Sivu 1 / 7 Kansan Sivistystyön Liitto KSL ry ja KSL-opintokeskus LAUSUNTO 19.12.2016 Opetus- ja kulttuuriministeriö kirjaamo@minedu.fi reformi@minedu.fi Viite: OKM/41/010/2016 Lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi ammatillisesta koulutuksesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi Kiitämme mahdollisuudesta lausua luonnoksista HE laiksi ammatillisesta koulutuksesta ja eräistä siihen liittyvistä laeista. KSL-opintokeskus pitää hyvänä pyrkimyksiä kannustaa koulutuksen ja tutkinnon järjestäjiä huolehtimaan ohjauksesta, tutkintojen valmiiksi saattamisesta sekä työelämä- ja opiskelijalähtöisestä toimintatavasta. Luonnoksessa käsitellään sivuilla 93 ja 94 koulutuksen järjestäjän oikeushenkilömuotoa. Tunnistamme yksityisenä, yhdistystaustaisena oppilaitoksena pyrkimyksen hyvään yhteistyöhön työelämän kanssa ja nopean päätöksentekokyvyn edut. Tämä toteutuu jo tällä hetkellä KSL-opintokeskuksessa ylläpitäjän yhdistysmuodon ansiosta. Kiitämme esitysluonnoksessa vapaan sivistystyön oppilaitoksen kokonaispalvelurakenteen huomioimista ja pakollisen osakeyhtiöittämisen ongelmien tunnistamista. Tavoitellut asiat voidaan saavuttaa yhtä lailla myös yhdistys- tai säätiömuodossa, joten kannatamme ehdotusta, joka sallii järjestämisluvan myös muille yksityisille toimintamuodoille kuin osakeyhtiölle. Kiinnitämme huomiota muutamiin lakiesitysten kohtiin seuraavasti: LAKI AMMATILLISESTA KOULUTUKSESTA 2 määrittelee lain tarkoitusta Laissa määritellään ammatillisen osaamisen ja työ- ja elinkeinoelämän kehittämisen tehtävät, jotka kuuluvat elimellisesti ammatilliseen koulutukseen. Ammattitaidon osoittaminen sen hankkimistavasta riippumatta on hyvä periaate ammatillisessa koulutuksessa, mutta se ei saa olla säästämisen keino. Lain uudistamisen jälkeenkin tulee huolehtia siitä, että oppia
Sivu 2 / 7 aidosti tarvitsevat henkilöt myös saavat laadukasta koulutusta. Mikäli tämä toiminta on uhattuna, syntyy siitä nopeasti kerrannaisvaikutukset myös työelämään tason laskuna. KSL-opintokeskus pitää erityisen hyvänä kirjauksia elinikäisen oppimisen tukemisesta sekä tavoitteesta tukea opiskelijoiden kehitystä hyviksi ja tasapainoisiksi ihmisiksi ja yhteiskunnan jäseniksi. 22 määrittelee järjestämisluvan sisältöä. Sen mukaan Opetus- ja kulttuuriministeriö myöntää järjestämisluvan, jolla määrätään tutkintojen myöntämistehtävä ja koulutustehtävä. Järjestämisluvassa määrätään lisäksi muun muassa toiminta-alueesta, jolla koulutusta ja tutkintoja on velvollisuus järjestää. KSL-opintokeskus on valtakunnallinen oppilaitos, jonka lähtökohtana on ylläpitäjän sivistystehtävän palveleminen strategian mukaan joustavasti. Koulutuksia järjestetään verkostomaisesti yhteistyökumppaneiden kanssa ja koulutusta/tutkintoja on mahdollista viedä sinne, missä tarve ilmenee ja missä asiantuntevat verkostot mahdollistavat koulutuksen/tutkintojen tekemisen. KSL-opintokeskuksella ei ole yhtä koulu- tai opistorakennusta tietyllä paikkakunnalla, vaan koulutuksia järjestetään yhteistyökumppaneiden tiloissa joustavasti. Tästä syystä sitoutuminen palvelemaan yhtä aluetta tuntuu keinotekoiselta toimenpiteeltä järjestämisluvan yhteydessä. Ymmärrämme opetus- ja kulttuuriministeriön koulutus- ja tutkintotarjonnan alueellisen kattavuuden turvaamisen näkökulman hyvin, mutta opintokeskuksen kaltaisen oppilaitoksen sitominen tämän tavoitteen