RAHOITUSJÄRJESTELMÄ VUODESTA 2013 ALKAEN

RAHOITUSJÄRJESTELMÄ VUODESTA 2013 ALKAEN Tässä liitteessä vertaillaan kolmea vaihtoehtoista Kainuun rahoitusmallia: kuntien palvelujen käyttöön perustuviin maksuihin perustuvaa rahoitusjärjestelmää, maakuntahallinnon verotusoikeuteen perustuvaa rahoitusjärjestelmää ja nykyisenlaiseen maksuosuuteen perustuvaa rahoitusjärjestelmää. Vertailussa on otettu huomioon vaikutukset maakunnan toimintaan, kuntiin ja kuntatalouteen sekä kansalaisiin. Myös järjestelmien läpinäkyvyyttä on arvioitu. 1.1 Kuntalaskutuksen erilaisia tapoja Tämä luku käsittelee kuntien palvelujen käyttöön perustuviin maksuihin perustuvaa rahoitusjärjestelmää. Erikoissairaanhoidon kuntalaskutuksesta ja sen periaatteista on keskusteltu aika ajoin vilkkaasti 1990-luvun alkupuolelta alkaen. Laskutusmalleja ja -käytäntöjä on selvitetty useaan otteeseen ja kuntalaskutukselle on asetettu useita, osittain limittäisiä periaatteita (laatikko 3). Viime vuosina tehdyt, meneillään olevat ja suunnitellut sosiaali- ja terveydenhuollon uudistukset sekä hoitokäytäntöjen eräät muutokset ovat nostamassa kuntalaskutusasiat uudelleen esille alueelliseen ja valtakunnalliseen keskusteluun. Eri puolilla Suomea on toteutettu uusia alueellisia palvelumalleja kuten esimerkiksi Forssan alueella, Kainuun maakunnassa ja Etelä-Karjalassa. Tällaisten kehityskulkujen myötä kuntalaskutusteema on levenemässä ja monipuolistumassa. Laatikko 3. Kuntalaskutukseen on liitetty useita periaatteita, jotka ovat osittain limittäisiä. 1. Aiheuttamisperiaate: Kukin kunta maksaa kuntalaistensa käyttämien palvelujen kustannukset. 2. Menojen ennakointiperiaate: Kunta voi ennakoida sille tulevan laskutuksen kokonaismäärän suhteellisen hyvin ja menot eivät vaihtele voimakkaasti vuodesta toiseen. 3. Laskutus tukee sitä, että kuntalaiset saavat vastinetta palveluilleen: Tähän on alettu kiinnittää viime vuosina kasvavaa huomiota. Toisin sanoen vastaisuudessa kunnissa ei tyydytä tarkastelemaan pelkästään saatuja suoritemääriä ja käyttäjälukuja, vaan halutaan katsoa myös esimerkiksi hoidon saatavuuksia, toimivuuksia ja vaikuttavuuksia. 4. Yksinkertaisuus ja läpinäkyvyys 5. Palvelurakenteen kehittymistä tukeva 6. Tulosvastuullisuuteen kannustava ja palveluiden tehokasta järjestämistä tukeva 7. Kuntien maksuosuuksien määräytyminen oikeudenmukaisesti ja huomioon ottaen kuntien taloudellisen kantokyvyn (vrt. 1. periaate) 8. Alueen/piirin yhteisvastuullisuuteen kannustava Alueen/piirin rahoituksen (alueen/piirin tulojen määräytymisperusteet) ja kuntalaskutuksen (kuntien menojen määräytymisperusteet) erilaisia toteutustapoja on kuusi: suoritemalli, kapitaatiomalli, meno-osuusmalli, tulo-osuusmalli, kokonaislaskutusmalli ja edellä mainittujen yhdistelmämalli. Seuraavassa on esitelty kuusi vaihtoehtoista laskutustapaa yksityiskohtaisemmin. 1

Suoritemalli Kunnan vuotuinen maksu määräytyy kunnan asukkaiden palvelujen käytön mukaan. Malli toteuttaa aiheuttamisperiaatteen, mutta kunnan kannalta menojen ennakointi on ongelmallista, koska kuntalaisten palvelujen käyttöä ja sen kustannusten kokonaismäärää voi olla etukäteen vaikea ennustaa 1. Suoriteperusteinen kuntalaskutus tuo epävakautta kuntien taloudenpitoon. Tämä koskee erityisesti pieniä kuntia. Suoriteperusteisen laskutuksen katsotaan helposti edistävän kustannusten kasvua. Siten tämä laskutustapa ei ole omiaan edistämään Paras-puitelain perimmäisiin tavoitteisiin kuuluvaa leveämpien (=kestävämpien) hartioiden muodostumista. Sairaanhoitopiireissä suoriteperusteinen korvaus on yleinen tapa maksaa palvelujen tuottajalle palveluista. Piirit laskuttavat kuntia tyypillisesti hoidettujen potilaiden määrän ja potilaille tehtyjen toimenpiteiden mukaan. Monissa piireissä laskutuksessa käytetään diagnoosi- ja toimenpideperusteista drg-järjestelmää, jossa potilaan hoidon hinta määräytyy potilaan diagnoosin hoitamisen ja tehdyn toimenpiteen keskimääräisen kustannuksen mukaan. Drg-järjestelmien tavoitteena on muodostaa lääketieteellisesti mielekkäitä ja kustannuksiltaan homogeenisia ryhmiä. Ryhmittely tapahtuu pääasiassa diagnoosien ja toimenpiteiden perusteella. Jokaiselle sairaalan hoitamalle potilaalle määritellään diagnoosiryhmä, joita on yli 400. Kussakin ryhmässä potilaan hoitamiseen käytetään periaatteessa saman verran voimavaroja ja rahaa. Yhteen ryhmään kuuluu useita diagnooseja ja toimenpiteitä. Drg-järjestelmä mahdollistaa periaatteessa sairaaloiden hoitokustannusten vertailun yhdenmukaisesti. Käytännössä tähän ei päästä, koska sairaaloiden kustannuslaskentaa toteutetaan epäyhtenäisesti, kustannukset kohdennetaan diagnoosiryhmiin eri tavoilla ja saman diagnoosiryhmään tulevien potilaiden hoitojaksojen pituus vaihtelee. Drg-järjestelmä soveltuu paljon vakiotoimenpiteitä suorittaville erikoisaloille kuten kirurgiaan, mutta huonosti esimerkiksi lastentauteihin ja psykiatriaan. Järjestelmä ei kata koko erikoissairaanhoitoa. Tähän järjestelmään perustuva laskutus kattaa somaattisen erikoissairaanhoidon vuodeosastohoidon ja päiväkirurgian. Erikoissairaanhoidon ulkopuolella ei ole drg-perusteisuutta. Ei ole nähtävissä, että kehittynyt kustannuslaskenta ja tuotteistus lähivuosina oleellisesti yleistyisivät perusterveydenhuollossa tai sosiaalihuollon palveluissa. Siten näiden lohkojen palveluissa suoriteperusteinen laskutus nojautuu kaavamaiseen yksikkökustannukseen. Kapitaatiomalli Kapitaatio- eli väestömääräpohjaisessa mallissa kunnan maksu määräytyy asukasluvun mukaan, jokaiselle kunnalle samansuuruisena tasamaksuna asukasta kohti. Kapitaatioperiaate voidaan toteuttaa esimerkiksi siten, että alueen / piirin budjetoidut menot jaetaan kaikkien jäsenkuntien kesken asukasluvun suhteessa. Saatua lukua voidaan painottaa esimerkiksi siten, että väestön ikärakenne ja sairastavuus otetaan huomioon maksun määrässä. Tällöin asukaskohtainen maksu vaihtelee kunnittain kunnan väestön palvelujen tarpeen mukaan. Kapitaatiomallissa kunnat menot ovat hyvin ennakoitavissa, koska maksu ei riipu kunnan asukkaiden palvelujen käytön määrästä. Kapitaatiomallia voi luonnehtia kuntien välisen solidaarisuuden malliksi. Kapitaatiomallissa alue / piiri muodostaa rahoitusmielessä kuntien yhteisen vakuutuspoolin ja kapitaatiomaksut ovat kuntien vakuutusmaksuja tälle poolille. Kapitaatioperiaatetta on viime aikoina esitetty yhtenä vaihtoehtona sosiaali- ja terveyspiirien ja vastaavien alueellisten toimijoiden rahoituksen toteuttamiseksi. 1 Erikoissairaanhoidon menojen kehityksen ennustamisen ja menojen hallinnan vaikeus yksittäisen kunnan kannalta syntyy kahdesta tekijästä eli väestön sairastavuudesta ja suoriteperusteisesta kuntalaskutusjärjestelmästä. Sairastavuuteen kunta voi vaikuttaa kovin vähän ainakaan nopeasti. Suoriteperusteinen laskutusjärjestelmä on kuntien yhdessä sopima ja sen käyttöön kunnat voivat vaikuttaa. 2

