoiden muodossa. Kuvassa 6 on tarkennettu kokonaisarkkitehtuurin mukaisuuden lähtö- ja tulostiedot sekä suositeltavat arviointivälineet. Clinger-Cohen viittaa aiemmin esiteltyyn JHS:ää velvoittavampaan menettelyyn yhteentoimivuuden ja yhteishankintojen turvaamiseksi päällekkäisyyksien ja epäyhteensopivuuksien välttämiseksi. Kuva 6. Kokonaisarkkitehtuurin mukaisuuden arviointi: lähtötiedot ja tulostiedot 2.5. Liiketoimintamallinnus Tässä vaiheessa palataan arvioimaan tavoitteiden ja suorituskykymittareiden asettamia vaatimuksia. Hankkeen osapuolet suunnittelevat organisoinnin ja roolit. Liiketoimintamallinnukseen kuuluu innovointi, johon osallistuvat eri toimijaryhmät (esim. osallistuvat ministeriöiden/virastojen edustajat, konsultit, ohjelmistotoimittajat ja tutkijat ja niin halutessa myös yhteisöt ja/tai yksittäiset kansalaiset). Innovointi on tärkeää, koska byrokraattisten, vanhentuneiden toimintamallien ja prosessien sähköistämisellä ei saada paljon säästöjä henkilötyömäärissä eikä euroissa, varsinkaan hallinnollisen rasituksen osalta. Erityisen tärkeiksi voidaan nähdä sellaiset innovaatiot, palvelumallit ja teknologiaratkaisut, jotka vapauttavat työpanosta sekä tukipalveluista (välituotepalvelut) että ydinpalveluista (lopputuotepalvelut) inhimillistä vuorovaikutusta edellyttäviin palveluihin ja toimintoihin. Tämä edellyttää kehittämisen painopisteen siirtämistä nykyisten toimintamallien ja hallinnollisten

14 (23) rakenteiden uudistamiseen käyttäen hyväksi samalla teknologian mahdollisuuksia. Korostamme, että uusien ideoita ja kehittämisen lähtökohtia voivat esittää myös kansalaiset ja yhteisöt julkishallinnon ulkopuolelta, etenkin silloin kun tarvitaan uusia palvelumalleja ja konsepteja, joissa hyödynnetään tieto- ja viestintätekniikkaa. Näitä varten tarvitaan uudenlaista kehitystyötä, jossa painopiste siirtyy pois organisaatioja tekniikkalähtöisistä kehitystavoista 20 kohti avoimempaa ja läpinäkyvää osallistuvaa kehittämistoimintaa. Liiketoimintamallinnukseen soveltuvia menetelmiä ovat esimerkiksi yhden palvelutapahtuman kuvaava ja määrittelevä malli 21, palvelukanavien erikoistamiseen perustuva malli 22, sekä palvelutarjoomaa ja sen yhteistuotannon suunnittelua avustavat mallit 23, 24, 25 ja kuvaustekniikat 26. Kuvassa mainitulla diffuusioarviolla tarkoitetaan aika-arvioita siitä, kuinka pian kansalaiset ja yritykset omaksuvat suunnitellun muutoksen. Kuva 7. Liiketoimintamallinnus: lähtötiedot ja tulostiedot 20 Korpela & Mäkitalo 2008, s. 200-202 21 Kambil & van Heck 1998 22 Luomala ym. 2001 23 Osterwalder & Pigneur 2003 24 Faber ym. 2003 25 Heikkilä ym. 2008 26 Tølle ym. 2003

