EUROOPPA- OIKEUS JA SISÄMARKKINAT Juha Raitio TALENTUM Helsinki 2013
Pojalleni Joelille 3., uudistettu painos Copyright 2013 Talentum Media Oy ja tekijä Kannen suunnittelu: Mika Petäjä Kannen toteutus: Outi Pallari Sivunvalmistus: NotePad ISBN 978-952-14-1942-3 BALTOprint, Liettua 2013 Palaute kirjasta: www.talentumshop.fi
Mitä eurooppaoikeus otsikossa Eurooppaoikeus ja sisämarkkinat tarkoittaa? Eurooppaoikeudella viittaan tässä teoksessa erityisesti Euroopan unionin oikeuslähteitä koskevaan tutkimukseen. 1 Tämä johtaa siihen, että eurooppaoikeuden tulkinnassa painottuvat perussopimuksista ilmenevät tavoitteet. Lissabonin sopimuksen myötä termi yhteisöoikeus tai EY-oikeus vanhentui, koska Maastrichtin sopimuksen ns. pilarimalli poistui, vaikkakin tiettyjä piirteitä siitä jäi jäljelle. Enää ei tehdä jakoa yhteisöoikeuteen, EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan ja oikeus- ja sisäasioihin, ainakaan samassa mielessä kuin aiemmin. Olennaista on myös huomata, että Euroopan unionista on tullut oikeushenkilö Euroopan yhteisön asemesta, mikä myös vaikuttaa käytettävään terminologiaan esimerkiksi toimielinten nimissä. Lähestyn teoksessa eurooppaoikeutta melko laajasti eräänlaisena sivistysprojektina. 2 Vaikka tutkimus kohdistuukin EU:n oikeus- 1 Vrt. Ojanen 2006, s. 5 6 ja myös Ojanen 2003a, s. 130 176. Ojanen määritteli vuonna 2006 eurooppaoikeuden seuraavasti: Termin suppea käyttöyhteys koskee EU-oikeutta tai toisinaan jopa vain unionin ensimmäisen pilarin alaista oikeutta. Kaikkein suppeimmassa merkityksessä termi eurooppaoikeus on siten synonyymi termille EY-oikeus. Eurooppaoikeuden laaja merkitysyhteys koskee taas, paitsi Euroopan unionin oikeutta, myös Euroopan neuvoston piirissä syntynyttä normistoa, jossa on pääosin kysymys ihmisoikeuksia tavalla tai toisella suojaavista sopimuksista tai muista asiakirjoista. 2 Ks. sivistysprojektista tarkemmin Raitio 2008, s. 288 293. 1
lähteisiin, se ei ole vain EU-lainoppia. Historiaan ja oikeusteoriaan liittyvät pohdinnat ovat osa yritystä ymmärtää eurooppaoikeutta tutkimuskohteena. On tärkeää, että eurooppaoikeuden tutkimus ja soveltaminen osataan taustoittaa oikein. Teoksen yhtenä päämääränä onkin kontekstuaalisen eurooppaoikeuden tutkimuksen korostus. Ilman totuudenmukaista tietoa sovellettavan EU-normiston tai oikeuskäytännön kontekstista ei voida tehdä pätevää lainoppia eurooppaoikeudessa. Tätä kantaa tukee EY-tuomioistuimen jo CILFIT-tapauksen yhteydessä vuonna 1981 esittämä linjaus, jonka mukaan jokainen eurooppaoikeuden säännös on sijoitettava asiayhteyteensä ja sitä on tulkittava siten, että huomioon otetaan eurooppaoikeus kokonaisuudessaan, sen tavoitteet sekä sen kehitysaste tulkittavana olevan säännöksen soveltamisajankohtana. 3 Voitaneen ajatella, että omaksumani verrattain laaja-alainen lähestymistapa eurooppaoikeuteen ja sisämarkkinaoikeuteen sen erityisalueena heijastavat oikeudellista realismia. Tarkoitukseni ei ole väittää, että vain valitsemani kolme lähestymistapaa sisämarkkinaoikeuteen, siis historia, oikeusteoria ja lainoppi, ovat suositeltavia. Lainopillinen tutkimus vaatii aina tuekseen tiettyjä oikeusteoreettisia valintoja ja pohdintoja, eräänlaisia alkuasetuksia, joiden esittäminen on suotavaa ennen lainopillisia analyysejä. Esimerkiksi taloustieteellinen näkökulma palvelee erittäin hyvin sisämarkkina- ja kilpailuoikeuden lainopillista tutkimusta, vaikka en teoksessa taloustieteellistä näkökulmaa käsittelekään. 