Keskuskaupungin ja kehyskunnan jännitteiset kytkennät

Raine Mäntysalo, Lasse Peltonen, Vesa Kanninen, Petteri Niemi, Jonne Hytönen & Miska Simanainen Keskuskaupungin ja kehyskunnan jännitteiset kytkennät Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 2 Acta nro 217

Raine Mäntysalo, Lasse Peltonen, Vesa Kanninen, Petteri Niemi, Jonne Hytönen & Miska Simanainen Keskuskaupungin ja kehyskunnan jännitteiset kytkennät Viiden kaupunkiseudun yhdyskuntarakenne ja suunnitteluyhteistyö Paras-hankkeen käynnistysvaiheessa Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 2 SUOMEN KUNTALIITTO AALTO-YLIOPISTON TEKNILLINEN KORKEAKOULU YHDYSKUNTASUUNNITTELUN TUTKIMUS- JA KOULUTUSKESKUS YTK HELSINKI 2010

TEKIJÄT Raine Mäntysalo Lasse Peltonen Vesa Kanninen Petteri Niemi Jonne Hytönen Miska Simanainen 1. painos ISBN 978-952-213-619-0 (nid.) ISBN 978-952-213-646-6 (pdf) ISSN 1237-8569 Suomen Kuntaliitto Helsinki 2010 Painopaikka: Kuntatalon paino, Helsinki Myynti: Suomen Kuntaliiton julkaisumyynti www.kunnat.net/kirjakauppa Faksi (09) 771 2331 Tilausnumero 509310 Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14 PL 200 00101 Helsinki Puh. (09) 7711 Faksi (09) 771 2291 www.kunnat.net

3 Esipuhe Seutujen elinvoimaisuuden edellytyksiä ovat kuntalaisten arjen toimivuus, palveluiden saavutettavuus ja laadukas elinympäristö. Nämä toteutuvat vain, jos kunnat toimivat maankäytön, asumisen, liikenteen ja palveluiden järjestämisessä ikään kuin kuntarajoja ei olisi. Kaupunkiseutujen yhteistyön kehittäminen on yksi Paras-hankkeen keskeisistä tavoitteista. Nykyinen taloustilanne ja ilmastonmuutoksen asettamat haasteet ovat lisänneet edelleen painetta seudullisten ratkaisujen löytämiseen. Seudullinen yhteistyö on osoittautunut odotetusti vaikeaksi. Taustalla ovat keskuskaupunkien ja kehyskuntien erilaiset toimintakulttuurit, maankäyttö- ja liikennepolitiikat ja erityisesti kuntien välinen kilpailu. Osa seuduista on kuitenkin pystynyt ylittämään keskinäisen kilpailun ja kuntien erilaisuuden asettamia kynnyksiä muita paremmin. Mitkä tekijät ovat tukeneet myönteistä kehitystä? Miten joillakin seuduilla on onnistuttu näkemään seudun yhteinen etu yksittäisten kuntien ohi? Tässä raportissa tarkastellaan viiden suuren ja keskikokoisen kaupunkiseudun strategista maankäytön suunnittelua ja päätöksentekoa sekä näiden kehitystä Parashankkeen aikana. Vaikka yhteistyöprosessit ovat seuduilla vielä kesken, tutkimuksella on voitu nostaa esiin uusia näkökulmia yhteistyöstä, sen haasteista ja edellytyksistä. Onnistumiseen vaikuttavia taustatekijöitä on käsitelty monipuolisesti. Tutkijat ovat piirtäneet havainnollisesti esiin toisaalta kilpailun ja epäluottamuksen ja toisaalta yhteisen tavoitteenasettelun ja luottamuksen kierteet. Avainasemaan yhteistyön onnistumisessa tutkimus nostaa kehyskunnat ja niiden tilanteen ymmärtämisen. Tutkimuksen käytännön toteutuksesta on vastannut Aalto-yliopiston teknillisen korkeakoulun Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutuskeskus. Hanke on saanut rahoituksensa Paras-arviointitutkimusohjelmasta (ARTTU). Kiitän niin tutkimuksen rahoittajia kuin tutkimuksen tekijöitä, professori Raine Mäntysaloa ja hänen motivoitunutta tutkimusryhmäänsä. Erityinen kiitos kuuluu tutkimuksen kohdekunnille ja haastatelluille henkilöille, jotka ovat antaneet tutkijoille mahdollisuuden mennä pintaa syvemmälle tässä vaikeassa ja aiemmin liiankin vähän tutkitussa aiheessa. Suomen Kuntaliitto Ritva Laine yliarkkitehti ARTTU-ohjelman Yhdyskuntarakenteen toimivuus -tutkimuksen asiantuntijaryhmän puheenjohtaja KESKUSKAUPUNGIN JA KEHYSKUNNAN JÄNNITTEISET KYTKENNÄT

4 ACTA

5 Sisältö Tiivistelmä 7 Resumé 9 Summary 11 1 Johdanto 13 1.1 Paras-arviointitutkimusohjelma Paras-uudistuksen arvioijana 14 1.1.1 Tutkimusohjelman toteuttamisen perusvalinnat 15 1.1.2 ARTTU-tutkimusohjelman tutkimusvaiheet ja raportit 19 1.2 YKS-ARTTU 19 2 Teoreettiset lähtökohdat 25 2.1 Hajautuvan yhdyskuntarakenteen haaste 25 2.1.1 Liikenteen ja maankäytön integroinnin tarve 26 2.1.2 Yhdyskuntarakenteen ekotehokkuus 27 2.1.3 Eheyttävä suunnitteluote 28 2.2 Polkuriippuvuuden näkökulma 29 2.2.1 Polkuriippuvuuden käsite 29 2.2.2 Polkuriippuvuus ja yhdyskuntarakenne 32 2.2.3 Yhteistyön edellytykset tutkimusongelmana 34 3 Tutkimusaineistot ja -menetelmät 37 4 Tapaustutkimukset 40 4.1 Kaupunkiseutujen yhdyskuntarakenne YKR-aineiston valossa 40 4.2 Jyväskylä ja Uurainen 47 4.2.1 YKR-analyysi 47 4.2.2 Dokumenttianalyysi 50 4.2.3 Haastattelut 61 4.2.4 Yhteenveto 75 4.3 Kuopio ja Siilinjärvi 76 4.3.1 YKR-analyysi 76 4.3.2 Dokumenttianalyysi 79 4.3.3 Haastattelut 90 4.3.4 Yhteenveto 112 4.4 Oulu ja Haukipudas 115 4.4.1 YKR-analyysi 115 4.4.2 Dokumenttianalyysi 118 KESKUSKAUPUNGIN JA KEHYSKUNNAN JÄNNITTEISET KYTKENNÄT

