Kehittämisohjelman satoa Osuvuutta ja kysyntälähtöisyyttä aikuisopiskeluun tieto-, neuvonta- ja ohjauspalvelujen valtakunnallisella kehittämisohjelmalla Yhteenvetoa arvioinnin väliraportin pohjalta 30.11.2011 Kuntoutussäätiö Arviointi- ja koulutusyksikkö Tuomas Koskela
Arvioinnin toteuttajataho ja aikataulu Arvioinnin toteuttaa Kuntoutussäätiön arviointi- ja koulutusyksikkö Arviointihanketta johtaa arviointipäällikkö Tuomas Koskela Projektipäällikkö Henna Harju Projektipäällikkö Elina Vedenkannas Koulutuspäällikkö Matti Tuusa Kehittämiskoordinaattori Mona Särkelä Ulkopuolisena asiantuntijana arviointihankkeessa toimii professori Juho Saari Arvioinnin 1. vaihe ajanjaksolla elokuu 2009 joulukuu 2010 Arvioinnin 2. vaihe ajanjaksolla tammikuu 2011 joulukuu 2013
OSUVUUTTA JA KYSYNTÄLÄHTÖISYYTTÄ AIKUISOPISKELUUN TIETO-, NEUVONTA- JA OHJAUSPALVELUJEN KEHITTÄMISOHJELMALLA (ESR 2007-2013) Kehittämisohjelman toimijat ja rahoittajat VALTAKUNNALLINEN KOORDINAATIO- JA SEURANTARYHMÄ KEHITTÄMISTIIMI AIKUIS- OHJAUKSEN KOORDI- NAATIO- PROJEKTI LAITURI- PROJEKTI NUOVE -projekti (1 3) 1. KOULUTUS- NEUVONNAN JA URAOHJAUKSEN KEHITTÄMINEN VERKOSSA 2. OHJAUKSEN ARVIOINTI- VÄLINEIDEN KEHITTÄMINEN STUDIO ERKKERI TE-ERKKERI TYÖELÄMÄ- ERKKERIT OPIN OVI alueelliset hankkeet 3. KEHITTÄMISOHJELMAN ARVIOINTI
Arvioinnin tavoitteet Arvioinnin tavoitteena on tuottaa tietoa valtakunnallisen kehittämisohjelman ja siihen kuuluvien hankkeiden: 1. Koherenssista: tavoitteiden, toimintasuunnitelmien sekä osittain myös toimenpiteiden sisällöllinen yhteneväisyys keskenään sekä suhteessa kansallisiin politiikkoihin ja politiikkaohjelmiin, hallinnonalakohtaisiin strategioihin ja toimintasuunnitelmiin 2. Relevanssista: tavoitteiden ja toimintasuunnitelmien vastaavuus ja tarkoituksenmukaisuus suhteessa kohderyhmän edustajien (erityisesti alueiden edustajat, projektitoimijat, yksilöt sekä työnantajat) tarpeisiin 3. Toimenpiteistä ja prosesseista 4. Tuotoksista ja tuloksista 5. Vaikuttavuudesta 6. Hyödystä ja kestävyydestä Vuosina 2009-2010 painopiste erityisesti toimenpiteiden ja prosessien arvioinnissa. Vuosina 2011-2013 painopiste on tulosten, tuotosten ja vaikuttavuuden arvioinnissa. Kyseessä ns. kehittävä arviointi. Arvioinnin kuluessa pyritään tuottamaan: konkreettisia ehdotuksia kehittämisohjelman ja siihen kuuluvien hankkeiden toiminnan kehittämiseksi sekä konkreettinen malli/viitekehys koko kehittämisohjelman ja siihen kuuluvien hankkeiden itsearvioinnin toteuttamiseksi
Taustaa väliraportista Kyseessä on arvioinnin II vaiheen toinen väliraportti. Raportissa on keskitytty toimenpiteiden ja prosessien sekä tuotosten ja tulosten tarkasteluun ohjelmatasolla. Yksittäisistä projekteista tarkastelun kohteena ovat olleet NUOVE-projekti sekä kehittämisohjelmaa koordinoivat projektit (Aikuisohjauksen koordinaatioprojekti sekä LAITURI-projekti). Väliraporttia varten on kerätty aineistoa sähköisen kyselyn sekä itsearviointityöpajojen avulla. Lisäksi on hyödynnetty kehittämisohjelmaa ja siihen kuuluvia projekteja koskevaa kirjallista aineistoa. Arvioinnin tulokset heijastelevat kehittämisohjelmaan kuuluvien projektien henkilöstön, ohjausryhmän jäsenten sekä keskeisten yhteistyökumppaneiden ja sidosryhmien edustajien näkemyksiä kehittämisohjelman toteutuksesta ja ohjelman avulla aikaansaadusta kehityksestä syksyllä 2011.