4 Toisaalta myös valtiotieteelliset menetelmät ovat sisämarkkinoiden tutkimuksessa merkittäviä. Esimerkiksi erilaiset integraatioteoriat ovat saaneet huomiota sisämarkkinaoikeutta koskevassa kirjallisuudessa. 5 Teoksen keskeisenä painopisteenä EU-lainopin alalla on sisämarkkinaoikeus. Sisämarkkinaoikeuden voidaan katsoa olevan yhdessä kilpailuoikeuden kanssa aineellisen eurooppaoikeuden keskeinen osa-alue. 6 Rooman sopimuksella vuonna 1957 syntyneen talousyhtei- 3 Ks. 283/81 CILFIT (1982) ECR 3415, kohta 20. 4 Ks. Joutsamo 1979, s. 1 8 tai Kuoppamäki, s. 3 433. 5 Ks. Nugent, s. 506 519 ja Raitio 2003, s. 59 62. 6 Ks. Kuoppamäki, s. 21 22. Kuoppamäki määrittelee kilpailuoikeuden muodostavan osan sisämarkkinaoikeudesta, johon kuuluvat kilpailusääntöjen (kilpailunrajoitukset, valtion tuet ja julkiset yritykset) ohella neljää vapautta ja 2
sön tavoitteet ovat perinteisesti korostaneet taloudellisen hyvinvoinnin lisäämistä sisämarkkinoilla. Erityisesti tavaroiden ja palveluiden kauppaa on pyritty edistämään jäsenvaltioiden välillä. On suosittu tuotantolaitosten sijoittamista sinne, missä tuotanto on tehokkainta, mikä puolestaan korostaa työvoiman vapaan liikkuvuuden merkitystä jäsenvaltioiden välillä. Integraatiokehitys on syventynyt koskemaan taloudellisen integraation lisäksi myös poliittista integraatiota, jossa talouspoliittisten ratkaisujen seurauksia arvioidaan selkeämmin tavallisen kansalaisen näkökulmasta. Talousyhteisössä tehtävät kauppa- ja talouspoliittiset ratkaisut vaikuttavat väistämättä myös vero- ja sosiaalipolitiikkaan ja sitä kautta hyvinvointivaltion rahoituspohjaan ja palveluihin. Poliittisen unionin kehitys on vaikuttanut sisämarkkinaoikeuteen varsinkin henkilöiden vapaan liikkuvuuden alalla, mikä ilmenee myös oikeuskäytännöstä ja sekundaarinormistosta. 7 Esimerkiksi jäsenvaltioiden kansalaisiin ei enää viitata vain liikkuvana työvoimana, vaan Maastrichtin sopimuksen myötä heihin on alettu viitata EU:n kansalaisina tai henkilöinä. Oikeuksien johtaminen kansalaisuudesta ei silti ole syrjäyttänyt työntekijän, tuotannontekijän, statukseen liittyvää oikeusturvaa. Esimerkiksi miesten ja naisten tasa-arvoista kohtelua työmarkkinoilla pyritään edistämään EU:n lainsäädännöllä. Toisaalta poliittisen unionin kehitykseen voidaan liittää sisämarkkinaoikeutta sivuavana kysymyksenä kehitys oikeus- ja sisäasioissa. 8 Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen kehitys on johtanut tutkimaan EU:n maahanmuuttajia koskevaa oikeutta. Aivan aluksi teoksessa pohditaan lyhyesti, miten Euroopan integraatiokehitys on edennyt kohti nykyistä Euroopan unionia. Tässä yhteydessä luodaan ensin katsaus siihen, millaisia integraatiota edistäneitä kehityskulkuja on ollut ennen toista maailmansotaa. Kehiliikkeenperustamisoikeutta koskevien säännösten lisäksi ainakin julkisten hankintojen sääntely. Pidän tätä Kuoppamäen kantaa vakiintuneena sisämarkkinaja kilpailuoikeuden välisen suhteen kuvauksena. 7 Ks. esim. EU-kansalaisuuteen liittyvien oikeuksien merkitystä tapauksessa C-413/99 Baumbast (2002) ECR I-7091 ja 30.4.2006 voimaan tullut EU-kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä liikkumis- ja oleskeluoikeutta jäsenvaltioiden alueella koskeva direktiivi 2004/38/EY, EUVL, N:o L 229, 29.6.2004, s. 35. 8 Ks. esim. Nieppola, s. 1 110. 3