6 4.4.3 Haastattelut 129 4.4.4 Yhteenveto 138 4.5 Turku ja Lieto 140 4.5.1 YKR-analyysi 140 4.5.2 Dokumenttianalyysi 143 4.5.3 Haastattelut 157 4.5.4 Yhteenveto 175 4.6 Vaasa ja Mustasaari 177 4.6.1 YKR-analyysi 177 4.6.2 Dokumenttianalyysi 179 4.6.3 Haastattelut 190 4.6.4 Yhteenveto 202 5 Päätelmät 205 5.1 Yhteenveto havainnoista 205 5.1.1 Paras-hankkeen ajoittuminen suhteessa kaupunkiseutujen kehitykseen 205 5.1.2 Strategisia eroja Paras-puitelain tulkinnoissa 208 5.1.3 Kilpailun ja yhteistyön kierteet 209 5.1.4 Vaikutuksia yhdyskuntarakenteen toimivuuteen ja eheyteen 212 5.1.5 Seudullisen tahtotilan merkitys 213 5.2 Polkuriippuvuusanalyysi 216 5.2.1 Teknologiset lukkiutumat: Autoriippuvuus polkuriippuvuutena 216 5.2.2 Talous 216 5.2.3 Maantiede 217 5.2.4 Instituutiot 218 5.2.5 Politiikka ja polkuriippuvuus 219 5.2.6 Monien polkujen summa: Kasvavien tuottojen kehyskunta 220 5.2.7 Polkuriippuvuus vuorovaikutuksessa 221 5.2.8 Polkuriippuvuudesta irtautuminen? 221 5.3 Johtopäätökset ja lähtökohdat jatkotutkimukselle 222 Lähteet 224 Kirjallisuus 224 Tutkimustapausten dokumenttiaineistot 229 Jyväskylän seutu 229 Kuopion seutu 230 Oulun seutu 231 Turun seutu 231 Vaasan seutu 232 Liite 1. YKR-aineiston sisältö 234 Liite 2. Haastattelurunko 235 ACTA

7 Tiivistelmä Raine Mäntysalo, Lasse Peltonen, Vesa Kanninen, Petteri Niemi, Jonne Hytönen & Miska Simanainen (2010): Keskuskaupungin ja kehyskunnan jännitteiset kytkennät. Viiden kaupunkiseudun yhdyskuntarakenne ja suunnitteluyhteistyö Paras-hankkeen käynnistysvaiheessa. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 2. Acta nro 217. Aalto-yliopiston teknillisen korkeakoulun Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutuskeskus & Suomen Kuntaliitto. Helsinki. Raportti esittelee Kuntaliiton koordinoimaan Paras-arviointitutkimusohjelmaan (ARTTU) sisältyvän Yhdyskuntarakenteen toimivuus -modulin (YKS-ARTTU) tutkimustuloksia Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen (Paras-hanke) käynnistysvaiheen (2008 2009) osalta. Tutkimuksesta on vastannut Aalto-yliopiston teknillisen korkeakoulun Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutuskeskuksen (YTK) tutkimusryhmä Lasse Peltonen, Vesa Kanninen, Petteri Niemi, Jonne Hytönen, Miska Simanainen ja Raine Mäntysalo viimeksi mainitun johdolla. Modulissa tarkastellaan Paras-hankkeen myötä esiin nousseita yhdyskuntasuunnittelun yhteistyön ja yhdyskuntarakenteen eheytymisen mahdollisuuksia ja esteitä viidellä suurella ja keskikokoisella kaupunkiseudulla. Kaupunkiseuduilla tutkitaan erityisesti kehitystä keskuskaupungin ja yhden kehyskunnan maankäytön toimintakulttuureissa. Myös kuntien keskinäisiä suhteita peilataan laajempaan kaupunkiseudun kehitykseen. Tutkitut keskuskaupunki-kehyskunta-parit ovat Jyväskylä/Uurainen, Kuopio/Siilinjärvi, Oulu/Haukipudas, Turku/Lieto ja Vaasa/Mustasaari. Tutkimus on toteutettu monimenetelmällisen tapaustutkimuksen keinoin. Tutkimuksessa on tehty yhdyskuntarakenteen seurantajärjestelmää (YKR) hyödyntäviä yhdyskuntarakenteellisia analyyseja sekä suunnitelmien ja ohjelmien dokumenttianalyyseja. Luottamushenkilöitä, viranhaltijoita ja kaupunkiseutujen seudullisia toimijoita on haastateltu. Havaintoja esitellään sekä kultakin kaupunkiseudulta erikseen että niitä keskenään vertaillen. Tutkimus osoittaa, että kaikilla tutkituilla kaupunkiseuduilla taajamien keskimääräinen väentiheys on laskenut. Samalla työmatkojen keskipituudet ovat kasvaneet, samoin autoistumisaste. Kehitys on johtanut autoriippuvaisempaan seudulliseen yhdyskuntarakenteeseen, mikä eriarvoistaa alueita ja ihmisryhmiä palveluiden saavutettavuuden suhteen. Paras-puitelain väestöpohjavaatimukset eivät kuitenkaan sellaisenaan tue maantieteellisen näkökulman ja yhdyskuntarakenteen toimivuuden huomioimista kunta- ja palvelurakenneuudistuksessa. Kuntien välinen seudullinen yhteistyö on avainasemassa maankäytön, asumisen, liikenteen ja palveluiden yhteensovittamisessa. KESKUSKAUPUNGIN JA KEHYSKUNNAN JÄNNITTEISET KYTKENNÄT