15(23) 25.5.2009 Versio 1.0 2.6. Toimintamallien valinta Toimintamallien valinnan päämääränä on tarkoituksenmukainen resurssien allokoiminen suhteessa tavoitteisiin ja vaihtoehtoisiin toteutustapoihin. Hanke voidaan toteuttaa sisäisesti tai ulkoistamalla. Toimintamallin valintaa rajoittavat olemassa olevat säännöt ja kustannukset. Näiden huomioimiseksi tarvitaan edellisten vaiheiden tuloksia ja viimeistään tässä vaiheessa toteuttamisesta vastuussa olevan viranomaisen on tehtävä laillisuustarkastelu 27. Skenaariotyöskentely on yleensä tässä vaiheessa arkkitehtuurityössä käytettävä väline, kuvassa mainittu ATAM 28 on osoittautunut käyttökelpoiseksi suomalaisittain suurissa hankkeissa. Tässä vaiheessa siten varmistetaan tavoiteasetannan realistisuus, päivitetään ja hyväksytetään kustannus-hyötylaskelmat, tarkastetaan lopullisesti arkkitehtuurin ja suositusten mukaisuus, sekä uudelleen arvioidaan aineellisten ja aineettomien resurssien tarve ja toimenpiteiden ajoitus. Tämä on tehtävä ennen kilpailutusta, jotta tarjoajille tulevat yksiselitteisesti selväksi tavoiteltavat parannukset ja toteutuksesta vastuussa olevan toimijan valitsema toteutusvaihtoehto. Seuraavassa kuvassa on esitetty toimintamallien valintavaiheen lähtö- ja tulostiedot sekä eri osa-alueet kattava skenaariotyöskentely. Kuva 8. Toimintamallien valinta: lähtötiedot ja tulostiedot 27 Laillisuustarkastelussa verrataan esitettyä toimintamallia lakisäädöksii ja yhdenvertaisuusperiaatteen toteuttamiseen. 28 Clements, Kazman & Klein, 2001

16 (23) 2.7. Kilpailutuksen valmistelu Ohjausmallin edeltävillä vaiheilla pyritään varmistamaan onnistunut kilpailutus. Sen lähtötietoina käytetään kaikkien edellisten vaiheiden tuottamia lopputietoja. Vaiheen tulostietona syntyy hankintalainmukainen tarjouspyyntö, joka siis noudattaa soveltuvin osin edellisten vaiheiden tulosaineistoja sekä JHS-suosituksia (Kuva 9). Kuva 9. Kilpailutuksen valmistelu: lähtötiedot ja tulostiedot Kilpailutuksen valmistelussa joudutaan tekemään hankintaan ja toteutukseen liitty- päätöksiä: Kehitetäänkö itse vai ryhdytäänkö hankintaan, jolloin on tarkistettava viä lukuisia seikkoja. Ovatko kaikki tarjouspyyntöön tarvittavat kokonaisuuden kuvaa- tehdäänkö tarjouspyyntö vai suorahankinta tai kilpai- vat taustadokumentit riittävät, lutetulla puitesopimuksella? Tarjouskilpailun voi järjestää itse tai alihankintana, kokonaan tai osittain, mutta tarjouspyynnön jättämisestä sovelletaan lakia julkisista hankinnoista, joka vaiheena sijoittuu ohjausmallin ulkopuolelle. 2.8. Laadunvarmistuspisteet Laadunvarmistuspisteissä tapahtuvat auditoinnit suorittaa riippumaton ulkopuolinen taho. Lisäksi on oltava taho (esimerkiksi ValtIT), joka vastaa hankkeen kokonaisarkkitehtuurin mukaisuuden auditoinnista.

17(23) 25.5.2009 Versio 1.0 Laadunvarmistusta tarvitaan useissa prosessin kohdissa ennen kuin voidaan siirtyä eteenpäin. Näin varmistetaan ensin, että hankkeen tavoitteet ovat tarkoituksenmukaisia ja toteuttamiskelpoisia ja myöhemmin, että tavoitteisiin voidaan edelleen päästä. Mikäli laadukkaita tulosaineistoja ei saada aikaiseksi, on harkittava projektin keskeyttämistä tai jäädyttämistä. 2.9. Hankehallinta Kun hanke käynnistetään kilpailutuksen jälkeen, se siirtyy toteutukseen ja hankehallinnan vaihe alkaa. Tätä vaihetta on tarkoitus käsitellä kehittämishankkeiden ohjausmallin seuraavassa osassa. 3. JOHTOPÄÄTÖKSET Edellä kuvattua ohjausmallia on esitelty useille julkishallinnon toimijoille ja kumppaneille n aikana. Vastaanotto on ollut varovaisen myönteistä, mutta toimiiko malli käytännössä on vielä osoittamatta. Ohjausmallin tarve on ilmeinen, samoin se, että se tulee vaatimaan lisää työtä eri toimijoilta. Olemme kuitenkin vakuuttuneet siitä, että tietojärjestelmistä ja toimintaprosesseista on tullut nykyhallinnon keskeisimpiä rakenteita, joiden kehittäminen läpinäkyvästi hyvää hallintotapaa noudattaen vaatii lisäpanostuksia. Säästämisen seuraukset ovat olleet nähtävissä epäonnistuneissa kehityshankkeissa. Tavoitteellinen systemaattinen kehitystapa antaa kuitenkin paremmat lähtökohdat vaikuttaville muutoksille kuin hankkeistaminen kokonaisuuksia huomioonottamat- jollakin systematiikalla. Toivommekin ta. Lisäksi hankkeiden väliset riippuvuudet ja niiden rahoittaminen helpottuu, samoin kilpailuttamiseen vaadittavat dokumentit syntyvät sivutuotteena, etenkin jos ohjausmallin prosessi on määrämuotoistettu näkevämme ohjausmallin parannellun mallin jonakin päivänä julkishallinnon suosi- tuksena. Seuraavassa vaiheessa tavoitteena on laajentaa ohjausmalli kattamaan kilpailutuksen jälkeiset vaiheet. Tällöin malliin lisätään hankehallintaan liittyvät projektiportfolion hallinta- ja laadunvarmistusmekanismit. LÄHDELUETTELO Faber, E., Ballon, P., Bouwman H., Haaker, T., Rietkerk, O., Steen, M. 2003. Designing Business Models for Mobile ICT Services. Teoksessa Proceedings of 16th Bled Electronic Commerce Conference, Bled, Slovenia, June 9-11, 2003. Clements, P., Kazman, R., Klein, M., 2001. Evaluating Software Architectures: Methods and Case Studies Addison-Wesley Professional, SEI Series in Software Engi- neering series (ATAM sivut 43-85).