Kapitaatioperiaatteen soveltaminen vakiintuneiden palvelujen kohdalla voi olla ongelmallista, koska se aiheuttaisi merkittäviä muutoksia kuntien nykyisiin menoihin ja muuttaisi olennaisesti kuntien keskinäisiä maksuosuuksia. Nykytilanteeseen verrattuna hyötyjiä olisivat kunnat, jotka tarjoavat väestölleen runsaat palvelut tai ovat järjestäneet palvelut kalliisti. Lisämaksajan rooliin joutuvat kunnat, jotka ovat järjestäneet palvelut edullisesti tai kunnan järjestämät palvelut ovat väestön palvelutarpeisiin nähden riittämättömät. Kapitaatioperusteiseen laskutukseen siirtyminen näyttäisi edellyttävän useamman vuoden siirtymäaikaa, jonka aikana palvelujen tarjonta ja palvelurakenne sopeutetaan alueella / piirissä kunnittain väestön palvelujen tarvetta vastaavaksi. Meno-osuus-malli Kunnan maksu määräytyy sovittuna prosenttiosuutena alueen / piirin (lähinnä edellisvuosien käytön perusteella seuraavalle vuodelle suunnitelluista) kokonaismenoista. Kunnan menot ovat hyvin ennakoitavissa, sillä ne eivät riipu palvelujen käytöstä, vaan lähtötilanteen meno-tasosta. Malli heijastaa kuntien erilaisia painotuksia ja palvelunäkemyksiä. Malli ei merkitse merkittäviä muutoksia kunnan menoihin (pl. yleisen kustannustason muutos). Malli ei muuta kuntien rahoitusosuuksia lähtötilanteeseen verrattuna. Mallia muistuttaa eräissä sairaanhoitopiireissä käytössä olevaa kiinteisiin palvelusopimuksiin perustuvaa sopimusohjausmenettelyä. Tulo-osuusmalli Tässä resurssiperusteisessa mallissa kunnan maksu alueelle / piirille määräytyy prosenttiosuutena kunnan tuloista / tulopohjasta. Kunnan menot ovat mallissa hyvin ennakoitavissa. Ne eivät riipu kunnan asukkaiden palvelujen käytöstä, vaan kunnan tulotasosta. Malli mahdollistaa palveluiden suunnittelun väestön tarpeista lähtien eivätkä kuntarajat ole esteenä. Lisäksi malli tasaa kuntien keskinäisiä rahoituseroja. Malli vastaa Kainuun maakunnan rahoitusmallia, jossa kuntien maksuosuudet maakuntahallinnolle määritellään prosenttiosuutena kuntiin kertyvästä laskennallisesta verorahoituksesta 2. Kokonaislaskutusmalli Kokonaislaskutusperiaatteen mukaan kunnan maksu alueelle / piirille muodostuu kahdesta osasta eli kiinteästä vuosimaksusta ja tasausmaksusta. Kunnan maksama kiinteä vuosi-maksu määräytyy kunnan asukkaiden aikaisempien vuosien palvelujen käytön mukaan. Kunta maksaa vuosimaksun ja todellisen käytön mukaisten todellisten kustannusten erotuksen muutaman vuoden kuluessa. Kunnan menot ovat tässä mallissa melko hyvin ennakoitavissa. Tämä mallin muunnelma on käytössä Forssan seudun terveydenhuollon kuntayhtymässä. 3 Kuntayhtymän oman toiminnan sopiminen tapahtuu kokonaissopimuksina, joissa sovitaan kunnittain 2 Jäsenkunnan maksuosuus määräytyy seuraavasti: Kuntien maksuosuudet maakuntahallinnolle määritellään prosenttiosuutena kuntiin kertyvästä laskennallisesta verorahoituksesta. Laskennallinen verorahoitus sisältää verotulot (kunnallisverot, yhteisöverot ja kiinteistöverot), yleisen valtionosuuden, sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuden ja verotuloihin perustuvan valtionosuuksien tasauksen. Jäsenkunnan maksuosuutta määriteltäessä valtionosuuksiin ei lasketa mukaan kuntien saamia opetusministeriön myöntämiä ja maksamia opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuuksia ja / tai -avustuksia, kunnan yleistä harkinnanvaraista rahoitusavustusta, kuntajaon muutoksen perusteella kunnille maksettavia yhdistymisavustuksia ja investointi- ja kehittämishankkeiden tukea. Kunnallisverotulot ja kiinteistöverotulot lasketaan maakunnan keskimääräisillä verotuloilla painotetuilla veroprosenteilla lukuun ottamatta voimalaitosten kiinteistöverotuloa, joka lasketaan enintään 1,4 veroprosentilla. Yhteisöverotulot lasketaan todellisten maksuunpantujen verotulojen mukaisina. Verotulot lasketaan viimeisimmän valmistuneen verotuksen perusteella ja valtionosuudet kunkin talousarviovuoden mukaisina. 3 Forssan seudun terveydenhuollon kuntayhtymä on antanut perusterveydenhuollon, erikoissairaanhoidon, mielenterveystyön, ympäristöterveydenhuollon ja A-klinikan palveluita Lounais-Hämeen noin 35 000 asukkaalle 3

kiinteä sopimushinta. Sairaanhoitopiirin palvelujen osalta kuntayhtymä toimii tilaajana sopien kaikkia kuntia kattavan kiinteän sopimussumman, joka jaetaan edelleen kunnittain kiinteään sopimushintaan. Kuntien maksuosuudet määräytyvät edeltävien 2,5 vuoden käytön perusteella. Kokonaislaskutusperiaatteen toteuttaminen parantaa merkittävästi kunnan terveydenhuollon menojen ennakoitavuutta. Keskipitkällä aikavälillä jokainen kunta maksaa asukkaidensa palvelujen käytöstä aiheutuvat kustannukset täysimääräisenä, ja siten kunnat eivät joudu maksamaan toisen kunnan asukkaiden palvelujen käytön kustannuksia. Yhdistelmämalli Käytettävä maksuperiaate riippuu palvelusta. Esimerkiksi yleisissä yhteisesti hoidettavissa palveluissa (esim. päivystystoiminta, hallinto- ja tukipalvelut, päivystystoiminta ja varmuusvarastointi) voidaan noudattaa kokonaislaskutusmallia ja samanaikaisesti kiireettömän hoidon kohdalla suoritekohtaista laskutusta. Suoritekohtaiselle laskutukselle on käyttöä myös silloin, kun alue/piiri myy palvelujaan ulkopuoliselle. Tällaiset tilanteet voivat yleistyä sitä mukaan kuin asiakkaiden oikeus valita palvelun tuottaja yleistyy. Yhdistelmämallissa sovelletaan edellä kuvattujen mallien periaatteita eri tavalla erityyppisissä palveluissa. Kunnan menot ovat voivat olla yhdistelmämallissa melko hyvin ennakoitavissa. Menot riippuvat vain osin asukkaiden palvelujen käytöstä. Mallien vertailua Kuhunkin laskutusmalliin liittyy omat hyvät ja huonot puolensa. Taulukossa xx on suhteellisen perinteinen yhteenvetotaulukko mallien piirteistä eräiden keskeisten kriteerien valossa. Eniten kriittisyyttä esiintyy suoriteperusteiseen laskutukseen. Taulukko 6. Kuntalaskutuksen erilaisten tapojen vertailu Edulliset hallintokulut Kustannuskehityksen hallinta Kannustaa tuottavuuden parantamiseen Kannustaa hoitamaan enemmän potilaita Kannustaa lisäämään suoritteita Vaikutus laatuun Vaikutus yhteisvastuullisuuteen Suoritekorvaus Käynti + -- -- + + -- -- Hoitopäivä + -- -- -- -- -- -- Toimenpide -- + + + ++ -- -- Drg-ryhmä -- + +/++ ++ + ++ -- Kapitaatiokorvaus Perusterveydenhuolto ++ ++ +/++ -- -- ++ ++ Erikoissairaanhoito ++ ++ + -- -- + ++ Kokonaiskorvaus ++ ++ + -- -- + + Kiinteä budjetti ++ ++ -- - -- -- + vuodesta 2001 lähtien. Kuntayhtymään kuuluvat Forssan kaupunki, Humppilan, Jokioisten, Tammelan ja Ypäjän kunnat. Kuntayhtymän palveluja käyttävät myös Karkkila, Nummi-Pusula, Somero ja Urjala. Kuntien kaikki terveydenhuollon menot kulkevat kuntayhtymän kautta. Kuntayhtymä tuottaa itse tai tilaa (sopii muiden tuottajien kanssa) palvelut. Kunnan kanssa tehty sopimus tehdään yhdeksi vuodeksi ja laskutetaan 24 osassa. Perusterveydenhuollossa kunnat voivat perussopimuksen mukaisesti määritellä palvelutason kuntakohtaisesti. Kalliin hoidon tasaus hoidetaan Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirin kautta. 4

