Selvitys maakuntien yhteistyöryhmien toiminnan painopisteistä ja merkityksestä

Selvitys maakuntien yhteistyöryhmien toiminnan painopisteistä ja merkityksestä Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja Alueiden kehittäminen 16/2009

SAMI LAAKKONEN Selvitys maakunnan yhteistyöryhmien toiminnan painopisteistä ja merkityksestä MYRin tehtävä on kerätä alueen vaikuttajien mielipiteet synteesiksi, jonka pohjalta eri tahot voivat toimia samaan suuntaan Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja Alueiden kehittäminen 16/2009

Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja Alueiden kehittäminen 16/2009 Arbets- och näringsministeriets publikationer Utvecklande av regionerna 16/2009 MEE Publications Regional development 16/2009 Tekijät Författare Authors Sami Laakkonen Julkaisuaika Publiceringstid Date Maaliskuu 2009 Toimeksiantaja(t) Uppdragsgivare Commissioned by Työ- ja elinkeinoministeriö Arbets- och näringsministeriet Ministry of Employment and the Economy Toimielimen asettamispäivä Organets tillsättningsdatum Date of appointment 1.11.2008 Julkaisun nimi Titel Title Selvitys maakunnan yhteistyöryhmien toiminnan painopisteistä ja merkityksestä Tiivistelmä Referat Abstract Alueiden kehittämislain uudistamistyöhön liittyen on selvitetty MYRien nykyiset toiminnan painopisteet, arvioitu MYRien merkitystä alueellisen kehittämisen strategisena linjanvetäjänä ja yhteistyöfoorumina sekä tarkasteltu MYRien tulevaa asemaa suhteessa maakuntahallintoon ja valtion aluehallintouudistukseen. Selvitystyötä varten toteutettiin kysely yhteistyöryhmien varsinaisille jäsenille ja pysyville asiantuntijoille sekä maakuntaliittojen virkamiehille. Kyselyyn vastasi 297 henkilöä, eli yli puolet kohderyhmästä edustavasti eri puolilta maata. Vastausten lisäksi on analysoitu yhteistyöryhmien toimintatapoja käyttäen aineistona yhteistyöryhmien työjärjestyksiä. Kainuun maakunnan erityiskäytännöt on selvitetty erityiskysymyksenä, jotta on voitu arvioida maakuntahallinnon valtaa lisänneen Kainuun hallintokokeilun vaikutuksia yhteistyöryhmien työhön ja rakennerahastovarojen ohjaukseen. Maakunnan yhteistyöryhmät ovat lunastaneet paikkansa paitsi rakennerahastojen toteutuksen ohjaajana, niin laajemminkin aluekehityksen yhteistyöfoorumina. Pienellä hienosäädöllä ja MYRien asiantuntemuksen rohkeammalla hyödyntämisellä yhteistyöryhmistä voidaan saada vielä nykyistä enemmän lisäarvoa aluekehitystyöhön. Raportin suositusten tavoitteena on 1) vahvistaa yhteistyöryhmien asemaa aluekehityksen strategisena sparraajana, 2) kehittää yhteistyöryhmien toimintatapoja ja yhteistyöhenkeä, 3) yksinkertaistaa aluekehityksen suunnittelu- ja rahoitusjärjestelmää, 4) edistää maakunnan ja valtion aluehallinnon suunnittelun yhteen sovittamista, 5) parantaa suunnitteluasiakirjojen ohjausvaikutusta ja 6) tehostaa julkisen kehittämisrahoituksen koordinaatiota. TEM:n yhteyshenkilö: Alueiden kehittämisyksikkö/ilkka Mella, puh. 010 606 4910 Asiasanat Nyckelord Key words maakunnan yhteistyöryhmä, MYR, aluekehitys, rakennerahasto ISSN 1797-3554 Kokonaissivumäärä Sidoantal Pages 101 Julkaisija Utgivare Published by Työ- ja elinkeinoministeriö Arbets- och näringsministeriet Ministry of Employment and the Economy ISBN 978-952-227-173-0 Kieli Språk Language Suomi, finska, finnish Kustantaja Förläggare Sold by Edita Publishing Oy / Ab / Ltd Hinta Pris Price 20

Työ- ja elinkeinoministeriölle Alueiden kehittämislain uudistamistyöhön liittyen nousi lokakuussa 2008 esille tarve selvittää maakuntien yhteistyöryhmien (MYR) nykyiset toiminnan painopisteet, arvioida MYRien merkitystä alueellisen kehittämisen strategisena linjanvetäjänä ja yhteistyöfoorumina sekä tarkastella MYRien tulevaa asemaa suhteessa maakuntahallintoon ja valtion aluehallintouudistukseen. Selvityksen päätavoitteena on ollut tukea aluekehityslain uudistamistyötä tuottamalla tietoa MYRien nykyisestä asemasta ja käytäntöjen maakunnallisista eroista. Tavoitteena on ollut paitsi löytää hyviä käytäntöjä, niin myös kiinnittää huomiota kipupisteisiin, koordinaatio-ongelmiin ja mahdollisiin päällekkäisyyksiin. Erityistapauksena on tarkasteltu Kainuun maakunnan hallintokokeilun vaikutusta MYRin toimintaan. Selvitys on valmistunut ja raportti luovutetaan työ- ja elinkeinoministeriön käyttöön. Tuloksista toivotaan olevan hyötyä sekä maakunnan yhteistyöryhmien toiminnan kehittämisessä että aluekehityksen suunnittelu- ja rahoitusjärjestelmän uudistamisessa laajemminkin. Lisäksi selvityksen toivotaan antavan henkilökohtaista pohdittavaa kaikille aluekehittäjille läpi maan. Maakunnan yhteistyöryhmät ovat lunastaneet paikkansa paitsi rakennerahastojen toteutuksen ohjaajana, niin laajemminkin aluekehityksen yhteistyöfoorumina. Pienellä hienosäädöllä ja MYRien asiantuntemuksen rohkeammalla hyödyntämisellä yhteistyöryhmistä voidaan saada vielä nykyistä enemmän lisäarvoa aluekehitystyöhön. Yhteistyöryhmiä ei niiden verkostomaisen luonteen vuoksi voi arvioida erillisenä kysymyksenä. MYRien toiminnan kehittämisessä on välttämätöntä tarkastella kaikkia aluekehitykseen liittyviä organisaatioita sekä kehittämisen suunnittelu-, ohjaus- ja rahoitusjärjestelmää kokonaisuutena. Kehittämissuositukset perustuvat 297 MYRin jäsenen tai pysyvän asiantuntijan vastauksista tehtyihin johtopäätöksiin sekä yhteistyöryhmien toimintatapojen analyysiin. Suositusten tavoitteena on: 1 Vahvistaa yhteistyöryhmien asemaa aluekehityksen strategisena sparraajana. 2 Kehittää yhteistyöryhmien toimintatapoja ja yhteistyöhenkeä. 3 Yksinkertaistaa aluekehityksen suunnittelu- ja rahoitusjärjestelmää. 4 Edistää maakunnan ja valtion aluehallinnon suunnittelun yhteen sovittamista. 5 Parantaa suunnitteluasiakirjojen ohjausvaikutusta. 6 Tehostaa julkisen kehittämisrahoituksen koordinaatiota. Lopuksi haluan kiittää lämpimästi yhteistyöryhmiä ja kaikkia vastanneita henkilöitä ajankäytöstä ja arvokkaasta panoksesta selvityksen tekemiseen. Rovaniemellä 1.2.2009, sami laakkonen selvityksen tekijä