8 Tutkimuksessa todetaan, että muodollinen seutuhallinto ei takaa poliittista yhteistyökykyä tai yhteisen tahtotilan löytymistä kaupunkiseuduilla. Käytännön yhteistyötä tehdään seuduilla paitsi kuntien yhteisten tavoitteiden ajamiseksi, myös välttämättömyyden pakosta. Haasteena on päästä lyhytjänteisestä yhteensovittamisesta pitkäjänteiseen yhteistyöhön ja suunniteltuun maankäyttöön. Yhtäältä todetaan pragmaattisen, viranhaltijavetoisen yhteistyön edistävän yhteisten seudullisten tavoitteiden asettamista. Toisaalta riskinä nähdään, että luottamushenkilöt sitoutuvat vain peruskunnan näkökulmaan ja jäävät seutuja koskevien asioiden kohdalla valmistelun ulkopuolelle. Keskuskaupungin näkökulmasta esitetyt, seudun toiminnallisuuteen perustuvat argumentit eivät edistä yhteistyötä, jos keskuskaupungin ja kehyskunnan välillä on luottamuspulaa, ja jos kehyskunta pystyy taloudellisesti selviytymään peruspalveluvelvoitteistaan. Hajarakentaminen on keskeinen ongelma, mutta sen taustasyyt ovat moniselitteisiä. Tätä ongelmaa on kyettävä lähestymään myös maaseutuvaltaisemman kehyskunnan näkökulmasta. Seudun kaikkien kuntien etuja yhdistävät avaukset ja visiointi edistävät luottamuksellisen ilmapiirin syntymistä. Seudullisen tahtotilan löytäminen on edellytys kilpailuasetelman ehkäisemiselle ja rakentavalle seutuyhteistyölle. Polkuriippuvuuden käsite muodostaa erityisen näkökulman, josta tutkittavia kaupunkiseutuja ja niiden keskuskaupunki-kehyskunta-pareja lähestytään. Se tarkoittaa, että kaupunkiseutujen reagointia Paras-hankkeeseen tutkitaan niiden lähihistorian suunnitteluyhteistyön, laadittujen suunnitelmien, ohjelmien ja strategioiden sekä yhdyskuntarakenteen muutoksen kehityspolkujen taustaa vasten. Onko näköpiirissä, että Paras-hankkeen myötä nämä polut alkavat muuttaa suuntaansa? Entä mitä tämä muutos merkitsisi yhdyskuntarakenteen toimivuudelle? Tutkimuksessa tunnistetaan keskuskaupungin ja kehyskunnan jännitteisessä suhteessa ilmentyviä yhteiskunnallis-teknologisia lukkiutumia, jotka liittyvät yhdyskunta- ja kuntarakenteisiin, kuntainstituutioon, maanomistukseen, talouteen ja politiikkaan. Tällaiset yhdyskuntasuunnittelua ja -kehitystä urauttaneet lukkiutumat vaikeuttavat Paras-hankkeen tavoitteiden toteuttamista kaupunkiseuduilla. Raportin lopun johtopäätökset pohjustavat Paras-ARTTU-ohjelman jälkimmäisessä vaiheessa (2010 2012) tehtävää tutkimusta. Avainsanat: yhdyskuntarakenne, polkuriippuvuus, kaupunkiseutu, yhteistyö, kilpailu, tapaustutkimus ACTA

9 Resumé Raine Mäntysalo, Lasse Peltonen, Vesa Kanninen, Petteri Niemi, Jonne Hytönen & Miska Simanainen (2010): Keskuskaupungin ja kehyskunnan jännitteiset kytkennät. Viiden kaupunkiseudun yhdyskuntarakenne ja suunnitteluyhteistyö Paras-hankkeen käynnistysvaiheessa. [Spänningar i relationerna mellan centralorten och kranskommunen. Samhällsstrukturen och planeringssamarbetet i fem stadsregioner i det inledande skedet av strukturprojektet.] Undersökningar inom programmet för utvärdering av strukturprojektet (ARTTU), nr 2. Acta nr 217. Centrum för urbana och regionala studier vid Aalto-universitetets tekniska högskola & Finlands Kommunförbund. Helsingfors. Rapporten presenterar resultat av modulen Fungerande samhällsstruktur inom ramen för Programmet för utvärdering av strukturprojektet (ARTTU). Programmet koordineras av Kommunförbundet och resultaten gäller kommun- och servicestrukturprojektets inledande skede (2008 2009). För forskningen svarar en forskningsgrupp vid Centrum för urbana och regionala studier (YTK) vid Aalto-universitetets tekniska högskola Lasse Peltonen, Vesa Kanninen, Petteri Niemi, Jonne Hytönen, Miska Simanainen och Raine Mäntysalo under den sistnämndas ledning. I modulen granskas utgående från strukturreformen möjligheter och hinder som kommit fram i fem stora och medelstora stadsregioner i fråga om samarbete kring samhällsplanering och förenhetligande av samhällsstrukturen. I stadsregionerna fokuserar forskningen särskilt på utvecklingen av praxis inom centralortens och en kranskommuns markanvändning. Även kommunernas inbördes förhållanden ses i ett större perspektiv mot bakgrunden av stadsregionens utveckling. De undersökta centralort kranskommunparen är Jyväskylä/Uurainen, Kuopio/Siilinjärvi, Uleåborg/Haukipudas, Åbo/Lundo och Vasa/Korsholm. Undersökningen är en multimetodologisk fallstudie. I undersökningen ingår analyser av den urbana och regionala samhällsstrukturen som genomförts med hjälp av uppföljningssystemet för samhällsstrukturen (YKR) och dokumentanalyser av planer och program. Förtroendevalda, tjänsteinnehavare och regionala aktörer i stadsregionerna har intervjuats. Observationerna presenteras både separat för varje stadsregion och som en jämförelse sinsemellan. Av undersökningen framgår att den genomsnittliga befolkningstätheten i alla undersökta stadsregioners tätorter har sjunkit. Samtidigt har arbetsresornas genomsnittliga längd ökat, likaså bilanvändningen. Detta har lett till en regional samhällsstruktur som är mer bilberoende vilket i sin tur leder till ojämlikhet mellan regioner och grupper av människor i fråga om tjänsternas tillgänglighet. Kraven på befolkningsunderlag i ramlagen för strukturreformen stöder inte i sig det geografiska perspektivet och beak- KESKUSKAUPUNGIN JA KEHYSKUNNAN JÄNNITTEISET KYTKENNÄT

