142 Kaija Majoinen ja Päivi Kurikka Luku 11. Luottamushenkilöjohtajuus kunnissa 11.1 Taustaa Kunnan johtamisen keskeisenä lähtökohtana on, että sen tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon, jota edustavat vaaleilla valitut valtuutetut sekä heidän valitsemansa muut luottamushenkilöt. Näin ollen kuntatutkimuksessa on tärkeää seurata sitä, miten kuntien luottamushenkilöt arvioivat kunnan johtamisen toimivuutta sekä omia vaikutusmahdollisuuksiaan. Päättyneellä valtuustokaudella 2009 2012 luottamushenkilöt toimivat entistä moninaisempien muutoksien keskellä. Samanaikaisesti kun kuntapalvelujen määrällinen ja laadullinen tarve sekä kuntiin kohdistuvat velvoitteet kasvoivat, niiden järjestämisen rahoituspohja heikkeni. Keskeisimpiä päättynyttä valtuustokautta kuvaavia haasteita olivat kuntien tuottavuuden parantamiseen liittyvät toimenpiteet, kunta- ja palvelurakenteiden uudistaminen sekä henkilöstön saatavuuden ja hyvinvointipalvelujen uudistamiseen liittyvät kysymykset. Muuttuvaan toimintaympäristöön kunnat pyrkivät vastaamaan muun muassa kehittämällä strategista johtamista. Luottamushenkilötyön näkökulmasta moninaiset muutokset merkitsivät sitä, että luottamushenkilötyöhön käytetty aika kasvoi. ARTTU-tutkimusohjelmasta saadut tulokset osoittavat, että esimerkiksi vuonna 2010 kunnanhallituksen jäsenet käyttivät keskimäärin 13 tuntia viikossa luottamustoimen hoitamiseen. Yli 20 000 asukkaan kunnissa hallituksen jäsenyys vastasi jo puolipäivätyötä (Sandberg 2012). Tarkastelemme tässä artikkelissa luottamushenkilöjohdon roolia kunnan strategisessa johtamisessa valtuustokaudella 2009 2012. Artikkelin aineistona ovat valtuustojen ja hallitusten puheenjohtajille sekä kunnanjohtajille tehdyn kyselyn vastaukset peilattuna muihin tutkimuksiin ja selvityksiin. Teemme myös vertailua Kuntaliiton tekemiin aiempien valtuustokausien aineistoon. Artikkelissa kuvaamme aluksi strategian merkitystä kuntien poliittisen johtamisen näkökulmasta sekä arvioimme muiden keskeisten johtamisen välineiden (kunnan hallitusohjelma, valtuustosopimus, luottamushenkilötyön itsearviointi, konserniohje) merkitystä kunnan johtamisessa. Tämän jälkeen tarkastelemme luottamushenkilöjohdon arvioita omista vaikutusmahdollisuuksistaan. Lopuksi käsittelemme luottamushenkilöiden roolia kuntalaisten osallisuuden vahvistajina. Artikkelissa näkökulmana on luottamushenkilöjohtamisen niin sanottu näkyvä osa, joita edustavat erilaiset johtamisen välineet kuten lainsäädännön muutokset, säännöt ja johtamiseen liittyvät sopimukset. On kuitenkin muistettava, että monet näkymättömät tekijät, kuten esimerkiksi eri poliittisten ryhmien vuorovaikutus, toimin- ACTA
143 takulttuurista nousevat käytännöt sekä toimijoiden välinen luottamus tai epäluottamus vaikuttavat johtamiseen ja tuovat kompleksisuutta kuntien luottamushenkilöjohtajuuteen (Leinonen 2011). Tämän vuoksi ei voida tehdä pitkälle meneviä johtopäätöksiä siitä, mikä merkitys eri johtamisen välineiden käyttöönotolla on luottamushenkilöiden vaikutusmahdollisuuksiin. Tämän artikkelin lähestymistapa on pääosin kuvaileva ja vertaileva. Luottamushenkilöiden arvioita verrataan kunnanjohtajien näkemyksiin sekä edellisten valtuustokausien tuloksiin. Tämä on perusteltua erityisesti siksi, että hyvin toimiva johtaminen kunnissa edellyttää sekä luottamushenkilöjohdon että ammattijohdon roolien selkeyttä sekä toimivaa vuorovaikutusta ja yhteistyötä. Kunnan johtamisella tarkoitamme tässä artikkelissa niitä toimenpiteitä, joilla varmistetaan kunnan perustehtävän toteutuminen. Puhumme tässä artikkelissa luottamushenkilöjohtajuudesta, josta käytetään myös nimitystä poliittinen johtaminen. Havaintomme on, että arkipuheessa poliittinen johtaminen mielletään helposti politikointina eikä vastuunottamisena yhteisten asioiden hoidosta. Epäselvyyden ja vääränlaisten mielikuvien estämiseksi käytämme tässä artikkelissa poliittisen johtamisen synonyymikäsitettä luottamushenkilöjohtaminen, joka on kunnan kaksoisjohtamisen keskeinen osa. Johtajuus käsitteenä puolestaan viittaa vuorovaikutukseen perustuvaan toimintaan kunnan perustehtävän toteuttamiseksi. 