tys Euroopan yhteisöstä Euroopan unioniksi käsitellään verrattain yksityiskohtaisesti samoin kuin EU-aikana tehdyt perussopimusten muutokset, joista viimeisin on tunnetusti Lissabonin sopimus. Erityishuomio kohdistuu Euroopan velkakriisiin, jonka taustan ja vakauttamistoimien selvittäminen luo esitykseen ajankohtaisen lisän. Euroopan integraatiokehityksen historiaa ja nykytilaa koskeva esitys pyrkii myös asettamaan sisämarkkinaoikeuden ajalliseen kontekstiinsa. On nimittäin tärkeää ymmärtää, millaiseen todellisuuteen eri aikoina annetut lainkäyttöratkaisut on annettu. Muutoin niiden relevanssin arvioiminen nykyoloihin saattaa vääristyä. Historiallisen katsauksen tehtävänä on myös pyrkiä havainnollistamaan, kuinka taloudellisen ja poliittisen integraation tavoitteet ovat kehittyneet ajan kuluessa ja kuinka samalla oikeuskäytäntö ja lainsäädäntö ovat ohjautuneet palvelemaan uudistuvia tavoitteenasetteluja. Esityksessä kiinnitetään huomiota perussopimusten taustalla oleviin poliittisiin vaikuttimiin ja kuvataan keskeisten integraatiokehitykseen vaikuttaneiden poliittisten päättäjien toimintaa. EU:n tavoitteiden muutokset tulisi ottaa huomioon laintulkinnassa varsinkin eurooppaoikeudessa, jossa on tunnetusti usein sovellettu teleologista, päämäärähakuista laintulkintamallia. 9 Teoksen toisessa luvussa luodaan yleiskatsaus EU:n toimielin- ja päätöksentekojärjestelmään, minkä on määrä osaltaan konkretisoida integraatiohistoriaa koskevaa esitystä ja päivittää ajankohtainen, Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeinen oikeustila EU:n rakenteiden osalta. Toimielinjärjestelmän esittelyssä keskitytään unionin toimielimiin. Päätöksentekomallien osalta niin sanottu tavallinen lainsäätämisjärjestys korostuu, koska se on varsinkin sisämarkkinoihin liittyvän EU-lainsäädännön synnyn kannalta keskeinen. Kolmannessa luvussa käsittelyn kohteena ovat oikeussuojakeinot ja laintulkinta. Euroopan unionin tuomioistuimen toiminta ja kannetyypit on esitelty ottaen huomioon viimeaikainen kehitys. Lainkäyttöä koskevassa luvussa on myös luontevaa lyhyesti käsitellä laintulkintaa. Sen osalta voidaan korostaa perussopimusten, johdetun oikeuden ja oikeuskäytännön välistä tulkinnallista vuorovaikutusta. 9 Ks. oikeuskäytännön kehityshistoriasta eurooppaoikeudessa esim. Ojanen 1998, s. 60 324. 4