Sisältö Työ- ja elinkeinoministeriölle... 5 Kehittämissuositukset... 9 1 Tulosten yhteenveto... 12 2 Selvityksen lähtökohdat... 17 2.1 Maakunnan yhteistyöryhmien asema ja lakisääteiset tehtävät 17 2.2 Alueellinen hallinto ja kehittäminen uudistuvat... 20 2.3 Tutkimuksen tavoitteet, aineistot ja menetelmä... 21 2.4 Aikaisemmat selvitykset aiheesta... 22 2.5 Yhteistyöryhmien työjärjestykset käytäntöjen maakunnalliset erot... 22 3 Tulosten analyysi sekä graafit ja taulukot... 25 3.1 Vastanneiden taustamuuttujat... 25 3.2 Kokoonpano ja yhteistyöhenki... 25 3.3 Vaikutusmahdollisuudet ja intressit... 31 3.4 Työskentelyn organisointi ja päätöksenteko... 38 3.5 Tehtävät ja suoriutuminen... 45 3.6 Merkitys strategia- ja yhteistyöfoorumina... 51 3.7 Hankekäsittely ja rahoituskoordinaatio... 56 3.8 Suhde maakuntahallintoon ja valtion aluehallintouudistukseen 63 3.9 Yhteistyöasiakirja ja maakuntaohjelman toteuttamissuunnitelma... 70 4 Kainuun maakunnan erityiskäytännöt... 75 4.1 Laki Kainuun hallintokokeilusta... 75 4.2 Hallintokokeilun arviointi toinen väliraportti... 76 4.3 Kainuun yhteistyöryhmän toiminta ja suhde maakuntahallintoon... 77 4.4 Kyselyn tulokset... 78 Liite 1 Maakunnan liitot ja MYR-alueet... 89 Liite 2 Valtion aluehallintoviranomaiset ennen ALKU-hanketta... 90 Liite 3 Valtion aluehallintoviranomaiset ALKU-hankkeen jälkeen... 92 Liite 4 MYR-työjärjestysten vertailumatriisi... 93 Liite 5 Kyselyyn vastanneiden taustamuuttujat... 99

Kehittämissuositukset YHTEISTYÖRYHMIEN ASEMAN JA TOIMINNAN KEHITTÄMISEKSI 1) Vahvistetaan MYRien asemaa aluekehityksen ennakoinnin, suunnittelun ja päätöksenteon strategisena sparraajana. Sekä maakuntasuunnittelun pitkän ja lyhyen aikavälin suunnitteluasiakirjat ja erillisstrategiat että valtion aluehallinnon TUJO-asiakirjat tuodaan hyvissä ajoin ja valmistelun eri vaiheissa keskusteltaviksi yhteistyöryhmiin. Yhteistyöryhmät toimivat 2010 alusta lukien uusien ELY-virastojen neuvottelukuntana. Toimenpiteellä lisätään MYRien painoarvoa päätöksenteon neuvoa-antavana strategia- ja yhteistyöfoorumina. 2) Yhteistyöryhmien kokoonpanoa supistetaan nykyisestä strategisen työskentelyn tehostamiseksi. Aluehallinnon uudistus vähentää valtion virastojen lukumäärää, mikä mahdollistaa yhteistyöryhmien kokoonpanon maltillisen pienentämisen tasaisesti kaikkien kolmikantaosapuolten osalta. Jäsenmäärän supistaminen ei saa kuitenkaan heikentää MYRien kykyä toimia laajasti maakunnan toimijoita edustavana neuvottelufoorumina. Pysyvien asiantuntijoiden määrää tulee tarkastella uudelleen, mikäli kokoonpano koetaan liian suureksi. Asiantuntijoita voidaan kutsua kokouksiin joustavasti aina tarvittaessa. 3) Parannetaan yhteistyöryhmien osaamista ja yhteenkuuluvuutta. Järjestetään säännöllisesti esimerkiksi kerran vuodessa yhteiset kehittämis- ja koulutuspäivät. Jäsenistön vaihtuessa varmistetaan uusien jäsenten tuntemus rakennerahastohallinnosta ja ohjelmien tavoitteista. MYRin työskentelyssä keskeistä on prosessimainen työtapa, mikä edellyttää vuorovaikutuksen ylläpitämistä ja informaation jakamista myös kokousten ulkopuolella, varsinkin jos kokouksia pidetään kovin harvoin. 4) Tehostetaan MYRien työskentelyn strategista otetta ja toimenpiteiden vaikuttavuuden seurantaa. Rakennerahastoasioiden lisäksi MYRin kokouksiin tuodaan säännöllisesti myös kansallista aluepolitiikkaa ja maakunnan kokonaistilannetta käsitteleviä analyyseja paremman yleiskuvan aikaansaamiseksi. Isoihin hankkeisiin ja hankekokonaisuuksiin perehdytään hyvissä ajoin jo valmisteluvaiheessa ennen MYRin päätöksentekoa. Hankkeiden hakijoiden esittelyjä sekä ulkopuolisten asiantuntijoiden puheenvuoroja lisätään. Rahoituksen kohdentumisesta ja vaikuttavuudesta tuotetaan kokoavaa raportointia esimerkiksi strategiateemoittain. Tutustumista hankkeisiin lisätään, jotta tuloksia nähdään myös käytännössä. 5) Lisätään sihteeristöjen ja hankkeita käsittelevien hankeryhmien työskentelyn avoimuutta. Liiallista päätöksenteon ja hankevalmistelun moniportaisuutta on vältettävä. Huonosti toimivien kokoonpanojen toimintaa tulee tehostaa ja tarvittaessa arvioida uudelleen niiden tarpeellisuutta. Yhteistyöryhmillä on oltava nykyistä paremmat edellytykset seurata sihteeristöjen työtä ja saada 9

päätöksistä, myös kielteisistä rahoituspäätöksistä, systemaattisesti informaatiota perusteluineen. Merkittävät linjausasiat kuten yhteistyöasiakirjan varojen jako ja suurimmat hankkeet on tuotava yhteisryhmän evästettäväksi riittävän varhaisessa vaiheessa ennen sihteeristön ja rahoittajien jatkovalmistelua sekä varsinaista MYRin päätöksentekokokousta. Jo nykykäytännön mukaisesti MYR itse päättää delegoinnin yksityiskohdista ja periaatteista sihteeristölle ja mahdollisesti käytettävälle hankeryhmälle. MYR voi niin halutessaan edellyttää avoimempaa työskentelyä ja parempaa raportointia, kuten esimerkiksi esityslistojen ja pöytäkirjojen toimittamista MYRille ennen ja jälkeen kokousten. Esityslistojen tullessa avoimiksi kuka tahansa MYRin jäsenistä voi halutessaan ottaa kantaa käsiteltäviin asioihin sekä tutustua etukäteen päätösesityksiin ja niiden perusteisiin. Maakunnan liitto sihteeristöpalvelujen tuottajana ja yhteistyöryhmän puheenjohtaja ovat toiminnan kehittämisessä avainasemassa. 6) MYReillä ei ole nykyisin käytössä riittäviä välineitä ohjelmien ja hankerahoituksen yhteensovittamistehtävässä onnistumiseksi. Tehtävää varten lisätään yhteistyöryhmän saamaa informaatiota sekä rakennerahastojen yritysrahoituksesta, mutta ennen kaikkea maaseuturahaston toimenpiteistä sekä erityisesti ESRohjelman valtakunnallisen osion toteuttamisesta. Alueiden kehittämislain uudistamisen yhteydessä yhteistyöryhmille palautetaan niillä aikaisemmilla ohjelmakausilla ollutta valtaa maaseuturahaston ja ESR-ohjelman osalta. Laissa osoitettavien valtuuksien ja työkalujen tulee olla asetettavien tehtävien mukaiset. 7) Selkeytetään yhteistyöryhmän toiminnan ja päätösten vastuusuhteita. MYRien jäsenistöllä ei nykyisellään ole selkeä käsitystä siitä, mille tahoille yhteistyöryhmät ovat toiminnastaan vastuussa. Maakunnan liittojen hallitukset nimittämät alueensa yhteistyöryhmät, jolloin niiden tulee jatkossa nykyistä systemaattisemmin myös seurata MYRien toimintaa. Ministeriötasolla MYRien toiminnan seuranta olisi hyvä keskittää työ- ja elinkeinoministeriöön. 8) Maakuntahallituksen ja MYRin välistä tiedonvaihtoa parannetaan. Lisäksi voitaisiin kokeilla TOTSUn ja sen osana rakennerahastojen resurssien suuntaamisen valmistelua yhteisellä strategiaseminaarilla aina syksyisin. Nykyinen TOT- SUn valmistelumenettely, jossa MYR käsittelee ja maakuntahallitus hyväksyy, ei sinällään johda aitoon valmisteluyhteistyöhön maakunnan kehittämisen linjoista. Mitä paremmin maakuntahallituksen poliittiset päättäjät ja liiton viranhaltijat, valtionhallinnon viranomaiset ja MYRin sosiaalipartnerit toisensa tuntevat, sitä luontevammaksi kumppanuus rakentuu. ALUEKEHITYKSEN SUUNNITTELU- JA RAHOITUSJÄRJESTELMÄN KEHITTÄMISEKSI 9) Maakunnan suunnittelujärjestelmää selkeytetään ja kevennetään. Samalla yhteistyöryhmien merkitys suunnitteluasiakirjojen valmistelevana yhteistyöelimenä nostetaan uudelle tasolle. Pitkän ja keskipitkän aikavälin asiakirjoista 10