11.2 Luottamushenkilöt kunnan strategisessa johtamisessa Strateginen johtaminen on kunnissa varsin yleistynyt johtamisen toimintatapa, vaikka voimassa oleva kuntalaki ei sisällä säännöksiä kuntastrategian pakollisuudesta. Strategialla tarkoitetaan päätöksiä ja toimintaa ohjaavaa, johdonmukaista mallia, suunnitelmaa ja tietoisesti päätettyä toiminnan suuntaa, jolla pyritään ennakoimaan tulevaisuutta ja rakentamaan sitä haluttuun suuntaan (Sallinen, Majoinen, Salenius toim. 2012). Strategisessa johtamisessa on nähtävissä eri koulukuntia, jotka painottavat esimerkiksi prosessia ja suunnittelulähtöisyyttä, kilpailuasemointia, vaadittavaa osaamista ja ketteryyttä (Virtanen ja Stenvall 2010). Tässä artikkelissa näkökulmana on kunnan strategian ohjaavuus päätöksenteon näkökulmasta. Strategisen johtamisen vahvistumista kunnissa selittävät muun muassa yleisten johtamisoppien kehittyminen sekä kuntien toimintaympäristön kompleksisuuden lisääntyminen. Kuntien strategisen johtamisen tilan arviointi on myös tutkimuksellisesti tärkeää, koska esimerkiksi vuoden 2011 strategiabarometrin mukaan kuntien strategisen johtamisen kehittäminen nähtiin merkittäväksi kansalliseksi kysymykseksi. Sen mukaan tarvitaan vahvaa strategista johtamista, jotta kunnat selviytyvät tulevaisuuden haasteistaan. Valtuuston ja hallituksen rooli kunnan strategisessa johtamisessa on johdettavissa kuntalaista (365/95), jonka mukaan valtuusto ohjaa kunnan toimintaa hyväksymällä toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet. Kuntalain lainvalmisteluasiakirjojen mukaan lainsäätäjän tahto tavoitteilla ohjaamiseen ulotettiin laajalle, koska valtuuston tulee ohjata kunnan toimintaa, olipa se organisoitu miten tahansa (Majoinen 2001). Viime Kuntademokratian ja -johtamisen tila valtuustokaudella 2009 2012
144 kaudella työskennellyt, Kuntaliiton toimitusjohtajan asettama konsernijohtamisen asiantuntijaryhmä suosittelikin, että kunnalla tulisi olla yksi valtuuston hyväksymä strategia ja sen tulisi kattaa kuntakonsernin kokonaisuus (Pauni toim. 2012). Tutkimuksellisesti kiinnostava kysymys on, miten kunnan visio, toiminta-ajatus ja strategia ohjaavat päätöksentekoa ja johtamista. Strategiatyön vaikuttavuuden kannalta tämä on yksi keskeisimmistä asioista. Jos strategiasta ei ole nähtävissä siltaa yksittäiseen päätöksentekoon, strategian toimeenpano jää vaillinaiseksi ja strategia on vain yksi asiakirja muiden joukossa. Tällöin kunnassa strategian toimeenpanokyky on heikko. Pahimmillaan strategia voi näyttäytyä jatkuvana tulevaisuuspakona, jatkuvana tavoitteiden ja tulevaisuuden suunnitteluna ilman yhteytenä nykyhetkeen ja arjen todellisuuteen (Venkula 2005). Luottamushenkilötyön ja demokratian uskottavuuden kannalta on tärkeää vahvistaa strategian ja yksittäisen päätöksenteon sekä strategian ja käytännön tekemisen välistä yhteyttä. Kyselyssämme selvitimme valtuustojen ja hallitusten puheenjohtajien sekä kunnanjohtajien arvioita strategian ja sen eri osien ohjauksen merkittävyydestä kunnan päätöksenteon ja johtamisen näkökulmasta. Tulokset osoittivat, että kuntien ylin johto arvioi strategian merkityksen vahvaksi. Tulosten mukaan merkittäviä eroja poliittisen ja ammatillisen johdon välillä ei ollut nähtävissä. Tästä voi vetää sen johtopäätöksen, että strategiatyö kunnissa on jo vahvasti tätä päivää, jolloin se voitaisiin myös legitimoida uudessa kuntalaissa. Kunnan toiminta-ajatuksen osalta arviot ohjauksen merkittävyydestä olivat myös korkeita, vaikkakin noin 10 prosenttia strategia-arvioita alhaisempia. Merkille pantavaa on myös, että kunnanjohtajien arviot olivat vielä alhaisempia kuin luottamushenkilöjohdon. Se, että kunnanjohtajista 72 prosenttia piti toiminta-ajatusta melko tai erittäin merkittävänä, kertonee myös siitä, että keskustelu kunnan omasta toiminta-ajatuksesta on jäänyt osassa kuntia vähemmälle, onhan kuntien toiminta-ajatus jo yleisellä tasolla sisällytetty kuntalakiin. Tämän mukaan kunnan toiminta-ajatuksena on edistää kuntalaisten hyvinvointia ja kestävää kehitystä. Arvojen merkitys päätöksentekoa