toteuttamiseen ei ole luontevaa. Kehittämistehtävien määrittelyssä tulisi huomioida myös sellaiset erityiset kehittämistehtävät, joita vapaan sivistystyön oppilaitokset tuovat ammatillisen koulutuksen kenttään arvoperustansa ja aikuisten oppimisen asiantuntemuksensa kautta. Lähtökohtaisesti KSL-opintokeskus pitää hyvänä lain esitystä siitä, että yksi järjestämislupa oikeuttaa kokonaisvaltaisesti järjestämisluvassa mainitun tutkinnon osalta tutkinnon myöntämiseen, osaamisen osoittamiseksi tarvittavien näyttöjen järjestämiseen ja tutkinnon suorittamiseksi tarvittavan valmistavan koulutuksen järjestämiseen. 23 :ssä määritellään tutkintojen ja koulutuksen järjestämisluvan myöntämisedellytyksiä, jotka on sidottu valtakunnallisten ja alueellisten osaamistarpeiden sekä tutkintojen ja koulutuksen tarjonnan suhteeseen. Pykälässä ei määritellä sitä, millä tavoin valtakunnalliset ja alueelliset osaamistarpeet määritellään. Viittaamme tässä myös 22 ongelmiin liittyen alueellisten tarpeiden täyttämistä oppilaitoksen tehtävänä, joka on lähtökohtaisesti ongelmallinen yksityiselle oppilaitokselle, joka palvelee ylläpitäjänsä tarpeita ja toteuttaa sen linjauksia siitä, mitä tarpeita koulutus ja tutkinnot palvelevat.
Sivu 3 / 7 24 määrää tutkintojen ja koulutuksen järjestämisluvan muuttamista ja peruuttamista. KSL-opintokeskus pitää ongelmallisena menettelyä, jossa opetus- ja kulttuuriministeriö yksipuolisesti ryhtyy toimenpiteisiin järjestämisluvan muuttamiseksi tai peruuttamiseksi. Koulutuksen- ja tutkinnon järjestäjille tulee antaa mahdollisuus muuttaa toimintaa, jonka opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo ongelmalliseksi ja neuvotella siitä. Lisäksi kriteerien, joilla opetus- ja kulttuuriministeriö tarkastelee järjestämisluvan riittävää toteuttamista, tulee olla avoimet ja läpinäkyvät. Järjestämisluvan myöntäminen, seuraaminen, muuttaminen ja peruuttaminen esitetyssä muodossa tekevät toiminnasta oppilaitoksissa hallintolähtöistä työelämän tarvelähtöisyyden sijaan, kun reagoiminen ja joustamismahdollisuudet vaikeutuvat. Kehittävä ote korvataan jäykällä, hallinnollisella otteella. 47 määrittelee osaamisen arvioijat. Tutkintojen korkean tason takaavat osaavat arvioijat. Kahdesta arvioijasta toinen olisi työelämän edustaja ja toinen koulutuksen järjestäjän edustaja. Vaatimus riittävästä osaamisesta arvioitavan tutkinnon osalta on tärkeää. Sen sijaan 47 perusteluissa todetaan, että koulutuksen järjestäjää edustava arvioija olisi käytännössä pedagogisesti kelpoinen opettaja, mikä rajoittaa koulutuksen järjestäjän oikeuksia työnantajana. Tämä kirjaus tulisi poistaa perustelutekstistä. 108 määrittelee koulutuksen hankkimistapoja. KSL-opintokeskus kiittää lakiesitystä erityisesti siitä, että se tunnistaa verkostomaisen tavan toteuttaa koulutusta ja mahdollistaa sen selkeällä muotoilulla. Tämä on opintokeskukselle ominainen toimintatapa sekä ammatillisessa lisäkoulutuksessa että vapaassa sivistystyössä. Opintokeskuksen verkostoitumistaidot ja laadunvarmistus tällaisessa toimintamallissa ovat erinomaiset. KSL-opintokeskus katsoo, että yksityisellä vapaan sivistystyön oppilaitoksen ylläpitäjällä pitää jatkossakin olla mahdollisuus toimia ammatillisen koulutuksen järjestäjänä ja tuoda ammatillisen koulutukseen kenttään toimintansa kautta erityinen osaaminen, arvoperusteisuus ja valtakunnallinen tehtävä.
