2. korjattu painos ISBN 951-609-231-4

1

2. korjattu painos ISBN 951-609-231-4 Eräsalon kirjapaino Tampere 2004 2

TYÖKALUPAKKI työllisyydenhoidon palveluprosesseista Ulla-Maija Koivula & Sanna Koskinen (toim.) Equal-yhteisöaloiteohjelma Euroopan sosiaalirahasto ESR Työn Tiet -projekti Julkaisuja 2 / 2004 3

4

ESIPUHE Ulla-Maija Koivula Työkalupakki työllisyydenhoidon palveluprosesseista on Työn tiet projektin (2002-2004) oppivan verkostotyöskentelyn yksi lopputulos. Projektin teemaryhmissä on keväästä 2003 käsitelty työllistymisen prosessia ja työmarkkinakynnyksen ylittämisen esteitä sekä tutkittu ja jäsennetty yhteisesti eri palveluprosessien ammatillista osaamista. Joulukuussa 2003 kiteytyi ajatus yhteisestä käsikirjamaisesta julkaisusta työkalupakista, jossa kuvattaisiin projektissa opittua ja koettua sekä palveluprosesseja ja niihin liittyviä työmenetelmiä. Julkaisu on tarkoitettu ensisijaisesti työllistymiseen liittyvissä palveluissa toimiville tai niiden kehittämisestä vastaaville ammattilaisille sekä alan opiskelijoille. Julkaisun tavoitteena on toimia kokemusten ja pienien innovaatioiden välittäjänä. Tarkoituksena on kuvata mahdollisimman konkreettisesti ja käytännönläheisesti työn ja toiminnan lähestymistapoja, käytettyjä työmenetelmiä ja -välineitä tavalla, josta toinen ammattilainen voi oppia tai ainakin verrata omia kokemuksiaan ja työtapojaan. Työllisyydenhoidon palveluprosesseja kuvataan usein joko luettelemalla erilaisia työllistämisen tukimuotoja ja palveluja ja piirtämällä palveluportaikkoja tai kuvaamalla yleisesti toiminnan ideologisia periaatteita: voimaantuminen, yksilöllisyys, ratkaisukeskeisyys, jatkuvuus, joustavuus, henkilökohtaisuus. Mitä nämä tarkoittavat? Voimaantuminen mitä se on? Mitä työvalmentaja tekee? Mitä yksilövalmennus on? Entä palveluohjaus? Työllisyydenhoidon palvelujen kenttä on monimuotoinen, mutta hajanainen. Palvelut on, mutta pakki puuttuu, totesi eräs toimija. Palveluprosesseista käytetään termejä, joita ei ole yleisesti määritelty. Toimijoiden osaaminen, koulutustausta ja toimintaympäristö vaihtelevat. Toimijat ovat osin hajallaan kuin marjat mättäällä, eikä kaikkia palveluja, saati palveluprosessien sisältöjä tunneta. 5