10 tandet av en fungerande samhällsstruktur i kommun- och servicestrukturreformen. Regionalt interkommunalt samarbete har en nyckelposition när det gäller att samordna markanvändningen, boendet, trafiken och tjänsterna. I undersökningen konstateras att formell regionförvaltning inte garanterar politisk samarbetsförmåga eller en gemensam vision i stadsregionerna. Praktiskt samarbete utförs i regionerna förutom för gemensamma syften också av nödtvång. Utmaningen består i att från kortsiktig samordning övergå till långsiktigt samarbete och planerad markanvändning. Å ena sidan konstateras att ett pragmatiskt samarbete som leds av tjänsteinnehavare gör det lättare att sätta upp gemensamma regionala mål. Å andra sidan ses det som en risk att förtroendevalda engagerar sig uteslutande för primärkommunens perspektiv och står utanför beredningen av ärenden som gäller regionerna. Argument som framförs ur centralortsperspektiv utgående från regionens funktion främjar inte samarbetet om förtroendet brister mellan centralorten och kranskommunen och om kranskommunen ekonomiskt klarar av sina skyldigheter att tillhandahålla basservice. Spridd bebyggelse är ett centralt problem, men de bakomliggande orsakerna är av olika slag. Det här problemet måste man kunna närma sig även från en mer landsbygdspräglad kranskommuns synvinkel. Initiativ och visioner som är förenliga med regionens alla kommuners fördel främjar en förtroendefull atmosfär. En gemensam vision i regionen är en förutsättning för att förhindra en konkurrenssituation och skapa ett konstruktivt regionsamarbete. Begreppet stigberoende (path dependancy) skapar ett speciellt perspektiv utgående från vilket stadsregioner och deras centralorter kranskommuner kan studeras. Detta innebär att stadsregionernas reaktioner på strukturreformen undersöks mot bakgrund av planeringssamarbetet, uppgjorda planer, program och strategier i deras närhistoria samt de utvecklingsstigar förändringarna i samhällsstrukturen följt. Finns det några utsikter för att dessa stigar antar nya riktningar under strukturreformens gång? Och hur skulle denna förändring påverka samhällsstrukturens funktion? I undersökningen identifieras sociotekniska blockeringar som yppar sig i spänningar mellan centralorten och kranskommunen och som hänför sig till samhälls- och kommunstrukturerna, kommunen som institution, markägandet, ekonomin och politiken. Sådana blockeringar i fråga om samhällsplaneringen och samhällsutvecklingen gör det svårare att uppnå strukturreformens mål i stadsregionerna. Slutsatserna av rapporten ger underlag för forskningen i det senare skedet (2010 2012) av programmet för utvärdering av strukturprojektet (ARTTU). Nyckelord: Samhällsstruktur, stigberoende, stadsregion, samarbete, konkurrens, fallstudie ACTA

11 Summary Raine Mäntysalo, Lasse Peltonen, Vesa Kanninen, Petteri Niemi, Jonne Hytönen & Miska Simanainen (2010): Keskuskaupungin ja kehyskunnan jännitteiset kytkennät. Viiden kaupunkiseudun yhdyskuntarakenne ja suunnitteluyhteistyö Paras-hankkeen käynnistysvaiheessa. [Tense relations between the central city and a surrounding municipality. Structure of and planning cooperation in five urban regions in the start-up phase of the project to restructure local government and services (PARAS project)]. Evaluation Research Programme ARTTU Studies No. 2. Acta Publications No. 217. Centre for Urban and Regional Studies at Aalto University School of Science and Technology & The Association of Finnish Local and Regional Authorities. Helsinki. This report presents the outcomes of the research module examining structural functionality of urban regions, carried out under the Evaluation Research Programme ARTTU coordinated by the Association of Finnish Local and Regional Authorities. These outcomes are related to the start-up phase (2008 2009) of the project to restructure local government and services (PARAS project). The research was conducted by the members of a research group at the Centre for Urban and Regional Studies of Aalto University School of Science and Technology: Lasse Peltonen, Vesa Kanninen, Petteri Niemi, Jonne Hytönen, Miska Simanainen, and Raine Mäntysalo, head of the group. The module looks at opportunities for and obstacles to the integration of urban structure and cooperation in urban and (sub)regional planning, brought about by the PARAS project, in five large and mid-size urban regions in Finland. The special focus of the research on urban regions is the development in the land use policies of the region's central city and one of the surrounding municipalities. The relations between local authorities are also reviewed in the context of a wider development of urban regions. The following pairs consisting of a central city/surrounding municipality were studied: Jyväskylä/Uurainen, Kuopio/Siilinjärvi, Oulu/Haukipudas, Turku/Lieto and Vaasa/Mustasaari. The research was carried out using a multi-method case study approach. The research consisted of analyses of urban and regional structures and analyses of planning and programme documents. Local politicians and planners and regional actors were interviewed. Each urban region is observed separately, but also comparisons are made between the regions. The study shows that the average population density has fallen in all urban regions included in the study. At the same time, average commuting distances have increased and so has car use. In consequence, the regional urban structure is more dependent KESKUSKAUPUNGIN JA KEHYSKUNNAN JÄNNITTEISET KYTKENNÄT