nykyiset maakuntasuunnitelma ja maakuntaohjelma yhdistetään pitkän aikavälin maakuntastrategiaksi, joka laaditaan nykymenettelyn mukaan kunnallisvaalikausittain maakuntavaltuuston hyväksyttäväksi. Lyhyen aikavälin asiakirjoista yhdistetään nykyinen maakuntaohjelman toteuttamissuunnitelma (TOTSU) ja maakunnan yhteistyöasiakirja (MYAK). Uudesta vuosittain laadittavasta asiakirjasta käytetään nimeä maakuntastrategian toteuttamissuunnitelma, joka sisältää sekä kansallisen puolen maakunnan budjettiesityksineen että rakennerahastovarojen kohdentamisen rahoittaville viranomaisille painotuksineen. Lopullinen maakuntastrategian toteuttamissuunnitelman hyväksyminen tapahtuu maakuntahallituksessa MYRin yhteen sovittavan käsittelyn jälkeen. 10) Valtion aluehallinnon hallituskauden mittaisiksi suunnitellut strategiset tulostavoiteasiakirjat sekä vuosittaiset TUJO-prosessit kytketään aidosti rinnakkain maakunnan pitkän aikavälin suunnitteluun ja vuosittaiseen TOTSU-prosessiin. Maakunnan ja valtionhallinnon asiakirjat käsitellään samanaikaisesti neuvoaantavasti yhteistyöryhmissä. Toteuttamissuunnitelman (yhdistetty TOTSU ja MYAK) kärkihankkeiden ja määrärahaesitysten vaikuttavuutta valtion budjettivalmisteluun vahvistetaan aluekehityslain velvoittavalla lainsäädännöllä. Ministeriöiden sekä valtion aluehallinnon on otettava selkeästi kantaa, kuinka ne toiminnassaan toteuttavat TOTSUn kärkihankkeita ja linjauksia. TOTSUneuvotteluiden asemaa vahvistetaan tai neuvottelut korvataan vaihtoehtoisella menettelyllä esimerkiksi maakunnan liittojen tiiviillä osallistumisella uusien ELY-virastojen ja niitä ohjaavien ministeriöiden tulosneuvotteluihin. 11) Maakuntahallinnon, valtion alueviranomaisten ja yhteistyöryhmän tehtävät ja vastuut pidetään selkeinä. Viime kädessä maakuntahallitus ja -valtuusto vastaavat maakunnan strategian linjaamisesta. Maakunnan liitoilla on oltava jatkossakin rahoitusta myönnettävänä, sillä strateginen johtajuus ilman omia resursseja ei ole mahdollista. MYR toimii strategiatyössä valmistelevana yhteistyö- ja strategiafoorumina sekä toteuttaa maakuntastrategiaa rakennerahastojen avulla. ELY on operatiivinen organisaatio ja osallistuu omalla mandaatillaan yhteistyöryhmissä päätöksentekoon. Maakunnan liittojen ja ELYn strategista kumppanuutta vahvistetaan yhteisenä neuvottelufoorumina MYR. 12) Aluekehityksen suunnittelussa ja toimeenpanossa on pyrittävä kuntia edustavan maakuntahallinnon sekä valtion alueviranomaisten yhteistyössä maantieteellisesti ja alueidentiteetiltään mahdollisimman yhteneväisiin aluekokonaisuuksiin. Uusien ELY-virastojen tulostavoitteet asetetaan maakunnittain eikä koko ELY-alueen puitteissa, jotta voidaan varmistaa yhteensovitus maakuntien suunnitteluun ja kärkihankkeisiin sekä MYRien toimintaan. 11

1 Tulosten yhteenveto Maakunnan yhteistyöryhmien arvokkaimpana ominaisuutena pidetään sitä, että MYRit edustavat laajasti maakunnan toimijoita. Tämän vuoksi yhteistyöryhmillä on hyvät lähtökohdat toimia yhteen sovittavana strategiafoorumina. Toistaiseksi MYRien kykyä toimia aluekehityksen suunnittelun ja päätöksenteon strategisena sparraajana, ei ole kuitenkaan täysimääräisesti hyödynnetty. Asian eteenpäin viemisessä on kyse pikemminkin tahdosta kuin lainsäädännöstä. Toisaalta yhteistyöryhmien on myös katsottava peiliin ja pohdittava, kuinka innostavaa strategiakeskustelua, maakunnan toimijoiden kannustamista ja innovatiivista ajattelua voitaisiin omatoimisesti lisätä. Yhteistyöryhmiä voitaisiin ja myös halutaan käyttää huomattavasti nykyistä voimallisemmin yhteistyö- ja asiantuntijaelimenä valmisteltaessa maakunnan sekä pitkän että lyhyen aikavälin strategia-asiakirjoja ja toimeenpanosuunnitelmia. MYRistä voisi kehittää jopa maakuntaliittojen ja ELYn toimintaa auditoivan yhteistyöelimen, jolloin viranomaiset esittelisivät toimintansa sisältöjä MYRin kokouksissa säännöllisesti, esimerkiksi aina syksyihin laadittaessa seuraavan vuoden toiminta- ja taloussuunnitelmia. MYR voisi toimia myös tulevien ELYvirastojen neuvottelukuntana. Maakuntaliiton ja ELYn strategista kumppanuutta on syytä vahvistaa yhteisenä neuvottelufoorumina MYR. Yhteistyöryhmä toimii valmistelevana ja neuvoa-antavana elimenä, mutta varsinainen maakunnan tahdon muodostus ja strateginen linjaaminen on maakuntahallituksen ja -valtuuston tehtävä. Maakunnan suunnittelujärjestelmää pidetään liian raskaana ja monimutkaisena. Suunnittelua tulee uudistaa vähentämällä asiakirjojen määrää ja panostamalla samanaikaisesti niiden sisällölliseen laatuun. Lisäksi valtion aluehallinnon TUJO-prosessit on syytä kytkeä aidosti rinnakkain TOTSU-prosessiin ja myös TUJOt tulee käsitellä neuvoa-antavasti yhteistyöryhmissä. Maakuntasuunnittelun, valtion aluehallinnon ja rakennerahastojen käytön budjetoinnin keskeisimmät vuosittaiset asiakirjat eivät voi olla toisistaan irrallisia. Uusien ELY-virastojen tulee asettaa tulostavoitteensa maakunnittain eikä koko ELY-alueen puitteissa, jotta voidaan varmistaa yhteensovitus maakunnan suunnitteluun ja kärkihankkeisiin sekä MYRin toimintaan. Suunnittelujärjestelmän keventämiseksi maakuntasuunnitelma ja maakuntaohjelma on tarkoituksenmukaista yhdistää pitkän aikavälin maakuntastrategiaksi, joka laadittaisiin nykymenettelyn mukaan aina kunnallisvaalikausittain maakuntavaltuuston hyväksyttäväksi. Lyhyen aikavälin suunnitteluasiakirjoista yhdistettäisiin TOTSU ja MYAK. Maakunnan yhteistyöryhmän valmistelevaa asemaa asiakirjojen laadinnassa tehostetaan uudelle tasolle. Lopullinen yhdistetyn TOTSUn ja MYAKin hyväksyminen voisi tapahtua maakuntahallituksessa, vaikkakin valtionhallinnon rahoittajat suhtautuvat jossain määrin epäilevästi maakuntien vallan kasvuun. Toteuttamissuunnitelman kärkihankkeiden ja määrärahaesitysten vaikuttavuutta valtion budjettivalmisteluun odotetaan vahvistettavaksi 12