Suurten kustannusten tasausmenettely Kun tarkastellaan kuntalaskutusasioita, niin ns. suurten kustannusten tasaus on perusteltua huomioida kuntiin tulevan laskutuksen kokonaismäärään vaikuttavana tekijänä. Erikoissairaanhoitolain 56 a :n mukaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän jäsenkunnalle aiheutuneiden poikkeuksellisen suurten potilaskohtaisten kustannusten tasauksesta tulee sopia sairaan-hoitopiirikohtaisesti. Sairaanhoitopiireillä on ollut käytössä erilaisia tasausjärjestelmiä viimeisten 15 vuoden aikana. Eroja on tasauksen kattavuudessa, tasausrajoissa ja monissa yksityiskohdissa. Tasausjärjestelmän tarve säilyy, vaikka kuntamäärä pienenee ja väestöltään pienten kuntien määrä vähenee. Vuoden 2012 jälkeenkin maassamme on useita kuntia, joiden väestö-määrä on alle 50 000 asukkaan, jota rajaa usein pidetään kohtuullisen riittävänä satunnaisten suurten kustannusvaihtelujen sietämiseen. Usean vuoden ajan aika ajoin on ollut esillä tasausmenettelyn laajentaminen sosiaalihuoltoon. On tilanteita, joissa yksittäisen kunnan rahoitusvastuu sosiaalihuollon tehtävistä on kohtuuttomasti kasvanut esimerkiksi lasten huostaanottojen määrän äkillisen muutoksen takia. Lisäksi yksittäisiä erityisen kalliita kustannuksia on syntynyt vaikeavammaisten asumisen, avustamisen, hoivan ja hoidon järjestelyistä. Viime vuosina on käynyt niin, että sairaalasta terveyskeskuksen jatkohoitoon siirrettyjen potilaiden lääkehoidon kustannukset ovat olleet huikean suuret. Tämä kehityssuunta on mitä ilmeisimmin kasvava. Tästä syystä on alettu vaatia tasausmenettelyn ulottamista myös terveyskeskustoimintaan. Nykyisessä sairaanhoitopiirien tasausmenettelyssä tasataan poikkeuksellisen suuria potilaskohtaisia kustannuksia. Useita kertoja vuosien mittaan on todettu, että kunnan talouden kannalta ei aina ole katastrofaalista yksittäisen potilaan / asiakkaan hoidosta syntynyt suuri kustannus vaan useinkin se, paljonko kunta joutuu vuositasolla maksamaan kuntalaistensa sosiaali- ja terveyspalveluista. Tämä on johtanut monia esittämään tasausmenettelyn tavoitteeksi nimenomaan tätä. Yhteenveto kuntalaskutuksen erilaisista tavoista Alatyöryhmä pitää suoritepohjaista laskutusta heikoimmin sopivana erityisesti siksi, että se ei kannusta menojen hallintaan, se olisi kuntien menojen kehityksen hallinnan kannalta erityisen ongelmallinen ja että sen hallinnointi laaja-alaisessa maakunta-kuntayhtymässä muodostuisi todennäköisesti kovin työlääksi ja kalliiksi. Kapitaatiomallissa ongelmallisinta on se, että sen käyttöön ottaminen aiheuttaisi hyvin todennäköisesti huomattavia muutoksia kuntien nykyisiin menoihin ja muuttaisi huomattavasti kuntien keskinäisiä maksuosuuksia. Tällaiseen laskutuskäytäntöön siirtyminen edellyttäisi usean vuoden siirtymäaikaa. Kokonaislaskutusmallin muunnelma on ollut käytössä Forssan seudun terveydenhuollon kuntayhtymässä. Vaikka malli on sillä alueella toiminut ilmeisen tyydyttävästi, sen kaavamainen toteuttaminen ei välttämättä luonnu Kainuussa. Kainuussa palvelukenttä on selvästi terveydenhuoltoa laajempi. Lisäksi tällaiseen uuteen malliin siirtyminen vaatisi siirtymäkauden järjestelyjä. Meno-osuusmallista on niukasti kokemusperäistä tietoa. Yhdistelmämallien käyttö Kainuussa johtaisi palvelumuotokohtaisiin tarkasteluihin, joita varten jouduttaisiin tekemään paljon taustaselvityksiä ja joista syntyisi huomattavasti hallinnollista lisätyötä. Kainuun maakuntakuntayhtymässä on käytössä tulo-osuusmalliin perustuva käytäntö. Huomattavin kritiikki malliin on kohdistunut alkuvuosien siirtymäkauden järjestelyihin (jotka ovat nyt ohi). Muilta osin kriittiset huomiot ovat olleet vähäisiä. 5