12 on private cars, making regions and different population groups unequal in terms of service accessibility. The requirement of a minimum population base for service provision laid down in the Act on Restructuring Local Government and Services does not, as such, cause the geographic perspective or structural functionality of urban regions to be given more consideration in the implementation of the reform. Regional cooperation between local authorities has a key role in reconciling land use, housing, transportation and services. The research concludes that formal regional administration does not guarantee that local authorities in the urban regions have political will to cooperate or are capable of formulating a common vision. Regions engage in cooperation at practical level not only to pursue their common goals, but also because there is no other alternative. The challenge is to move away from short-term reconciliation to long-term cooperation and planned land use. The research shows, on the one hand, that pragmatic cooperation led by local planning officials helps set common regional goals. On the other hand, there is the risk that local elected representatives are only committed to the perspective of the local government and do not participate in the planning of issues that concern the whole urban region. Arguments that only represent the view of the region's central city and are based on the functionality of the urban region do not encourage cooperation if there is a lack of confidence between the central city and the surrounding municipality and if the latter has the economic means to fulfil its obligation to provide basic public services on its own. Spreading housing development is a central problem, but it is difficult to attribute one single reason for it. This problem should also be viewed from the perspective of surrounding municipalities with large rural areas. Openings and visions that are to the benefit of all the region s municipalities help establish a climate of confidence and trust. A common regional vision is a prerequisite for preventing competition and promoting positive and constructive cooperation. The concept of path dependency provides a special perspective through which urban regions and their central cities/surrounding municipalities can be approached. This means that the reactions of urban regions to the PARAS reform are viewed against their recent history of planning cooperation, their devised plans, programmes and strategies, and the development paths of changes in urban structure. Is it to be expected that these paths will start changing direction as the PARAS reform progresses? How would this change affect the structural functionality of urban regions? The research identifies socio-technological lock-ins caused by tense relations between the central city and a surrounding municipality, which are related to urban structures, the institutional aspects of the local government, land ownership, economy and politics. Such lock-ins hinder the emergence of a regional perspective in planning and development and impede the realisation of the PARAS objectives in urban regions. The conclusions drawn in the report lay a foundation for the research to be carried out in the latter stage of the Evaluation Research Programme ARTTU (2010 2012). Key words: Urban structure, path dependency, urban region, cooperation, competition, case study ACTA

13 1 Johdanto 1 Kunta- ja palvelurakenneuudistus eli Paras-hanke on suurin ja laaja-alaisin maassamme käynnistetty, kuntiin ja kuntarakenteeseen kohdistuva yhteiskunnallinen uudistushanke. Paras-uudistusta ohjaava puitelaki, laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (169/2007) vahvistettiin 9.2.2007 ja se astui voimaan 23.2.2007. Paras-uudistuksen puitelain tarkoituksena on ensimmäisen pykälän mukaisesti luoda edellytykset kunta- ja palvelurakenneuudistukselle. Uudistuksen tarkoituksena on kunnallisen kansanvallan lähtökohdista vahvistaa kunta- ja palvelurakennetta, kehittää palvelujen tuotantotapoja ja organisointia, uudistaa kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmiä sekä tarkistaa kuntien ja valtion välistä tehtäväjakoa siten, että kuntien vastuulla olevien palvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen sekä kuntien kehittämiseen on vahva rakenteellinen ja taloudellinen perusta. Tarkoituksena on parantaa tuottavuutta ja hillitä kuntien menojen kasvua sekä luoda edellytyksiä kuntien järjestämien palveluiden ohjauksen kehittämiselle. Edelleen puitelain ensimmäisessä pykälässä todetaan puitelain tarkoitukseksi seuraavaa: Puitelain tavoitteena on elinvoimainen ja toimintakykyinen sekä eheä kuntarakenne. Lisäksi lain tavoitteena on varmistaa koko maassa laadukkaat ja asukkaiden saatavilla olevat palvelut. Palvelurakenteen on oltava kattava ja taloudellinen ja sen on mahdollistettava voimavarojen tehokas käyttö. Puitelaissa (1, 3 mom.) luetellaan useita tärkeitä, uudistuksen mukaisten järjestelyjen suunnittelussa ja toteutuksessa huomioitavia seikkoja: palvelujen saatavuus, laatu ja rahoitus maan kaikissa osissa perusoikeudet ja yhdenvertaisuus palvelujen saamisessa kunnan asukkaiden itsehallinnon toimintaedellytykset kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikutusmahdollisuudet suomen- ja ruotsinkielisen väestön oikeudet käyttää omaa kieltään ja saada palveluja tällä kielellä 1 Johdannon (pl. alaluku 1.2) ovat kirjoittaneet Pentti Meklin ja Marianne Pekola-Sjöblom. KESKUSKAUPUNGIN JA KEHYSKUNNAN JÄNNITTEISET KYTKENNÄT

14 saamelaisten kielelliset oikeudet ja oikeus alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää kieltään ja kulttuuriaan sekä saamelaisten kieltä ja kulttuuria koskeva itsehallinto heidän kotiseutualueellaan. Paras-uudistuksen yleisinä toteuttamisen keinoina puitelaissa (4 ) esitetään: kuntaliitokset, joilla vahvistetaan kuntarakennetta, kuntien yhteistoiminnan lisääminen, jolla vahvistetaan palvelurakenteita, toiminnan tuottavuuden parantaminen tehostamalla kuntien toimintaa palvelujen järjestämisessä ja tuottamisessa sekä kaupunkiseutujen toimintaedellytyksiä. Puitelain tarkoitus ja keinot koskevat puitelain 2 :n mukaisesti maan kaikkia kuntia, siitäkin huolimatta, että kunnat ovat hyvin erilaisia. Kuntien erilaisuuden takia käytännön ratkaisut voivat kuitenkin olla erilaisia eri kunnissa. Paras-uudistuksen käynnistämisen taustalla ovat hallituksen esitykseen Eduskunnalle laiksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (155/2006) kirjatun mukaisesti kuntien toimintaympäristön muutokset, joiden todetaan edellyttävän kunta- ja palvelurakenteen muuttamista. Hallituksen esityksen mukaan kunta- ja palvelurakenneuudistuksen tarkoituksena on turvata kuntien vastuulla olevien palvelujen saatavuus ja laatu myös tulevaisuudessa. Hallituksen esityksessä todetaan niin ikään, että palvelujen turvaamiseen on ryhdyttävä välittömästi, jotta palvelujen uudelleenjärjestelylle jää riittävästi aikaa. Paras-uudistuksen taustalla voidaan toisin sanoen tulkita olevan näkemys siitä, että kunnat eivät nykyisillä rakenteilla selviä tai selviytyvät huonosti tulevista tehtävistään. Näin ollen Paras-lain tavoitteena on eheä kuntarakenne ja elinvoimainen ja toimintakykyinen kunta, jolla on riittävät edellytykset hoitaa tehtävänsä. Kunnilla on kolme keskeistä tehtävää: toimiminen demokraattisena, kuntalaisten monipuolista osallistumista tukevana yhteisönä (demokraattinen tehtävä), palvelujen järjestäminen kuntalaisille verorahoituksella (palvelujen järjestämistehtävä) sekä kunnan alueen kehittäminen kuntalaisten ja elinkeinoelämän tarpeita vastaavaksi (paikallistaloudellinen tehtävä). Paras-puitelain esittämiä keinoja yhdistävä ajatus on olettamus suuruuden tarjoamista hyödyistä, suuruuden ekonomiasta: suuremmat kunnat ja suuremmat yhteistyöorganisaatiot kykenevät käyttämään voimavaransa pienempiä tehokkaammin ja saavat samoilla voimavaroilla aikaan enemmän ja parempia palveluja. Kyseisen olettamuksen mukaan suurempi tai yhteistoiminnassa toimiva kunta voi myös tehokkaammin luoda edellytyksiä elinvoimaiselle ja toimintakykyiselle kunnalle. 1.1 Paras-arviointitutkimusohjelma Paras-uudistuksen arvioijana Jo Paras-uudistuksen käynnistysvaiheessa oli selvää, että mittavia uudistuksia tavoittelevassa pitkäkestoisessa uudistusprosessissa tarvitaan myös väliarviointia muutosprosessin suuntaamiseksi. Ulkopuolisen, pitkäjänteisen ja riippumattoman tahon toteuttaman ACTA