aluekehityslain velvoittavalla ja yksiselitteisellä lainsäädännöllä. Valtionhallinnon on otettava selkeästi kantaa, kuinka se toiminnassaan toteuttaa TOTSUn kärkihankkeita ja linjauksia. MYRin jäsenyys koetaan tärkeäksi tehtäväksi. Kokoonpanon kolmikantaperiaatetta ja yhteistyöhenkeä pidetään pääosin onnistuneena, mutta yhteistyöryhmien kokoon suhtaudutaan kriittisesti. Kokoukset eivät saa muodostua seminaareiksi, joissa vain harvat ovat äänessä valtaosan istuessa hiljaa. Aluehallinnon uudistus vähentää valtion virastojen lukumäärää, mikä mahdollistaa myös yhteistyöryhmien kokoonpanon maltillisen pienentämisen tasaisesti kaikkien kolmikantaosapuolten osalta. Jäsenmäärän supistaminen ei saa kuitenkaan heikentää MYRien kykyä toimia laajasti maakunnan toimijoita edustavana neuvottelufoorumina. Maakuntaliitot ja kunnat arvioivat intressiensä toteutuneen valtionhallintoa ja sosiaalipartnereita paremmin. MYRin merkitys oman taustaorganisaation verkottumiselle ja tiedon saamiselle koetaan tärkeäksi. Vaikutusvaltaisimmiksi tahoiksi koetaan maakunnan liitto ja TE-keskus. Jäsenistön suuri vaihtuvuus on koettu jossain määrin ongelmalliseksi sitoutumisen ja pitkäjänteisen strategiatyön näkökulmista. Jäsenistöltä kaivataan myös enemmän innostusta ja innovatiivisuutta. Maakuntien liittojen koetaan onnistuneen kohtuullisen hyvin MYRin sihteeristötehtävien hoitamisessa. Kokonaisuutena ottaen maakuntaliitot ja kunnat ovat hieman muita kolmikantaosapuolia tyytyväisempiä MYRin toimintaan ja työskentelytapoihin. Mitä paremmin yhteistyöryhmän jäsenet tuntevat toisensa, sitä sujuvammaksi yhteistyö ja syvemmäksi luottamus muotoutuu. MYRin jäsenistön yhteisistä kehittämis- ja strategiapäivistä on hyviä kokemuksia ja toimintatapaa voi suositella. Joissakin maakunnissa vahvojen keskuskaupunkien liiallinen sanelupolitiikka suhteessa muuhun maakuntaan ja pienempiin kuntiin on koettu ongelmalliseksi. Maakuntaliittojen ja valtionhallinnon organisaatiokulttuurien erot heijastuvat ajoittain MYRin työskentelyyn. Arvoista lasten ja nuorten sekä syrjäisen maaseudun asioiden ja ympäristönäkökohtien katsotaan olevan vähiten esillä päätöksenteossa. Valtion rahoittavien alueviranomaisten sijainti oman maakunnan ulkopuolella on keskeisin MYRien henkeä ja tuloksellisuutta heikentävä rakenteellinen tekijä. TEM-uudistus sekä aluehallinnon uudistaminen ovat heijastuneet MYRien työhön. Erityisesti ohjelmakauden 2007 2013 hidas käynnistyminen, lainsäädännön ja ohjeistuksen monimutkaisuus sekä TE-keskusuudistuksen epäselvyys ja venyminen ovat lisänneet turhautuneisuutta yhteistyöryhmien jäsenistössä. Yhteistyöryhmien toiminnan organisointi ja kokousjärjestelyt arvioidaan toimiviksi. MYRin sihteeristötehtävien resursoinnin maakuntien liittojen kautta katsotaan olevan riittävä, eikä lisäpanokselle ole tarvetta. Kolmikantaosapuolten kannat MYRin ja sen sihteeristön tai erillisten hanketyöryhmien välisen työnjaon toimivuudesta hajaantuvat. Erityisesti sosiaalipartnerit ovat turhautuneita siihen, että sihteeristöjen työstä ja päätöksistä ei saada tarpeeksi informaatiota saatikka perusteluja. Lisäksi useat asiat, kuten yhteistyöasiakirja ja isot hankkeet, valmistellaan sihteeristössä niin pitkälle, että niiden avaaminen MYRin kokouksissa on käytännössä 13

mahdotonta. Sihteeristöjen ja työryhmien työskentelyn avoimuutta yhteistyöryhmiin päin tulee lisätä. Sosiaalipartnerit ja kuntien edustajat kokevat olevansa päätöksenteossa myös heikommassa asemassa rahoittajien asiantuntijavirkamiehiin, koska rakennerahastojen hallinto, lainsäädäntö ja ohjeistukset ovat niin monimutkaisia. MYRin ja sihteeristön työtä tukevien erillisten jaostojen ja työryhmien perustamiseen suhtaudutaan osin kriittisesti, tosin hyviäkin kokemuksia on. Hankevalmistelua ja päätöksentekoa ei ole syytä monimutkaistaa ja hajauttaa liiaksi. Se miten MYR on hankevalmistelun delegoinut tai millaisia valmistelua tukevia jaostoja ja työryhmiä on asetettu, ei suoraan selitä sitä, kuinka onnistuneeksi MYRien toiminta maakunnissa koetaan. Kullakin alueella on löydettävä tarkoituksenmukainen, parhaiten maakunnan yhteistyökulttuuriin, strategian toteuttamiseen ja ominaispiirteisiin sopiva ratkaisu. Valitun rakenteen käytännön toteuttaminen ratkaisee tyytyväisyyden. MYRien tulee seurata tiiviisti asettamiensa valmisteluelimien työtä ja tarvittaessa harkita uudelleen tai uudistaa valittuja ratkaisuja. Ainakin jossain määrin valmistelun ja päätöksenteon rakenteisiin sekä yhteistyön syvyyteen vaikuttaa se, ovatko maakunnan liiton ja valtion aluehallinnon toimintaalueet yhteneväiset (Liitteet 1, 2, 3). Kyse on pitkälti alueidentiteetistä ja siitä, missä määrin maakunnan ja valtion aluehallinnon tavoiteasetanta kohtaavat ja koskevat samaa aluetta. Tulevaisuuden aluekehityksen suunnittelua ja rahoitusta koskevissa linjanvedoissa tulisi pyrkiä löytämään ensisijaisesti ratkaisuja, jotka turvaavat kuntia edustavan maakuntahallinnon sekä valtion alueviranomaisten maantieteellisesti ja alueidentiteetiltään mahdollisimman yhteneväiset aluekokonaisuudet. On hyvä, että tulevien ELY-alueiden muodostamisessa maakuntien kannanotoille on annettu suuri painoarvo. MYRien työskentelyyn kaivataan enemmän strategista analyysia, ennakointia ja linjakeskustelua rutiiniluonteisten hallintopäätösten sijaan. Rakennerahastojen lisäksi toivotaan käsiteltävän aluekehitystä ja maakunnan tilannetta myös kokonaisuutena paremman yleiskuvan aikaansaamiseksi. Strategisten hankkeiden syvällistä käsittelyä ja asiantuntijapuheenvuoroja arvostetaan. Rahoitettuihin hankkeisiin halutaan tutustua jälkikäteen, jotta MYRin jäsenistö, erityisesti sosiaalipartnerit, näkevät tuloksia myös käytännössä ja tutustuvat hanketoimijoihin paremmin. Rahoituksen kohdentumisesta ja vaikuttavuudesta toivotaan tehokkaampaa kokoavaa raportointia esimerkiksi strategiateemoittain. Useita vuosia jatkuneisiin rahoittajien oman tuotannon hankkeisiin suhtaudutaan kriittisesti. Äänestysmenettelyt ovat MYRien toiminnassa äärimmäisen harvinaisia, sillä konsensusta ja sovittelua arvostetaan. Työ- ja elinkeinoministeriön koetaan ohittaneen maakunnat ja MYRit rakennemuutosalueiden ohjelmareservimenettelyssä, mikä on heikentänyt yhteistyöhenkeä ja nakertanut MYRien arvovaltaa. Yhteistyöryhmien arvioidaan suoriutuneen tehtävistään kokonaisuutena melko hyvin. Huolimatta MYRin tehtävien vaikeaselkoisesta määrittelystä rakennerahastolaissa, koetaan lakisääteiset tehtävät kuitenkin kohtuullisen selkeiksi. Tärkeimmiksi tehtäviksi koetaan rakennerahastovarojen kohdentaminen MYAK-menettelyssä 14

