253/31/2012 1 (5) Oikeusministeriö 17.9.2012 Kommentit JÄRKEVÄÄ SÄÄNTELYÄ KOSKEVA SIDOSRYHMIEN KUULEMINEN Oikeusministeriö on 2.8.2012 päivätyllä sähköpostilla pyytänyt valtiontalouden tarkastusviraston (jäljempänä tarkastusvirasto) kommentteja komission järkevää sääntelyä koskevaan kuulemiseen (komission asiakirja 27.6.2012: Järkevää sääntelyä koskeva sidosryhmien kuuleminen Euroopan Unionissa). Kuulemisen tavoitteena on kerätä aineistoa järkevän sääntelyn ensimmäisen vaiheen täytäntöönpanoa koskevaan raporttiin. Kuuleminen liittyy välineisiin, joilla hallinnoidaan EU:n lainsäädännön laatua ja täytäntöönpanon tehostamiskeinoja. Lisäksi kuulemisella kartoitetaan: a) miten eniten EU:n lainsäädännön vaikutuspiirissä olevien tahojen kokemuksia ja näkemyksiä voidaan parhaiten käyttää hyväksi poliittisen päätöksenteon kaikissa vaiheissa ja b) miten EU:n toimielimet ja jäsenvaltiot voivat parhaiten tehdä yhteistyötä järkevän sääntelyn tavoitteiden saavuttamiseksi. Komission asiakirjasta 27.6.2012 ilmenevin tavoin järkevällä sääntelyllä pyritään kehittämään laadukas sääntelykehys, jonka avulla EU voi saavuttaa Eurooppa 2020 -strategiaan liittyvät älykästä, kestävää ja osallistuvaa kasvua koskevat tavoitteet. Kyse on hyvien tulosten saavuttamisesta mahdollisimman tehokkaasti ja yksinkertaisesti. Järkevän sääntelyn kehys muodostuu EU:n lainsäädännön laadun parantamisesta, sen tehokkaammasta täytäntöönpanosta sekä kansalaisten ja sidosryhmien vaikutusmahdollisuuksien parantamisesta. Tarkastusvirasto toteaa kommentteinaan seuraavaa: Järkevän sääntelyn sisältöön liittyviä näkökohtia Tarkastusvirasto toteaa, että järkevälle sääntelylle asetettujen tavoitteiden saavuttaminen edellyttää huomion kiinnittämistä sääntelyn määrän kasvun hillitsemiseen. Usein oikeustilaa säännellään sekä Euroopan unionin tasoisilla että kansallisilla oikeusnormeilla. Tällaisessa tilanteessa, jossa sääntely jo lähtökohtaisesti on kerrostunutta, sääntelykehikko saattaa vähitellen muotoutua monimutkaiseksi kokonaisuudeksi. Oikeudellisen sääntelyn määrän kasvu on omiaan lisäämään oikeusnormiston tulkinnanvaraisuutta. Tämä puolestaan heikentää oikeudellisen sääntelyn en-
2 (5) nakoitavuutta ja oikeusjärjestelmän ohjauskykyä. Sääntely-ympäristön monimutkaistuminen on myös omiaan lisäämään eri toimijoille aiheutuvia hallinnollisia kustannuksia ja rasituksia. Eräs keino sääntelyn ymmärrettävyyden parantamiseksi on samaa ilmiötä koskevien erilaisten säännösten yhdistäminen samaan normistoon. Yhdistämisen yhteydessä on mahdollista poistaa eri säännösten väliset ristiriidat ja epäjohdonmukaisuudet. Normiston sisäisen koherenssin kehittäminen parantaa samalla oikeudellisen sääntelyn ennakoitavuutta ja oikeusjärjestelmän ohjauskykyä. EU-sääntelyn vaikea ennakoitavuus voi liittyä myös sääntelyn epäyhtenäisyyteen ja pisteyttäisyyteen. Esimerkiksi yksityisoikeuden alueella on tavanomaista, että vain tiettyjä kysymyksiä on säännelty EU-säännöksin. Se, että tiettyä oikeuskysymystä on yhtäältä lähtökohtaisesti arvioitava kansallisen lainsäädännön perusteella ja että problematiikan arviointiin tietyin osin voi liittyä EUoikeudellinen ulottuvuus, saattaa vaikuttaa asian arviointiin vaikeasti ennakoitavalla