Toisinaan saatetaan eurooppaoikeuden tulkinnassa kiinnittää liiaksi huomiota oikeuskäytäntöön perussopimusten ja johdetun oikeuden jäädessä vähemmälle tai päinvastoin. Lisäksi on huomattava, että viimeaikaisen kehityksen myötä ihmis- ja perusoikeuksien painoarvo on eurooppaoikeudessa kasvanut. Neljännessä luvussa luodaan katsaus EU:n nykyiseen normijärjestelmään ja havainnollistetaan varsin periaatepainotteisen eurooppaoikeuden keskeisiä oikeusperiaatteita. Periaatteet jaetaan karkeasti kahteen ryhmään eli yhtäältä jäsenvaltioiden ja EU:n suhdetta määrittäviin periaatteisiin ja toisaalta keskeisiin yleisiin oikeusperiaatteisiin sekä perus- ja ihmisoikeuksiin. Sisämarkkinaoikeuden kannalta etenkin syrjimättömyys- ja suhteellisuusperiaate sekä oikeusvarmuuden periaate ovat merkittäviä. Perus- ja ihmisoikeuksien nykyistä painoarvoa EU-tuomioistuimen argumentaatiossa arvioidaan eurooppaoikeuden horisontaalisten oikeusvaikutusten tarkastelun yhteydessä. Teoksen aineellista sisämarkkinaoikeutta koskevassa osuudessa keskitytään sisämarkkinoiden perusvapauksiin, eli tavaroiden, henkilöiden, palveluiden ja pääoman vapaaseen liikkuvuuteen, sekä valtiontukiin liittyvään EU-oikeuteen. Painopiste on tavaroiden vapaassa liikkuvuudessa, jota käsitellään teoksen viidennessä luvussa. Tällä pyritään ennen muuta hahmottamaan sitä, kuinka sisämarkkinaoikeudellisia kysymyksiä tulee lähestyä eurooppaoikeudellisen normiston ja integraation kehityshistorian muodostama kokonaisuus huomioon ottaen. Tavarakaupan osalta on tosin huomautettava, että teoksessa käsitellään tavarakaupan vapauttamista ja rajoituksia verraten yleisellä tasolla. Esimerkiksi maatalouden erityisasemaa sisämarkkinaja kilpailuoikeudessa ei ole tässä yhteydessä tarkemmin käsitelty. 10 Oikeustapausanalyyseissä pyritään etenemään kronologisesti niin, että yksittäisten oikeustapausten asemesta kuvauksen kohteena on useista oikeustapauksista muodostuva kehityskulku. Tämä on erityisen tärkeää juuri oikeusperiaatteiden kehityksen ja ajankohtaisen sisällön kuvaamiseksi. Kokonaisuuden kannalta on lisäksi tärkeää korostaa, ettei mitään eurooppaoikeudellista periaatetta tule tarkastella irrallaan 10 Ks. Silaskivi, s. 1 230, jossa käsitellään EU:n kilpailupolitiikan ja maatalouspolitiikan jossain määrin erilaisten tavoitteenasettelujen sisämarkkinoille aiheuttamia tulkintakysymyksiä. 5
muista periaatteista, koska muutoin käsittely uhkaa yksipuolistua. Sisämarkkina- ja kilpailuoikeuden tutkimuksessa on välttämätöntä hallita yleisen eurooppaoikeuden normi- ja tulkintateoria. Eurooppaoikeus on sui generis -luonteista 11, sillä eurooppaoikeuden tavoitteet ja periaatteet sekä juuri eurooppaoikeudelle ominainen tulkintametodiikka erottavat sen kansallisista oikeusjärjestelmistä. 12 Kuudennessa luvussa luodaan katsaus henkilöiden, palveluiden ja pääoman vapaaseen liikkuvuuteen sekä vapaaseen sijoittautumisoikeuteen. Henkilöiden vapaan liikkuvuuden osalta on huomioitu EU-kansalaisuuden lisäksi maahanmuuttoon liittyvä ajankohtainen sekundaarinormisto ja oikeuskäytäntö. Palveluiden vapaata liikkuvuutta on havainnollistettu mm. terveydenhuoltopalveluiden ja rahapelien osalta. Lähetettyjä työntekijöitä koskeva ajankohtainen oikeuskäytäntö on erikseen nostettu tarkastelun kohteeksi. Pääoman vapaan liikkuvuuden yhteydessä mm. Golden shares -oikeuskäytäntö on huomioitu. Teoksen kenties merkittävin uudistus aikaisempiin painoksiin (2006 ja 2010) verrattuna on uusi esitys valtiontuista, yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista (SGEI-palvelut), julkisista yrityksistä ja julkisista hankinnoista. Seitsemännessä luvussa