ja johtamista ohjaavana tekijänä arvioidaan hyvin samansuuntaisesti kuin toiminta-ajatusta. Myös tässä kuntajohtajat arvioivat arvojen ohjauksen vähemmän merkittäväksi kuin luottamushenkilöjohto. Tuloksesta ei kuitenkaan voida vetää pitkälle meneviä johtopäätöksiä. Kysymys arvoista ja niiden ohjausvaikutuksesta on moniulotteinen asia, eikä pelkkä arvojen kirjaaminen strategiaasiakirjaan kerro kovinkaan paljoa arvoperusteisesta johtamisesta. Oleellista sitä vastoin on esimerkiksi se, kuinka hyvin kuntien johto pystyy reflektoimaan omaa toimintaansa ja tunnistamaan, millaiset arvovalinnat ovat tosiasiassa nähtävissä yksittäisten päätösten takaa. Toinen tärkeä näkökulma luottamushenkilötyön kannalta on se, kuinka hyvin luottamushenkilöt pystyvät tunnistamaan niitä muutoksia, joita tapahtuu kuntalaisten arvoissa ja arvostuksissa. Tämä edellyttää muun muassa erilaisuuden sietämistä sekä monikulttuurisuuden vahvistamista. ACTA
145 KJ Kunnan strategia KH pj Kunnan strategia KV pj Kunnan strategia KJ Kunnan toiminta-ajatus KH pj Kunnan toiminta-ajatus KV pj Kunnan toiminta-ajatus KJ Kunnan arvot KH pj Kunnan arvot KV pj Kunnan arvot KJ Kunnan visio KH pj Kunnan visio KV pj Kunnan visio KJ Tarkastuslautakunnan antama KH pj Tarkastuslautakunnan antama KV pj Tarkastuslautakunnan antama KJ Kunnan konserniohje KH pj Kunnan konserniohje KV pj Kunnan konserniohje KJ Valtuustotyön itsearviointi KH pj Valtuustotyön itsearviointi KV pj Valtuustotyön itsearviointi KJ Kunnan hallitusohjelma KH pj Kunnan hallitusohjelma KV pj Kunnan hallitusohjelma KJ Valtuustosopimusmenettely KH pj Valtuustosopimusmenettely KV pj Valtuustosopimusmenettely 90 6 4 94 4 3 93 5 1 72 22 6 84 15 1 89 11 1 71 23 6 84 13 3 85 13 2 78 13 9 85 11 3 85 13 2 55 32 13 72 18 10 75 19 7 69 23 8 69 24 7 31 5 31 29 50 11 25 11 32 28 28 8 62 28 10 35 35 31 42 42 16 58 24 18 0 % 20 % % 60 % 80 % 100 % melko tai erittäin merkittävä vain vähän tai ei lainkaan merkittävä ei merkittävä, ei merkityksetön Kuvio 11.1. Kunnanhallituksen ja valtuuston puheenjohtajien sekä kunnanjohtajien arviot strategian ja sen osien merkityksestä päätöksenteon näkökulmasta. Arviointi asteikolla 1 (erittäin huonot) 5 (erittäin hyvät). Vastausten %-jakaumat, N = 149 171. 11.3 Luottamushenkilöjohtamisen välineet Toimintaympäristön monimutkaistuminen, kunta- ja palvelurakenteiden muutokset sekä moniarvoisuuden lisääntyminen poliittisessa kulttuurissa korostavat luottamushenkilöjohtamisen työvälineiden merkitystä. Näistä keskeisiä välineitä ovat valtuustosopimus, valtuustotyön itsearviointi, konserniohje ja kunnan hallitusohjelma. Johtamisen Kuntademokratian ja -johtamisen tila valtuustokaudella 2009 2012
146 työvälineiden avulla voidaan parantaa poliittisen johtamisen toimivuutta haastavissa muutostilanteissa. 11.3.1 Valtuustosopimus Valtuustosopimus on valtuustoryhmien välillä tehty yhteistyösopimus, asiakirja, joka konkretisoi valtuustotyön painopisteet ja vuosittaiset teemat, yhteistyösuhteisiin sekä tiedonkulkuun liittyvät pelisäännöt. Lisäksi valtuustosopimuksessa voidaan määrittää, mitä työskentelytapoja käytetään päätöskokousten lisäksi. Näitä ovat esimerkiksi seminaarit, iltakoulut ja lähetekeskustelut. Myös valtuuston strategiatyön pohjaksi suoritettavista menetelmistä voi olla mainintoja valtuustosopimuksissa. Tällaisia menetelmiä ovat muun muassa talousanalyysi, sidosryhmäanalyysi, SWOT, skenaariotyöskentely ja toimintaan ja talouteen liittyvät kuntavertailut. Tärkeä sisällöllinen näkökulma valtuustosopimuksessa on myös se, miten valtuustoryhmät pitävät yhteyttä kuntalaisiin ja koko kuntayhteisöön. Näin ollen sopimuksen taustalla on nähtävissä luottamushenkilöjohtamisen vahvistamispyrkimykset myös yhteisöllisestä näkökulmasta. Valtuustosopimusmenettely on valtuuston työjärjestystä täydentävä, paikallinen normi. Hallituksen pj 25 42 50 Valtuuston pj 36 55 58 Kunnanjohtaja 21 38 35 0 20 60 80 Valtuustokausi 2001-2004 Valtuustokausi 2005-2008 Valtuustokausi 2009-2012 Kuvio 11.2. Kunnanhallituksen ja valtuuston puheenjohtajien sekä kunnanjohtajien arviot valtuustosopimusmenettelyn