Työn tiet hankkeessa on pyritty vuorovaikutteiseen kehitystyöhön Tampereen seutukunnan työllisyydenhoidon toimijoiden kanssa. Teematyöskentely on koonnut yhteensä noin 70-80 eri osallistujaa ja työllisyysfoorumit ja verkostokoulutus tilaisuudet noin 200 osallistujaa viimeisen kahden vuoden aikana. Verkosto ei ole ollut täydellinen eikä aukoton. Prosessin aikana on ilmennyt, että yhteistyöstä ja verkostosta puhuminen on paljon helpompaa kuin käytännön yhteistyö tai aidosti verkottoneesti toimivat palvelut. Niin sanottuun yhteiskehittelytyöhön eri toimijoiden välillä on vielä matkaa. Mutta ainakin olemme sillä matkalla jo niin pitkällä, ettei takaisin enää kannata kääntyä. Equal-yhteisöaloite ohjelma / Työn Tiet -porjekti Tämä julkaisu palvelee osaltaan työtä kohti palveluprosessien kuvaamista ja jopa tuotteistamista. Työvoiman palvelukeskus uudistus tulee vaatimaan palveluiden tuottajilta yhä tarkempaa palvelujen kuvausta: kenelle, miten, millä resursseilla ja millaisin tuloslupauksin? Palvelutuottajat saattavat joutua samanlaiseen kilpailuun kuin mm. Hollannissa, jossa pienimmät ja/tai tehottomimmat organisaatiot putoavat pois markkinoilta. Sen sijaan, että kilpaillaan, voitaisiin kehittää verkottuneita palveluja. Tässä julkaisussa käsitellään aluksi Työn tiet teematyöskentelyn yhteydessä muodostettua mallia työllisyydenhoidon palveluprosesseista ja niiden keskinäisestä suhteesta sekä toimijayhteistyön haasteista. Palveluprosesseja ja toimintamalleja esitellään osassa II. Artikkelien kirjoittajat ovat olleet mukana Työn tiet projektissa työntekijöinä, ohjausryhmän jäseninä tai sen teematyöskentelyssä. Kirjoittajat edustavat eri projektien työntekijöitä, työhallintoa, kunnan työllisyystoimea ja opetussektoria. Luvussa tarkastellaan myös palveluprosessien laatuun liittyviä tekijöitä. Osassa III esitellään konkreettisesti joitain työmenetelmiä ja niihin liittyviä käytännön apuvälineitä, mm. tietojen vaihtoon liittyviä lomakkeita, suomen kielen taitotaso arviointia sekä haastattelutekniikkaa ja voimatiimitoimintaa. Julkaisun taittosuunnitelman ja käytännön taiton on tehnyt projektisihteeri Sanna Koskinen. Tekstien toimittamiseen on osallistunut tutkimusapulainen Marjo Nieminen, joka on myös koonnut ja tehnyt yhteenvetomuistioita kevään 2004 yhteisistä palveluprosessipäivistä. Tekstien toimittamiseen ja työskentelymuistioiden kokoamiseen ovat edellisten lisäksi osallistuneet myös projektikoordinaattori Tuula Mikkonen ja opiskelija Anu Airaksinen Pirkanmaan ammattikorkeakoulusta. Teematyöskentelyn prosessiohjaajana on kanssani toiminut HT Timo Keski-Petäjä Tampereen yliopistosta. Hän on myös kommentoinut käsikirjoitusta. 6

Lämmin kiitos kaikille julkaisuun kirjoittaneille ja toimittamiseen osallistuneille. Erityinen kiitos kuuluu teematyöskentelyyn ja yhteisiin palveluprosessipäiviin osallistuneille. Kiitos myös Tampereen työvoimatoimiston johtaja Heikki Syväselle, joka kommentoi allekirjoittaneen tekstiä. Erään osallistujan sanoin: Meillä jokaisella on oma palapelin pala. Tärkeintä on ymmärtää, että rakennamme samaa palapeliä emmekä yritä tehdä jokainen omaa. Tampereella, 21.5.2004 Ulla-Maija Koivula Tutkija Työn tiet -projekti 7

SISÄLLYS I TYÖLLISYYDENHOIDON PALVELUT JA PALVELUPROSESSIT Palveluista prosesseihin ja verkostoon Ulla-Maija Koivula........ 12 II PALVELUPROSESSIEN KUVAUS Palveluohjausta ja byrokratiatulkkausta Palvelutarvekartoitus ja palvelukartta työllisyydenhoidon perustyövälineinä Terttu Haataja.......40 Sosiaalinen toimintakyky moniammatillisessa työkyvyn selvityksessä Sirpa Tietäväinen..... 46 Tietoluukku byrokratiatulkkauksesta asianajoon Kirsi Uotila..... 56 Yksilövalmennus motivaatio- ja muutosvoimana Ratkaistaan ongelmia, ei ihmisiä Kati Haavisto, Panu Raivio ja Tiina Rissa.... 64 Mystinen motivaatio Tarja Hannonen, Tiina Rissa ja Anne Tihinen....68 Ura- ja yksilöohjauksella työelämään Täsmätyö: urasuunnittelun ja ohjauksen prosessi ja työmenetelmiä Sanna Flink, Outi Manninen ja Jani Nieminen.....74 Masto maahanmuuttajien työllistymisen tukena Riina Hiipakka ja Tiina Hiltunen........ 80 Maahanmuuttajien kotoutuminen Hilma Bukareva..........89 Työvalmennus osaamisen edistäjänä Työvalmentaja työnantajan tukena Panu Raivio....92 8

