MPHASIS Mutual Progress on Homelessness through Advancing and Strengthening Information Systems Funded by EUROPEAN COMMISSION Employment, Social Affairs and Equal Opportunities DG National Position Paper (Finnish version) Finland Peter Fredriksson Ministry of the Environment February 2009 1
Research and action of the MPHASIS project are funded by the European Commission - Employment, Social Affairs and Equal Opportunities DG under the employment and social solidarity programme known as PROGRESS (VS/2007/0617 SI2.483181). Main contractor: Town and Regional Planning University of Dundee Nethergate Dundee, DD1 4HN Scotland, United Kingdom Contact Details: Bill Edgar: w.m.edgar@dundee.ac.uk Barbara Illsley: b.m.illsley@dundee.ac.uk Volker Busch-Geertsema: vbg@giss-ev.de Matt Harrison: matt.harrison@ris.org.uk Peter Watson: peter.watson@ris.org.uk The contents of this report do not necessarily reflect the opinion or position of the European Commission, Directorate- General for Employment, Social Affairs and Equal Opportunities European Commission 2
ASUNNOTTOMUUTTA KOSKEVA TIEDONHANKINTA SUOMESSA Nykyinen tilanne (Present situation) Suomessa tiedot asunnottomien määrästä kerätään kerran vuodessa Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen (ARA) kunnista kyselylomakkeella keräämillä tiedoilla, jotka kootaan vuosittain 15.11. poikkileikkaushetkellä. Suomessa on tuotu esille laadullista tietoa asunnottomien profiilista tapausesimerkkien (Kärkkäinen 2005) sekä ulkona ja asuntoloissa olevien asunnottomien oman äänen esille tuovien haastattelututkimusten (mm. Kulmala 2006; Sarantaus 2006; Suvanto & Suvanto 2004; Vanhala 2005; Korhonen 2002; Granfelt 1998) ja haastatteluiden lisäksi tietojärjestelmiä hyödyntävien selvitysten (Kouhi, Rauhala & Pätsi 2008) avulla. Asunnottomuuden profiilia on selvitetty kaupunkitasolla Helsingissä, jossa on toteutettu asiakasrekisteritietojen pohjalta nuorten asunnottomien profiilia selvittävä tutkimus (Josefsson 2007). Lisäksi Suomessa on tutkittu pääkaupunkiseudulla asunnottomien asumispalveluita yksityisten sosiaalipalvelun asumispalvelun tuottajille ja asuntoloiden johtajille suunnatun strukturoidun kyselyn sekä asunnottomien kanssa työskentelevien työntekijöiden ja pitkäaikaisasunnottomien asiakkaiden haastatteluiden avulla. Tutkimuksessa on selvitetty pääkaupunkiseudun asunnottomien asuntolapalveluiden määrää, laatua ja kustannuksia. (Tainio 2007.) Vaikka Suomessa selvitetään kuntien asuntomarkkinakyselyn avulla asunnottomien määrää koskevia tietoja, Ruotsista, Norjasta ja Tanskasta poiketen Suomessa ei ole tehty valtakunnallisista kyselytutkimusta asunnottomuuden profiilista eri asunnottomuusluokitteluiden sisällä. Suomessa oli vuonna 2007 yhteensä noin 7 300 yksinäistä asunnotonta ja noin 300 asunnotonta perhettä. Yksinäisten asunnottomien määrä on vähentynyt 2000-luvulla, sillä vuonna 2000 asunnottomia oli lähes 10 000. Vaikka asunnottomuus on hieman laskenut edellisestä vuodesta, se on aiempaa enemmän keskittynyt niihin kuntiin, joissa on yli 25 asunnotonta. Yksinäisistä asunnottomista on ollut noin 1000 ensisuojiin, asuntoloihin ja majoitusliikkeisiin tilapäisesti majoittuneita ja noin 1 300 erilaisissa laitoksissa asunnon puutteen vuoksi asuvia. Yleisen asunnottomuuden tavoin myös asuntoloissa ja erilaisissa laitoksissa asuvien määrä on vähentynyt vuosien 2000 2007 välillä noin 3 300 asunnottomasta noin 2 300 asunnottomaan. (Tiitinen 2007). ARAn asuntomarkkinakyselyn perusteella