merkittävyydestä kunnan päätöksenteon ja johtamisena ohjaajana. Melko tai erittäin merkittävinä pitävien %-osuudet valtuustokausilla 2001 2004, 2005 2008 ja 2009 2012 (N-2012 = 149 171). Valtuustosopimuksia alettiin kunnissa tehdä vuosituhannen vaihteessa ja Kuntaliitossa on arvioitu tästä alkaen kehitystä. Seurantatiedot osoittavat, että valtuuston puheenjohtajat arvioivat valtuustosopimusmenettelyn merkityksen kasvaneen koko ajan, ensimmäisellä arviointijaksolla 36 prosenttia heistä näki sopimuksen merkittävänä kunnan päätöksenteon ja johtamisen kannalta, valtuustokaudella 2005 2008 vastaavasti arvioi 55 prosenttia ja nyt päättyneellä valtuustokaudella 58 prosenttia. Valtuuston puheenjohtajien arviot ovat tässä erityisen tärkeitä siksi, että he ovat ACTA
147 valtuustosopimuksen omistajia. Sitä vastoin hallituksen puheenjohtajat eivät tällä kertaa arvioineet valtuustosopimusta yhtä merkittäväksi kuin edellisellä kerralla. Laskua oli kahdeksan prosenttia. Myös kuntajohtajien arviot olivat hieman alhaisemmat kuin edellisellä kerralla. Ovatko laskun syynä sopimusmenettelyyn itseensä liittyvät tekijät vai poliittisen kulttuurin muutos? Tämä jää jatkotutkimuksella selvitettäväksi kysymykseksi. 11.3.2 Valtuustotyön itsearviointi Kuntaliitto suosittaa, että valtuustot arvioisivat viranhaltijoiden avustamana omaa toimintaansa, saavuttamiaan tuloksia, käyttämiään työskentelytapoja sekä toimintansa kehittämistarpeita. Itsearvioinnin yhteydessä on tärkeää myös kartoittaa, miten niin valtuustotyöstä luopuvat kuin siellä työskentelyään jatkavat ovat kokeneet edellytyksensä hoitaa valtuutetun työtä ja mahdollisuutensa vaikuttaa valtuustotyön kautta sekä mihin suuntaan valtuustotyötä olisi heidän mielestään kehitettävä. Itsearvioinnilla valtuutetut määrittävät myös näkemyksiä tulevan valtuustokauden tärkeistä kunnallispoliittisista kysymyksistä. Kuntien valtuustoista noin viidenneksessä oli syksyllä 2012 tehty nykyisellä valtuustokaudella oman työn arviointi ja neljänneksessä arviointi on suunnitelmissa tehdä vielä ennen valtuustokauden päättymistä. Valtuustotyön arviointi on yleisempää suuremmissa kunnissa. Yli 10 000 asukkaan kuntien valtuustoista lähes 60 prosentissa arviointi on tehty tai se on suunniteltu tehtävän valtuustokaudella 2009 2012. On myös yleistymässä käytäntö, että arvioinnin tulokset esitellään uudelle valtuustolle osana perehdyttämistä. Tällöin arviointi on ikään kuin toimintansa päättäneen valtuuston testamentti uudelle valtuustolle. Hallituksen pj 50 63 Valtuuston pj 49 69 Kunnanjohtaja 35 34 0 20 60 80 Valtuustokausi 2001-2004 Valtuustokausi 2005-2008 Valtuustokausi 2009-2012 Kuvio 11.3. Kunnanhallituksen ja valtuuston puheenjohtajien sekä kunnanjohtajien arviot valtuustotyön itsearvioinnin merkittävyydestä kunnan päätöksenteon ja johtamisena ohjaajana. Melko tai erittäin merkittävinä pitävien %-osuudet valtuustokausilla 2001 2004, 2005 2008 ja 2009 2012 (N = 147 162, valtuustokausi 2009 2012). Kuntademokratian ja -johtamisen tila valtuustokaudella 2009 2012
148 Arviot valtuustotyön itsearvioinnin merkittävyydestä kunnan päätöksenteon ja johtamisen kannalta ovat luottamushenkilöjohdon näkemysten mukaan kriittisempiä kuin edellisellä kerralla. Valtuuston puheenjohtajan arvion lasku valtuustoarviointiprosessin omistajana on kuitenkin vähäisempi kuin hallituksen puheenjohtajalla. Edelleen selkeästi yli puolet ( %) vastanneista valtuuston puheenjohtajista arvioi valtuustotyön itsearvioinnin melko tai erittäin merkittäväksi. Myös hallituksen puheenjohtajista puolet pitää arviointia melko tai erittäin merkittävänä. Kun lisäksi kunnanjohtajien arviot ovat menneet myönteisempään suuntaan, antaa tulos kokonaisuudessaan viestin siitä, että valtuustotyön arviointimenettely on vakiintunut johtamisen välineeksi ja valtuustotyön arviointia kannattaa jatkaa ja kehittää edelleen. Kun kuntakenttä on nyt entistä moninaisemmassa muutosmyllerryksessä ja kun paikallinen poliittinen kulttuuri on myös murroksessa, kannattaisi pohtia valtuustotyön väliarviointia myös kesken valtuustokauden, jolloin arvioinnin tuloksia voidaan myös hyödyntää aiempaa nopeammin. 