Juha Sipilän hallituksen hallitusohjelman vaikutusten arviointia HSY:n kannalta 1 Yleiset vaikutukset HSY:n hallintoon ja talouteen Yleisiä vaikutuksia arvioitaessa kiinnittyy huomio siihen, että hallitusohjelma monessa tapauksessa myös silloin kun kysymys on kokonaan kunnallisen itsehallinnon piiriin kuuluvasta ratkaisusta käytetään sanamuotoa tehdään jotakin sen sijaan, että aikaisemmin käytössä olleeseen tapaan käytettäisiin asioiden selvittämistä tarkoittavia ilmaisuja. Esimerkiksi kunnallisten normien purkaminen, julkisen hallinnon johtamisen laadun parantaminen tai kunnallisten virkojen kelpoisuusehtojen muuttaminen voi toteutua valtiovallan päätöksin vain lainsäädännöllä säännellyiltä osiltaan; kuntien itsehallinnon piiriin kuuluvien päätösten esimerkiksi ei-lakisääteisen viran kelpoisuusehdot tekeminen vaatii yksittäisen kunnan päätöksen. Useat yleiset tai kuntia koskevat kohdat vaikuttavat suoraan myös HSY:n toimintaan. Niiden vaikutuksia on kuitenkin joissain tapauksissa vaikea hahmottaa kirjausten epämääräisyydestä johtuen; vasta lopullinen soveltamispäätös ratkaisee asian. Suunnitellun säädösten sujuvoittamisen vaatimien toimenpiteiden tarkempi sisältö ratkaisee, mikä loppujen lopuksi on niiden vaikutus HSY:n kannalta; Julkisten palveluiden digitalisointi tehostaa toimintaa myös HSY:n osalta. Suunniteltujen toimenpiteiden (esim. luodaan kaikkia julkisia palveluita koskevat digitoinnin periaatteet ) sisältö on kuitenkin epäselvä; Kotimaisen TK&I- hankerahoituksen saanti HSY:n hankkeisiin saattaa vaikeutua oleellisesti, kun Tekesin SHOKit (strategisen huippuosaamisen keskittymä) ja INKA (innovatiiviset kaupungit) ohjelmat sekä City+ ohjelma lakkautetaan; vesihuollon osalta vireillä oleva SHOK hanke ja ÄlykäsVesi hankkeen jatko saattavat jäädä toteuttamatta; Painopistettä muutetaan useissa kärkihankkeissa; esimerkiksi ilmastonmuutoksen hillinnän sijaan painotus on siirtymässä laajoihin, systeemisiin ratkaisuihin (biotalous, kiertotalous) Työkoneiden polttoaineveron korotus, ajoneuvoveron kiristäminen ja raskaan liikenteen tienkäyttömaksu nostavat vesi- ja jätehuollon kustannustasoa; Useissa kohdissa mainitaan uudet turvallisuusuhat (esim. kyberuhat). Vesihuollon valmiustasoa sivuaa vaatimus edistää kattavien ja sitovien EU:n laajuisten huoltovarmuusjärjestelyiden perustamista ; Maankäyttö- ja rakennuslakia uudistetaan rakentamismahdollisuuksien helpottamiseksi: lyhennetään päätösprosessia muun ohella valitusmenettelyjä muuttamalla, helpotetaan haja-asutusalueiden rakentamista muun muassa suunnittelutarvealuesäännöstöä lieventämällä, siirretään päätösvaltaa poikkeamistilanteissa ELY-keskuksilta kunnille ja yhdistetään hankekaavoitus ja YVA-menettely;
Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden ohjausvaltaa selvennetään kuntien maankäyttövallan ja -vastuun lisäämiseksi. ELY-keskusten rooli kaavoitus- ja rakentamisasioissa muutetaan konsultoivaksi. ELYkeskusten valitusoikeutta kaavapäätöksistä rajoitetaan; Maakuntakaavojen ja kuntien yhteisten yleiskaavojen vahvistusmenettelystä ympäristöministeriössä luovutaan; Viranomaiskäsittelylle asetetaan kaavoitusprosessissa, mukaan lukien YVA, sitovat käsittelyajat; Kaikissa rakentamis- ja ympäristöasioissa siirrytään menettelyyn, jossa valitusoikeus Korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttää ensin valitusluvan saamista. Valituslupapäätöksen saamiselle asetetaan sitova määräaika; Rakentamismahdollisuuksia haja-asutusalueilla lisätään mm. siten, että yleiskaava voisi nykyistä laajemmin toimia rakentamisen perusteena. Vapaa-ajan asuntojen muuttamista pysyvään asuinkäyttöön joustavoitetaan; Rakennuslupa-asioissa toteutetaan asiakkaan kannalta yhden luukun periaate sekä viranomaistoimipisteissä että sähköisessä asioinnissa; Edellisten lisäksi Luke ja SYKE esitetään yhdistettäväksi, mikä ei suoranaisesti vaikuta HSY:n toimintaan, mutta saattaa pitkällä aikavälillä ohjata esimerkiksi tutkimusta ja kääntää sen suuntaa; Kuntien maksutulojen lisäämiseksi lupa- ja valvontaviranomaistoiminnassa siirrytään kohti kustannusvastaavuutta esimerkiksi terveydensuojelulain, MRL:n, maa-aineslain, ympäristönsuojelulain, vesilain ja jätelain soveltamisessa; tämä johtaa käytännössä siihen, että talousveden viranomaisvalvonta raportointeineen muuttuu maksulliseksi ja että rakentamista ja jätehuoltoa koskevat viranomaismaksut nousevat; Innovatiivisten hankintojen osuuden tavoitetaso 5 % julkisista hankinnoista. 2 Biotalous ja puhtaat ratkaisut (kts. hallitusohjelman osa 7, sivut 21 23) 2.1 Ravinteiden talteenotto Ravinteiden talteenotto: Lisätään ravinteiden talteenottoa erityisesti Itämeren ja muiden vesistöjen kannalta herkillä alueilla siten, että vähintään 50 % lannasta ja yhdyskuntalietteestä saadaan kehittyneen prosessoinnin piiriin vuoteen 2025 mennessä. Koska nykyisinkin jätevesilietteet käsitellään mädättämällä ja kompostoimalla lähes kaikilla laitoksilla, niin tämä tarkoittanee jonkinlaista muuta käsittelyä. Aihepiiriin liittyvät tutkimus- ja kehitysrahoitus tulee todennäköisesti kasvamaan tai jatkumaan ennallaan (RAKI-ohjelman jatko). Hyvät mahdollisuudet edistää tutkimusta. Tavoitteen toteuttaminen tuskin on taloudellisesti kannattavaa. Ravinteiden kierrätykseen tuskin tulee myöskään kuntasektorille mitään tukia. Käytännössä tarkoittaa merkittäviä puhdistamoinvestointeja (luokkaa kymmeniä miljoonia) sekä merkittäviä käyttökustannusten lisäyksiä (luokkaa miljoona /vuosi).