Kehittämisohjelmassa on tapahtunut merkittäviä organisatorisia ja toiminnallisia muutoksia vuoden 2011 aikana. Keskeisimmät näistä ovat koordinaatio- ja seurantaryhmän ja kehittämistiimin lakkauttaminen sekä päätös NUOVEprojektin keskeyttämisestä vuoden 2011 loppuun mennessä. Kehittämistiimin tilalle on perustettu työjaosto, joka koostuu työ- ja elinkeinoministeriön sekä opetusja kulttuuriministeriön virkamiehistä. Jaoksen tehtävänä on mm. valmistella asiat Elinikäisen ohjauksen yhteistyöryhmään, joka ottaa vastuulleen mm. lakkautetun koordinaatio- ja seurantaryhmän tehtävät kehittämisohjelman ohjausryhmänä. Muutosten vaikutuksia kehittämisohjelman toteutukseen on liian aikaista arvioida tässä vaiheessa kovin laajasti. Tiedon kulku ELY-keskusten ja EIO-ryhmän sekä ELY-keskusten työjaoston kesken tulee varmistaa jatkossa. ELY-keskusten edustus Elinikäisen ohjauksen yhteistyöryhmässä sekä työjaoksessa on hyvin pieni verrattuna muutoksia edeltäneeseen aikaan, vaikka ELY-keskusten rooli alueellisten tieto-, neuvonta- ja ohjauspalveluiden saatavuuden varmistajana tulee jatkossa kasvamaan.
Kehittämisohjelmassa tapahtuneiden muutosten myötä OKM:n rooli kehittämisohjelmassa näyttäisi vahvistuneen suhteessa TEM:n rooliin. Muutokset merkitsevät sitä, että vuoden 2009 lopussa valmistunut kehittämisohjelman strategia-asiakirja ei ole enää ajantasainen. Ohjelmatason tavoitteiden saavuttamiseksi strategia-asiakirjaan on kirjattu useita toimenpiteitä, joiden toteutusvastuu oli joko yksin tai yhdessä muiden toimijoiden kanssa koordinaatio- ja seurantaryhmällä, kehittämistiimillä tai NUOVE-projektilla. Strategia-asiakirja ja ohjelman tavoitteet tulisikin päivittää pikimmiten vastaamaan kehittämisohjelmassa ja sen toimintaympäristössä tapahtuneita muutoksia. Päätös NUOVE-projektin lakkauttamisesta merkitsee myös sitä, että kaksi kehittämisohjelman kolmesta osa-ohjelmasta päättyy. Kehittämisohjelman aikana on tapahtunut oleellinen muutos kohderyhmäajattelun suhteen. Ohjelmassa on panostettu nimensä mukaisesti aikuisille suunnattujen TNO-palveluiden kehittämiseen. Kansallisen tason linjauksissa on kuitenkin alettu korostaa entistä voimakkaammin elinikäisen oppimisen ja ohjauksen merkitystä ja palveluiden kehittämistä tästä näkökulmasta. Lapsille ja nuorille sekä ikäihmisille suunnattujen palveluiden kehittämiseen ei tässä kehittämisohjelmassa ole juurikaan panostettu.