sekä ohjelmien ja hankkeiden yhteensovittaminen. Rakennerahastohallinnon ja ohjelmien yhteensovittamisen lisäksi yhteistyöryhmällä koetaan olevan myös laajempaa roolia aluekehittämisessä. Sosiaalipartnerit suhtautuvat kaikkein myönteisimmin tehtävien laajentamiseen esimerkiksi kansallisen ohjelmapolitiikan linjaamisen suuntaan. Jäsenistöä on syytä säännöllisin väliajoin kouluttaa MYRien tehtävistä sekä rakennerahastohallinnosta ja ohjelmien tavoitteista. Kaikki kolmikantaosapuolet näkevät MYRin tehtävien ja työtapojen uudelleen arvioinnin olevan tarpeellista hallinnon uudistumisen myötä. Yhteistyöryhmillä koetaan sinänsä olevan riittävästi valtaa sille asetettujen tehtävien hoitamiseen. Kyse on pikemminkin siitä, missä määrin MYR sille annettua valtaa käyttää vai tyydytäänkö toimimaan vain hallinnollisena kumileimasimena ja asioiden hyväksyntäautomaattina. Rahoituksen käytössä sekä resurssien selkeä keskittäminen muutamille painopistealueille että varojen joustava käyttö maakunnan tarpeisiin saavat lähes yhtä suuren kannatuksen ensisijaisena tavoitteena. Valtionhallinnon rahoittajat ja sosiaalipartnerit ovat maakuntaliittoja ja kuntia halukkaampia rohkeampaan rahoituksen kohdentamiseen. MYRin kokouksissa käsiteltävien hankkeiden määrää ja kokoa pidetään melko sopivana. Yksikään kolmikantaosapuoli ei toivo MYRin kokouksiin määrällisesti enemmän, eikä varsinkaan kooltaan pienempiä hankkeita. Tämä kuitenkin edellyttää luottamusta sihteeristötyöskentelyyn sekä avointa ja säännöllistä sihteeristön raportointia yhteistyöryhmälle. MYRin kokouksiin halutaan tiedoksi myös hylätyt hankkeet perusteluineen. Rakennerahastojen yritysrahoituksesta, maaseuturahastosta ja ESR-ohjelman valtakunnallisesta osiosta ei koeta saatavan riittävästi informaatiota, jotta yhteensovitustyötä voitaisiin käytännössä systemaattisesti toteuttaa. ESR-ohjelman eriyttämistä alueelliseen ja valtakunnalliseen osioon pidetään epäonnistuneena. Hankekäsittelyssä 58 prosenttia vastanneista haluaa MYRin käsittelevän systemaattisesti kaikki tietyn kynnysarvon ylittävät tai tietyt tunnusmerkit täyttävät hankkeet. Valtionhallinnon edustajat näkevät maakuntaliittoja ja kuntia sekä sosiaalipartnereita hyväksyttävämmäksi menettelyn, jossa MYR käsittelisi yksittäisiä hankkeita vain poikkeuksellisesti, silloin kun hankkeella on erityinen merkitys maakunnalle. Omantuotannon hankkeiden osalta rahoittajaviranomaisten toimiminen MYRissä sekä hakijoina, valmistelijoina, esittelijöinä että päättäjinä koetaan jossain määrin ongelmalliseksi. Yhteistyöryhmän vastuu toiminnastaan ja päätöksistään ei ole riittävän selkeä, mikä on kestämätön tilanne suhteessa MYRin tehtäviin ja asemaan julkisten varojen käytön linjaajana. Maakuntahallitukset nimittävät yhteistyöryhmän jäsenet ja hyväksyvät kokoonpanon, mutta operatiivisella tasolla maakuntahallitukset eivät vaikuta juurikaan seuraavan systemaattisesti yhteistyöryhmien toimintaa ja edellyttävän esimerkiksi vuosiraportointia. Rakennerahastojen seurantakomiteoille tehtävät vuosiraportit puolestaan ovat luonteeltaan kovin teknisiä. Ministeriötasolla MYRien toiminnan seuranta olisi hyvä keskittää yhteen ministeriöön. Arvioitaessa maakuntahallituksen ja MYRin välistä asemaa, vastaajien mielipiteet hajaantuvat suuresti. Maakuntaliitot ja kunnat eivät näe työnjaossa ja 15

tiedonvaihdossa merkittäviä ongelmia. Valtionhallinnon rahoittajat ja sosiaalipartnerit suhtautuvat asiaan kuitenkin huomattavasti kriittisemmin. Johtopäätöksenä voi todeta, että maakuntahallituksen ja MYRin välistä tiedonvaihtoa on parannettava. TOTSUn ja sen osana MYAKin laadintaan liittyen voisi kokeilla esimerkiksi yhteisiä strategiaseminaareja joka syksy. Nykyinen TOTSUn valmistelumenettely, jossa MYR käsittelee toteuttamissuunnitelman ja maakuntahallitus hyväksyy, ei sinällään johda aitoon valmisteluyhteistyöhön maakunnan kehittämisen linjoista. Mitä paremmin maakuntahallituksen poliittiset päättäjät ja liiton viranhaltijat, valtionhallinnon viranomaiset ja MYRin sosiaalipartnerit toisensa tuntevat, sitä luontevammaksi rakentuu myös kumppanuus. Kaikki MYRin kolmikantaosapuolet ovat yhtä mieltä siitä, että maakuntahallinnon ja yhteistyöryhmän tontit on pidettävä selkeinä. Viime kädessä maakuntahallitus ja -valtuusto vastaavat strategian linjaamisesta. MYR toimii strategiatyössä valmistelevana yhteistyö- ja strategiafoorumina sekä toteuttaa maakuntastrategiaa rakennerahastojen avulla. Kokemukset Kainuun yhteistyöryhmän toiminnasta tukevat hallintokokeilun arvioinnin toisessa väliraportissa esitettyä näkemystä siitä, että maakunnan ja valtion välisten suhteiden näkökulmasta yhteistyö eri toimijoiden välillä on lisääntynyt ja Kainuuta on valtion taholta hallintokokeilun myötä ryhdytty katsomaan vähemmän sektoroituneesta ja enemmän alueellisesta näkökulmasta. Kainuun MYRin jäsenet kokevat hallintokokeilun parantaneen toimijoiden välistä yhteistyötä ei pelkästään rakennerahastojen käytössä, vaan laajemminkin. Kokeilun myötä maakunnan valta rakennerahastoasioissa on tavoitteiden mukaisesti lisääntynyt. Keskeisin asiaan vaikuttanut tekijä on yhteistyöasiakirjan hyväksyminen maakuntavaltuustossa. Maakunnan kuntasektori kokee myös rakennerahastorahojen strategisen ohjauksen parantuneen kokeilun ansiosta, mutta sosiaalipartnerit ja varsinkin valtionhallinnon rahoittajat suhtautuvat ohjauksen paranemiseen kriittisemmin. Näkemykset MYRin ja maakuntavaltuuston valtasuhteesta eroavat kolmikantaosapuolten kesken. Kuntatoimijat kokevat MYRillä olevan riittävästi valtaa suhteessa maakuntavaltuustoon, kun taas sosiaalipartnerit näkevät MYRin vallan liian vähäiseksi. Valtion rahoittajat suhtautuvat varovaisen hyväksyvästi maakuntavaltuuston kasvaneeseen valtaan. Viime kädessä asiassa kyse on poliittisesta arvovalinnasta, eli missä määrin maakunnalle halutaan päätösvaltaa valtiolta siirtää. MYRin koko on hallintokokeilun myötä kasvanut Kainuussa liian suureksi. Lisäksi yhteistyöryhmän asema osana jo muutenkin suurta maakunnan hallintojärjestelmää nähdään jossain määrin ongelmallisena väliinputoajana ja byrokratian lisääjänä. 16