arviointitutkimuksen avulla nähtiin mahdolliseksi saada tietoa Paras-hankkeen muutosprosesseista, hankkeen myötä tapahtuvista todellisista muutoksista sekä muutosten vaikutuksista. Lisäksi arviointitutkimuksen nähtiin mahdollisuudeksi saada tietoa uudistuksen tuottamista mahdollisista odottamattomista sivuvaikutuksista ja saada vertailukelpoista tietoa eri toimijoiden näkökulmista. Kuntaliiton aloitteesta ja koordinoimana käynnistettiin vuonna 2007 Paras-hanketta arvioiva laaja-alainen, viisivuotinen tutkimusohjelma Paras-arviointitutkimusohjelma (ARTTU) 2. Ohjelman varsinainen tutkimus- ja rahoituskausi käsittää vuodet 2008 2012. Tutkimusohjelma on valmisteltu ja käynnistetty yhteistyössä seitsemän ministeriön (liikenne- ja viestintä-, maa- ja metsätalous-, opetus-, sosiaali- ja terveys-, työ- ja elinkeino-, valtiovarain- sekä ympäristöministeriöt), Kunnallisen eläkevakuutuksen (Keva), seitsemän eri tutkimustahon (Helsingin, Jyväskylän, Kuopion, Lapin ja Tampereen yliopistojen sekä Teknillisen korkeakoulun 3 ja Åbo Akademin) sekä tutkimusohjelmaan valittujen 40 tutkimuskunnan kanssa. Tutkimusohjelman rahoituksesta vastaavat Kuntaliitto yhdessä ministeriöiden, Kevan ja tutkimuskuntien kanssa. Tutkimusohjelman tarkoituksena on paitsi välittää tutkimustietoa myös ylläpitää ja vahvistaa vuoropuhelua tutkijoiden ja käytännön, erityisesti poliittisten päätöksentekijöiden välillä sekä kunnissa että yleisemmällä tasolla. Ohjelman tarkoituksena on tuottaa myös käytännön hyötyjä kunnille, erityisesti tutkimusohjelmaan osallistuville tutkimuskunnille. 1.1.1 Tutkimusohjelman toteuttamisen perusvalinnat Tutkimusohjelman toteuttamisessa on tehty muutamia perusvalintoja ja täsmennyksiä. Ensiksikin ohjelmassa on haluttu tarkastella uudistushankkeen prosesseja ja vaikutuksia Paras-lain esittämien keinojen mukaisesti. Tämän tarkastelun mahdollistamiseksi tutkimusohjelman tutkimuskohteiksi on valittu Paras-uudistusta erityyppisesti eteenpäin vieviä kuntia seuraavasti: 15 1. Kuntaliitoskuntia eli kuntia, joissa on tehty kuntajaon muutoksia Paras-uudistus-hankkeen käynnistymisen jälkeen eli vuonna 2007 tai sen jälkeen. 2. Syvenevän yhteistyön kuntia, eli kuntia, jotka aikovat kuntajaon muutoksen sijaan vahvistaa kuntien yhteistoimintaa ainakin perusterveydenhuollon ja siihen kiinteästi liittyvien sosiaalitoimen palvelujen osalta yhteistoimintaalueella, tai kokoamalla em. palvelut yhteen laajaa väestöpohjaa edellyttävien palvelujen kanssa (terveys-/hyvinvointipiirit). 3. Kaupunkiseutukuntia, joita koskee puitelain 7 :n mukainen suunnitteluvelvoite maankäytön, asumisen ja liikenteen yhteensovittamiseksi. 4. Muita kuntia, joissa palvelurakenneuudistukset ovat 31.8.2007 toimeenpanosuunnitelman mukaan kaavailtu toteutettavan ilman kuntaliitosta ja perusterveydenhuollon yhteistoiminta-aluetta. 2 Lisätietoja Paras-arviointitutkimusohjelmasta osoitteessa www.kunnat.net/arttu 3 Vuoden 2010 alusta Aalto-yliopiston teknillinen korkeakoulu. KESKUSKAUPUNGIN JA KEHYSKUNNAN JÄNNITTEISET KYTKENNÄT