Ohjelmaan on kuulunut 44 projektia, joista kolme on päättynyt marraskuuhun 2011 mennessä. Tämän hetkisen tiedon valossa noin 20 projektia päättyy tämän vuoden loppuun mennessä. Tarkkaa lukua on vaikea antaa, sillä osa projekteista siirtänee toimenpiteitään myös vuoden 2012 puolelle. Ohjelman hallinnoinnin, koordinoinnin sekä osittain myös arvioinnin kannalta on ollut haasteellista, kun kehittämisohjelmaan kuuluvien projektin lukumäärä on kasvanut jatkuvasti. Oman lisähaasteensa tähän tuo se, että kehittämisohjelmaan varattujen rahojen lisäksi ELY-keskukset ovat voineet rahoittaa alueellisista rahoista projekteja, jotka kuuluvat osaksi tätä kehittämisohjelmaa. Ohjelman kokonaiskoordinointi (joka on käytännön toimintojen tasolla pitkälti Aikuisohjauksen koordinaatioprojektin vastuulla) on tästä johtuen erittäin vaativaa. Olemme tuoneet vuoden 2011 aikana eri yhteyksissä esille, että tarkkaa kuvaa kaikista kehittämisohjelmaan kuuluvista projekteista ei ole ollut kenelläkään. Mm. syksyllä 2011 toteutettua kyselyä varten arviointitiimi teki paljon työtä yhdessä rahoittajatahojen sekä Aikuisohjauksen koordinaatioprojektin edustajien kanssa kartoittaakseen kaikki kehittämisohjelmaan kuuluvat projektit. Tiedossamme on, että ainakin yksi projekti (Lapin Opin Ovi) on hakenut rahoitusta jatkoprojektille.
Kehittämisohjelmassa on saatu aikaan tavoitteiden mukaista kehitystä, mutta ohjelmatason tavoitteiden saavuttamiseksi töitä on vielä runsaasti edessä. Kehittämisohjelmassa on kyetty aidosti edistämään moniammatillista ja poikkihallinnollista yhteistyötä TNO-toimijoiden keskuudessa. Projektien toteutus on perustunut lähes poikkeuksetta verkostomaiseen toimintatapaan sekä yhteistyöhön alueellisten TNO-palveluita tuottavien toimijoiden kanssa. Verkostojen sisällä on kuitenkin edelleen nähtävissä kilpailuelementtejä, vaikkakin kilpailu projekteissa toimivien organisaatioiden kesken on vähentynyt ohjelman kuluessa. Osassa projekteja on panostettu voimakkaasti TNO-palveluiden alueellisten mallien, prosessikuvausten ja muutamissa jopa strategioiden luomiseen. Alueellinen strategiatyö näyttäytyy merkittävänä toimintojen juurruttamisen kannalta. Ohjelman loppukauden aikana tulee myös kiinnittää huomiota ELY-keskusten roolin ja vastuiden selkiyttämiseen TNO-palveluiden kehittämisessä. ELY-keskusten rooli tulee kasvamaan jatkossa, mutta ainakaan vielä niiden tehtävät ja vastuut eivät ole riittävän selkeitä kaikille kehittämisohjelmassa mukana oleville toimijoille tai heidän sidosryhmilleen. Kehittämisohjelman vastuuministeriöiden (TEM, OKM) ei koeta nyt kerätyn arviointiaineiston valossa tekevän riittävästi yhteistyötä keskenään, eikä vastuuministeriöillä nähdä olevan yhteistä näkemystä kehittämisohjelman toteuttamisesta. Alueilla tehtävä yhteistyö eri hallinnonalojen välillä on haasteellista, mikäli yhteistyötä ei tehdä myös ministeriötasolla.