11.3.3 Hallitusohjelma Osana hyvää hallitustyöskentelyä voidaan tehdä hallitusohjelma. Se on luonteeltaan poliittinen sopimus, joka konkretisoi kunnan strategiaa täsmentämällä kuntastrategiassa tehtyjä linjauksia poliittisesti sovituiksi osatavoitteiksi. Näin ollen hallitusohjelma sisältää usein päätöksentekoprosessin aikataulukuvauksen: mistä päätetään ja millä aikataululla. Hallitusohjelman avulla voidaan myös lisätä päätöksenteon linjakkuutta, ennustettavuutta sekä vahvistaa hallituksen roolia kuntakonsernin johtamisessa. Hallituksen pj 60 Valtuuston pj 52 62 Kunnanjohtaja 46 0 20 60 80 Valtuustokausi 2005-2008 Valtuustokausi 2009-2012 Kuvio 11.4. Kunnanhallituksen ja valtuuston puheenjohtajien sekä kunnanjohtajien arviot hallitusohjelman merkittävyydestä kunnan päätöksenteon ja johtamisena ohjaajana. Melko tai erittäin merkittävinä pitävien %-osuudet valtuustokausilla 2005 2008 ja 2009 2012 (N = 134 141, valtuustokausi 2009 2012). Olemme seuranneet vuodesta 2005 alkaen hallitusohjelman merkittävyyttä kunnan päätöksenteon ja johtamisen kannalta. Tulokset osoittavat, että valtuustokaudella ACTA
149 2009 2012 valtuustojen ja hallitusten puheenjohtajat arvioivat hallitusohjelmaa merkittävämmäksi kuin edellisellä kaudella, kunnanjohtajien arvio on sitä vastoin aiempaa varovaisempi. Merkittävänä pitävien osuus kasvaa kuntakoon myötä valtuuston puheenjohtajien ja kunnanjohtajien osalta. Liian pitkälle meneviä johtopäätöksiä ei kuitenkaan voi tehdä. Tulokseen voi vaikuttaa vastaajien kuntakoko, sillä vastaajia ei ole samassa suhteessa erikokoisista kunnista. 11.3.4 Konserniohje Kunnat käyttävät palvelujen järjestämisessä ja tuottamisessa entistä enemmän kuntayhtymiä, liikelaitoskuntayhtymiä, liikelaitoksia ja osakeyhtiöitä. Kuntalain muutoksessa 519/2007 määriteltiin kuntakonserni sekä selkeytettiin kuntakonsernin ohjausta säätämällä kunnan eri toimielinten ja kunnan viranhaltijajohdon konsernia koskevasta toimivallan jaosta ja tehtävistä. Kunnan, jolla on kuntakonserniin kuuluvia tytäryhteisöjä, on laadittava konsernitilinpäätös, joka sisältää konsernitaseen, konsernin tuloslaskelman ja konsernin rahoituslaskelman liitetietoineen. Valtuuston asemaa kuntakonsernin tavoitteiden asettajana on korostettu ja samalla on selkiytetty erityisesti valtuuston ja konsernijohdon ytimeen kuuluvan hallituksen työnjakoa. Valtuusto voi asettaa tavoitteita ja määritellä periaatteita kunnan konsernijohdolle koskien tytäryhteisöjen toiminnan ohjausta ja valvontaa. Valtuusto voi lisäksi asettaa tavoitteita, jotka ohjaavat kunnan edustajia tytäryhteisön toimielimissä. Valtuusto voi ohjata asettamillaan tavoitteilla myös tytäryhteisöjä niiden omassa tavoitteenasettelussa. Valtuuston ohjaus, joka ensisijaisesti toteutuu kunnan talousarviossa ja -suunnitelmassa, ei sido oikeudellisesti tytäryhteisöjä. Tavoiteasettelu tässä tarkoituksessa onkin luonteeltaan välillistä, pääomistajan tahdon esiintuomista. Lähtökohtaisesti valtuusto hyväksyy konserniohjeet, mutta laki ei estä toimivallan siirtämistä esimerkiksi kunnanhallitukselle tai muulle konsernijohdolle. Kuntaliitto on vuonna 2005 antanut kunnille ja kuntayhtymille konserniohjeen laadintaa koskevan suosituksen, jossa selostetaan keskeiset konserniohjeessa huomioon otettavat asiat. Uudet konserniohjeet ovat parhaillaan valmisteltavana. Konserniohjetta koskevat suositukset soveltuvat erityisesti kunnan kokonaan omistamiin tytäryhteisöihin. Muihin kunnan tytäryhteisöihin suosituksia sovellettaessa tulee huomiota kiinnittää yhteisön omistajien yhdenvertaisuusperiaatteen toteutumiseen. Ohjeessa on otettu huomioon osakeyhtiölain vaikutukset ja muiden yhteisömuotojen erityisvaatimukset konsernijohtamisessa. Erityisesti kunnanvaltuuston, -hallituksen ja kunnan virkamiesjohdon välistä työnjakoa on selkeytetty. Konserniraportoinnin, keskitettyjen konsernitoimintojen ja konsernin tarkastuksen ja valvonnan ohjeistuksen sisältöä on uudistettu ja laajennettu osin merkittävässä määrin. Miten merkittäväksi konserniohje nähdään käytännössä kunnan johtamisen välineenä? Tekemämme kysely osoitti, että konserniohje nähtiin nyt merkittävämpänä kuin edellisellä valtuustokaudella. Hallituksen puheenjohtajista ja kunnanjohtajista hieman yli kaksi kolmasosaa (69 %) pitää konserniohjetta melko tai erittäin merkittävänä kunnan päätöksenteon ja johtamisen ohjaajana. Vertailu aiempiin kyselyihin osoittaa lisäksi sen, että konserniohjeen merkitys on kasvanut koko arviointijakson ajan vuodesta 2001 alkaen. Kuntademokratian ja -johtamisen tila valtuustokaudella 2009 2012