Työllistävä yhteistyö oppilaitoksen kanssa Kyösti Viitanen........93 Osaamisen arviointi työelämässä Pirkko Maatraiva, Tiina Mikkola ja Matti Peltola......98 Osuuskunta työllistäjänä Jani Nieminen.... 113 Palveluprosessien kehittäminen Palveluprosessien laatutekijöitä Ulla-Maija Koivula.... 116 III TYÖMENETELMIÄ JA TYÖKALUJA Haastattelu arvioinnin työmenetelmänä Sanna Flink, Kati Haavisto, Outi Manninen ja Marja Tuunanen...... 123 Tietoluukusta toimintavoimaa voimatiimeistä mahdollisuuksia! Sirpa Tietäväinen.....134 Suomen kielen opetusta ja kielitaidon testausta maahanmuuttajille Sari Nerg.....142 Siivotaan suomeksi suomen kieltä työvalmennuksen rinnalla Sari Nerg........154 Yhteiset asiakkaat yhteinen tieto Tiina Hiltunen.....156 Tietosuoja Eila Rantanen.... 158 Kirjoittajat......170 Kuvat: Työn tiet -projektin teematyöskentelystä, Tampereen tarinateatterin esityksestä ja Maston kielikurssilta. (kuvaajat Sanna Koskinen ja Voionmaan opisto) 9

10

I OSA TYÖLLISYYDENHOIDON PALVELUT JA PALVELUPROSESSIT 11

Palveluista prosesseihin ja verkostoon Ulla-Maija Koivula 1 Johdanto Tässä artikkelissa 1) kuvataan Työn tiet projektin (ks. Työn tiet 2004) oppivassa verkostossa hahmoteltuja jäsennyksiä työllisyydenhoidon palveluprosesseista ja toimijayhteistyöstä. Oppiva verkostoagora (agora, kreik.=tori) on nimitys toimintatutkimukselliselle yhteistyömuodolle, jota Työn tiet projektissa on toteutettu vuoden 2003 alusta saakka. Oppiva verkosto muodostuu kahdesta toisiinsa liittyvästä yhteisen dialogin areenasta: teematyöskentelystä ja työllisyysfoorumeista. Näitä täydentävät projektin kansainvälinen yhteistyö sekä projektiin liittyvä verkostokoulutus. Equal yhteisöaloite Kansallinen teematyö - Työllisyys Työn tiet -projekti Kansainvälinen yhteistyö Työllisyysfoorumi Teematyö Kuvio 1. Oppiva verkostoagora 1) Artikkelin pääasiallinen sisältö on hyväksytty julkaistavaksi Työpoliittisessa Aikakauskirjassa 2/2004. 12

Seuraavassa esitetyt pelkistetyt kuvaukset arjen toimijayhteistyöstä työllisyydenhoidossa ovat jäsennyksiä teemaryhmissä ja työllisyysfoorumeissa käydyistä keskusteluista ja työskentelystä tammikuun 2003 ja maaliskuun 2004 välisenä aikana. Toimintaan on osallistunut kaikkiaan yli 200 henkilöä, jotka edustavat eri osapuolia: työttömiä (työttömien yhdistykset), työhallintoa, kuntien työllisyys- ja elinkeino- sekä sosiaalitointa, oppilaitoksia, kolmatta sektoria, työnantajia ja työntekijöitä sekä muita työllisyyden hoidossa työskenteleviä. Prosessin aikana on koottu mittava määrä keskustelupöytäkirjoja, erilaisia yhteistoiminnallisiin menetelmiin perustuvia ongelma- ja ratkaisuesitysmuistiinpanoja, kyselyjä ja haastatteluja. Työllisyydenhoidon prosesseja on kuvattu myös tarinateatterin keinoin sekä työntekijän että asiakkaan kertomina. Työkalupakki työllisyydenhoidon palveluprosesseista on yhteistyöjulkaisu, joka perustuu eri toimijoiden havaintoihin, kokemuksiin ja kokeiltuihin työmenetelmiin, ns. pieniin innovaatioihin. Julkaisu ei ole työllisyydenhoidon suuri kertomus, vaan enemmän arjen kokemuksia, työmenetelmiä ja välineitä välittävä kuvaus, minkä avulla toiset saman alan työntekijät voivat verrata, soveltaa ja kehittää omaa työtään. 2 Työllisyydenhoidon palvelut Työttömyydestä tai työllisyydenhoidosta puhuttaessa keskustelu usein kääntyy asiakkaaseen: mitkä ovat työllistymisen esteet, miten työtön voisi parantaa omaa työmarkkinakelpoisuuttaan ja miten työttömän aktiivisuutta, motivaatiota, elämänhallintaa, tavoitteellisuutta ja työnhakutaitoja voitaisiin parantaa, jotta mystinen työmarkkinakynnys ylittyisi. Tämän kohdepuheen sijaan olisi syytä myös tarkastella työllisyydenhoidon palveluja, palveluprosesseja ja palvelutuottajien yhteistyötä. Varmaankaan ei voida syyttää asiakasta, jos jokin palvelu ei toimi. Sen sijaan on syytä kehittää palvelua sellaiseksi, että molemmat, sekä palvelun tarjoaja että asiakas, ovat molemmat tyytyväisiä ja että palvelulle asetetut odotukset ja tavoitteet täyttyvät. Tässä artikkelissa palveluprosesseja tarkastellaan työnhakija-asiakkaan kannalta. Työnantaja-asiakkaat työllisyydenhoidon palveluissa olisivat oman erillisen palveluprosessitarkastelun kohde. 2.1 Palvelukäsitteet: suunnitelma, tapahtuma, prosessi ja ketju Seuraavassa palvelukäsitteiden esittelyssä on hyödynnetty Stakesin (2004) sosiaali- ja terveyspalveluiden palvelusanastoa ja käsitekaaviota. Työllisyydenhoidon palveluilla tarkoitetaan tässä julkaisussa yleisesti eri toimijoiden tuottamia palveluja, joiden tavoitteena on edistää ja tukea asiakkaan työllistymistä ja/tai työllistymisen edellytyksiä. 13