Suhteessa ohjelmaa edeltäneeseen aikaan TNO-palveluiden laadun koetaan parantuneen sekä alan toimijoiden tieto-, neuvonta- ja ohjausosaamisen kehittyneen projektien tuottamien ja kehittämien palveluiden sekä koulutusten myötä. Merkittävä puute on kuitenkin, ettei kehittämisohjelmassa ole toistaiseksi kyetty luomaan internetpohjaisia TNO-palveluita kansalaisten käyttöön. Myös sosiaalisen median hyödyntäminen TNO-palveluissa on ollut hyvin marginaalista. Sosiaalisen median käyttö lisääntyy kuitenkin jatkuvasti eri ikäryhmien keskuudessa. Tulosten juurruttamisen kannalta on oleellista, että kehittämisohjelmaan kuuluvat projektit ovat kyenneet sitouttamaan TNO-palveluita tuottavien organisaatioiden johtoa aikuisohjauksen kehittämiseen. Toki sitoutumisen aste vaihtelee projekteittain ja taustaorganisaatioittain. Tässä kohden on kuitenkin vielä paljon tekemistä. Alueelliset projektit tarvitsevat tukea varsinkin Aikuisohjauksen koordinaatioprojektilta sekä LAITURI-projektilta. Organisaatiot tulisi saada sitoutumaan toimintaan koko organisaation tasolla, ei vain yksittäisten toimintaan osallistuvien henkilöiden kautta. On hyvä pitää myös pitää mielessä että projektitason toiminnan tulee istua myös tausta- /toimijaorganisaatioiden strategioihin, jotta toimintaan voidaan panostaa projektin päättymisen jälkeen.
Yksittäiset projektit ovat omalla tiedottamisellaan ja viestinnällään kyenneet edistämään TNO-palveluiden näkyvyyttä ja tunnettuutta. Myös ohjelmatason tapahtumat (kuten Opin paikka Jyväskylässä 2.-3.11.2011) ovat edistäneet TNOpalveluiden näkyvyyttä. Kansalaisille tarjolla olevista TNO-palveluista tiedottamisen tulisi olla ohjelman loppukauden aikana toiminnan keskiössä. Erityistä huomiota tulee kiinnittää siihen, että kansalaisia kannustetaan palveluiden piiriin ja hyödyntämään niitä. Eräs kehittämisohjelman toimija on todennut osuvasti: Mitä hyötyä on kehittää palveluita, jos kukaan ei tiedä niiden olemassa olosta? Olemme eri yhteyksissä tuoneet esille, että yksittäiset projektit kaipaavat tiedottamisen ja viestinnän suhteen tukea kehittämisohjelmaa hallinnoivilta ministeriöiltä sekä Aikuisohjauksen koordinaatioprojektilta. TNO-palveluita tulisi markkinoida yhtenäisellä ilmeellä eri puolella Suomea. Työpaikoilla tapahtuva ohjaus ja siihen panostaminen on ollut kehittämisohjelmassa selkeästi vähäisemmässä roolissa, eikä aitoon työpaikkojen kanssa tehtävään yhteistyöhön ole panostettu riittävästi. Kehittämisohjelmassa on vain muutamia yksittäisiä projekteja, joissa työpaikkojen kanssa tehtävä yhteistyö on ollut aidosti toiminnan keskiössä.
Totesimme arvioinnin I vaiheen loppuraportissa (joulukuussa 2010), ettei kerätyn arviointiaineiston valossa ei kuitenkaan ole selvää näyttöä, että kehittämisohjelmassa olisi kyetty oleellisesti: Tekemään näkyväksi ohjauksen ja neuvonnan yhteiskunnallisia, taloudellisia ja alueellisia hyötyjä. Edistämään työorganisaatioiden kilpailukykyä sekä parantamaan aikuisten työmarkkina-aseman ja (työ)hyvinvoinnin parantamista. Turvaamaan taloudellisia resursseja. Varmistamaan alueellisesti mitoitetut ja yhteensovitetut ohjausresurssit. Havainnot ovat näiltä osin edelleen relevantteja!