2.2 Vesistöt kuntoon Vesistöt kuntoon: Jätevesiasetusta lievennetään merkittävästi. Maataloudelle ei ole esitetty ja tuskin tullaan esittämäänkään päästövähennystavoitteita. Kuormittajista jäljelle jäävät kunnalliset puhdistamot ja teollisuus. Kilpailukyvyn säilyttämisen vuoksi voi olla vaikea asettaa teollisuudelle lisävaatimuksia. Jos jotain konkreettista vesistöjen tilan parantamiseksi tehdään, saattavat toimet kohdistua suurella painolla kunnalliseen jätevedenpuhdistukseen. Jos Itämerihaasteen velvoitteet halutaan täyttää, ovat paineet kunnalliselle jätevedenpuhdistukselle kovat. Jätevesiasetuksen lievennystä on HSY:n näkökulmasta vaikeaa hyväksyä otsikon Vesistöt kuntoon alle; paremminkin on kysymys normien purkamisesta tai vesiluonnon kannalta heikentämisestä. 2.3 Kiertotalouden läpimurto / jätelain muuttaminen Kiertotalouden läpimurto: Jätelain muuttaminen siten, että kunnille jätelaissa annetut yksinoikeudet rajataan asumisessa syntyviin jätteisiin alueelliset erityispiirteet huomioiden. Lainmuutos rajaisi toteutuessaan sosiaali- ja terveyspalveluissa ja koulutustoiminnassa sekä julkishallinnon hallinto- ja palvelutoiminnassa syntyvän yhdyskuntajätteen kunnan lakisääteisen jätehuoltovastuun ulkopuolelle. HSY:n osalta muiden kuin asuinkiinteistöjen jätteenkuljetusten liikevaihto on noin 8,5 milj. euroa, joka on 13 % jätteenkuljetustoiminnan liikevaihdosta. Koko jätehuollon liikevaihdosta se on noin 8 %. HSY:n liikevaihdosta se oli n. 2,5 %. Lainmuutos voisi johtaa siihen, että omistajakunnilla ei olisi enää välttämättä mahdollisuutta käyttää HSY:tä virastojensa, koulujensa ja terveyskeskustensa jätehuoltopalveluiden tuottamisessa johtuen kuntayhtymän rajatuista toimintamahdollisuuksista kilpailluilla markkinoilla. HSY on mitoittanut esim. biojätteen käsittelyinvestointien kapasiteetin olettaen, että laitoksissa tullaan käsittelemään myös muilta kuin asuinkiinteistöiltä kerättyä biojätettä. Julkishallinnon kiinteistöiltä kerätyn biojätteen määrä on selvityksen mukaan noin 11 000 tonnia eli noin 30 % kaikilta kiinteistöiltä kuljetetusta biojätemäärästä. Mahdollisesta vastaanotetun biojätteen määrän vähenemisestä aiheutuvat kustannukset voivat nousta merkittäviksi, jos korvaavaa biojätettä ei ole mahdollista saada tai hankkia muualta kuin asuinkiinteistöiltä. Sekajätteen osalta ylimääräinen jätevoimalan kapasiteetti ohjautuu Uudenmaan Woima Oy:n (UW) myytäväksi. UW tulouttaa liiketoiminnasta saatuja tuloja HSY:lle osinkoina. Lainmuutos aiheuttaisi toteutuessaan muutoksia HSY:n kuljetusurakkasopimusten urakka-alueiden jätemääriin. Yli 20 %:n muutokset jätemäärässä johtavat urakkasopimusehtojen mukaan urakkahinnan tarkistuksiin. Useat yksityiset sosiaali- ja terveyspalveluiden sekä koulutustoiminnan toimijat eivät ole liittyneet HSY:n järjestämän jätehuollon piiriin, vaikka jätelain mukainen siirtymäaika päättyi 1.6.2014. HSY rajoittanee toimenpiteitään näiden toimijoiden jätehuollon liittämisessä HSY:n järjestämän jätehuollon piiriin. Jätehuoltopalvelut kuitenkin tarjotaan toistaiseksi kaikille niille, jotka haluavat tilata sen HSY:ltä.