Sivu 4 / 7 LAKI OPETUS- JA KULTTUURITOIMEN RAHOITUKSESTA ANNETUN LAIN MUUTTAMISESTA 32a määrää rahoitusosuuksista ja niiden jakautumisesta. KSL-opintokeskus kiinnittää huomiota perusrahoitusosuuden matalaan tasoon, joka lisää ennakoimattomuutta toiminnassa kohtuuttomalla tavalla. Kannatamme suoritusrahoituksen mukaan ottamista rahoitusmalliin, sillä se kannustaa oppilaitoksia huolehtimaan tutkintojen suorittamisesta. Sen tulisi kutenkin olla kohtuullisen kokoinen osa rahoitusta. Ehdotammekin, että rahoitus jaetaan seuraavasti: perusrahoitus 70%, suoritusrahoitus 20% ja vaikuttavuusrahoitus 10%. Strategiarahoituksen osuutta tulee pienentää, koska sekin lisää rahoituksen ennakoimattomuutta. 32g kuvaa vaikuttavuusrahoituksen muodostumista KSL-opintokeskus pitää koulutuksen ja tutkintotoiminnan vaikuttavuutta erittäin tärkeänä ja sitä on syytä vaatia koulutuksen ja tutkinnon järjestäjiltä. Vaikuttavuuden mittaaminen sen sijaan on erittäin haasteellista. Luotettavien ja oikeudenmukaisten mittareiden löytäminen on todella vaikeaa. Esitetyistä mittareista työllistyminen ja jatko-opintoihin siirtyminen ovat sellaisia, joihin varmasti kaikki koulutuksen ja tutkinnon järjestäjät pyrkivät. Mittarit ovat kuitenkin ongelmalliset, kun ne laitetaan rahoituksen perustaksi. Rahoituksen perustana tulisi olla vain seikkoja, joihin koulutuksen tai tutkinnon järjestäjä voi tosiasiallisesti täysin omilla toimillaan vaikuttaa. Rahoitusohjauksen on hyvä ohjata kehittävään otteeseen ja jatkuvaan parantamiseen toiminnassa, mutta ne eivät välttämättä siitä huolimatta johda tutkinnon suorittaneiden työllistymiseen tai jatko-opintopaikkaan, ainakaan juuri tarkasteluhetkellä. Opiskelijapalaute ja työelämäpalaute voivat sen sijaan olla mittareita, joissa esiin tulevia asioita oppilaitos voi korjata ja parantaa. Niissä kuitenkin ongelmaksi muodostuvat kysymykset, joiden pitäisi olla erinomaisia ja oikeita asioita mittaavia ja toisaalta myös vastauksista tehtävät johtopäätökset ovat tärkeitä ja niiden soisi toimivan edelleen myös kehittämisen välineinä. Oletuksena näissä mittareissa on myös, että vastaajat ymmärtävät erinomaisesti koulutus- ja tutkintoprosessit ja pystyvät niitä arvioimaan. Työelämän asiantuntijoiden osaaminen on kuitenkin työelämässä ja opiskelija katsoo prosessiaan huomattavasti kapeammasta näkökulmasta kuin koulutuksen tai tutkinnon järjestäjä. Tämä tulisi huomioida kysymyksissä esimerkiksi huomattavasti nykyisen Aipal-kyselyn kysymyksiä paremmin. 32h määrittelee strategiarahoitusta. 44, johon luonnoksessa viitataan, puuttuu vielä. Strategiarahoituksen kriteerien tulee olla selkeät ja avoimet.