2 Selvityksen lähtökohdat 2.1 Maakunnan yhteistyöryhmien asema ja lakisääteiset tehtävät Aluekehityksen suunnittelujärjestelmän rakenne ja toimintaperiaatteet määritetään alueiden kehittämislaissa1 sekä lakia täydentävässä asetuksessa2. Lisäksi maankäyttö- ja rakennuslaissa3 asetetaan lähtökohdat maakuntakaavoitukselle ja maakuntasuunnitelmalle. Alueiden kehittämiseen liittyvää sääntelyä on myös rakennerahastolaissa4. Alueiden kehittämiseen liittyvien tehtävien hoitamisesta vastaavat maakuntien liitot aluekehittämisviranomaisina. Maakunnan tavoitellun kehityksen osoittamiseksi laaditaan maakuntasuunnitelma (MASU), jonka pohjalta laaditaan edelleen maakuntaohjelma (MAKO), jossa esitetään kehittämisen yksilöidymmät tavoitteet, kärkihankkeet ja rahoitus. Maakuntaohjelmasta laaditaan vuosittain toteuttamissuunnitelma (TOTSU). Valtioneuvosto päättää valtakunnallisista alueiden kehittämisen tavoitteista, joiden toteuttamiseksi voidaan laatia erityisohjelmia. Ministeriöt määrittelevät alueiden kehittämisen tavoitteet ja toimenpiteet osana hallinnonalansa suunnittelua. Maakunnan liiton hallituksen hyväksyttäväksi valmistellaan vuosittain toteuttamissuunnitelma, joka sisältää ehdotuksen maakuntaohjelman ja erityisohjelmien toteuttamiseksi, arvion toimenpiteiden rahoittamisesta sekä maakunnan valtionrahoitusesityksen. Samanaikaisesti TOTSUn kanssa valmistellaan maakunnan yhteistyöasiakirja (MYAK), jonka maakunnan yhteistyöryhmä hyväksyy. MYAKin valmistelusta ja sisällöstä säädetään rakennerahastolaissa. Yhteistyöasiakirjassa sovitaan rakennerahastojen painotuksista ja tavoitteista sekä päätetään aluekehitysrahaston (EAKR) varojen kohdentuminen rahoittavien tahojen kesken. Lisäksi asiakirjassa yhteen sovitetaan sosiaalirahaston (ESR) alueellisen osion varat rahoittajille valtioneuvoston päätöksen mukaan, jollei rahoituskehyksestä poikkeamiseen ole maakunnan kehitykseen liittyviä tai muita painavia syitä. MYAKin allekirjoittavat kaikki rahoittajat. Valtion alueviranomaiset laativat vuosittain omat seuraavaa vuotta koskevat toiminta- ja taloussuunnitelmansa ja käyvät tulosneuvottelut ohjaavan ministeriönsä kanssa. Maakuntatasolla aluekehityksen voi nähdä kokonaisuutena, jossa maakunnan liiton johdolla maakunnan toimijat ja valtion aluehallinto yhdessä asettavat maakunnalle pitkän aikavälin strategiset tavoitteet ja näille vuosittain operatiiviset toteuttamissuunnitelmat. Maakunnan tavoitteita toteutetaan käyttämällä joko kansallista valtion rahoitusta tai EU-ohjelmien varoja päämääriä edistäviin hankkeisiin. Maakuntien yhteistyöryhmät asemoituvat tässä kokonaisuudessa ensinnäkin 1 Alueiden kehittämislaki (602/2002). Finlex. 2 Asetus alueiden kehittämisestä (1224/2002). Finlex. 3 Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999). Finlex. 4 Rakennerahastolaki (1401/2006). Finlex. 17

strategiatyön neuvottelufoorumeiksi maakuntahallinnon ja valtion aluehallinnon välimaastoon tuoden yhteistyöhön mukaan sosiaalipartnerit, kuten elinkeino- ja työmarkkinajärjestöt. Toiseksi yhteistyöryhmät toteuttavat maakunnan strategiaa linjaamalla rakennerahastojen käyttöä niille rakennerahastolaissa säädetyllä tavalla. Työ- ja elinkeinoministeriö on asettanut elokuussa 2008 työryhmän valmistelemaan alueiden kehittämislain muutoksia5. Lain uudistamistarpeet nousevat hallitusohjelmasta, valtakunnallisista alueiden kehittämisen tavoitteista sekä valtion aluehallinnon uudistustyöstä. Aluekehityslain alustavia uudistustarpeita ovat esimerkiksi: 1) maakuntaohjelman ja sen toteuttamissuunnitelman kytkeminen tiiviimmin osaksi keskushallinnon ja valtion alueviranomaisten välistä tulosohjausprosessia, 2) toteuttamissuunnitelman ja maakunnan yhteistyöasiakirjan valmistelun sekä hyväksymismenettelyiden yhtenäistäminen sekä 3) toteuttamissuunnitelman aseman vahvistaminen ja laatiminen kehyskaudeksi. Kuva 1. MYRien asema osana aluekehityksen suunnittelujärjestelmää. VALTION POLITIIKKATAVOITTEET hallitusohjelma ja hallituksen strategia-asiakirja politiikkaohjelmat AKL 602/2002 VN valtakunnalliset alueiden kehittämisen tavoitteet ministeriöiden aluestrategiat kansalliset erityisohjelmat MAAKUNTASUUNNITELMA (MRL, AKL) maakuntavaltuusto hyväksyy visio, strategia ja kehittämistavoitteet pitkä aikaväli, kehittäminen ja alueidenkäyttö MAAKUNTAOHJELMA MAAKUNTAKAAVA valtuusto hyväksyy valtuusto hyväksyy keskipitkä aikaväli pitkä aikaväli toiminnallinen alueiden käytön kehittämisohjelma periaatteet, yhteystarpeet keskeiset hankkeet ohjaa kuntakaavoitusta MRL 132/1999 VN valtakunnalliset alueiden käyttötavoitteet MAAKUNTAOHJELMAN VALTION ALUEVIRANOMAISTEN TOTEUTTAMISSUUNNITELMA TOIMINTA- JA TALOUSSUUNNITELMAT valmistellaan vuosittain, maakuntahallitus hyväksyy valmistellaan vuosittain kehittämisen konkretisointi painotuksiksi/hankkeiksi aluehallinnon ja ministeriöiden tulosneuvottelut maakunnan esitykset valtion budjettiin alueiden kansallisen rahoituksen määräytyminen TOTSU-neuvottelut liitot mukana tulosneuvotteluissa yhteensovittaminen MAAKUNTIEN YHTEISTYÖRYHMÄT kolmikantaperiaate rakennerahastot yhteistyöasiakirja yhteensovitus neuvottelufoorumi VALTION BUDJETTITALOUS maakuntien rahoitustarpeiden konkretisoituminen (isot hankkeet, määrärahatasot) vuosi kerrallaan, kehyskaudet lisäbudjetit 5 Työ- ja elinkeinoministeriön kirje 15.8.2008. (TEM224:00/2008) 18

Maakunnan yhteistyöryhmän tehtävistä säädetään rakennerahastolaissa6. Kussakin maakunnassa on rakennerahasto-ohjelmien toimeenpanon ja alueen kehittämiseen vaikuttavien toimenpiteiden yhteensovittamista varten maakunnan yhteistyöryhmä. Yhteistyöryhmän asettaa maakunnan liiton hallitus. Yhteistyöryhmässä tulee olla maakunnan alueen kehittämisen kannalta tasapuolisesti edustettuina osapuolina 1) maakunnan liitto ja sen jäsenkunnat, 2) ohjelmaa rahoittavat valtion viranomaiset sekä 3) keskeiset työmarkkina- ja elinkeinojärjestöt sekä mahdollisuuksien mukaan muut kansalaisyhteiskuntaa edustavat tai ympäristöjärjestöt ja sukupuolten tasa-arvoa edistävät järjestöt. Jäsenten lisäksi maakunnan liiton hallitus nimeää yhteistyöryhmälle puheenjohtajan, jonka tulee olla kuntalaissa tarkoitettu luottamushenkilö, sekä kolme varapuheenjohtajaa, joiden tulee olla yhteistyöryhmän jäseniä. Yhteistyöryhmä voi kutsua yhteistyöryhmään asiantuntijoita. Yhteistyöryhmä voi asettaa myös jaostoja. Jaoston tehtävänä on valmistella maakunnan yhteistyöryhmässä käsiteltäviä asioita. Maakunnan yhteistyöryhmällä on sihteeristö, jossa ovat edustettuina rahoittavat viranomaiset. MYR päättää sihteeristön kokoonpanosta siten, että viranomaisten edustus tulee tasapuolisesti huomioon otetuksi. Sihteeristön tehtävänä on hoitaa yhteistyöryhmän asioiden valmistelu-, esittely- ja täytäntöönpanotehtäviä virkavastuulla. Sihteeristön tehtävänä on myös yhteensovitusta varten tarkastella rakennerahasto-ohjelmien, maaseuturahaston ja kalatalousrahaston hankkeita ja raportoida niistä yhteistyöryhmälle. Maakunnan liitto vahvistaa yhteistyöryhmän hyväksymän työjärjestyksen, jossa määrätään asian valmistelusta, esittelystä ja päätöksenteosta yhteistyöryhmässä sekä jaostojen perustamisesta, kokoonpanosta ja tehtävistä. Muutoin työjärjestyksestä on soveltuvin osin voimassa, mitä kuntalaissa säädetään johtosäännöstä. Yhteistyöryhmän on pyrittävä päätöksenteossaan yksimielisyyteen. Jos päätöstä ei voida tehdä yksimielisesti, päätökseksi tulee mielipide, jota kaksi kolmannesta äänestäneistä on kannattanut. Rahoittajataho ei voi myöntää hankkeelle rakennerahaston tukea, jos yhteistyöryhmä ei ole hanketta puoltanut. Yhteistyöryhmän myönteinen lausuntoa koskeva päätös ei kuitenkaan sido rahoittajatahoa, jos siihen on painavia syitä. Jos rahoittajataho aikoo yhteistyöryhmän myönteisestä päätöksestä huolimatta tehdä poikkeavan rahoituspäätöksen, sen tulee antaa yhteistyöryhmälle tästä tieto ja perustelut. Maakunnan yhteistyöryhmän tehtävät ovat: 1) yhteensovittaa seuraavan varainhoitovuoden aluekehitysrahastovarojen ja vastaavan kansallisen rahoitusosuuden kohdentuminen maakunnassa rakennerahasto-ohjelmaa rahoittaville tahoille, 2) yhteensovittaa seuraavan varainhoitovuoden sosiaalirahastorahastovarojen ja vastaavan kansallisen rahoitusosuuden kohdentuminen asianomaiselle hallinnonalalle sovitun rahoituskehyksen mukaan, jollei poikkeamiseen ole maakunnan kehitykseen liittyviä painavia syitä, 3) suunnata rakennerahastojen rahoitusta ja vastaavaa 6 Rakennerahastolaki (1401/2006). Finlex. 19