1.2 Maakuntavero Maakuntaverotuskysymys liittyy lakisidonnaisuuksiltaan erityisesti Suomen perustuslakiin (731/1999). Suomen perustuslain 121 :n mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla. Kunnilla on verotusoikeus. Lailla säädetään verovelvollisuuden ja veron määräytymisen perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta. Kunnalliseen itsehallintoon perustuen kunnilla on oikeus päättää veroprosentistaan vapaasti. Maakuntien verotusoikeudesta ei ole säännöksiä Suomen perustuslaissa. Perustuslain mukaan itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla säädetään lailla. Tarkastelussa oletetaan verojärjestelmän säilyvän verotettavien tulolajien osalta nykyisellään. Lisäksi oletuksena on, että verotulojen lisäksi maakunta rahoittaisi toimintaansa valtionosuuksilla. Nykyisessä järjestelmässä Kainuun maakunnan vastuulla ovat sosiaali- ja terveyspalvelut (pl. lasten päivähoito) ja perusopetuksen jälkeinen koulutus. Rahoitus määräytyy kunnilta kerättävillä kuntien tuloihin perustuvilla maksuosuuksilla. Kainuun maakunnassa tehtyjen laskelmien mukaan maakunnallisen tuloveron tulisi olla noin 11,5 prosentin tasolla, jotta maakuntaveromallissa tämänhetkiset maakunnan vastuulla olevien peruspalvelujen tuottamisen kustannukset saataisiin katettua. Keskustelu maakuntaverotuksesta Suomessa on ollut hyvin vähäistä johtuen pääosin siitä, että Suomessa väliportaan hallintomalli on tyrmätty poliittisessa keskustelussa. Selvitys ei pyri vastaamaan tiettyihin yksittäisiin kysymyksiin tai arvioimaan esitettyjä ennakkokäsityksiä, vaan maakuntaveromallin problematiikkaa lähestytään useasta eri näkökulmasta. Vaikutus verojärjestelmään Maakuntaverotukseen siirtyminen olisi erittäin merkittävä muutos Suomen verojärjestelmässä. Merkittävimmät kysymykset liittyvät maakuntaverotuksen juridisiin näkökohtiin sekä verojärjestelmän selkeyteen. Maakunnan verotusoikeus lisäisi järjestelmän monimutkaisuutta ja lisäisi Vero-hallinnon töitä, mikä olisi ongelmallista Verohallinnolle asetettujen tuottavuustavoitteiden kanssa. Myös läpinäkyvyys kärsisi erityisesti kunnallis- ja maakuntaverotuksessa mahdollisesti eriävistä veropohjista, useista veroprosenteista ja verotuloihin perustuvan valtion-osuuksien tasauksen laskennan monimutkaistumisen johtuen. Verotuksen rakenteisiin kohdistuu monenlaisia paineita mm. kansainvälistymisen ja ympäristökysymysten seurauksena. Valtionvarainministeriö on asettanut työryhmän, jonka tehtävänä on arvioida nykyisestä verojärjestelmästä ja talouden toimintaympäristön muutoksista aiheutuvia verojärjestelmän muutostarpeita. Lisäksi työryhmän tehtävänä on tehdä tarvittavat ehdotukset verojärjestelmän kehittämisessä noudatettavista suuntalinjoista. Tavoitteena on, että verojärjestelmä tukee nykyistä paremmin kestävää talouskasvua ja samalla kestävää julkisten palvelujen ja etuuksien rahoitusta ottaen huomioon ekologisen kestävyyden vaatimukset. Verojärjestelmään tehtäviä merkittäviä rakenteellisia muutoksia suunniteltaessa olisi syytä huomioida verotyöryhmän ehdotukset. Alueellinen yhdenvertaisuus Mikäli maakunnan verotusoikeus myönnettäisiin vain yhdelle maakunnalle, merkitsisi se merkittävää poikkeusta perustuslaissa säädetystä kansalaisten yhdenvertaisuudesta. Tämän vuoksi olisi erikseen arvioitava, tulisiko yhden maakunnan verotusoikeudesta säätää perustuslain 6

säätämisjärjestyksessä. Mikäli maakuntahallinnolla olisi verotusoikeus, sen tulisi osallistua myös verotuksen kustannuksiin. Maakuntaverotuksessa verotettavat tulot Kainuun tapauksessa maakunnalle myönnettävä verotusoikeus määrättäisiin tiettyjen, erikseen mainittujen palveluiden rahoittamiseen, sillä maakunnalla ei ole yleistä toimivaltaa. Tämä määrittäisi myös maakunnan verotusoikeuden perusteet. Erikseen olisi selvitettävä maakunnalle tuleva verotusoikeus sekä se, miten paljon harkinnanvaraa maakunnalle jätettäisiin veropohjan ja veroprosenttien määräämisessä. Maakuntaverosta puhuttaessa tarkoitetaan yleensä tuloverotusta, Rahoitusmallia kehitettäessä tulisi kuitenkin selvittää sopivuus myös muiden verolajien osalta. Kiinteistöveroa voitaisiin ajatella kerättävän myös maakuntatasolla, joskin nykyistä tasoa tulisi korottaa reilusti. Esimerkiksi vaikka maakunta saisi kiinteistöveron tuoton kokonaan itselleen, tulisi kiinteistöveron nykyinen taso noin kymmenkertaistaa, jotta verotulokertymä yltäisi täyttämään laskelman mukaisen maakunnan rahoitustarpeen. Sen sijaan yhteisövero talouden muutoksille alttiina verolajina ei sovellu maakunnan järjestämien peruspalvelujen rahoitukseen. Maakuntaverotuksen yhteydessä tulisi pohtia, mikä olisi kunnallis- ja maakuntaverotuksen suhde. Yksi tärkeä kysymys on, tulisiko veropohja olla sama kummallekin vai tulisiko kunnan ja maakunnan verotettavien tulojen erota. Erillisen veropohjan määrittäminen maakuntaverotuksessa vähentäisi verojärjestelmän selkeyttä ja lisäisi Verohallinnon työtä, joten käytännöllisempi vaihtoehto olisi saman veropohjan soveltaminen kunnallis- ja maakuntaverotuksessa. Maakuntaverotus eri toimijoiden näkökulmasta Kunnallisverovelvollisten kannalta maakuntaverojärjestelmä aiheuttaa riskin kokonaisveroasteen kasvamisesta. Jotta verovelvollisten kokonaisverorasitus ei kasvaisi, olisi kuntien alennettava veroprosenttejaan maakuntaverotukseen siirryttäessä maakuntaveroa vastaavasti, mikä olisi ongelmallista perustuslain näkökulmasta. Perustuslailla turvattua kunnan verotusoikeutta ja oikeutta päättää veroprosentistaan ei voitaisi rajoittaa, mikä yhdessä maakuntaveroon siirtymisen kanssa aiheuttaa paineita verovelvollisten kohtaaman efektiivisen kokonaisveroasteen kasvusta. Maakuntaveron edellyttämä kunnan veroasteen lasku perustuisi siis kuntien poliittisiin päätöksiin, joita ei voi säätää tältä osin lailla. Verovelvollisten kannalta näkökulma on yksiselitteinen: maksettavan veron määrä ratkaisee; ei se, kenelle vero tilitetään. Jotta verovelvollisten verorasituksen kiristyminen voitaisiin estää, jouduttaisiin järjestelmään luomaan kokonaisveroastetta rajoittava katto, joka kuntien perustuslaillisten oikeuksien myötä käytännössä määräisi maakuntaverotuksen enimmäismäärän. Mikäli tällainen kokonaisveroasteen enimmäismäärä asetettaisiin vain siirtymäkaudeksi, paineet verotuksen kiristymisestä realisoituisivat siirtymäkauden päätyttyä. Kunnilla on perustuslain suoma itsehallinto- ja verotusoikeus, joka sille jäisi, vaikka maakunnalle myönnettäisiin verotusoikeus. Maakuntaverotus vahvistaisi maakunnan rahoitusasemaa, mikä eriyttäisi kuntien ja maakunnan toimintaa toisistaan. Kuitenkin, mitä paremmin maakunnan kunnat ovat sitoutuneita maakunnan kehittämiseen, sen tavoitteisiin ja tulevaisuuteen, sitä pienempi on riski maakunnan ja sen jäsenkuntien eriytymisestä. Maakuntaverotusmallissa maakunta rahoittaisi kaiken toimintansa suoraan veromaksajilta tulevilla verotuloilla ja valtion myöntämillä peruspalveluiden valtionosuuksilla. Tämä vahvistaisi maakunnan rahoitusasemaa, sillä tällöin sekä peruspalvelujen järjestämisen päätöksenteko että rahoitus olisivat saman toimijan eli maakunnan vastuulla toisin kuin nykyisessä kuntien maksuosuuksiin perustuvassa rahoitusmallissa. Maakuntaveromallissa maakunnalla olisi nykyistä helpommin mahdollisuus vahvistaa rahoitustaan veroprosenttia nostamalla, mikäli kustannuskehitys sitä edellyttäisi. 7