Palvelujen järjestäjä organisaatio tai henkilö, joka luo palvelujen tuottajalle sen tarvitsemat taloudelliset ja toiminnalliset edellytykset Palvelujen tuottaja organisaatio tai henkilö, joka tuottaa palveluja Palvelu organisoidun toiminnan tuloksena syntyvä aineeton hyödyke tarpeiden tyydyttämiseksi Asiakas palvelujen vastaanottaja Palvelutapahtuma palvelun tuottajan ja vastaanottajan välinen vuorovaikutustilanne Palveluprosessi asiakkaan tiettyyn tarpeeseen/ongelmaan kohdistuvien palvelutapahtumien muodostama toimintasarja (vireillepano toteutus päätös) Palvelusuunnitelma palveluprosessin tai sen osan toteuttamista varten tehty suunnitelma Palveluvastuu Ammattihenkilöstön ja organisaatioyksikön vastuu palvelusuunnitelman toteutumisesta Palveluketju saman asiakkaan tiettyyn tarve- /ongelmakokonaisuuteen kohdistuva ja organisaatiorajat ylittävä palveluprosessien kokonaisuus Palvelusuhde palveluvastuuseen liittyvä ammattihenkilön ja asiakkaan välinen luottamuksellinen suhde Kuvio 2. Palvelukäsitteiden kaavio (mukaeltu Stakes 2004) 14

Palvelutapahtuma on, lyhyesti määriteltynä, tuottajan ja vastaanottajan (asiakkaan tai osallistujan) välinen vuorovaikutustilanne. Palveluprosessi on näiden palvelutapahtumien muodostama toimintasarja. Palveluketjulla tarkoitetaan palveluprosessien kokonaisuutta, joka muodostuu usein eri organisaatiorajat ylittävistä palveluprosesseista. Palveluketjulta edellytetään, että jollakin toimintayksiköllä on palveluvastuu asiakkaan saamien palvelujen ohjauksesta ja seurannasta. Palveluketju sana on sinänsä harhaanjohtava, koska palveluprosessit muodostavat enemmänkin verkon, kuin lineaarisesti etenevän prosessin. Siten voisi pikemminkin puhua palveluverkosta ja verkostosta ja sen toimivuudesta (tai toimimattomuudesta). 2.2 Työllisyydenhoidon palvelujen järjestäjien ja tuottajien verkosto Työllisyydenhoidon palveluiden järjestäjinä toimivat lukuisat sekä julkisen hallinnon, kolmannen sektorin että yksityisen sektorin organisaatiot ja yritykset. Palvelujen yleinen järjestämisvastuu on työhallinnolla, jolle yleisesti kuuluu vastuu työvoiman kysynnän ja tarjonnan tasapainon edistämisestä (Laki julkisesta työvoimapalvelusta 2002). Kunnat ja seutukunnat sekä kolmas sektori ovat astuneet työllisyydenhoidon palvelujen järjestämisen ja tuottamisen kentälle 1990-luvun loppupuolelta lähtien, erityisesti EU:n liittymisen jälkeen vuonna 1995, jolloin ESR rahoitusmahdollisuudet avautuivat. Kuntien ja valtion välinen vastuu työllisyydenhoidossa on myös jännitteinen asia. (ks. Haataja 2003, 69-70) Työllisyydenhoidon toimijayhteistyön tilaa ja niiden kehittymistä voidaan kuvata seuraavilla pelkistetyillä kuvioilla. (Koivula 2004, 18-19, 24) Ensimmäinen kuvio (kuvio 3) kuvaa toimijayhteistyötä, jollainen työllisyydenhoidossa vallitsi vielä 1990-luvun loppupuolelle saakka. Työllisyydenhoidon päätoimija oli työministeriö ja paikallisesti työvoimatoimistot ja TE-keskusten työvoimaosastot. Sosiaalitoimen yhteistyö työvoimaviranomaisten kanssa oli pääosin hallinnollista, työnhakutietojen ja työttömyysturvatilanteen tarkistamista. Yhteisistä asiakkaista huolimatta työ ei ollut yhtenevää. Kolmannen sektorin ja projektien rooli työllistämisessä oli varsin vähäistä. 15