16 Tutkimusohjelman laajuuden ja aikaisempien kokemusten perusteella tutkimusohjelmaan osallistuvaa tutkimuskuntajoukkoa on ollut välttämätöntä rajata, jotta tutkittaviin ilmiöihin päästään kiinni syvällisemmin. Toisaalta on nähty tärkeäksi, että tutkimuskohteet edustaisivat mahdollisimman hyvin maamme kuntakenttää. Näin ollen tutkimusohjelmaan on valittu erilaisia kriteerejä (edellä kuvatun Paras-uudistuksen etenemistä kuvaavan luokituksen lisäksi kuntakoko, maantieteellinen sijainti, maaseututyypitys, kielisuhteet, elinkeino- ja ikärakenne) käyttäen kaikkiaan 40 kuntaa (vuoteen 2009 asti 65 kuntaa), toisin sanoen 10 kuntaa kustakin ns. Paras-luokasta. 4 Paras-uudistuksen eri toteutustapoihin pohjautuvalla kuntavalinnalla oletetaan saatavan tietoa lain esittämisen keinojen käytön vaikutuksista. Tutkimusohjelmaan on valittu eri Paras-luokitusta syksyllä 2007 edustavat kunnat seuraavasti: 1. Kuntaliitoskunnat: Hämeenlinna, Kajaani, Kemiönsaari, Lappeenranta-Joutseno, Mänttä-Vilppula, Raasepori, Salo, Seinäjoki, Vöyri-Maksamaa ja Äänekoski. 2. Syvenevän yhteistyön kunnat: Halsua, Hamina, Harjavalta, Hirvensalmi, Hollola, Karkkila, Kitee, Lempäälä, Pudasjärvi ja Vimpeli. 3. Muut kunnat: Juuka, Kirkkonummi, Kotka, Kuusamo, Lapua, Pello, Pori, Sipoo, Sodankylä ja Varkaus. 4. Kaupunkiseutukunnat: Jyväskylä ja Uurainen, Kuopio ja Siilinjärvi, Oulu ja Haukipudas, Turku ja Lieto sekä Vaasa ja Mustasaari. Kuntavalinnan ja kuntien Paras-luokituksen osalta on huomattava, että luokat eivät ole toisiaan poissulkevia; ts. kunta voi kuulua useampaan kuntaluokkaan. Toinen huomion arvoinen seikka on, että tutkimuskuntien sijoitus Paras-luokkiin vastaa valintatilavaihetta syksyllä 2007. Ko. ajankohdan jälkeen kunnassa on voitu tehdä päätöksiä, jonka perusteella kunta kuuluukin johonkin toiseen kuin alkuperäiseen valintaluokkaan. Tämä on kuitenkin osa Paras-uudistuksen henkeä, ja on oletettavaa, että tutkimuskauden aikana tulee kunnissa tapahtumaan useita, kuntien sijoitusta em. luokituksella muuttavia muutoksia. Myös tutkimuskuntia koskevat, vuoden 2009 jälkeen mahdollisesti toteutettavat kuntaliitokset voivat muuttaa tutkimuskuntien rakennetta. Vuoden 2010 alussa Lappeenrannan kaupunkiin yhdistyi Ylämaan kunta ja Porin kaupunkiin Noormarkun kunta. Lisäksi vuoden 2010 tammikuuhun mennessä oli tiedossa Karttulan kunnan yhdistyminen Kuopion kaupunkiin vuonna 2011 sekä Yli-Iin kunnan yhdistyminen Oulun kaupunkiin vuonna 2013. Näiden lisäksi käynnissä on lukuisia ARTTU-tutkimuskuntia koskettavia kuntaliitosselvityksiä: Hamina-Virolahti- ja Kotka-Pyhtää -selvitysten lisäksi ainakin Oulun, Vaasan ja Lahden seuduilla. 4 Lisätietoja tutkimuskuntien valinnasta osoitteessa www.kunnat.net/arttu > Tutkimuskunnat > Tutkimuskuntien valintakriteerit ACTA

17 Sodankylä Pello Kuusamo Pudasjärvi Haukipudas Oulu Vöyri-Maksamaa Halsua Mustasaari Vimpeli Vaasa Lapua Äänekoski Seinäjoki Uurainen Mänttä-Vilppula Varkaus Jyväskylä Kitee Pori Hirvensalmi Lempäälä Harjavalta Hämeenlinna Hollola Lappeenranta Lieto Karkkila Hamina Turku Salo Sipoo Kotka Kemiönsaari Raasepori Kirkkonummi Kajaani Juuka Siilinjärvi Kuopio Kuntarajat: Tilastokeskus Kuvio 1. Karttakuva Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuskunnista. Toista tutkimusohjelman perusvalintaa edustavat ne suunnat tai näkökulmat, joihin Paras-hankkeen toimenpiteillä oletetaan olevan vaikutuksia. Näitä tutkimusohjelmaan sisällytettyjä näkökulmia ovat demokratia ja johtaminen, kunnalliset palvelut (sosiaali, terveys ja koulutus), henkilöstö, kunta- ja paikallistalous sekä yhdyskuntarakenteen toimivuus. Lisäksi ohjelmakokonaisuuteen kuuluvat edellä erillishankkeina ja erillisrahoituksella toteutettuna/toteutettavina näkökulmina Paras-uudistuksen toimeenpanon suunnitteluvaiheen, kielellisten vaikutusten sekä tasa-arvovaikutusten arviointi. Eri näkökulmien selvittämisestä vastaavat yliopistot ja tutkimusyksiköt käyvät ilmi oheisesta kuviosta. KESKUSKAUPUNGIN JA KEHYSKUNNAN JÄNNITTEISET KYTKENNÄT