tavalla. EU-sääntely saattaa tällaisessa tilanteessa vahingoittaa myös kansallisen oikeusjärjestyksen yhtenäisyyttä. Sääntelyn ennakoitavuuden ja koherenssin vaarantuminen tulisikin ottaa huomioon tilanteissa, joissa EUsääntelyä ulotetaan lähtökohtaisesti kansalliseen sääntelyyn perustuville oikeudenaloille. Tarkastusvirasto toteaa komission asiakirjassa 27.6.2012 esitetyn näkemyksen siitä, että EU:n lainsäädännön (erityisesti EU:n direktiivien) täytäntöönpanoa on tehostettava, olevan sinänsä perusteltu. Oikeustilan tehokas ja oikeaaikainen integroituminen edesauttaa samalla tasavertaisen toimintaympäristön kehittymistä jäsenvaltioissa. Usein EU-direktiiveissä edellytetään jäsenvaltioiden lainsäädännön mukauttamista tietyn minimitason mukaiseksi. On mahdollista, että direktiivien implementoinnin yhteydessä kansallinen lainsäätäjä asettaa oikeussubjekteille velvoitteita, joita täytäntöönpanotavassa direktiivissä ei edellytetä. Järkevän sääntelyn tavoitteiden saavuttamisen kannalta merkityksellistä on siten kiinnittää huomiota myös EU-sääntelyyn kytkeytyvän kansallisen sääntelyn määrän kasvun hillitsemiseen. Tarkastusvirasto kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että oikeudellista sääntelyä voidaan hyödyntää myös kannustinvälineenä. Sääntelyllä voidaan esimerkiksi asettaa energiansäästö-, laatu- ja tuottavuustavoitteita, jotka kannustavat toimijoita kehittämään toimintatapojaan ja panostamaan innovatiivisten ratkaisujen kehittämiseen. Sääntelyllä voidaan vaikuttaa julkisen ja yksityisen kysynnän kehittymiseen ja tätä kautta markkinoiden uudistumiseen. Lainsäädännön hyödyntämiseen kannustinvälineenä voi toisaalta liittyä myös riskejä. On esimerkiksi mahdollista, että harkitsemattomasti asetetut tavoitteet kahlitsevat toimijat epätarkoituksenmukaisiin ratkaisuihin. Tarkastusvirasto toteaa, että sääntelyn kannustin- ja innovaatiovaikutukset samoin kuin edellä mainittuihin seikkoihin liittyvät riskitekijät tulisi huomioida osana järkevän sääntelyn kehystä.
3 (5) Lainsäädännön vaikutusten arviointi Komission asiakirjan 27.6.2012 mukaan järkevän sääntelyn tavoitteenasettelujen saavuttaminen edellyttää huomion kiinnittämistä voimassaolevan lainsäädännön arviointiin uutta lainsäädäntöä suunniteltaessa. Jotta arviointia voitaisiin hyödyntää uutta lainsäädäntö suunniteltaessa, sääntelyn vaikutusten seuraamiseen ja todentamiseen tulee käyttää tehokkaita mekanismeja. Tämä edellyttää kokonaisvaltaista lähestymistapaa, jossa huomioidaan sääntelyyn liittyvät kustannus- ja hyötytekijät. Uuden sääntelyn valmistelun on perustuttava voimassaolevan oikeustilan arviointiin. On lisäksi varmistettava, että uusia säännöshankkeita koskevissa vaikutusten arvioinneissa kerätään tietoa päätöksenteon tueksi. Komission tiedonannon (KOM/2010/543) mukaan järkevä sääntely käsittää koko poliittisen prosessin lain suunnittelusta sen täytäntöönpanoon, soveltamiseen, arviointiin ja tarkastamiseen. Tarkastusvirasto toteaa tämän lähtökohdan mahdollistavan sen, että eri vaiheisiin liittyvät sääntelyn kustannukset ja hyödyt sisällytetään tarkastelun piiriin. Luotettavien ja kattavien arviointien laatiminen asettaa kuitenkin samalla haasteita arviointikäytänteiden ja - menetelmien kehittämiselle. Komission vaikutusarviointijärjestelmä on mittava. Sen sijaan vaikutusarviointien käsittely ja hyödyntäminen ovat varsin vajavaisia Euroopan unionin neuvoston ja Euroopan parlamentin työssä. Tarkastusvirasto toteaa, että neuvoston ja varsinkin Euroopan parlamentin olisi arvioitava ehdottamiensa muutosten taloudelliset vaikutukset ja hallinnollinen taakka. Komission olisi yhteispäätösmenettelyssä nykyistä johdonmukaisemmin ja selkeämmin liitettävä neuvoston ja parlamentin tekemien muutosten taloudellisten vaikutusten arviointi osaksi prosessia, jossa komissio arvioi muutosehdotuksia omasta näkökulmastaan. Komission tiedonannosta ilmenevin tavoin yksittäisten lainsäädäntöaloitteiden perusteella sääntelyn kohteesta ei välttämättä ole mahdollista saada kokonaisvaltaista kuvaa. Näin ollen tarvitaan laajemman, strategisen lähestymistavan omaksumista. Kokonaisvaltainen arviointi voi toteutua ensinnäkin siten, että arvioitavat sääntelykohteet jäsennetään oikeudellisina sääntelyaloina tai politiikkalähtöisesti. Sääntelykehyksen tarkoituksenmukaisuutta voidaan arvioida esimerkiksi kuntotarkastuksilla. Tarkastusvirasto toteaa, että tällaista lainsäännön vaikuttavuuden jälkikäteistä arviointia voidaan sinällään pitää myönteisenä kehityssuuntana. Sääntelyä voitaisiin tarkastella vaihtoehtoisesti myös prosessimallia hyödyntämällä. Tällöin sääntelyä tarkasteltaisiin sidosryhmien toimintojen, toiminnallisten prosessien tai keskeisten yhteiskunnallisten prosessien näkökulmista rajattuina kokonaisuuksina. Tällaisten prosessien toimivuus on sidoksissa toimintaympäristöön. Näiden prosessien perustarkoitukset, kuten esimerkiksi työelämävalmiuksien muodostuminen nuorille, ovat kuitenkin yhteisiä eri jäsenvaltioissa. Prosessimallissa sääntelyä voitaisiin tarkastella prosessin lop-
4 (5) putuloshyötyjen ja -haittojen sekä myös prosessien ulkoisvaikutuksien näkökulmasta. Prosessimalli mahdollistaisi myös sääntelyn kohteen kokonaisvaltaisen tarkastelun. Lähestymistapa kytkee yhteen jäsenvaltioiden kansallisen lainsäädännön ja EU-sääntelyn sekä prosessiin kuuluvat toimijat. Lähestymistavan hyödyt korostuvat sääntelyalueilla, joissa EU-sääntelyn vaikutukset ilmenevät sääntelyn myötä toteutuvina käyttäytymismuutoksina. Komission tulisi varsinkin merkittävän sisämarkkinoiden toimintaan liittyvän sääntelyn yhteydessä käyttää myös dynaamisiin taloudellisiin malleihin pohjautuvia vaikutusarviointeja. Tällöin on tärkeää myös kertoa, mitä mallia käytetään ja mitkä ovat käytetyt perusolettamukset. Vaikutusarviointien oletusten ja toteutuksen tulisi olla myös asiantuntevien ulkopuolisten tahojen todennettavissa. Sääntelyuudistusten arviointimenettelyyn voitaisiin liittää myös sääntelyuudistusten pilottitoimeenpano. Uuden sääntelyn kokeilu voitaisiin rajata esimerkiksi alue- tai organisaatiokohtaisesti. Tällöin voitaisiin jo uudistusta valmisteltaessa ottaa ennakollisesti huomioon näkökohtia, jotka muutoin ehkä nousisivat esiin vasta sääntelyn vaikutusten jälkikäteisessä arvioinnissa. Sääntelyn vaikuttavuuden arvioinnissa voitaisiin hyödyntää myös uudenlaisia tutkimuksellisia menetelmiä, jotka mahdollistavat oikeudellisesta sääntelystä saadun kokemusperäisen