18 (23) Heikkilä, J., Heikkilä, M., Tinnilä, M. 2008. The Role of Business Models in Developing Business Networks. Teoksessa (toim. Becker) Electronic Commerce: Concepts, Methodologies, Tools, and Application. Information Science Reference, Hershey, New York. Hyytinen, K., Lähteenmäki-Smith, K., Kallio, K. & Saari, E. (toim.) 2008 Monta tietä vaikuttavuuteen. Näkökulmia tutkimusorganisaatioiden tulosohjaukseen ja vaikuttavuuden arviointiin kolmella hallinnonalalla. Valtiovarainministeriö, Hallinnon kehittäminen, 29/2008. Kambil, A., van Heck, E. 1998. Reengineering the Dutch Flower Auctions: A Framework for Analyzing Exchange Organizations. Information Systems Research, 9(1), pp. 1-19. Korpela, J., Mäkitalo, R. 2008. Julkishallinto murroksessa. Rohkeutta ja vauhtia muu- tokseen. Edita Prima, Helsinki. Lau, E. 2007. Electrnoc Government and the Drive for Growth and Equity. Teoksessa (toim. Mayer-Schönberger ja Lazer) Governance and Information Technology: From Electronic Government to Information Government. The MIT Press, Lontoo. Sivut 39-58. Liimatainen, K., Hoffmann, M., Heikkilä, J. 2007. Katsaus 15 maan kokonaisarkkiteh- tuurityöhön. Valtiovarainministeriö, Tutkimukset ja selvitykset, 6a/2007. Luomala, J., Heikkinen, J., Virkajärvi, K., Heikkilä, J., Karjalainen, A., Kivimäki, A., Käkölä, T., Uusitalo, O., Lähdevaara, H. 2001. Digitaalinen verkostotalous - Tie- 110/2001. totekniikan mahdollisuudet liiketoiminnan kehittämisessä. TEKES, Teknologiakatsaus NASCIO 2003. NASCIO (National Association of State Chief Information Officers) Enterprise Architecture Maturity Model, Version 1.3. Saatavilla osoitteessa http://www.nascio.org/publications/documents/nascio-eamm.pdf. Osterwalder, A., Pigneur, Y. 2003. An ebusiness Model Ontology for Modeling ebusiness. Teoksessa Proceedings of 16th Bled Electronic Commerce Conference, Bled, Slovenia, June 9-11, 2003. PricewaterhouseCoopers. 2008. Tuottavuusohjelman väliarviointi, Valtiovarainministeriö. Pulkkinen, M., Valtonen, K., Heikkilä, J., Liimatainen, K. 2007. Kokonaisarkkitehtuurimallit. Valtiovarainministeriö, Tutkimukset ja selvitykset, 3/2007. SADe 2009. SADe-hankkeen loppuraportti: Julkisen hallinnon ja julkisten palvelujen sähköisen asioinnin kehittämislinjaukset ja toimenpidesuunnitelma 2009-2012. Seppänen, V. 2009. Kokemuksia kokonaisarkkitehtuurityöstä valtionhallinnossa, Val- tiovarainministeriö, Hallinnon kehittäminen, 2/2009. Sintonen., K. 2008. Konsulttiselvitys tyrmää tuottavuusohjelman. Acatiimi, 5/2008. Ståhle, P. 2008. Kohti kestävää tuottavuutta. Ohjelman käynnistyskokous 11.6.2008. Esitys saatavilla http://www.vm.fi/vm/fi/05_hankkeet/02_tuottavuusohjelma/kohti_kestaeva eae_tuottavuutta_vm_100608.pdf.