Valtion hallinnoimat mahdolliset verokompensaatiot maksettaisiin maakunnalle valtionosuusjärjestelmän kautta. Kunnan laskennallisiin verotuloihin perustuva valtionosuuksien tasaus on nykyjärjestelmässä osa kuntien peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmää, ja se vaikuttaa kunnan laskennallisen valtionosuuden määrään niitä vähentävästi tai lisäävästi. Mikäli jollain maakunnalla olisi oma verotuksensa, tulisi myös sitä kautta kerättävä tulo ottaa huomioon valtionosuuksien tasausta tehtäessä. Yhteenveto maakuntaverotuksesta Maakuntaverotukseen siirtyminen olisi erittäin merkittävä muutos Suomen verojärjestelmässä. Merkittävimmät kysymykset liittyvät maakuntaverotuksen juridisiin näkökohtiin sekä verojärjestelmän selkeyteen. Maakuntaveromallissa tulee kiinnittää yhdenvertaisuuteen huomiota kahdesta näkökulmasta; toisaalta Kainuun palveluiden tulee olla yhdenvertaisesti kaikkien kuntalaisten saavutettavissa, toisaalta alueellisesti Kainuun lisäksi myös muilla vastaavilla alueilla tulee olla yhdenvertainen oikeus samoihin valtionosuus- ja verotusjärjestelyihin kuin Kainuun maakunnalla. Maakuntaverotusjärjestelmän tulisikin olla yleistettävissä Kainuun lisäksi myös muille alueille. Maakuntaverotus pirstoisi palvelujen järjestämiskokonaisuuden Kainuussa, sillä maakuntaverotuksen myötä vahvistuva maakunnan rahoitusasema eriyttäisi kuntien ja maakunnan toimintaa toisistaan. Kuntatalouden näkökulmasta tämä lisäisi paineita kokonaisveroasteen nousulle, jolloin maakuntaverotukseen siirtyminen rasittaisi erityisesti verovelvollisten taloutta. Tulee kuitenkin todeta, että maakuntaverotuksen myötä peruspalvelujen järjestämisen päätöksenteko että rahoitus olisivat saman toimijan eli maakunnan vastuulla, mikä lisäisi maakunnan mahdollisuuksia vahvistaa rahoituspohjaansa, mikäli kustannuskehitys sitä edellyttäisi. Maakunnan verotusoikeus lisäisi järjestelmän monimutkaisuutta ja vähentäisi järjestelmän läpinäkyvyyttä. Maakuntavero on sekä hallinnollisesti että oikeudellisesti erittäin vaikea yhdistää jo voimassa oleviin järjestelmiin, kuten valtionosuus-, erityisesti verotulotasausjärjestelmään. Verojärjestelmään tehtäviä merkittäviä rakenteellisia muutoksia suunniteltaessa on lisäksi syytä ottaa huomioon meneillään oleva verojärjestelmän kehittäminen. Valtionvarainministeriö on asettanut työryhmän, jonka tehtävänä on arvioida nykyisestä verojärjestelmästä ja talouden toimintaympäristön muutoksista aiheutuvia verojärjestelmän muutostarpeita. Tavoitteena on, että verojärjestelmä tukee nykyistä paremmin kestävää talouskasvua ja samalla kestävää julkisten palvelujen ja etuuksien rahoitusta ottaen huomioon ekologisen kestävyyden vaatimukset. 1.3 Nykyisenkaltaiseen maksuosuuteen perustuva rahoitusjärjestelmä Kainuun maakunnan nykyinen rahoitus perustuu kuntien tulojen jakoon. Kunnat päättävät yhtäpitävillä päätöksillä kuntayhtymiä koskevien säädösten mukaisesti maakunnan palvelujen järjestämiseksi tarvittavasta riittävästä rahoitusosuudesta vuosittain kuultuaan maakuntaa. Kainuun maakunta huolehtii sosiaali- ja terveyspalveluista päivähoitoa lukuun ottamatta sekä toisen asteen koulutuksesta ja yleisestä maakunnan suunnittelusta. Tehtäviin liittyvät sosiaali- ja terveyspalvelujen valtionosuudet maksetaan kunnille ja toisen asteen koulutuksessa valtionosuudet maksetaan ylläpitäjälle eli maakunnalle. Ylläpitäjäkohtaiseen valtionosuuteen liittyvät kunnan omarahoitusosuuksista vastaa kuitenkin lakien mukaan oppilaan kotikunta. Sosiaali- ja terveyspalvelujen rahoitusjärjestelmä ei tunne samanlaista ylläpitäjälle kohdennettavaa valtionosuutta vaan kunnat ovat perinteisesti joko ostaneet ko. palvelut muilta 8

palveluntuottajilta tai eri yhteistoiminta muodoissa syntyneet kustannukset on jaettu kuntien kesken joko suoriteperusteisesti tai euroina asukasta kohti. Vaihtoehdoissa, joissa valtionosuus esitetään maksettavaksi palvelunjärjestäjälle, on lähdetty siitä, että valtionosuuslakia ei tarvitse muuttaa. Valtionosuuksiin otetaan mukaan kaikki kunnan saamat valtionosuudet, pois lukien kunnan itsensä järjestämälle toiminnalle suoraan tai laskennallisesti osoitetut valtionosuudet ja harkinnanvarainen valtionosuuden lisäys. Verotuloihin otetaan mukaan: - Kunnallisvero (t -1) maksuunpanon mukaan - Kiinteistövero (t -0) maksuunpanon mukaan - Yhteisövero (t-1) maksuunpanon mukaan - Kunnallisverotulot lasketaan kiinteällä 19,25 tuloveroprosentilla ja kiinteistöverotulot lasketaan korjattuna maakunnan vuoden 2009 keskimääräisillä veroprosenteilla. Edellä mainitut valtionosuudet ja verotulot lasketaan kunnittain yhteen ja kukin kunta maksaa tästä summasta saman prosenttiosuuden, joka on esimerkiksi vuonna 2009 60,1 prosenttia. Kunnat sopivat perussopimuksessa siitä, että sosiaali- ja terveyspalvelujen valtionosuudet siirretään kuntien kautta suoraan maakunnan käytettäväksi. Kainuun hallintokokeilulain, joka on voimassa 31.12. saakka, mukaan perussopimuksessa rahoitus on määriteltävä kaikille kunnille samansuuruisena osuutena kunnan perussopimuksessa määritellyistä tuloista tai summana asukasta kohden. Lisäksi perussopimuksessa voi olla siirtymäaika muutosten tasaamiseksi. Käytännössä nykyinen järjestelmä toimii siten, että kuntien kanssa käydään vuosittain rahoitusneuvottelut, joissa sovitaan seuraavan vuoden rahoituksen tasosta ja rahoitusprosentista. Vuonna 2005 rahoitusosuudeksi sovittiin 59,9 prosenttia laskennallisesta verorahoituksesta. Vastaava luku oli vuonna 2006 58,8 prosenttia, vuonna 2007 58,5 prosenttia ja vuosina 2008 2009 60,1 prosenttia. Rahoituksen tasosta on pystytty sopimaan vuosittain lähes yksimielisesti. Rahoitus kootaan yleiskatteisena ja maakuntavaltuusto tekee päätöksen siitä, miten rahoitus ohjataan eri toiminnoille. Kunnat maksavat rahoitusosuuden tasasuuruisina erinä kaksi kertaa kuukaudessa. Laskutus poikkeaa perinteisestä kuntayhtymien laskutuksesta siten, että se ei perustu käytettyjen palveluiden määrään eikä vuosittain tehdä palvelujen käytöstä johtuvia maksujen korotuksia. Vuosittainen korjauslaskutus tehdään toteutuneen verotuksen perusteella. Seuraavassa tarkastellaan viittä erilaista tulojen jakoon perustuvaa mallia. Ensimmäiseksi tarkastellaan mallia (malli A), jossa kaikille kunnille jää verorahoituksesta maakunnan maksuosuuden jälkeen yhtä osuus asukasta kohti oman toiminnan rahoittamista varten. Toiseksi tarkastellaan mallia, joka perustuu sosiaali- ja terveyspalveluiden laskennallisiin kustannuksiin. Kolmanneksi tarkastellaan mallia (malli C), jossa maakunnalle tuleva kuntien maksuosuus määritellään prosenttiosuutena verorahoituksesta. Neljänneksi tarkastellaan mallia (malli D), jossa kuntien maksuosuus määritellään siten, että sosiaali- ja terveyspalveluihin tulevat valtionosuudet kohdennetaan maakunnalle ja loppuosa määritellään euroina asukasta kohti. Viidenneksi tarkastellaan mallia (malli E), jossa kuntien maksuosuus määritellään siten, että sosiaali- ja terveyspalveluihin tulevat valtionosuudet kohdennetaan maakunnalle ja loppuosa määritellään prosenttiosuutena verorahoituksesta. Kaikista malleista on nykyisestä järjestelmään verrattuna vähennetty kuntien järjestämisvastuulla oleva päivähoito. Sosiaali- ja terveyspalvelujen osuuden erottaminen kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta Sosiaali- ja terveyspalvelujen rahoitus sisältyy vuoden 2010 alusta kunnan peruspalvelujen valtionosuuteen (ns. yhden putken valtionosuus). Sosiaali- ja terveyspalvelujen laskennallisten kustannusten määräytymisperusteet eivät uudistuksesta huolimatta muutu. Laskennallisten kustannusten perusteena ovat kuviossa 12 esitetyt ikäryhmittäiset ja muut laskennalliset perusteet. 9