150 Hallituksen pj 42 69 69 Valtuuston pj 59 Kunnanjohtaja 38 60 69 0 20 60 80 Valtuustokausi 2001-2004 Valtuustokausi 2005-2008 Valtuustokausi 2009-2012 Kuvio 11.5. Kunnanhallituksen ja valtuuston puheenjohtajien sekä kunnanjohtajien arviot konserniohjeen merkittävyydestä kunnan päätöksenteon ja johtamisena ohjaajana. Melko tai erittäin merkittävinä pitävien %-osuudet (N = 141 153, valtuustokausi 2009 2012). 11.4 Mihin luottamushenkilöt kokevat voivansa vaikuttaa ja mihin eivät? Tekemissämme kyselyissä on jo useiden vuosien ajan seurattu sitä, miten valtuuston ja hallitusten puheenjohtajat kokevat valtuustojen ja hallitusten vaikutusmahdollisuudet eri kunnan johtamisen alueilla. Kaiken kaikkiaan kunnanhallitusten puheenjohtajien näkemykset vaikutusmahdollisuuksista olivat kautta linjan positiivisempia kuin vastaavat valtuustojen puheenjohtajien arviot. Sen sijaan erot valtuustokauden 2005 2008 näkemyksiin jäivät melko vähäisiksi. Valtuustojen puheenjohtajien näkemykset eri kokonaisuuksista voidaan jakaa käytännössä kolmeen osaan. Eniten vaikutusmahdollisuuksia valtuustoilla nähtiin olevan kunnan visioon ja strategiaan, talousarvioon sekä kunnan toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden asettamiseen ja niiden arviointiin. Peräti 85 prosenttia valtuustojen puheenjohtajista koki valtuustonsa kykenevän vaikuttaman strategian muodostamiseen erittäin tai melko hyvin. Tämä osaltaan korostaa valtuustojen roolin kehittymistä yhä enemmän strategisten linjausten määrittelijäksi. Kun kahden muun edellä mainitun kohdalla vaikutusmahdollisuuksia hyvinä pitäviä oli lähes 80 prosenttia, jäi tilinpäätökseen vaikuttaminen näistä jo selvästi, sillä noin 60 prosenttia vastanneista oli tätä mieltä. Tämä on tietysti ymmärrettävää, onhan tavoitteiden asettaminen huomattavasti helpompaa kuin reaalimaailman realiteetteihin pohjautuvan tilinpäätöksen hallitseminen. ACTA
151 Kunnan visio ja strategia 89 10 1 Talousarvio Toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet ja niiden arvointi 88 86 11 1 12 3 Kunnan johtaminen 79 15 6 Kunnan omistajapolitiikka ja konserniohjaus 68 27 5 Tilinpäätös 67 26 8 Kuntakuvan rakentaminen 65 31 4 Kunta- ja palvelurakenneuudistus oman kunnan osalta 21 15 Hallinnon kehittäminen 62 30 8 Palveluiden tuotantotapojen ja rakenteiden määrittäminen 55 33 12 Kuntalaisten osallisuuden edistäminen 55 39 6 Kunnan henkilöstöpolitiikka 52 33 14 Kansainvälisten yhteyksien edistäminen 27 42 31 0 % 50 % 100 % melko tai erittäin hyvä ei huono, ei hyvä melko tai erittäin huono Kuvio 11.6. Hallituksen puheenjohtajien arviot hallituksen vaikuttamismahdollisuuksista eräiden tehtäväkokonaisuuksien osalta. Arviointi asteikolla 1 (erittäin huonot) 5 (erittäin hyvät). Vastausten %-jakaumat, N = 155 159). Hallitusten puheenjohtajista lähes 89 prosenttia näki hallitusten vaikuttaneen kunnan strategian ja vision määrittelyyn erittäin tai melko hyvin ja lähes yhtä moni myös toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden asettamiseen. Aivan selkeästi useampi kunnanhallituksen puheenjohtaja, verrattuna valtuustojen puheenjohtajiin, piti hallituksen vaikutusmahdollisuuksia hyvinä kunnan johtamiseen, omistajapolitiikkaan ja konserniohjaukseen sekä hallinnon kehittämiseen. Vähintään puolet vastanneista valtuuston puheenjohtajista oli puolestaan erittäin tai melko tyytyväisiä valtuustojen vaikutusmahdollisuuksiin oman kunnan kunta- ja palvelurakenneuudistuksen eteenpäin viemiseen, kunnan kuntakuvan rakentamiseen, yleiseen kunnan johtamiseen sekä palvelutuotannon rakenteiden määrittämiseen. Hieman vähemmän valtuustolla koettiin olleen konserniohjaukseen ja omistajapolitiikkaan ja yleiseen hallinnon kehittämiseen. Kuntademokratian ja -johtamisen tila valtuustokaudella 2009 2012