18 ERILLISHANKKEET UUDISTUKSEN TOIMEENPANO SUUNNITTELUVAIHEEN ARVIOINTI (päättynyt 3/09) LAPIN YLIOPISTO PALVELUT HENKILÖSTÖ TAMPEREEN YLIOPISTO, Työelämän tutkimuskeskus UUDISTUKSEN KIELELLISET VAIKUTUKSET (SpråKon) HELSINGIN YLIOPISTO, Svenska social- och kommunalhögskolan & ÅBO AKADEMI UUDISTUKSEN TASA-ARVOVAIKUTUKSET (TERTTU) ÅBO AKADEMI TALOUS TAMPEREEN YLIOPISTO, Taloustieteiden laitos & HELSINGIN KAUPUNGIN TIETOKESKUS ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO, Sosiaali- ja terveysjohtamisen laitos JYVÄSKYLÄN YLIOPISTO, Koulutuksen tutkimuslaitos YHDYSKUNTA- RAKENTEEN TOIMIVUUS AALTO-YLIOPISTO, Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutuskeskus (YTK) DEMOKRATIA JA JOHTAMINEN ÅBO AKADEMI & KUNTALIITTO Kuvio 2. Paras-arviointitutkimusohjelman tutkimuskehikko. Kolmanneksi, tutkimusohjelman alkupuolella vahvistui käsitys, että lain mainitsemat keinot, toisin sanoen kuntaliitokset, yhteistoiminta-alueiden perustaminen ja kaupunkiseutujen yhteistyö sinänsä ei vielä synnytä odotettuja hyötyjä. Ne ovat toiminnan organisoinnin välineitä, ilmirakenteita, ja tarjoavat siten ainoastaan kehittämispotentiaalia, joka kunnissa on otettava käyttöön esimerkiksi kuntaliitoksen jälkeen. Tutkimushankkeissa tarkastellaan erityisesti miten kunnat ovat ottaneet käyttöön tätä kehittämispotentiaalia vaikkapa keskittämällä palveluja tai muuttamalla palvelujen tuottamistapoja, ja miten näiden toimenpiteiden vaikutukset näyttäytyvät eri näkökulmista. Neljänneksi, alun perin ARTTU-tutkimusohjelman keskeisenä tarkoituksena oli selvittää Paras-uudistuksen vaikutuksia. Ohjelman aikana on tutkijoiden toimesta kuitenkin todettu, että kuntien arkielämässä tapahtuu samanaikaisesti monia muita asioita, jotka joko tukevat tai estävät Paras-hankkeen tavoitteiden toteutumista. Tällaisia ovat esimerkiksi taloustaantuma tai kunnan eri toimialoilla tapahtuvat muut kehittämishankkeet. Käytännössä tapahtuneista muutoksista on hankala osoittaa, mikä johtuu Paras-uudistuksesta ja mikä muista syistä, eikä tällainen ole välttämätöntäkään. Vaikka ARTTU-tutkimusohjelmalla pyritään mahdollisuuksien mukaan selvittämään Paras-uudistuksen vaikutuksia, haetaan tutkimusohjelmalla vastausta ennen kaikkea seuraaviin yleisempiin kysymyksiin: ACTA

Tutkimusohjelman keskeisenä tutkimusmenetelmänä on monitahoarviointi. Tutkimusmenetelmät vaihtelevat kuitenkin eri tutkimusmoduleissa. Kyselyaineistoja käytetään erityisesti henkilöstön sekä demokratian ja johtamisen moduleissa. Yhdyskuntarakenteen toimivuuden osion tarkastelun ytimen muodostavat asiakirja-aineistot ja haastattelut. Palvelujen ja talouden moduleissa ensisijaisina tutkimusaineistoina ovat tilastoaineistot ja kuntien asiakirjat. 1.1.2 ARTTU-tutkimusohjelman tutkimusvaiheet ja raportit Jotta voitaisiin selvittää kuntien tekemisiä ja tulkita niiden vaikutuksia Paras-hankkeen aikana, on Paras-arviointiohjelman tutkimustehtävänä ensimmäisellä tutkimuskaudella vuosina 2008 2009 ollut uudistuksen lähtötilanteen kartoitus tutkimuskuntien osalta. Tutkimustiedot on kerätty pääosin vuosilta 2006 2007, mutta osa aineistosta, erityisesti ohjelman puitteissa toteutetut laajat kuntalais- ja henkilöstökyselyt ovat vuosilta 2008 ja 2009. Lähtötilanteen kartoitusta varten tilastotietoja on kerätty myös aikaisemmilta vuosilta sen vuoksi, että osa kunnista on tehnyt monia Paras-hankkeen hengen mukaisia ratkaisuja jo ennen vuotta 2006. Näissä kunnissa muutokset Paras-hankkeen tarkastelukaudella voivat olla vähäisiä. Tutkimushankkeen lopussa vuosina 2011 2012 tehdään uudistuksen lopputilanteen kartoitus, jonka perusteella voidaan esittää vastauksia tutkimuksen pääkysymyksiin. Osassa tutkimusmoduleita tehdään alussa ja lopussa kysely tai haastatteluja ja osassa kootaan tilasto- ja asiakirja-aineistoa vuosittain koko hankkeen ajalta. Kukin tutkimusmoduli tuottaa kuntien alkutilanteen kartoituksesta oman raportin. Lisäksi ARTTU-ohjelman puitteissa tehdään alkutilanteesta eri tutkimusmodulien keskeiset tulokset ja johtopäätökset kokoava tulostiivistelmäraportti. Tutkimushankkeen lopussa kussakin modulissa tehdään loppuraportti, jossa pyritään antamaan vastauksia aiemmin esitettyihin ARTTU-tutkimuksen peruskysymyksiin. Käsillä olevassa raportissa esitellään Yhdyskuntarakenteen toimivuus modulin (YKS-ARTTU) tuloksia alkutilanteen kartoituksesta keskittyen kaupunkiseutukuntiin. 1.2 YKS-ARTTU Paras-puitelain 7 on edellyttänyt keskikokoisilta ja suurilta kaupungeilta yhteistyössä naapurikuntien kanssa laadittavaa seudullista suunnitelmaa (31.8.2007 mennessä) siitä, miten kuntarajat ylittäen parannetaan maankäytön, asumisen ja liikenteen yhteenso- 19 Millaisia päätöksiä ja toimenpiteitä kunnat ovat tehneet Paras-hankkeen aikana tai mitä kunnissa on tapahtunut? Millaisia vaikutuksia kuntien toimenpiteillä ja tapahtumilla on eri tutkimusmodulien näkökulmista? Mitkä tekijät ovat vaikuttaneet Paras-uudistuksen erilaiseen etenemiseen eri kunnissa? Miten valtionohjaus on tukenut Paras-uudistuksen toimeenpanoa kunnissa? KESKUSKAUPUNGIN JA KEHYSKUNNAN JÄNNITTEISET KYTKENNÄT