Uudessa valtionosuusjärjestelmässä ei ole erillistä sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuutta. Maakunnan rahoitusta laskettaessa sosiaali- ja terveydenhuollon osuus voidaan kuitenkin erottaa laskennallisesti kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta (liite 5). Tämä tehdään vähentämällä sosiaali- ja terveydenhuollon laskennallisista kustannuksista kunnan rahoitusosuudesta sosiaali- ja terveydenhuollolle laskettu osuus. Sosiaali- ja terveydenhuollon osuus kunnan rahoitusosuudesta lasketaan siten, että kunnan peruspalvelujen valtionosuuden rahoitusosuus (2571 euroa/asukas) jaetaan sosiaali- ja terveyspalvelujen ja esi- ja perusopetuksen sekä kulttuuripalvelujen kesken niiden laskennallisten kustannusten suhteessa. Laatikko 4. Esimerkki: Vuoden 2010 tiedoilla laskettu sosiaali- ja terveyspalvelujen osuus kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta Kainuun kuntien yhteenlasketut laskennalliset sosiaali- ja terveyspalvelujen kustannukset ovat 280,2 milj. euroa. Kainuun kuntien esi- ja perusopetuksen sekä kulttuuripalvelujen yhteenlasketut laskennalliset kustannukset ovat 66,1 milj. euroa. Näin kunnan peruspalvelujen 10

valtionosuuden laskennalliset perusteet ovat yhteensä 346,3 milj. euroa. Kunnan rahoitusosuus, joka vähennetään laskennallisista kustannuksista, on 2 571 euroa asukasta kohden. Kuntien yhteenlaskettu rahoitusosuus on 204,9 euroa (2571 euroa/asukas x 79 690 asukasta). Rahoitusosuudesta kuntakohtaisesti laskettu sosiaali- ja terveyspalveluja koskeva osuus em. laskennallisten kustannusten suhteessa on 165,6 milj. euroa (liite 6). Näin laskentapohjaan otettava sosiaali- ja terveyspalvelujen valtionosuus on 114,5 milj. euroa (280,2 milj. euroa 165,6 milj. euroa). Päivähoidon valtionosuuden erottaminen sosiaali- ja terveyspalvelujen valtionosuudesta Sosiaali- ja terveyspalvelujen valtionosuudella rahoitetaan myös maakunnan tehtävien ulkopuolelle jäävää kuntien päivähoitoa. Tämän erän irrottaminen valtionosuudesta tehdään vähentämällä sosiaali- ja terveyspalvelujen laskennallisia kustannuksia sosiaalihuollon 0 6-vuotiaiden ikäryhmään kuuluvien lasten yksikköhinnan ja lukumäärän tulo 80 prosenttisesti. Sosiaalihuollon 0 6-vuotiaiden ikäryhmäkohtaisista laskennallista kustannuksista syntyy tilaston mukaan koko maassa keskimäärin 80 prosenttia lasten päivähoidosta. Sosiaalihuollon 0-6 -vuotiaiden laskelmassa ei laskelman yksinkertaistamisen vuoksi oteta huomioon laskentaperusteissa olevaa päivähoitokerrointa. Laatikko 5. Esimekki: Vuoden 2010 tiedoilla laskettu valtionosuus ilman päivähoitoa Kuntien sosiaali- ja terveyspalvelujen yhteenlasketut laskennalliset kustannukset ovat 280,2 milj. euroa. Päivähoidon laskennalliset kustannukset ovat 80 prosenttia 0 6-vuotiaiden ikäryhmään kuuluvien lasten määrä (5 186) kerrottuna sosiaalihuollon 0 6-vuotiaiden yksikköhinnalla 6 259,09 euroa (0,80 x 5 186 x 6 259,09 euroa/0 6-v.). Laskennalliset kustannukset ilman päivähoitoa ovat 254,2 milj. euroa (liite 7). Sosiaali- ja terveyspalveluihin kohdistuvaa kunnan rahoitusosuutta laskettaessa päivähoidon osuus siirretään esi- ja perusopetuksen laskennallisiin kustannuksiin, jolloin rahoitus-osuuden jakamista varten saadaan vertailuluvuksi 92,1 milj. euroa. Rahoitusosuudesta kuntakohtaisesti laskettu sosiaali- ja terveyspalveluja koskeva osuus em. laskennallisten kustannusten suhteessa on 149,9 milj. euroa (liite 8). Näin laskentapohjaan otettava sosiaali- ja terveyspalvelujen valtionosuus ilman päivähoitoa on 104,4 milj. euroa. Uudet tehtävät Mikäli päätetään palo- ja pelastustoimen liittämisestä maakunnan toiminnan osaksi, määräytyisi tästä johtuva kuntaosuus samalla periaatteelle kuin muidenkin toimintojen kohdalla. Sama koskisi mahdollista maataloushallintoa, mikäli siihen jouduttaisiin kohdentamaan alueen omaa rahaa. Jätehuollon mahdollinen mukaantulo ei vaikuttaisi maksuosuuksiin, koska se olisi liikelaitos, joka toimii itsekannattavuusperiaatteella. Kunnat päättävät kuntalain kuntayhtymiä koskevien säädösten mukaisesti maakunnan rahoitusosuudesta vuosittain kuultuaan maakuntaa. 1.3.1. MALLI A: Tulojen tasaus -malli Työryhmän toimeksiannossa edellytettyjen rahoitusmallivaihtoehtojen tarkastelun lisäksi työryhmä selvitti rahoitusvaihtoehtoa, jossa kunnalle jää samansuuruinen osuus verorahoituksesta asukasta kohden. Mallivaihtoehdossa A kuntien maakunnalle maksamia osuuksia korjataan ja tasataan siten, että jokaiselle kunnalle jää samansuuruinen osuus verorahoituksesta asukasta kohti sen jälkeen kun maakunnan maksuosuus on määrätty. Mallissa on laskettu kunkin kunnan verotulot ja valtionosuudet 11

vuoden 2010 perussopimuksen mukaisesti vähennettynä päivähoidon osuus ja saatu laskennallinen verorahoitus on jaettu asukasta kohti (4 583 euroa/asukas). Maakunnalle tuleva osuus on 228 miljoonaa euroa ja tätä vastaava asukaskohtainen summa on 2 861 euroa. Näin jokaiselle kunnalle tulisi jäädä omaan käyttöön 1 722 euroa asukasta kohti. Tämä vähennetään kunkin kunnan laskennallisesta verorahoituksesta ja loppusumma on maksuosuutta maakunnalle. Malli A rahoitusjärjestelmälle asetettujen tavoitteiden valossa Rahoitusjärjestelmälle asetetut tavoitteet on esitetty laatikossa 2. Järjestelmää voidaan pitää yksinkertaisena ja läpinäkyvänä, koska se perustuu kuntien verorahoitukseen ja pääosin selkeästi laskettaviin ja hahmotettaviin tuloeriin. Tulopohjan määrittelyssä käytetty kiinteä kunnallisveroprosentti merkitsee sitä, että yhden kunnan tekemät ratkaisut veroprosentin suhteen eivät vaikuta muiden kuntien osuuksien tasoon. Valtionosuudet ovat tiedossa talousarviota laadittaessa ja lopulliset verotulot tiedetään talousarvio vuoden syksyllä. Näin kuntien maksuosuudet ovat ennakoitavissa, mutta eivät talousarviossa täysin oikeita. Tästä johtuvat erot ovat kuitenkin käytännössä pieniä. Kun sosiaali- ja terveyspalvelut on koottu maakuntatasolla yhteen, ovat vuotuiset heilahtelut merkittävästi yksittäisiä kuntia pienemmät. 12