19(23) 25.5.2009 Versio 1.0 Tølle, M., Zwegers, A., Vesterager, J. 2003. Virtual Enterprise Reference Architecture and Methodology, GLOBEMEN (Global Engineering and Manufacturing in Enterprise Networks) projektiraportti Valtiovarainministeriö, 2007a. Valtionhallinnon kokonaisarkkitehtuurin suunnittelu loppuraportin liite 01 Arkkitehtuurin hallintamalli. Valtiovarainministeriö, 2007b. Valtionhallinnon kokonaisarkkitehtuurin suunnittelu loppuraportin liite 02 Arkkitehtuurimenetelmä. Valtiovarainministeriö 2005. Tulosohjauksen käsikirja. Valtiovarainministeriö, Hallinnon kehittämisosasto, 2/2005. Edita Prima, Helsinki. VTV 2008. Alueellisten tietoyhteiskuntahankkeiden toteutus. Valtiontalouden tarkastusviraston toiminnantarkastuskertomukset 158/2008.

20 (23) Liite 1 Ohjausmallin vaiheiden lähtö- ja tulostiedot sekä arviontivälineet Liite 1 Ohjausmallin vaiheiden lähtö- ja tulostiedot sekä arviontivälineet Ohjausmallin vaihe Lähtötiedot Välineet: Mallit, menetelmät, standardit tai suositukset, joita soveltamalla saadaan aikaan tulostiedot Tulostiedot Toteuttamiskelpoisuuden arviointi Tulosprisma Vaikutukset kansalaisiin ja yrityksiin (alustava arvio) BSC (= Balanced Scorecard) - kuka hyötyy - tavoitellut hyödyt Kieku-laskenta - tavoitellut välittömät lisätuotot Hallinnollinen rasitus (Lau, 2007) - tavoitellut välilliset lisätuotot - tavoitellut välittömät kustannussäästöt aika, tai IRR (= sisäinen korkokanta) NPV (= nykyarvo), takaisinmaksu - tavoitellut välilliset kustannussäästöt - kasvu- ja työllisyysvaikutukset - edellisten aikataulu Investointi/hankinta (alustava arvio) - investointitarve - vuotuiset käyttökustannukset - edellisten aikataulu Tavoiteasetanta Vaikuttavuuslaskelma Alustava inves- tointi- /hankintalaskelm a