kuntien asunnottomuuslukemissa on ollut vuonna 2007 asunnottomista keskimäärin 52 % asunnottomista asunnon puutteen vuoksi tilapäis- tai laitosmajoituksessa olevia ja 54 % pitkäaikaisasunnottomia. Kuntien asunnottomuuslukemissa asunnon puutteen vuoksi tilapäis- tai laitosmajoituksessa olevien osuus vaihtelee kunnittain liikkuen kokonaisasunnottomuusmäärästä 31 ja 97 prosentin välillä sekä pitkäaikaisasunnottomien määrästä 0 ja 90 % välillä. Pitkäaikaisasunnottomuuden vähentämisohjelman tiedontarpeet (Data Needs for the National Programme to Reduce Longterm Homelessness) Suomessa on käynnistynyt osana hallituksen asuntopoliittista toimenpideohjelmaa pitkäaikaisasunnottomuuden vähentämisohjelma (2008 2011), jonka tavoitteena on puolittaa pitkäaikaisasunnottomuus vuoteen 2011 mennessä ja poistaa se vuoteen 2015 mennessä. Osassa suurimmista asunnottomuuskunnista on arvioitu, että yli puolet yksinäistä asunnottomista on ollut vähintään vuoden asunnottomana olleita pitkäaikaisasunnottomia. Pitkäaikaisasunnottomuuden poistamisohjelmaa valmistelleessa työryhmässä on kiinnitetty huomiota suomalaisissa laitoksissa asunnon puutteen vuoksi olevien suureen määrään. Laitoksissa asuvista asunnottomista ei ole saatavilla tutkimustietoa, mutta pääosan on arvioitu 3
olevan päihdehuollon laitoksissa olevia asunnottomia. Ryhmässä arvioidaan olevan myös ilman pysyvämpää hoitopaikkaa olevia psykiatrisissa sairaaloissa olevia asunnottomia, laitoksissa olevia kehitysvammaisia ja sairaalahoidossa olevia neurologisesti monivammaisia potilaita. (Nimi 2007.) Kuten edellä todettiin, erot kuntien välillä tilapäis- ja laitosmajoituksessa olevien asunnottomien osuuksissa ovat suuret. Tilapäismajoituksessa ja laitoksissa asuvia koskevan tiedon vähäisyyden ohella myös pitkäaikaisasunnottomuudesta on saatavilla vähän tietoa. Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen tekemässä asuntomarkkinakyselyssä ei ole saatu kaikista kunnista tietoja pitkäaikaisasunnottomien määrästä, joten muunlaisella tiedonhankintatavalla voidaan pyrkiä lisäämään tietoa suurimpien asunnottomuuskuntien pitkäaikaisasunnottomuudesta. Vaikka kattavaa määrällistä tietoa on hyvin vaikea saada tilapäismajoituksessa ja laitoksessa asunnon puutteen vuoksi olevista, erilaisilla tiedonhankintavoilla voidaan täydentää jo olemassa olevaa tietoa aiheesta. Asunnottomuuden vähentämistä koskevassa keskustelussa on ryhdytty huomioimaan asuntojen hankkimisen lisäksi myös asunnottomille tarjottavien asumisen tukipalveluiden merkitys, joka oli yhtenä suomalaisten 2000-luvun alkupuolen asunnottomuusohjelmien lähtökohtana ja niiden keskeisenä saavutuksena. (Kaakinen, Nieminen & Pitkänen 2006) Käynnistyneessä pitkäaikaisasunnottomuuden vähentämisohjelmassa yhdistyvät asuntojen hankinta ja riittävät asumisen tukipalvelut. Tukipalveluiden korostaminen ilmenee myös siinä, kuinka kymmenen suurimman asunnottomuuskunnan aiesopimuksissa pitkäaikaisasunnottomuuden kriteerinä ei ole asunnottomuuden kesto, vaan tuen tarve. Pitkäaikaisasunnottomuudelle ei ole ollut olemassa virallista määritelmää. Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen kunnille osoittamassa asuntomarkkinakyselyssä on määritelty vuonna 2007 pitkäaikaisasunnottomuus asunnottomuutta, joka on kestänyt vähintään yhden vuoden. Käytetty käsite on ollut suppeampi kuin käynnistyneessä pitkäaikaisasunnottomuuden vähentämisohjelmassa käytetty, joten tarvetta on ollut määritelmien yhdenmukaistamiselle pitkäaikaisasunnottomuutta koskevan muutoksen seuraamiseksi. Pitkäaikaisasunnottomuuden vähentämisohjelman tavoitteena yhtenä tavoitteena on vastata paremmin erityisryhmien asumisen määrällisiin ja laadullisiin tarpeisiin (Pitkäaikaisasunnottomuuden 2008). Asunnottomien asumispalveluista on tehty pääkaupunkiseutua koskevia yleisiä kartoituksia (Pitkänen & Kaakinen 2004) sekä syvemmälle toimipaikkatasoa tarkastelleita tutkimuksia (Tainio 2007), mutta valtakunnallista tietoa aiheesta ei ole ollut saatavilla. Uusin selvitys (New research results) Suurimmille asunnottomuuskunnille osoitetun kyselyn (Pitkänen & Kaakinen 2009) perusteella kunnissa on käytössä erilaisia malleja asunnottomuuden laskentaan. Kunnissa tehdään tyypillisesti yhteistyötä sosiaalitoimen ja asuntoimen/vuokranantajien sekä myös järjestöjen kanssa, vaikka osassa kunnista tieto asunnottomien määristä selvitetään pääosin sosiaalitoimessa. Asunnottomien määrän selvittämisessä käytetään erilaisia rekistereitä kuten sosiaalitoimen asiakasrekisteriä, vuokra-asuntojen hakijarekisteriä, maksusitoutumisrekistereitä ja järjestöjen asiakasrekistereitä, minkä lisäksi käytössä on mm. asunnottomuutta selvittävä kysely. Kunnissa on vaihtelevia käytäntöjä sille, kuinka erilaisissa tilapäismajoitukseen tarkoitetuissa toimipaikoissa tai laitoksissa asuvat luokitellaan asunnottomiksi. Myös se, kuinka eri kunnissa on erilaisia toimipaikkoja mukana asunnottomuuslaskennoissa, selittää eroja ARAn asunnottomuustilastojen tilapäismajoitus- ja laitosasumisen osuuksissa. Pitkäaikaisasunnottomuuden vähentämisohjelmaan kuuluvien kuntien lisäksi muissa suurimmissa asunnottomuuskunnissa on käynnissä pitkäaikaisasunnottomuuden vähentämiseen liittyviä toimia. 4
Toimipaikkakyselyn mukaan asunnottomat asuvat asunnollisia useammin huoneissa omien asuntojen sijasta ja heitä yleisemmin monen hengen huoneissa, minkä lisäksi asunnottomien huoneiden varusteltutaso on keskimäärin huonompi kuin asunnollisten henkilöiden. Suurin osa toimipaikkojen asunnottomista on pitkäaikaisasunnottomia. Pidempiaikaisesti toimipaikassa olevia asiakkaita on selvästi vähemmän kuin asunnottomia. Vähiten asiakkaissa on akuutin asunnottomuusuhan alaisia henkilöitä. Asunnottomuus, asunnottomuusuhan alaisuus ja pitkäaikaisasunnottomuus on tyypillistä asuntoloiden, ensisuojien, mielenterveys- ja päihdekuntoutujille sekä päihdekuntoutujille tarkoitettujen asumispalveluyksiköiden asiakkaille. Pitkäaikaisasunnottomia on asiakkaina runsaasti myös sosiaali- ja terveysneuvontapisteissä. Pitkäaikaisesti toimipaikoissa asuvia on eniten mielenterveyskuntoutujien asumispalveluyksiköiden asiakkaissa, joilla on vankien ja päihdekuntoutujien tavoin vaikeuksia saada itsenäistä asuntoa elämäntilanteensa paranemisesta huolimatta. Tulokset kertovat toimipaikkojen asiakkaiden olevan heikossa asemassa asuntomarkkinoilla ja esitettyjen kuvausten mukaan muutoinkin huono-osaisia yhteiskunnassa. Tutkimuksen perusteella asiakkaista kootaan kattavasti tietoa etenkin asunnottomia majoittavissa toimipaikoissa. Vaikka tietoa olisi saatavilla tavallisimmin sähköisten asiakasrekistereiden kautta, toimipaikkojen asiakkaiden kanssa tarvittaessa avustetusti täytettävää kyselylomaketta pidetään yleisimmin parhaana tiedonhankintatapana asunnottomuutta koskevia tutkimuksia varten. Toimipaikkojen edustajat pitävät pitkäaikaisasunnottomuuden vähentämisohjelmassa käytettäviä toimenpiteitä mielekkäinä keinoina asunnottomuuden vähentämiseksi. Väestötietojärjestelmän hyödyntäminen ( Population Register and Homelessness) Väestötietojärjestelmään merkitään väestötietolain (507/1993) 4 mukaan tieto henkilön kotikunnasta ja siellä olevasta asuinpaikasta. Asuinpaikan ilmoittamisesta maistraatille, joka merkitsee tiedon väestötietojärjestelmään, on säädetty kotikuntalaissa (201/1994). Kotikuntalain 9 mukaan henkilö, jolla ei ole asuntoa, merkitään väestötietojärjestelmään kunnassa vailla vakinaista asuntoa (VVA) olevaksi. Kotikuntalain 2 :ssä säädetään henkilön, myös vailla vakinaista asuntoa olevan henkilön, kotikunnan määräytymisen perusteista seuraavasti: Henkilön kotikunta on jäljempänä tässä laissa säädetyin poikkeuksin se kunta, jossa hän asuu. Vastasyntyneen lapsen kotikunta on se kunta, jossa hänen äidillään on kotikunta lapsen syntyessä. Jos henkilöllä on käytössään useampia asuntoja tai jos hänellä ei ole käytössään asuntoa lainkaan, hänen kotikuntansa on se kunta, jota hän perhesuhteidensa, toimeentulonsa tai muiden vastaavien seikkojen johdosta itse pitää kotikuntanaan ja johon hänellä on edellä mainittujen seikkojen perusteella kiinteä yhteys. Jos henkilön omaa käsitystä kotikunnastaan ei ole voitu selvittää, hänen kotikuntansa on se kunta, johon hänellä on katsottava olevan kiintein yhteys asumisensa, perhesuhteidensa, toimeentulonsa ja muiden vastaavien seikkojen johdosta. 5
Väestötietojärjestelmän vailla vakinaista asuntoa olevien henkilöiden ryhmä on sellainen joukko, jota voitaisiin käyttää koeluontoisesti pitkäaikaisasunnottomien "kandidaattijoukkona"; jolloin yhdistämällä tämän joukon tiedot muista rekistereistä peräisin oleviin tietoihin saataisiin määriteltyä ja analysoitua pitkäaikaisasunnottomien joukko Suomessa. Minkään laista "laatutakuuta" sille, että tämä onnistuu ja tuottaa hyödyntämiskelpoisia tuloksia, Väestörekisterikeskus ei uskalla antaa - asia selviää vasta kokeilun tuloksena. Väestötietojärjestelmässä henkilöt on jaettavissa asumisen perusteella seuraaviin kolmeen pääryhmään: - vakinaisen asunnon Suomessa omaavat henkilöt, joilla on kotikuntana ko. asunnon sijaintikunta - henkilöt, joilla ei ole kotikuntaa Suomessa (ulkomaille muuton takia) - henkilöt, joilla on kotikunta Suomessa, mutta ei asuntoa (Suomessa) Viimeinen ryhmä on jaettavissa seuraaviin neljään alaryhmään Ryhmä Hlö lkm v. 2004 901 Vailla vakinaista asuntoa 16 674 902 Laitoksessa, tilapäisesti ulkomailla ym. erityisryhmät 50 106 903 Tietymättömissä 8 424 904 Lähetystössä ulkomailla 636 Henkilö, joka ilmoittaa maistraatille olevansa asunnoton, merkitään vailla vakinaista asuntoa olevien alaryhmään. Todennäköistä on, että pitkäaikaisasunnottomiin kuuluu henkilöitä, jotka eivät ole itse mitenkään kontaktissa maistraattiin, ja heidät merkitään maistraatin toimesta tietymättömissä olevien ryhmään. Näin voi käydä esim. tilanteessa, kun tällaisen henkilön aikaisemmin käyttämään asuntoon muuttaa ja tekee muuttoilmoituksen uusi asukas. Täten lähtö-otokseen tulisi ottaa mukaan myös tietymättömissä oleviksi rekisteröidyt henkilöt. Väestörekisterikeskuksen tiedossa on, että vailla vakinaista asuntoa olevien ryhmään on tosiasiallista tilannetta vastaamattomasti rekisteröitynä ainakin seuraavia "profiileja" edustavia henkilöitä: - asunnottomuusjakson jälkeen asunnon saaneita henkilöitä, jota eivät ole tehneet maistraatille muuttoilmoitusta (huom. KELA ei myönnä asumistukea, ellei asuntoon ole tehty muuttoilmoitusta - tämä tosiasia pitää tämän ryhmän lukumääräisesti melko pienenä) - ulkomaille muuttaneita