Malli tukee palvelurakenteiden kehittymistä, eikä ole este kuntien yhteistyölle. Malli sitoo tiiviisti ja yhteisvastuullisesti kunnat ja maakunnan yhteistyöhön. Kuntajakolaki on voimassa edelleen mahdollisissa kuntaliitostilanteissa. Jos päädyttäisiin yhden kunnan malliin, tulisivat rahoitusmalleja koskevat mallit tarpeettomiksi. Malli on tulosvastuullisuuteen kannustava. Maakuntaorganisaatio vastaa koko Kainuun sosiaali- ja terveyspalveluista sekä lukio ja ammatillisesta koulutuksesta yhtenä kokonaisuutena. Näin se joutuu ottamaa tulosvastuun laajemmin kuin aikaisemmassa kuntakohtaisessa toiminnassa. Erityisesti erikoissairaanhoidon ja perusterveydenhuollon koko toimintaketjun hallinta on tuonut toimintaan taloudellisuutta ja tehokkuutta. Aiemmassa perinteisessä toimintamallissa, jossa ko. yksiköt olivat erillisiä palveluntuottajia, oman talouden tasapainottaminen perustui laskutuksen automaattiseen korjaukseen tarpeen vaatiessa. Nyt kun toiminnan perustana ei ole suoritteiden laskuttaminen vaan on tultava toimeen annetuilla etukäteen määritellyillä resursseilla, toimintayksiköt kiinnittävät erityistä huomioita kustannusten kehittymiseen. Palvelujen järjestäjän kannattaa järjestää palvelut ennaltaehkäisevästi siten, että niiden kysyntä pienenee. Niukentuneet resurssit ohjaavat entistä vastuullisempaan toimintaan maakunnassa. Tämä malli kuitenkaan tue yhtä hyvin kuntien tuloksellisuutta. Malli A mahdollistaa hajautettua toimintaa paremmin kokonaistaloudellisuuden huomioonottamisen. Se antaa mahdollisuuden mm. työnjakoon ja keskittämiseen tarvittaessa paremmin kuin kunnittain toimittaessa. Kun kuntien ja maakunnan on sovittava vuosittain alueen verorahoituksen kohdentamisesta eri toiminnoille, ohjaa se osaltaan kokonaistaloudelliseen tarkasteluun. Riskeinä ovat reviiriajattelu sekä sosiaali- ja terveyspalveluiden hallitseva asema toiminnan ja kustannusten volyymia ajatellen. Kuntien maksuosuudet eivät määräydy oikeudenmukaisesti mallissa A. Kuntien valtionosuudet pitävät sisällään olosuhde- ja palvelutarvetekijöitä. Se, että kunnille jää samansuuruinen summa asukasta kohti maakunnan maksuosuuden jälkeen on ristiriidassa valtionosuuksien sisällään pitämän palvelutarvefilosofian kanssa. Malli ei myöskään ota huomioon kaikilta osin Kainuun eri osien erilaista tulorahoituspohjaa ja keskusalueiden erilaisia rahoitustarpeita (esim. laajemmalle alueelle tarkoitetut liikunta- ja kulttuuripalvelut). Palvelutarpeen muutoksesta johtuva rahoitusosuuden suhteellinen muutos kuntien ja maa-kunnan välillä on tässä mallissa hankala arvioida, koska kunnalle tuleva osuus verorahoituksen päältä on vuosittain sovittava erikseen. Malli ottaa huomioon käytettävissä olevat tulot, koska se perustuu nimenomaan käytettävissä olevien tulojen jakamiseen. Ristiriitaa kuitenkin aiheuttaa kunnille jäävä samansuuruinen osuus asukasta kohti riippumatta palvelutarpeesta. Lisäksi ongelmaksi maakunnan ja kuntien ja maakunnan välille voi syntyä se, että resurssit ja palvelutarve eivät kohtaa. Tätä resurssiongelmaa ei voida ratkaista rahoitusmallilla. Yhteisvastuullisuutta korostaa se, että koko kunnallisten palvelujen, joiden tuottajina ovat kunnat ja maakunta asiakkaat ovat samat ja rahoitus tulee yhteisistä lähteistä: kuntien verotulot ja valtionosuudet. Rahoituksesta ja toimintaperiaatteista on voitava sopia yhdessä. Malli A korostaa kuntien keskinäistä yhteisvastuullisuutta, koska ne kunnat joiden verorahoitus asukasta kohti on keskimääräistä suurempi, antavat osan verorahoituksestaan muiden kuntien käyttöön. 1.3.2. MALLI B: Laskennallisiin kustannuksiin perustuva rahoitusjärjestelmä Työryhmän toimeksiannossa edellytettyjen rahoitusmallivaihtoehtojen tarkastelun lisäksi työryhmä selvitti rahoitusvaihtoehtoa B, joka perustuu sosiaali- ja terveydenhuollon laskennallisiin kustannuksiin. Kunnan peruspalvelujen valtionosuuden perustana olevat sosiaali- ja terveydenhuollon laskennalliset kustannukset määräytyvät asukasta kohden määrättyihin 13

ikäryhmittäisiin laskennallisiin kustannuksiin. Nämä valtionosuuden perusteet vahvistetaan vuosittain asetuksella. Valtionosuus määräytyy ikärakenteen, asukasmäärän, kunnan työttömyyden ja muiden erityisten korotuskertoimien ja eri tehtäville määritettyjen laskennallisten kustannusten perusteella. Laskennallisiin kustannuksiin perustuva malli on laskettu siten, että se on vertailukelpoinen muiden mallien kanssa. Esimerkissä oletetaan, että maakunnan rahoitustarve on 228 miljoonaa euroa eli 89,7 prosenttia yhteenlasketuista sosiaali- ja terveyspalveluiden laskennallisista kustannuksista (vähennettynä päivähoito). Mikäli sosiaali- ja terveyspalveluiden laskennallisia kustannuksia (ilman päivähoito) vastaava summa ohjattaisiin 100 prosenttisesti maakunnan käyttöön, olisi maakunnalle tuleva rahoitustaso n. 26 miljoonaa euroa nykytasoa korkeampi (254,2 milj. euroa 228 milj. euroa). Malli B rahoitusjärjestelmälle asetettujen tavoitteiden valossa Sosiaali- ja terveyspalveluiden laskennallisiin kustannuksiin perustuva järjestelmä on esitetyistä malleista kaikkein yksinkertaisin ja läpinäkyvin. Malli perustuu vuosittain julkaistaviin laskennallisiin tietoihin kuntien sosiaali- ja terveyspalveluiden kustannuksista, jotka ovat myös valtionosuuksien pohjana. Perusopetuksen niputtaminen samaan yhden putken malliin sosiaali- ja terveyspalveluiden kanssa ei vaikuta lopputulokseen, koska laskennalliset kustannukset määritellään ennen kunnan omarahoitusosuuden määrittämistä. Lisäksi laskennalliset kustannukset ovat tiedossa talousarviota laadittaessa ja ovat näin täysin ennakoitavissa olevia. Mallin A mukaisesti myös malli B tukee palvelurakenteen kehittymistä, on tulosvastuullisuuteen kannustava ja tukee palveluiden järjestämistä kokonaistaloudellisesti ja tehokkaasti. Mallista A poiketen mallin B mukaiset kuntien maksuosuudet määräytyvät oikeudenmukaisemmin, koska laskennalliset kustannukset pitävät sisällään olosuhde- ja palvelutarvetekijöitä. Kun jokainen kunta osallistuu maakunnan rahoitukseen samalla prosenttiosuudella laskennallisista kustannuksista, osallistuvat suuremman palvelutarpeen omaavat kunnat rahoitukseen myös suuremmalla osuudella asukasta kohti laskettuna. Kaikkea palvelutarvetta ei tämäkään malli kuitenkaan ota huomioon. Palvelutarpeen muutoksesta johtuva rahoitusosuuden suhteellinen muutos kuntien ja maakunnan välillä voidaan ottaa huomioon vuosittain rahoitusprosenttia määrättäessä. Jos tulevaisuudessa maakunta ei pysty tehokkaaseen toimintaan ja kustannukset nousevat suuremmiksi 14