kansallista rahoitusta tarkistamalla tarvittaessa maakunnan yhteistyöasiakirjan, 4) saa tiedoksi yhteensovitusta varten maakunnan yhteistyöasiakirjan laatimisen yhteydessä suunnitelmat ja raportit maaseuturahaston alueellisesta rahoituksesta, kalatalousrahastosta rahoitettavista toimenpiteistä sekä sosiaalirahaston valtakunnallisen osion rahoituksesta ja varmistaa eri toimenpiteiden yhteensovituksen ja rahastojen osallistumisen aluekehittämisen kannalta merkittävien hankkeiden toteuttamiseen, 5) päättää yhteistyöasiakirjassa hankkeiden valintakriteerien alueellisesta soveltamisesta, 6) käsittelee rahoituksen myöntävän ministeriön, sen hallinnonalan viranomaisen tai muun toimijan taikka maakunnan liiton valmistelemia aluekehityksen kannalta merkittäviä hankkeita ja antaa niistä lausunnon rahoituksen myöntävälle taholle (yhteistyöryhmässä käsiteltävät hankkeet määritellään tarkemmin työjärjestyksessä kuitenkin niin, että liikesalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja sisältäviä yrityshankkeita ei voida käsitellä yhteistyöryhmässä), 7) huolehtia tarvittavista menettelytavoista, joilla varmistetaan rahoitettaviksi hyväksyttävien hankkeiden mahdollisten ympäristövaikutusten selvittäminen ennen rahoituspäätösten tekoa, 8) valmistella ja esittää aluekehitysrahastosta osarahoitettavan toimenpideohjelman ja sosiaalirahastosta osarahoitettavan toimenpideohjelman alueellisen osan muutostarpeita seurantakomitealle ja hallintoviranomaiselle sekä raportoi niille rakennerahasto-ohjelman toteutumisesta, 9) tiedottaa rakennerahasto-ohjelman toimeenpanosta ja 10) voi hoitaa myös muita rakennerahasto-ohjelmien toimeenpanon ja alueen kehittämiseen vaikuttavien toimenpiteiden yhteensovittamista koskevia tai niihin liittyviä tarpeellisia tehtäviä, joista tarvittaessa määrätään tarkemmin työjärjestyksessä, jollei kyseisiä tehtäviä ole säädetty muiden viranomaisten tehtäväksi. Edellä 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuista tehtävistä hyväksytään asiakirja, jonka kaikki asianomaisessa maakunnassa toimenpideohjelmaa rahoittavat toimijat allekirjoittavat (maakunnan yhteistyöasiakirja). 2.2 Alueellinen hallinto ja kehittäminen uudistuvat Valtion aluehallinnon uudistamishankkeen (ALKU) tausta on hallitusohjelman linjauksissa. Tavoitteena on kansalais- ja asiakaslähtöisesti sekä tehokkaasti ja tuloksellisesti toimiva aluehallinto. Maakunnan liittojen toimivaltaa vahvistetaan aluekehittämistyön kokoavana ja yhteen sovittavana viranomaisena. Uudistukset toteutetaan vuoteen 2010 mennessä. Valtion aluehallinto kootaan kahteen viranomaiseen. Nykyisten lääninhallitusten, työvoima- ja elinkeinokeskusten, alueellisten ympäristökeskusten, ympäristölupavirastojen, tiepiirien ja työsuojelupiirien tehtävät organisoidaan uudelleen. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY) vastaa valtionhallinnon toimeenpano- ja kehittämistehtävistä alueilla. Viranomaiseen kootaan luonnonvaroihin ja ympäristöön, liikenteeseen ja infrastruktuuriin, työvoimaan, elinkeinoihin ja osaamiseen sekä kulttuuriin liittyviä tehtäviä. Viranomaisen kumppanina tehtävien toteuttamisessa ovat 20

maakunnan liitot. Aluehallintovirasto vastaa lainsäädännön toimeenpanosta, toimeenpanon ohjauksesta sekä lainsäädännön toteutumisen valvonnasta. Viranomaiseen koottaisiin peruspalvelujen toteutumiseen, oikeusturvaan, lupiin ja valvontaan, turvallisuuteen, maahanmuuttoon ja ympäristölupiin liittyvät tehtävät sekä työsuojelun valvonta. Uusia virastoja koordinoivat ministeriöt ovat työ- ja elinkeinoministeriö ja valtiovarainministeriö. Maakuntaohjelman yhteen sovittavaa roolia esitetään vahvistettavaksi yhdistämällä sen laadintaan nykyistä tiiviimmin erityisohjelmat ja hallinnonaloittain laadittavat kehittämisohjelmat. Maakuntaohjelman toteuttamissuunnitelma on tavoitteena kytkeä nykyistä tiiviimmin osaksi keskushallinnon ja alueiden välistä tulosohjausprosessia. Toteuttamissuunnitelman säädös-perusteista velvoittavuutta valtion alueviranomaisiin nähden lisätään. Liitoille tulee vastuu koulutustarpeiden ennakoinnista sekä liikennejärjestelmä- ja luonnonvarasuunnittelusta. Maakunnan liitoille siirretään myös nykyiset lääninhallitusten rakennerahastotehtävät aluekehitysrahaston osalta. 2.3 Tutkimuksen tavoitteet, aineistot ja menetelmä Alueiden kehittämislain uudistamistyöhön liittyen nousi lokakuussa 2008 esille tarve selvittää MYRien nykyiset toiminnan painopisteet (EU/kansallinen), arvioida MYRien merkitystä alueellisen kehittämisen strategisena linjanvetäjänä ja yhteistyöfoorumina sekä tarkastella MYRien tulevaa asemaa suhteessa maakuntahallintoon ja valtion aluehallintouudistukseen. Selvityksen päätavoitteena on ollut tukea aluekehityslain uudistamistyötä tuottamalla tietoa MYRien nykyisestä asemasta ja käytäntöjen maakunnallisista eroista. Tavoitteena on ollut paitsi löytää hyviä käytäntöjä, niin myös kiinnittää huomiota kipupisteisiin, koordinaatio-ongelmiin ja mahdollisiin päällekkäisyyksiin. Erityistapauksena on tarkasteltu Kainuun maakunnan hallintokokeilun vaikutusta MYRin toimintaan. Selvityksen aineisto on koostunut yhteistyöryhmien työjärjestyksistä sekä internetpohjaisesta sähköpostikyselystä MYRien jäsenille. Kysely toteutettiin käyttämällä ZEF-arviointikonetta. Kainuun erityiskäytännöt selvitettiin haastattelemalla Kainuun maakunta -kuntayhtymän virkamiehiä sekä toteuttamalla Kainuun MYRille hallintokokeilun käytäntöihin räätälöity kysely. Kyselyssä tiedusteltiin vastaajien mielipidettä yhteistyöryhmien toimintaa koskeviin väittämiin asteikolla 1-5. Lisäksi kysely sisälsi useita vapaapalautekysymyksiä sekä 2 monivalintatehtävää liittyen rahoitukseen ja hankekäsittelyyn. Internetpohjainen kysely toteutettiin marras-joulukuussa 2008. Kainuun maakunnan osalta kysely oli auki tammikuun 2009 puolelle. Kysely lähetettiin yhteistyöryhmien varsinaisille jäsenille, vakituisille asiantuntijoille sekä maakuntien liittoihin maakuntajohtajille ja aluekehityksestä vastaaville kehittämisjohtajille. Kysely lähetettiin sähköpostitse kaikkiaan 563 henkilölle. Kyselyn tulokset on analysoitu kokonaisuutena sekä eriteltynä MYRin kokoonpanon kolmikantaosapuoliin. 21