152 Kunnan visio ja strategia 85 12 3 Talousarvio 79 19 3 Toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet ja niiden arvointi 76 21 3 Tilinpäätös 62 28 11 Kunta- ja palvelurakenneuudistus oman kunnan osalta 54 28 18 Kuntakuvan rakentaminen 52 38 10 Kunnan johtaminen 50 37 13 Palveluiden tuotantotapojen ja rakenteiden määrittäminen 50 38 12 Kunnan omistajapolitiikka ja konserniohjaus 47 13 Hallinnon kehittäminen 45 15 Kuntalaisten osallisuuden edistäminen 41 47 13 Kunnan henkilöstöpolitiikka 30 46 23 Kansainvälisten yhteyksien edistäminen 17 37 46 0 % 50 % 100 % melko tai erittäin hyvä ei huono, ei hyvä melko tai erittäin huono Kuvio 11.7. Valtuuston puheenjohtajien arviot valtuuston vaikuttamismahdollisuuksista eräiden tehtäväkokonaisuuksien osalta. Arviointi asteikolla 1 (erittäin huonot) 5 (erittäin hyvät). Vastausten %-jakaumat, N = 127 151). Kuntalaisten osallisuuden edistäminen ei vaikuta olleen valtuustojen leipälaji. Vain noin prosenttia vastanneista koki valtuuston omanneen vaikutusmahdollisuuksia kuntayhteisön osallisuuden vahvistamiseen. Tätä voidaan pitää heikkona tuloksena. Kunnan henkilöstöpolitiikkaan ei valtuustolla ole juurikaan toimintavaltaa, siksi vain vajaa kolmannes vastanneista katsoi tämän ohjauksen sujuneen vähintäänkin melko hyvin. Myös hallitusten kohdalla kuntalaisten osallisuuden edistämiseen vaikuttaminen jäi melko matalalle tasolle, hieman yli puolet vastanneista katsoi tämän asiakokonaisuuden edistämisen sujuneen melko tai erittäin hyvin. Yllättävän heikoksi arvioitiin myös vaikuttaminen kunnan henkilöstöpolitiikkaan, vaikka työnantajarooli on merkittävä hallituksen tehtäväkokonaisuus. Kun puolestaan tarkastellaan tyytyväisyyttä vaikutusmahdollisuuksiin kunnan eri palvelusektoreiden mukaan, kapenevat valtuustojen ja hallitusten puheenjohtajien näkemyserot huomattavan pieniksi. Suurimmillaan ero on ikäihmisten palvelujen ACTA
153 kohdalla. Lähes puolet vastanneista valtuuston puheenjohtajista näki valtuustojen voineen vaikuttaa niihin melko tai erittäin hyvin, kun vastaava osuus hallitusten puheenjohtajien keskuudessa oli 54 prosenttia. Molemmissa vastaajaryhmissä selkeästi useimmin vaikutusmahdollisuudet oli koettu melko tai erittäin hyviksi sivistystoimen palvelujen kohdalla. Seuraavina, samoin molemmissa vastaajaryhmissä, tulivat kaavoitus ja lasten ja perheiden palvelut. Sivistystoimen palvelut 70 26 4 Kaavoitus 67 28 5 Vapaa-aikapalvelut 66 27 7 Lasten ja perheiden palvelut 60 33 7 Yhdyskunta, tekniikka ja ympäristö 57 36 7 Elinkeinopolitiikan määrittely 54 32 13 Ikäihmisten palvelut 54 34 12 Perusterveydenhuolto 44 35 21 Erikoissairaanhoidon ohjaus 11 33 56 0 % 50 % 100 % melko tai erittäin hyvä ei huono, ei hyvä melko tai erittäin huono Kuvio 11.8. Kunnanhallituksen puheenjohtajien arviot valtuuston vaikuttamismahdollisuuksista eräiden tehtäväkokonaisuuksien osalta. Arviointi asteikolla 1 (erittäin huonot) 5 (erittäin hyvät). Vastausten %-jakaumat, N = 157 159). Sivistystoimen palvelut 73 23 4 Kaavoitus 70 26 4 Lasten ja perheiden palvelut 30 6 Vapaa-aikapalvelut 60 35 5 Elinkeinopolitiikan määrittely 53 41 7 Yhdyskunta, tekniikka ja ympäristö 52 39 9 Ikäihmisten palvelut 49 38 13 Perusterveydenhuolto 42 41 17 Erikoissairaanhoidon ohjaus 13 36 51 0 % 50 % 100 % melko tai erittäin hyvä ei huono, ei hyvä melko tai erittäin huono Kuvio 11.9. Valtuuston puheenjohtajien arviot valtuuston vaikuttamismahdollisuuksista eräiden tehtäväkokonaisuuksien osalta. Arviointi asteikolla 1 (erittäin huonot) 5 (erittäin hyvät). Vastausten %-jakaumat, N = 149 151). Kuntademokratian ja -johtamisen tila valtuustokaudella 2009 2012