Sivu 5 / 7 KSL-opintokeskus pitää hyvänä siirtymäaikaa rahoituksen lainsäädännössä. Siirtymäaika tulisi ulottaa myös vaikuttavuusrahoitukseen kriteerien luotettavuuden varmistamiseksi. Niiden oikeudenmukaisuudesta tulee olla varmuus ennen kuin ne voivat toimia jatkuvana rahoituksen perustana. OPETUS- JA KULTTUURIMINISTERIÖN ASETUS AMMATILLISEN KOULUTUKSEN RAHOITUKSEN LASKENTAPERUSTEISTA Lain luonnoksessa on niin paljon kohtia, joita ei ole määritelty, että koulutuksen ja tutkinnon järjestäjän on mahdotonta hahmottaa omaa rahoitustaan ja suunnitella toimintaa ja taloutta edes vuodelle 2018. Koulutuksen järjestäjiä on pyydetty tekemään kannattavuuslaskelmia keskipitkällä aikavälillä, mutta todellisuudessa sellaisia ei pystytä tekemään tosiasioihin perustuen edes melko lyhyellä aikavälillä, kun rahoitusta ei voida laskea. TUTKE3-prosessin ollessa kesken myös toiminnan suunnittelu vaikeutuu. Lisäksi järjestämisluvasta keskustellaan opetus- ja kulttuuriministeriön kanssa, joten tilanne on sopimattoman ennakoimaton. Koska esityksen vaikutusten arviointi on erittäin vaikeaa, tulisi säädösesitys arvioida Lainsäädännön arviointineuvostossa.
Sivu 6 / 7 LAUSUNNON KESKEINEN SISÄLTÖ Kannatamme ehdotusta, joka sallii järjestämisluvan myös muille yksityisille toimintamuodoille kuin osakeyhtiölle (esimerkiksi yhdistys, säätiö). Ammattitaidon osoittaminen sen hankkimistavasta riippumatta on hyvä periaate ammatillisessa koulutuksessa, mutta se ei saa olla säästämisen keino. KSL-opintokeskuksella ei ole yhtä koulu- tai opistorakennusta tietyllä paikkakunnalla, vaan koulutuksia järjestetään yhteistyökumppaneiden tiloissa joustavasti. Tästä syystä sitoutuminen palvelemaan yhtä aluetta tuntuu keinotekoiselta toimenpiteeltä järjestämisluvan yhteydessä. Järjestämislupien kehittämistehtävien määrittelyssä tulisi huomioida myös sellaiset erityiset kehittämistehtävät, joita vapaan sivistystyön oppilaitokset tuovat ammatillisen koulutuksen kenttään arvoperustansa ja aikuisten oppimisen asiantuntemuksensa kautta. Järjestämisluvan myöntäminen, seuraaminen, muuttaminen ja peruuttaminen esitetyssä muodossa tekevät toiminnasta oppilaitoksissa hallintolähtöistä työelämän tarvelähtöisyyden sijaan, kun reagoiminen ja joustamismahdollisuudet vaikeutuvat. Kehittävä ote korvataan jäykällä, hallinnollisella otteella. 47 perusteluissa todetaan, että koulutuksen järjestäjää edustava arvioija olisi käytännössä pedagogisesti kelpoinen opettaja, mikä rajoittaa koulutuksen järjestäjän oikeuksia työnantajana. Tämä kirjaus tulisi poistaa perustelutekstistä. KSL-opintokeskus kiinnittää huomiota perusrahoitusosuuden matalaan tasoon, joka lisää ennakoimattomuutta toiminnassa kohtuuttomalla tavalla. Ehdotamme, että rahoitus jaetaan seuraavasti: perusrahoitus 70%, suoritusrahoitus 20% ja vaikuttavuusrahoitus 10%. Strategiarahoituksen osuutta tulee pienentää, koska sekin lisää rahoituksen ennakoimattomuutta. Rahoituksen perustana tulisi olla vain seikkoja, joihin koulutuksen tai tutkinnon järjestäjä voi tosiasiallisesti täysin omilla toimillaan vaikuttaa. KSL-opintokeskus katsoo, että yksityisellä vapaan sivistystyön oppilaitoksen ylläpitäjällä pitää jatkossakin olla mahdollisuus toimia ammatillisen koulutuksen järjestäjänä ja tuoda ammatillisen koulutukseen kenttään toimintansa kautta erityinen osaaminen, arvoperusteisuus ja valtakunnallinen tehtävä. Koska esityksen vaikutusten arviointi on erittäin vaikeaa, tulisi säädösesitys arvioida Lainsäädännön arviointineuvostossa.
Sivu 7 / 7 Helsingissä 19.12.2016 Kansan Sivistystyön Liitto KSL ry ja KSL-opintokeskus Anneliina Wevelsiep pääsihteeri, opintojohtaja Anna Kirstinä kehityspäällikkö