2.4 Aikaisemmat selvitykset aiheesta MYRien asemaa ja merkitystä on selvitetty edellisen kerran vuonna 20017. Tällöin todettiin yhteistyöryhmien tavassa organisoitua ja toimia olevan suuria vaihteluita maakuntien välillä. MYRien noudattamilla toimintatavoilla oli suora yhteys jäsenten kokemuksiin yhteistyöryhmän toiminnan vaikuttavuudesta. Vaikka MYRin jäsenyhteisöjen keskinäisen kanssakäymisen koettiin perustuvan enemmänkin omien intressien ajamiselle kuin luottamukselle, pitivät asianosaiset yhteistyöryhmää legitiiminä hoitamaan sille annettuja tehtäviä. Valtaosa jäsenistä katsoi, että kolmen osapuolen tasapuoliseen edustukseen perustuva kokoonpano edustaa hyvin maakunnan kehittämistä koskevia näkemyksiä. Kumppanuusperiaatteen soveltamisella on onnistuttu vahvistamaan hallinnon ulkopuolisten tahojen osallisuutta aluekehittämisessä. Myös valtioneuvoston aluepoliittisessa selonteossa vuonna 2004 arviotiin maakuntien yhteistyöryhmien toimintaa8. Selonteon mukaan rakennerahastolaki on selkeyttänyt alueviranomaisten välisiä toimivallan suhteita sekä tehostanut tiedonvaihtoa ja vuorovaikutusta. Maakunnan yhteistyöryhmien toiminta on mahdollistanut sen, että ohjelmien toteutus perustuu laajaan viranomaisten, kuntien ja sosiaalipartnereiden keskinäiseen yhteistyöhön. Toiminta on kehittynyt strategisempaan suuntaan. Sihteeristöt hoitavat yhteistyöryhmien asioiden valmistelu-, esittely- ja täytäntöönpanotehtäviä. Useiden valtion alueviranomaisten mielestä jaostot eivät ole toimineet tavoitteiden mukaisesti ja jaostojen toiminta on jäänyt irralliseksi suhteessa maakunnan yhteistyöryhmään. Jaostojen asemaa ja tehtäviä tulisikin arvioida uudelleen. Lain mukaan maakunnan yhteistyöryhmät sovittavat yhteen alueellisia kehittämistoimenpiteitä. Selonteon mukaan tämä tehtävä on koettu erittäin tärkeäksi. Tehtävän onnistumisen kannalta on olennaista, missä muodossa ohjelmia ja hankkeita koskeva tieto esitellään yhteistyöryhmissä. Ratkaisevaa on myös yhteistyöryhmien jäsenten aluekehittämisen ja rakennerahastojen tuntemus. Yhteistyöryhmien tulisi jatkossa tehostaa erityisesti aluekehitystoimenpiteiden yhteensovittamista sekä vahvistaa kumppanuutta. Yksityisen sektorin ja yleensä kolmannen sektorin kiinteämpi kytkeminen aluekehitystyöhön on tarpeen. 2.5 Yhteistyöryhmien työjärjestykset - käytäntöjen maakunnalliset erot Manner-Suomessa on 19 maakuntaa ja jokaisessa maakunnassa toimii maakunnan liiton asettamana yhteistyöryhmä. Yhteistyöryhmien työjärjestykset hyväksytään maakunnan liittojen hallituksissa. Työjärjestykset muistuttavat paljon toisiaan, sillä työjärjestyksissä säädetään käytännössä juuri niistä asioista, jotka 7 Maakuntien yhteistyöryhmät rakennerahasto-ohjelmien hallinnoinnissa; Antti Valle. SM, 3/2002. 8 Valtioneuvoston aluepoliittinen selonteko 2004. VNS 3/2004. 22

rakennerahastolaissa yhteistyöryhmien kokoonpanoa ja työskentelyä koskevat sekä tehtäviksi asetetaan. Eroja maakuntien välillä kuitenkin on koskien sekä kokoonpanoja että yhteistyöryhmien hankekäsittelykriteerejä ja hankekäsittelyn delegointia. Lisäksi käytännöt vaihtelevat valmistelu- ja yhteensovittamistehtäviä tekevien erillisten jaostojen ja työryhmien määrässä sekä toimintaperiaatteissa. Edellä mainituista asioista laadittu maakuntakohtainen vertailumatriisi on selvityksen liitteenä (Liite 4). Tyypillisin yhteistyöryhmän kokoonpano on puheenjohtaja sekä 24 jäsentä. Tällöin rakennerahastolaissa säädetyllä tavalla kullankin kolmikantaosapuolella on yhteistyöryhmässä tasapuolisesti 8 varsinaista jäsentä, joille on nimetty henkilökohtaiset varajäsenet. Varsinaisten jäsenten lukumäärä vaihtelee Itä-Uudenmaan 15 jäsenestä Kainuun 33 jäseneen. Yhteistyöryhmä voi halutessaan nimittää tarvittavan määrän pysyviä asiantuntijoita. Yleisimmin asiantuntijat ovat esimerkiksi opetussektorin edustajia, kuten koulutuskuntayhtymien ja korkeakoulujen henkilöstöä. Vakituisten asiantuntijoiden nimittämiseen suhtaudutaan maakunnissa eri tavoin. Esimerkiksi Satakunnassa on päätetty, että pysyviä asiantuntijoita ei nimitetä, vaan asiantuntijoita kutsutaan MYRin kokouksiin joustavasti aina tarpeen mukaan. Sen sijaan esimerkiksi Varsinais-Suomessa yhteistyöryhmään kuuluu peräti 18 vakituista asiantuntijajäsentä. Yhteistyöryhmän puheenjohtajan tulee olla kuntalaissa tarkoitettu luottamushenkilö. Tyypillisesti yhteistyöryhmän puheenjohtajana toimii maakunnan liiton hallituksen puheenjohtaja. Se että maakuntahallituksen ja MYRin puheenjohtaja ovat yksi ja sama henkilö, luo rakenteellisesti hyvän lähtökohdan luottamuselinten keskinäiselle vuorovaikutukselle ja koordinaatiolle. Yhteistyöryhmien sihteeristöjen puheenjohtajina toimivat joko maakuntajohtajat ja heidän sijaisinaan tai sitten suoraan liittojen aluekehittämisestä vastaavat kehittämisjohtajat. Yhteistyöryhmään menevien hankkeiden kriteerit noudattavat maakuntien kesken pääpiirteissään samoja periaatteita. Lähes kaikissa maakunnissa on asetettu selkeät joko hankkeiden kokonaisrahoitusta tai vaihtoehtoisesti EU:n ja valtion rahoitusta koskevat euromääräiset rajat, jotka ylittävät hankkeet menevät systemaattisesti MYRin käsiteltäviksi. Keskimäärin yhteistyöryhmän käsiteltäväksi menevän hankkeen koko asettuu noin 500 000 euron tuntumaan. Ylimaakunnallisuus, liittyminen suurempaan hankekokonaisuuteen ja suuri strateginen merkitys maakunnalle ovat myös tekijöitä, joiden vuoksi hanke viedään yleensä yhteistyöryhmään, vaikka asetettu euromääräinen raja ei välttämättä ylittyisikään. Lisäksi jokainen rahoittava viranomainen tai yhteistyöryhmän puheenjohtaja voi niin halutessaan tuoda hankkeen MYRin käsiteltäväksi. Yhdessätoista maakunnassa yhteistyöryhmä on delegoinut hankekäsittelyn sihteeristöille. Tällöin sihteeristöt vastaavat kokonaisuudessaan niiden hankkeiden yhteensovittamisesta, valmistelusta ja käsittelystä, jotka eivät mene yhteistyöryhmien käsiteltäviksi työjärjestyksessä määritettyjen kriteereiden mukaisesti. Muissa maakunnissa yhteistyöryhmät ovat delegoineet hankevalmistelun joko kokonaan 23