154 Kuten oli arvattavissa, jäivät vaikutusmahdollisuudet sekä perusterveyden- että erikoissairaanhoitoon vastaajien mielestä kaikkein vähäisimmiksi. Näin oli erityisesti jälkimmäisen kohdalla. Kun tarkastellaan vaikutusmahdollisuudet huonoksi, huomataan että, molemmista vastaajaryhmistä yli puolet sijoittivat vaikutusmahdollisuudet vastausasteikon negatiiviseen päähän. Kaiken kaikkiaan erot näkemyksissä jäivät melko vähäisiksi. Samaa voidaan todeta verrattaessa tuloksia valtuustokauden 2005 2008 vastaaviin. 11.5 Luottamushenkilöt kuntalaisten osallisuuden vahvistajina Luottamushenkilöiden rooli kuntayhteisön johtajina on merkittävä. Kunta toteuttaa itsehallinnollista rooliaan edustuksellisen demokratian kautta ja siitä vastaavat kuntalaisten valtuutuksella kunnanvaltuutetut. Tulevaisuuden suurimpia haasteita kuntademokratian näkökulmasta onkin se, miten tämä yhtälö saadaan toimimaan. Kuntalain 27 määrittelee valtuuston rooliksi edistää kuntalaisten osallisuutta ja taata siihen tarvittavat osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet. Miten valtuustojen ja hallitusten puheenjohtajat katsovat, että tässä on onnistuttu? Asiaa olemme kysyneet jo useassa eri valtuustokausia arvioivissa kyselyissämme. Kun verrataan eri valtuustokausilla kerättyjä näkemyksiä, voidaan huomata selkeää positiivista muutosta. Erityisesti hyppäys valtuustokaudesta 2001 2004 ja kauteen 2005 2008 kiinnittää huomiota. Tuona poikkileikkausajankohtana sekä valtuustojen, hallitusten että kunnanjohtajienkin näkemykset siitä, miten valtuusto on kuntalain 27 :n mukaisen tehtävänsä hoitanut, kääntyi selvästi myönteisempään suuntaan. Puheenjohtajistoista peräti yli 60 prosenttia arvioi valtuustojen selviytyneen tehtävästään hyvin, kun aiemmalla valtuustokaudella vastaava osuus oli noin kolmannes. Sen sijaan valtuustokaudella 2009 2012 otettiin arvioissa hieman takapakkia, vaikkakaan ei merkittävässä määrin. Sen sijaan kunnanjohtajien näkemykset kysymyksestä olivat selkeästi aiempia kyselykertoja myönteisempiä. ACTA
155 Hallituksen pj 36 56 63 Valtuuston pj 37 61 58 Kunnanjohtaja 33 52 61 0 20 60 80 Valtuustokausi 2001-2004 Valtuustokausi 2005-2008 Valtuustokausi 2009-2012 Kuvio 11.10. Kunnanvaltuustojen ja -hallitusten puheenjohtajien sekä kunnanjohtajien arviot siitä miten kuntansa valtuusto on huolehtinut Kuntalain 27 :n velvoitteesta edistää ja huolehtia asukkaiden ja palvelujen käyttäjien osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista kunnassa. Niiden vastaajien %-osuudet, joiden mielestä on huolehtinut melko tai erittäin hyvin (N-2012 = 86 109). 11.6 Johtopäätökset Tulosten perusteella vaikuttaa vahvasti siltä, että strateginen johtaminen on vakiinnuttanut asemansa poliittisessa johtamisessa ja sen merkitys nähdään myös merkittävänä. Myös poliittinen toimintakulttuuri on selkeästi muuttumassa kunnissa. Poliittisessa johtamisessa hyödynnetään apuvälineinä entistä enemmän valtuustosopimuksia ja hallitusohjelmia. Nämä tekijät on varmasti aiheellista huomioida myös kuntalain uudistamista valmisteltaessa. Tulokset osoittavat selvästi, että konsernijohtaminen merkitys korostuu ja on oletettavissa, että tämä kehitys tulee jatkumaan. Konsernien johtamiseen haetaan entistäkin ammattimaisempaa otetta myös luottamushenkilöjohtamisessa. Konserniohjetta hyödynnetään tässä entistä tärkeämpänä välineenä, mutta se ei yksin riitä. Tarvitaan myös muita välineitä, jotta luottamushenkilöt pystyvät ohjaamaan kuntakonsernikokonaisuutta. Kun tarkastellaan poliittisen johtamisen substanssikysymyksiä, nousevat esille erityisesti terveydenhuollon palvelujen ohjaukseen liittyvät kysymykset. Vaikka paljon keskusteltu sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus ei ollut kyselyitämme tehtäessä vielä tiedossa, ovat näihin palveluihin liittyvät ongelmat ja kehittämistarpeet olleet jo pitkään keskusteluissa mukana. Niin johtavien luottamushenkilöiden kuin kunnanjohtajien näkemysten mukaan on kuntalaisten osallisuuden edistämisessä menty parempaan suunaan 2000-luvulla, mutta siinä on vielä paljon työsarkaa osana luottamushenkilöjohtamisen kehittämistä kunnissa. Kuntalain uudistamistyössä ollaan kiinnittämässä erityistä huomioita siihen, miten laista saataisiin entistäkin kuntalaisten osallistumista edistävämpi. Tämä on varmasti oikea suunta. Kuntademokratian ja -johtamisen tila valtuustokaudella 2009 2012