Toteuttajien arviointi Tavoiteasetanta (apuna seuraavien arviointiin) Suunnittelu- ja toteuttamiskyky - kokonaisuudenhallinta -- Kuvaukset -- Menetelmät -- Prosessit -- Kehittäminen -- Osaaminen & organisointi -- Johdon ja substanssin tuki KA:työlle -- Yhteensopivuus ja infran JHS -mukaisuus - osaamistarvearvio - henkilöstön osaamis- ja koulutustaso - muutosjohtaminen Resurssinäkymät - tämänhetkinen käyttöaste - ydinresurssien kriittisyys - pelivara - resurssinäkymät (omat, ulkoiset, kumppanit, alihankkijat) Infrastruktuurin ajantasaisuus - infran soveltuvuus (laitteet, tilat, materiaalit & kalusto) - palvelu-, vuokra-, leasingsopimukset - edellisten poisto- ja hankintasuunnitelmat Tulosprisma BSC (= Balanced Scorecard) 21 (23) Liite 1 Ohjausmallin vaiheiden lähtö- ja tulostiedot sekä arviontivälineet Arkkitehtuurikyvykkyyden kypsyystasomalli JHS-mukaisuuden arviointi: JHS 129 Julkishallinnon verkkopalvelun suunnittelun ja toteuttamisen periaatteet JHS 133 Hakemistotiedot ja niiden ylläpito JHS 143 Asiakirjojen kuvailun ja hallinnan metatiedot JHS 145 Palvelutietojen ryhmittely ja osoitteet asiointia varten monta toimialaa kattavissa julkisen sektorin portaaleissa JHS 146 Julkisuuslain mukaisen tietojärjestelmäselosteen laadintasuositus JHS 147 Salassa pidettävien tietojen ja asiakirjojen turvaluokittelu JHS 152 Prosessien kuvaaminen JHS 155 Verkkolaskujen käyttö julkishallinnossa JHS 156 Asiakirjojen ja tietojen rekisteröinti sähköisen asioinnin ja asiankäsittelyn tiedonhallinnassa JHS 157 Asiakaspäätteet julkishallinnossa JHS 158 Paikkatiedon metatiedot JHS 159 ISO OID-yksilöintitunnuksen soveltaminen julkishallinnossa JHS 160 Paikkatiedon laadunhallinta JHS 161 Sähköpostiosoitteet julkishallinnossa JHS 162 Paikkatietojen mallintaminen tiedonsiirtoa varten JHS 164 Tunnistautuminen ja maksaminen sähköisessä asioinnissa VETUMA-palvelun avulla JHS 168 Videoneuvottelun käyttö julkisessa hallinnossa JHS 169 Avoimen lähdekoodin ohjelmien käyttö julkisessa hallinnossa JHS 170 Julkishallinnon XML-skeemat KA-kypsyysarvio (ml. osaamis-, resurssi- ja infrastruktuuritarvelaskelma) KAmukaisuuden arviointi KA-kypsyysarvio (ml. osaamisjne.) Alustava investointi- / hankintalaskelma Vaikuttavuuslaskelma ValtIT/KA Clinger-Cohen -arvio liitännäisistä hankkeista Tavoitekohtainen KA-roadmap Liittymä JulkIT/KA roadmapiin Tavoiteasetanta

Liiketoi- Tavoiteasetanta minta- mallinnus Vaikuttavuuslaskelma Toimintamallien valinta Tavoitteen ja Julk/IT:n KAroadmap Tavoiteasetanta Vaikuttavuuslaskelma KA-roadmap Vaihtoehtoiset liiketoiminta-mallit sisältäen toiminnallisen palvelutavoitteen ja diffuusioarvion 22 (23) Liite 1 Ohjausmallin vaiheiden lähtö- ja tulostiedot sekä arviontivälineet Liiketoimintamallinnus Vaihtoehtoiset palvelulupaus (suorituskyky, laatutaso, vasteaika) mallit sisältäen liiketoiminta- tuotanto-organisaatio/-verkosto toiminnallisen yhteentoimivat tekniset alustat palvelutavoitteen rahoitus- ja ansaintamalli (kuka maksaa?) ja diffuusioarvion asiakkuudenhallinta Skenaariotyöskentely, ATAM laillisuustarkastelu kansalaisten/yritysten tietosuoja ja - turva toimittajien luotettavuuden ja jatkuvuuden arviointi roadmap: koulutus, käyttöönotto ja ylläpito YT-menettely Tavoiteaikataulu Vaikuttavuuslaskelman päivitys Investointi- /hankintalaskelm an päivitys Resurssi- ja infrastruktuurilaskelman päivitys Kyvykkyyksien kehittämissuunnitelma Vaihtoehtoiset liiketoimintamallit sisältäen toiminnallisen palvelutavoitteen ja diffuusioarvion YTneuvottelupöytäkirja Kilpailutuksen Tavoiteasetanta valmistelu Tavoiteaikataulu Tarjouspyyntö soveltuvin osin edellisiä tulosaineistoja ja JHS suosituksia hyväksikäyttäen Ohjausmallin vaihe Valitut liiketoiminta-mallit sisältäen päivitetyn toiminnallisen palvelutavoitteen ja diffuusioarvion Lähtötiedot Laki julkisista hankinnoista JHS 165 Tietojärjestelmän vaatimusten määrittely osana järjestelmän hankintaa JHS 166 Julkisen hallinnon IThankintojen yleiset sopimusehdot (JIT 2007) JHS 167 Neuvottelumenettelyjen käyttö ICT-hankinnoissa Välineet: Mallit, menetelmät, standardit tai suositukset, joita soveltamalla saadaan aikaan tulostiedot Tulostiedot

23 (23) Liite 1 Ohjausmallin vaiheiden lähtö- ja tulostiedot sekä arviontivälineet