2.4 Kiertotalouden läpimurto / yhdyskuntajätteen keräys Kiertotalouden läpimurto: Yhdyskuntajätteen kierrätysaste nostetaan vähintään 50 prosenttiin. Kirjaus ei aiheuta välittömiä muutoksia HSY:n toimintaan. Pääkaupunkiseudulla syntyi vuonna 2012 yhteensä lähes 5 miljoonaa tonnia jätettä. Yhdyskuntajätteen osuus tästä oli noin 655 000 tonnia, josta kotitalousjätettä oli 356 000 tonnia. Noin puolet kotitalousjätteen määrästä oli sekajätettä. Vuonna 2013 kotitalousjätteen määrä asukasta kohden oli pääkaupunkiseudulla 318 kg. Kotitalousjätteestä kierrätettiin vuonna 2013 pääkaupunkiseudulla 45 %. Kierrätysaste ei sisällä energiantuotannossa hyödynnettävää jätettä. HSY:n toimialueella 1.1.2014 voimaan tulleiden jätehuoltomääräysten mukaan asuinkiinteistöillä tulee lajitella erikseen biojäte, kartonki, lasi ja metalli. Uusien erilliskeräysvelvoitteiden vaikutus pääkaupunkiseudun kierrätysasteeseen ei vielä ole nähtävissä tilastoissa. On odotettavissa, että pääkaupunkiseudulla tullaan saavuttamaan 50 %:n kierrätysaste yhdyskuntajätteelle vuoteen 2016 mennessä. Valtakunnallinen energiahyödyntämistavoite tullaan joka tapauksessa saavuttamaan kotitalousjätteen osalta, kun vähintään 30 prosenttia kotitalouksien kierrätykseen kelpaamattomasta jätteestä hyödynnetään energiantuotannossa. 2.5 Kiertotalouden läpimurto / kierrätyskelpoisen jätteen kaatopaikkakielto Kiertotalouden läpimurto: Kierrätyskelpoisen jätteen kaatopaikkakielto vuodesta 2025 lähtien. Kirjaus ei aiheuta välittömiä muutoksia HSY:n toimintaan. HSY on jo luopunut kierrätyskelpoisten jätteiden kaatopaikkasijoituksesta kokonaisuudessaan. 3 Veropäätökset ja niiden vaikutukset veroihin (Hallitusohjelman liite 1) Jäteveroa korotetaan, jätteenpoltolle ei esitetä veroa. Loppusijoitettavan jätteen jäteveron nostamisella on vain vähäinen vaikutus HSY:n talouteen, koska kaatopaikkasijoituksen osuus kaikesta jätteen käsittelytoiminnasta on jo nyt pieni ja tulee pienenemään entisestään Ämmässuolla tapahtuvan jätteiden jalostustoiminnan seurauksena. Loppusijoitettava jätteen määräksi on HSY:n alustavassa TA-TTS 2016 2018 suunnitelmassa arvioitu noin 7000 tonnia vuosina, jonka aiheuttama veroseuraamus on n. 400 000 euroa vuodessa eli vajaa 0,5 % jätehuollon toimintamenoista (jätevero 55 /t). Hallitusohjelman linjaus jätteen polton jättämisestä jäteverotuksen ulkopuolelle on HSY:n kannalta taloudellisessa mielessä myönteinen. Jätteiden energiakäyttö vähentää energiatuotannon hiilidioksidipäästöjä ja parantaa energiatuotannon kotimaisuusastetta. 4 Keskushallinnon virastorakenteen uudistus (Rakennepoliittiset uudistukset, s. 29) Keskushallinnon uudistus: Keskushallinnon virastorakenteen uudistusta jatketaan välittömästi tukeutuen Kehu- ja Virsu-hankkeissa omaksuttuihin kehittämisperiaatteisiin