kuin sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuusperuste, on ylittävien kustannusten jaosta sovittava erikseen. Malli B kuten ei ota huomioon kaikkia käytettävissä olevia tuloja, vaan ainoastaan sosiaali- ja terveyspalveluiden pohjana olevat laskennalliset kustannukset. Malli B poistaa kuitenkin muissa malleissa olevan vaikeuden määrittää valtionosuusjärjestelmän mukaisen kuntien omarahoitusosuuden. Malli B kannustaa yhteisvastuullisuuteen siten, että se perustuu selkeästi maakunnan perustoimialaan (sosiaali- ja terveyspalvelut) liittyvään rahoitukseen. Malliin ei sisälly sellaisia kuntien tuloeriä, joiden kohdentaminen sosiaali- ja terveyspalvelujen rahoitukseen aiheuttaa erimielisyyttä kuntien välillä. 1.3.3. MALLI C: Maksuosuus prosenttina verorahoituksesta Malli C on lähinnä nykyisin käytössä olevaa rahoitusmallia. Poikkeuksena on vain päivähoitokustannusten vähentäminen sosiaali- ja terveyspalveluiden valtionosuudesta. Mallissa C kunnan maksuosuus maakunnalle määritellään prosenttiosuutena verorahoituksesta. Verorahoitus edellä mainitulla tavalla laskettuna on korjattujen verotulojen 215,1 miljoonaa euroa ja laskentapohjaan otettavien valtionosuuksien (ilman päivähoitoa) 150,1 miljoonaa euroa summa, joka on 365,2 miljoonaa euroa. Maakunnan kokonaismaksuosuus on 62,4 prosenttia tästä summasta eli yhteensä 228 miljoonaa euroa. Summa jakautuu kuntien kesken siten, että jokainen kunta maksaa omasta verorahoituksestaan saman prosenttiosuuden eli 62,4 prosenttia. Malli C rahoitusjärjestelmälle asetettujen tavoitteiden valossa Malli C on mallin A tavoin yksinkertainen ja läpinäkyvä; ei kuitenkaan yhtä yksinkertainen ja läpinäkyvä kuin malli B. Mallin C mukaiset maksuosuudet ovat mallin A tapaan ennakoitavissa olevat mutta eivät talousarviossa vielä täysin oikeat. Malli C ei myöskään ole aiempien mallien mukaisesti este kuntien yhteistyölle. Lisäksi malli on tulosvastuullisuuteen kannustava ja se muiden mallien tavoin kannustaa tulosvastuullisuuteen sekä tukee palveluiden järjestämistä kokonaistaloudellisesti ja tehokkaasti. Mallissa C maksuosuudet määräytyvät pääosin oikeudenmukaisesti. Ongelmaksi koetaan se, kun valtionosuuksien taso euroina asukasta kohti laskettuna on erilaisesta palvelutarpeesta johtuen 15

merkittävästi erilainen eri kunnissa, jää peruskunnille erisuuruiset osat sosiaali- ja terveyspalveluiden valtionosuutta omaan käyttöön. Malli perustuu käytettävissä olevien tulojen jakamiseen ja ottaa näin huomioon hyvin kuntien kantokyvyn. 1.3.4. MALLI D: Palvelutuotantoon tarkoitettu valtionosuus palvelun-järjestäjälle ja loppuosa euroina asukasta kohden Tässä vaihtoehdossa sosiaali- ja terveyspalveluiden valtionosuus ohjataan kuntien kautta päivähoidon osuus vähennettynä maakunnan käyttöön. Koska sosiaali- ja terveyspalveluiden valtionosuus ei kata kaikkea rahoitustarvetta, loppuosa tarvittavasta rahoituksesta määrätään summana euroa asukasta kohden. Maakunnalle tulevat sosiaali- ja terveyspalvelujen valtionosuudet lasketaan samalla tavalla kuin edeltävissä malleissa. Loppuosuuden jakamista euroa asukasta kohti tukee periaate, joka sisältyy lakiin sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuksista. Lain mukaan sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuden laskennan perusteena on käyttökustannusten kokonaismäärää koskeva arvio, kunnan valtionosuuden laskennassa käytettävät laskennalliset kustannukset asukasta kohden sekä kunnan omarahoitusosuus asukasta kohden. Eli sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuusjärjestelmän peruste on se, että valtionosuuden jälkeen kunkin kunnan sosiaali- ja terveystoimen omalla rahoituksella katettavat menot olisivat jokaisessa kunnassa samankokoiset euroa asukasta kohti. Maakunnalle tuleva sosiaali- ja terveyspalvelujen valtionosuus on esimerkissä 104,4 miljoonaa euroa. Jos maakunnalle tuleva kokonaisrahoitustarve sovitaan yhteisissä neuvotteluissa esim. 228 miljoonaan euroon, kunnilta kerättäväksi loppuosuudeksi jää 123,6 miljoonaa euroa. Tämä on 1 552 euroa asukasta kohti. 16

Malli D rahoitusjärjestelmälle asetettujen tavoitteiden valossa Mallia voidaan pitää yksinkertaisena, koska se perustuu kuntien saamiin sosiaali- ja terveystoimen valtionosuuksiin. Koska valtionosuudet ovat tiedossa talousarviota laadittaessa ja loppuosan laskentaa varten ei tarvita tietoja muusta tulorahoituksesta, mallia voidaan pitää hyvin ennakoitavissa olevana. Malli D ei myöskään ole aiempien mallien mukaisesti este kuntien yhteistyölle. Lisäksi malli D on tulosvastuullisuuteen kannustava ja se muiden mallien tavoin kannustaa tulosvastuullisuuteen sekä tukee palveluiden järjestämistä kokonaistaloudellisesti ja tehokkaasti. Tässä mallissa kuntien maksuosuudet määräytyvät oikeudenmukaisesti, koska valtionosuudet tulevat palvelun järjestäjälle ja valtionosuuden jälkeen tulevan loppuosuuden määräytyminen euroina asukasta kohti vastaa sosiaali- ja terveyspalveluiden valtionosuusjärjestelmälle asetettuja periaatteita. Malli ei kuitenkaan ota huomioon kuntien erilaista tulopohjaa. Palvelutarpeen muutoksesta johtuva rahoitusosuuden suhteellinen muutos kuntien ja maakunnan välillä voidaan kuitenkin ottaa huomioon vuosittain kunnan loppuosan maksuosuutta määrättäessä. Malli perustuu osaksi käytettävissä olevien tulojen jakamiseen mutta loppuosan määräytyminen euroa asukasta kohti ei ota huomioon kaikkia kuntien käytettävissä olevia tuloja. 1.3.5. MALLI E: Palvelutuotantoon tarkoitettu valtionosuus palvelun järjestäjälle ja loppuosa prosenttiosuutena kuntien verorahoituksesta Vaihtoehdossa E sosiaali- ja terveyspalveluiden valtionosuus ohjataan kuntien kautta päivähoidon osuus vähennettynä maakunnan käyttöön. Koska sosiaali- ja terveyspalveluiden valtionosuus ei kata kaikkea rahoitustarvetta, loppuosa tarvittavasta rahoituksesta määrätään prosenttiosuutena verorahoituksesta. Maakunnalle tulevat sosiaali- ja terveyspalvelujen valtionosuudet lasketaan samalla tavalla kuin edeltävissä malleissa ja verorahoitus lasketaan ilman sosiaali- ja terveystoimen valtionosuutta. Maakunnalle tuleva sosiaali- ja terveyspalvelujen valtionosuus ilman päivähoitoa on 104,4 miljoonaa euroa. Jos maakunnalle tuleva kokonaisrahoitustarve sovitaan yhteisissä neuvotteluissa esim. 228 miljoonaan euroon, kunnilta kerättäväksi loppuosuudeksi jää 123,6 milj. euroa. Tämä on 47,4 prosenttia edellä kuvatusta verorahoituksesta. 17