henkilöitä, jotka eivät ole tehneet maastamuuttoilmoitusta - henkilöitä, jotka asuvat jossain sellaisessa rakennuksessa, jota ei ole tarkoitettu vakinaiseen asuinkäyttöön (kesämökit, toimitilarakennukset) - henkilöt ovat jättäneet tarkoituksellisesti muuttoilmoituksen tekemättä välttääkseen asumista ja rakentamista valvovien viranomaisten huomion, tai maistraatti ei ole hyväksynyt muuttoilmoitusta, koska asuinpaikka ei ole asuinkäyttöön tarkoitetussa ja hyväksytyssä rakennuksessa (esim. pääkaupunkiseudulla kierrellessä voi todeta, että merkkejä toimitilarakennuksissa ja -huoneistoissa asumisesta ainakin tilapäisluontoisesti on. Myös kiinteistövälittäjien ilmoituksissa on joskus asuntoilmoitusten seassa ns. kivijalkakauppojen myynti-ilmoituksia, joista voi arvella että ko. tila sopisi asuinkäyttöönkin) 6
- henkilöt, joilla on tilapäisenä tai väliaikaisena tai muuten "vakiintumattomana" pitämänsä asunto Suomessa tai ulkomailla. Niissä tapauksissa kuin tieto tilapäisestä asumisesta on rekisteröitynä väestötietojärjestelmään, nämä henkilöt on helppo jättää hakujen ja analyysien ulkopuolelle. Monesti tällainen asuminen jää kuitenkin rekisteröimättä, koska asianosainen henkilö ei halua aiheuttaa vaivaa tai haittaa (esim. kohonneita vesimaksuja tai asumistuen menetystä) asunnon varsinaiselle asukkaalle. Näin varsinkin yhteiselämän (avoliiton) aloittamiseen liittyvissä tilanteissa, kun yhdessä asumisesta ei haluta tehdä heti "virallista" tekemällä muuttoilmoitusta - Rikolliset ja muut yhteiskuntavastaiset henkilöt, jotka ovat tahallisesti antaneet maistraatille harhauttavaa ja virheellistä tietoa asunnottomuudestaan. Käytännössä tavanomaisen elämän viettäminen ja "täysivaltainen" asuminen jossain huoneistossa, ainakin asunto-osakeyhtiössä, on kuitenkin melko vaikeaa, ellei tietoa asumisesta ole merkitty väestötietojärjestelmään. Päinvastaisiakin uskomuksia on joillain viranomaisilla, mutta Väestörekisterikeskuksen käsityksen mukaan kysymys on hyvin marginaalisesta ryhmästä. Lukumääriä tai prosentteja yllä mainitun tyyppisten tapausten yleisyydestä ei pystytä antamaan. Erilaiset tilanteet ja variaatiot ovat tulleet tutuksi kansalaisten ja maistraattien työntekijöiden kanssa keskusteltaessa ja yleisen elämänkokemuksenkin kautta. Väestörekisterikeskus katsoo, että vailla vakinaista asuntoa olevien ryhmän tilastointi ja tietosuojasäädösten niin mahdollistaessa myös analysointi rekisteritietoja yhdistelemällä palvelisi myös väestötietojärjestelmän ylläpidon prosessien laaduntarkkailun ja mahdollisen tarkistamisen tarpeita, mikäli Väestörekisterikeskus saa käyttöoikeuden valmistuviin selvityksiin. Väestörekisterikeskus voi tarjota seuraavia panoksia pitkäaikaisasunnottomien asiaan liittyvissä selvityksissä: - ajantasaisten tilastotietojen luovuttaminen vailla vakinaista asuntoa sekä tietymättömissä olevien ryhmistä (näitä tietoja on oletettavasti saatavissa myös Tilastokeskukselta). VRK voi toimittaa koko maan tiedot maksutta ja mahdollisuus kuntakohtaisten tilastojen valmistaminen maksutta selvitetään vielä erikseen - tietojen luovutusta koskevan säätelyn mahdollistaessa (mikä asia tutkitaan erikseen), kohderyhmään kuuluvien henkilöiden tietoja. Huom. tiedot ovat jo Tilastokeskuksen käytettävissä joten erillinen tietojen irrottaminen ja luovuttaminen ei ole tarpeen, jos Tilastokeskus tekee tarvittavat analyysit - asiantuntijatukea väestötietojärjestelmän tietojen sisältöä ja niiden laatua sekä käytettävyyttä koskevien kysymysten osalta 7