1) selkeästä rakenteesta ja ohjauksesta, 2) valtakunnallisesta toimivallasta, 3) asiakasnäkökulmasta, 4) sähköisistä palveluista, 5) kyvystä muutokseen ja riskienhallintaan, 6) julkisen hallinnon yhteistyöhön asiakaspalvelussa. Uudistuksessa kiinnitetään erityistä huomiota johtamisjärjestelmän selkiinnyttämiseen ja kokonaisuuden hallintaan hallinnolliset sektorirajat ylittäen. Hallitus toteuttaa uudistuksen noudattamalla hyvää henkilöstöpolitiikkaa. Jatkovalmistelutyö käynnistetään välittömästi. Esitykset rakenteellisiksi muutoksiksi toimeenpanosuunnitelmineen valmistellaan 31.12.2015 mennessä. Keskus- ja aluehallinnon virastoselvityshankkeen (VIRSU) yhteydessä on julkaistu raportti VIRSU Valtiollisen ja kunnallisen aluehallinnon ja kuntien työnjakoa selvittävän alatyöryhmän muistio. Tavoitteena on ollut selvittää valtion ja kuntien välistä tehtävänjakoa. Raportissa pohditaan mm. ympäristön tilan seurantaa, s. 53 alkaen: http://www.2014.vm.fi/vm/fi/04_julkaisut_ja_asiakirjat/03_muut_asiakirjat/20141027va ltio/tyoeryhmaen_muistio_2014-10-23_final.pdf. Ympäristön tilan seurantaan on arvioitu käytettävän resursseja seuraavasti: valtion keskushallinto (YM, SYKE ja RKTL, huom! Ilmatieteen laitoksen luvut eivät ole mukana) 75 henkilötyövuotta, valtion aluehallinto (ELY-keskus) 84 henkilötyövuotta, kuntakenttä 26 henkilötyövuotta omaa työtä ja 162 henkilötyövuotta ostopalveluina. Arvioidut kustannukset vaikuttavat reilusti ylimitoitetuilta, mutta koska esitetään vain kokonaismäärät eikä arvio ole läpinäkyvä, sen oikeellisuutta on vaikea arvioida. Erityisesti kuntien ostopalvelut samoin kuin valtion ympäristön tilan seurantaan käyttämät resurssit näyttävät huomiota herättävän suurilta. Työryhmä esittää esim. seuraavaa: Ympäristön tilan seuranta tehdään nykyään kunnassa tai kuntien yhteistoimintana, joissakin tapauksissa myös ympäristöä kuormittavat teollisuuslaitokset osallistuvat kunnan järjestämään seurantaan. Käytännössä kunnat hoitavat tehtävää ostopalveluna. Ilmanlaadun seurannan osalta alkuosa pitää hyvin paikkansa, mutta ostopalvelua koskeva kohta ei lainkaan. Kunnat huolehtivat valtaosin itse ilmanlaadun seurannasta ja esim. pääkaupunkiseudulla tehtävästä huolehtii HSY. Raportissa ympäristön tilan seurannassa on käsitelty lakisääteinen ilmanlaadun seuranta, meluselvitykset sekä pinta- ja pohjavesien tilan seuranta. Kuntien osalta on mainittu myös velvollisuus järjestää yleisten uimarantojen veden laadun ja hygienian tarkkailu sekä kunnallisten jäteveden puhdistamojen, kaatopaikkojen ym. kuormitus- ja vaikutustarkkailu sekä kunnallisten vedenottamojen raakaveden laadun valvonta. Raporttiin on poimittu kohtia ympäristönsuojelulaista, mutta mm. ilmanlaatuasetuksia ei ole otettu huomioon. Käytännössä ilmanlaadun seurantavelvoitteet on määritelty ilmanlaatuasetuksissa, joten raportti antaa liian suppean kuvan tehtävän laajuudesta. Työryhmä tunnistaa, että ympäristön tilan seuranta edellyttää paikallista läsnäoloa: Kunnat huolehtivat alueellaan paikallisten olojen edellyttämästä tarpeellisesta ympäristön tilan seurannasta. Mittalaitteet ja niiden huolto ja seuranta on paikkaan sidottua toimintaa. Kunnat hoitavat ympäristön tilaan liittyvät seurantavelvoitteet. Toisaalta työryhmä on sitä mieltä, että Syke ja ELYkeskukset vastaavat pääosin ympäristön tilan selvittämisestä. Käytännössä ilmanlaadun osalta Syke tai ELY-keskus ei vastaa seurannasta. Kunnat huolehtivat ja vastaavat ilmanlaadun seurantajärjestelmien rakentamisesta, ylläpidosta ja laadunvarmistuksesta, päivittäisestä ilmanlaatuviestinnästä ym.