tiedon systemaattisen keräämisen ja analysoinnin. Esimerkiksi niin sanottua living lab -toimintakonseptia hyödyntämällä voitaisiin saada tietoa oikeudellisen sääntelyn usein kompleksisista vaikutuksista arkipäiväisissä tilanteissa. Kuulemisen kautta kuultavilta tahoilta saadaan tyypillisesti tietoa heille uudistuksista tai voimassa olevasta sääntelystä aiheutuvista haitoista tai hyödyistä. Kuulemismenettelyn tavoitteenasettelua voitaisiin edellä sanotusta laventaa. Menettelyn kautta voitaisiin esimerkiksi synnyttää innovatiivisia sääntelyaloitteita. Arviointikohdetta laaja-alaisesti tarkasteltaessa arvioinnin näkökulmien ja arvioinnin käytännön menettelytapojen määrittäminen on usein haasteellista. Jotta voidaan varmistua siitä, että arviointimenettelyt tuottavat objektiivista tietoa, tulee arviointiprosessin läpinäkyvyydelle ja tuotetun tiedon objektiivisuudelle asettaa ennalta kriteerit. Arviointiprosessissa tuleekin kiinnittää huomiota siihen, että arvioinnin käytännön menettelytavat tukevat tiedontuotantoa ennalta määritetyistä ja dokumentoiduista arviointinäkökulmista. Arviointien lisääminen niihin liittyvine kuulemisineen nostaa esiin myös menettelyn käytännön toteutukseen liittyviä ongelmia, jotka tulisi ratkaista ennen uusiin käytäntöihin siirtymistä. Esimerkiksi arviointiin ja kuulemiseen liittyvät menettelytavat on syytä selvittää etukäteen. Samaten näihin menettelyihin liittyvien kustannusten ja hallinnollinen taakan selvittäminen edellyttävät etukäteistä arviointia.
5 (5) Vaikutusarviointien tulisi sisältää prosessit, joita täytäntöönpano jäsenvaltioissa edellyttää sekä täytäntöönpanon mahdolliset vaikutukset ja vaatimukset tietojärjestelmille. Komission on luonnollisesti vaikea tällaisia yksistään tehdä. Kun kansallisissa viranomaisissa mietitään täytäntöönpanoa ja vaikutuksia jo unionin säädösten valmisteluvaiheessa, olisi mahdollista kehittää edelleen kumppanuuksia siihen, että kansallisten täytäntöönpanosuunnitelmien ja siihen liittyvä vaikutusarviointi liitettäisiin nykyistä selvemmin osaksi unionin tason lainsäädäntöprosessia. Eräs keskeinen osa komission vaikutustenarviointijärjestelmää, jolla kerätään tietoa poliittista päätöksentekoprosessia varten ja varmistetaan toiminnan läpinäkyvyys, on vaikutustenarviointilautakunta. Kokemukset lautakunnan työn tuloksista ovat myönteisiä. Tarkastusvirasto toteaa, että vaikutusten arviointijärjestelmää kehitettäessä on syytä ottaa huomioon myös eri jäsenvaltioiden erilaiset valmiudet tuottaa arviointitietoa. Komission vaikutustenarviointijärjestelmän toimintaa voitaisiin tukea erillisillä kansallisilla vaikutusarviointia tarkkailevilla orgaaneilla, jotka samalla tukisivat erityisesti vaativien säädöshankkeiden toteutumista. 1 Pääjohtaja Tuomas Pöysti Johtava lainsäädäntöasiantuntija Matti Vedenkannas 1 Valtiontalouden tarkastusviraston keskustelualoite: Julkisuussa käydyssä keskustelussa Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos on nostanut esiin ongelman siitä, että vaikutusarvioinnissa on hankala päästä konkreettisiin tuloksiin ilman kansallisen tason keskitettyä ohjausta. Voitaisiin kysyä, tulisiko komission suorittamaa vaikutusten arviointia tukea kansallisella ohjauksella.