kuvataan, kuinka nämä julkisvaltaa sitovat säännökset vaikuttavat sisämarkkinoiden toimintaan ja siten myös neljään perusvapauteen. Lisäksi seitsemännessä luvussa käsitellään lyhyesti valtiontukien valvontamenettelyä ja tukien takaisinperintään liittyviä ongelmia. Viime aikoina tiedontarve etenkin valtiontuista ja julkisista hankinnoista on lisääntynyt, joten tälle tutkimukselle on tullut kysyntä markkinoilta. Näiden SEUT 106 ja 107 artikloihin liittyvien kysymysten ja julkisten hankintojen liittäminen sisämarkkinaoikeudellisen esityksen yhteyteen korostaa sisämarkkina- ja kilpailuoikeuden tutkimuksen läheistä yhteyttä markkinoiden vapauttamisen ja valvonnan tutkimukseen. 11 Ks. esim. 26/62 Van Gend en Loos (1963) ECR 1, s. 12. 12 Ks. Kuoppamäki, s. 23, alaviite 16. Kuoppamäki korostaa samaa seikkaa todeten, että EY-oikeus muodostaa kotimaisesta oikeudesta erillisen oikeudenalansa yksistään jo sen vuoksi, että EY-oikeuden tulkintaperiaatteet poikkeavat voimakkaasti siitä, mihin kotimaisen lain soveltamisessa on totuttu. 6
Teoksen lähdeviittauksissa havainnollistuu historiallisen tulkinnan korostus. EY:n viralliseen lehteen (EYVL) viitataan lähtökohtaisesti Suomen EU-jäsenyyden jälkeisissä yhteyksissä. Nizzan sopimuksen tultua voimaan 1.2.2003 on alettu käyttää ilmaisua EU:n virallinen lehti (EUVL). Ennen vuotta 1995 annetun normiston osalta viitataan joko englanninkieliseen versioon (OJ, Official Journal) tai ranskankieliseen (JO, Journal Officiel) versioon. Sekundaarinormien sivunumerot saattavat vaihdella sen mukaan, onko kyseessä alkuperäisillä virallisilla kielillä laadittu virallisen lehden versio vai ei. Uusien jäsenvaltioiden käännökset jäsenyyttä edeltäneistä sekundaarinormeista eivät aina vastaa sivunumeroinniltaan alkuperäisversiota, minkä vuoksi viittauksissa on syytä olla tarkkana. Ei esimerkiksi ole yhdentekevää, viitataanko 1960-luvun yhteisölainsäädännön osalta OJ:iin vai JO:iin, koska englannista tuli virallinen kieli vuonna 1973 ja vasta sen jälkeen on laadittu englanninkielisiä käännöksiä aikaisemmasta lainsäädännöstä. Tästä logiikasta poiketen eurooppaoikeudellisen oikeuskäytännön osalta viitataan selkeyden vuoksi englanninkieliseen tuomiokokoelmaan (ECR) ajalta ennen vuotta 1973 ja toisaalta myös vuoden 1995 jälkeiseltä ajalta, jolloin suomenkielisen kokoelman sivunumerot vastaavat englanninkielistä versiota. EU:n huippukokouksista ja muista ajankohtaisista merkittävistä tapahtumista ja lainsäädäntöhankkeista on tietoa saatu EU:n tiedotteista, joiden osalta viitataan myös englanninkielisiin lähteisiin (Bull. EC tai Bull. EU). Tämä kuvaa samalla sitä, että teoksessa on haluttu painottaa Euroopan unionin piirissä syntyneiden oikeuslähteiden tutkimusta. Lissabonin sopimus tuli voimaan 1.12.2009 ja samalla perustamissopimusten nimekkeet ja artiklanumerointi muuttuivat. Uusien perussopimusten (SEUT, SEU) artikloiden lisäksi on paikoitellen viitattu myös vanhoihin perustamissopimusten (EY, EU) artikloihin. Lopuksi haluan kiittää Helsingin yliopiston oikeustieteellistä tiedekuntaa ja Suomen Tietokirjailijat ry:tä saamastani taloudellisesta tuesta tämän teoksen kirjoittamiseksi. Helsingissä 9.7.2013 Juha Raitio 7