ELY-keskuksen vastuulla on huolehtia siitä että ilmanlaadun seuranta sen alueella on riittävää, ja kehottaa tarvittaessa kuntia lisäämään seurantaa. Työryhmän tekemän arvion perusteella työryhmään osallistuneet tahot (ympäristöministeriö, Suomen kuntaliitto, maakuntien liitot ja valtiovarainministeriö) esittävät raportissa omia arvioitaan seuraavasti: Suomen Kuntaliitto: Käytännössä kunnat suorittavat seurannan ostotoimintana ELYkeskuksen ohjeiden mukaisesti. Kunnat voivat käyttää saatuja tietoja alueiden käytön suunnittelun apuna. Syke ja ELY-keskukset vastaavat pääosin ympäristön tilan selvittämisestä. Asiantuntijuus on valtiolla. Toimivalta ELYjen kesken on jaettu, mutta kunnilla on edellä mainitut pakolliset seurannat. Seuranta on normeilla ja ELY-keskuksen määräyksillä hyvinkin ohjattua. Kyseessä on toimeenpanotehtävästä, jonka alkuperäiset velvoitteet tulevat ilmanlaadun ja melun seurannan osalta EU-lainsäädännöstä, mistä ne on delegoitu kunnille. Tulee harkita seurannan siirtoa valtiolle (esim. SYKE ja Ilmatieteen laitos) tai seudullisille yksiköille. Seurattavat kokonaisuudet eivät noudattele kuntien rajoja (esim. ilmanlaatu). Laajemmat seurantakokonaisuudet ovat seurattavaa parametria kohden edullisempia kuin pienet kuntakohtaiset. Säästöä yhteisresursseissa. Huolehdittava kuitenkin paikallisista seurantatarpeista esim. vesistöisissä kunnissa nykyinen seurantaverkko on todettu paikallisesti tarpeelliseksi, luontoselvitysaineistot tarpeen kunnan maankäytön suunnittelussa. Em. seurantaverkot ovat vaarassa harventua valtiolle siirrettäessä. Eri toimijoilla (kunnat, ELYt, toiminnanharjoittajat) valtavasti seurantaaineistoa, tarve yhteiselle tietovarastolle. Maakuntien liitot: Tämäkin tehtävä soveltuisi parhaiten kansanvaltaisen, yhteen kootun aluehallinnon tehtäväksi. VM: Tehtävä toteutetaan kunnissa pääsääntöisesti ostopalveluna, tehtävä sopisi ainakin ilmanlaadun ja melun seurannan osalta valtion tehtäväksi. Ympäristöministeriö ottaa kantaa vain ympäristömeludirektiivin mukaisten meluselvitysten tekemiseen ja puolustaa nykykäytäntöä, jossa tehtävät on jaettu kuntien ja valtion kesken. Muuhun ympäristön tilan seurantaan YM ei ota kantaa. Kommentteja: Erityisesti ilmanlaadun seurannan kannalta hanketta hanketta voidaan kommentoida seuraavasti: 1) Pääsääntöisesti kunnat suorittavat ilmanlaadun seurannan itse, eivät ostopalveluna, 2) ELY-keskus ei anna ohjeita ilmanlaadun seurannassa, 3) kaupunkien ilmanlaadun seurannassa asiantuntemus on kunnilla (menetelmien osalta myös vertailulaboratoriolla Ilmatieteen laitoksessa), 4) kuntien ilmanlaadun seuranta ei ole pelkästään EU:n lainsäädännöstä tulevaa lakisääteistä, pakollista seurantaa, vaan sitä tehdään myös esim. kuntien ilmansuojelutyön tueksi ja 5) usein myös toiminnanharjoittajien ympäristölupien velvoitetarkkailu hoidetaan kuntien ilmanlaadun mittausverkoilla, 6) paikallinen tuntemus on ehdoton edellytys edustavan ilmanlaadun seurannan järjestämisessä, 7) ilmanlaatutietojen osalta yhteinen rekisteri on jo eli Suomen ilmanlaatutiedot on koottu yhteen tietovarastoon ilmanlaaturekisteriin/ilmanlaatuportaaliin, joita ylläpitää Ilmatieteen laitos.