Aikuisohjauksen koordinaatioprojektin ja LAITURI-projektin välinen työnjako ei näyttäydy nyt kerätyn arviointiaineiston valossa selkeänä projektitoimijoille. Projektien välinen työnjako tulisi tehdä läpinäkyväksi ja siitä tulisi tiedottaa projektitoimijoita. Etenkin LAITURI-projektin tehtävät ja tavoitteet tulisi kirkastaa. Päätös NUOVE-projektin keskeyttämisestä tuli monelle yllätyksenä. Projektilla on ollut keskeinen rooli kehittämisohjelmassa, sillä sen vastuulla on ollut sähköisten ohjaus- ja neuvontapalveluiden kehittäminen koko kehittämisohjelman tasolla. Kehittämisohjelmaan kuuluvien projektien henkilöstö on hyvin pettynyt ja turhautunut NUOVE-projektin keskeyttämiseen. Alueellisille projekteille ei myönnetty rahaa sähköisten palveluiden kehittämiseen sillä perusteella, että NUOVE-projekti tuottaa nämä palvelut. Sähköisten palveluiden kehittäminen on nähty erittäin tärkeänä laajasti TNO-alan toimijoiden keskuudessa.
NUOVE-projektissa on tehty paljon valmistelu- ja suunnittelutyötä sähköisten palveluiden kehittämiseksi. Toistaiseksi valmiita sähköisiä palveluita, jotka olisivat kansalaisten tai TNO-alan ammattilaisten käytettävissä, ei ole kuitenkaan saatu aikaiseksi. NUOVE-projektissa toteutettiin uraohjauksen valtakunnallinen puhelinpalvelu-pilotointi syksyn 2010 ja kevään 2011 aikana. Kokeilut osoittivat puhelinpalvelun täydentävän kasvokkain tarjottua ammatinvalinta- ja urasuunnittelupalvelua ja tavoittavan uusia asiakasryhmiä. Palvelua käyttäneet asiakkaat olivat hyvin tyytyväisiä palveluun ja he arvioivat puhelinohjauksen vastanneen hyvin heidän ohjaustarpeisiinsa. Projektissa on tuotettu mm. myös ohjaustarvearvio-mittaristo. Mittaristo ei kuitenkaan ole vielä kansalaisten tai TNO-palveluiden parissa työskentelevien ammattilaisten käytössä ja sen hyödyntäminen vaatii vielä paljon työtä.
Työ- ja elinkeinoministeriön tulisi arvioida ja tehdä päätös yhdessä opetus- ja kulttuuriministeriön sekä Elinikäisen ohjauksen yhteistyöryhmän kanssa, mitä NUOVE-projektin vastuulla olleista kehittämistehtävistä saatetaan päätökseen. Nyt kerätyn arviointiaineiston valossa olisi perusteltua saattaa valmiiksi ainakin kansalaisille suunnattu neuvonta- ja ohjauspalveluiden internet-sivusto (jossa mm. ohjaustarpeen arviointimittaristo olisi hyödynnettävissä). Muuten on vaarana, että alueelliset projektit tai niiden taustaorganisaatiot tuottavat useita yksittäisiä ja toisistaan irrallisia TNO-palveluihin keskittyneitä sivustoja seuraavien vuosien aikana. Myös Uralinja-puhelinpalvelusta saadut kokemukset ovat rohkaisevia ja palvelulle olisi varmasti kysyntää jatkossakin. Suhteessa kehittämisohjelman strategia-asiakirjassa esitettyihin tavoitteisiin (ja toimenpiteisiin, joilla tavoitteisiin pyritään) olisi perusteltu myös jatkaa Ohjauksen arviointivälineiden ja menetelmien tutkimusosiota.
Kiitos! Tuomas Koskela Arviointipäällikkö Kuntoutussäätiö, arviointi- ja koulutusyksikkö tuomas.koskela@kuntoutussaatio.fi Työtä ja elämää työelämää 40. Valtakunnalliset Kuntoutuspäivät 22. 23.3.2012