Kolmas sektori Projektit Piirteet: Vakiintuneet julkisen sektorin emo-organisaatiot Vähäinen horisontaalinen ja vertikaalinen yhteistyö Vastuut ja resurssit jaettu erillisten tehtävien mukaan Projektien ja kolmannen sektorin rooli vähäinen Työhallinto Kunnan työpajat ja työllistämistoimi Sosiaalitoimi Julkiset peruspalvelut Kuvio 3: Työllisyydenhoidon toimijaverkosto 1990-luvun alussa Seuraava kuvio (kuvio 4) kuvaa tämän hetkistä tilannetta, esimerkkinä Tampereen seutukunta. Sekä toimijoiden määrä, laatu että yhteistyö on lisääntynyt ja kehittynyt eri tahojen ja tasojen välillä. Julkisen sektorin ns. normaalipalvelujen lisäksi samojen asiakkaiden kanssa tekevät työtä useat ESR- ja kansallisella rahoituksella tuetut projektit, jotka pitkälle täydentävät olemassa olevia palveluja. Osaa projekteista hallinnoidaan emo-organisaatioissa, osaa hallinnoivat kolmannen sektorin toimijat, jotka ovat astuneet yhä laajemmin työllisyydenhoidon kentälle. Kentän toimijoiden yhteistyösuhteet ovat kuitenkin jäsentymättömiä, osin sattumanvaraisia ja ei-kattavia. (esim. Alkula & Mikkola 2003). Kaikkia toimijoita ja palveluja ei tunneta, eikä niitä osata aina etsiä yhteistyökumppaneiksi. Tieto projektien välillä, projekteista emo-organisaatioihin tai päinvastoin kulkee katkonaisesti. Projektien välinen yhteistyö on enemmän kilpailua kuin aitoa yhteistyötä. Työllisyysfoorumissa keväällä 2003 todettiin, että projekteja koordinoimaan tarvittaisiin projekti! 16

Kolmas sektori: vakiintuneet ja vaihtuvat asemat Projektit Lisääntynyt vertikaalinen yhteistyö Lisääntynyt horisontaalinen yhteistyö Kehittyvä, mutta kilpaileva projektiyhteistyö Työn ja resurssien jaon ongelmia eri toimijoiden kesken Toimijayhteistyön kokonaisuuden hallintavaje Yritykset Työnantajat Yhteispalvelupiste Koulutuspalvelut Työhallinto Kuntien työllisyystoimi Sosiaali- ja terveystoimi Julkiset palvelut Kuvio 4: Työllisyydenhoidon toimijaverkosto 2000-luvun alussa Projekteissa kehitetyt työmuodot ovat hitaasti muuttaneet emo-organisaatioiden toimintakäytäntöjä. (ks. esim. Aro et al 2002). Projektit ovat toimineet normaalipalveluja täydentävinä palveluina. Normaalipalvelut (työvoimatoimistot) työntävät vaikeimmat asiakkaansa projektien hoidettaviksi sillä aikaa, kun itse keskittyvät helpoimmin työllistettäviin ja työnantajapalveluiden kehittämiseen (projektityöntekijä ryhmähaastattelussa syksyllä 2002), on väitetty. 2.3 Työvoimapalvelujen rakenneuudistus Työllisyydenhoidon palvelut, samoin palveluprosessit, ovat kehittymässä kohti verkottuvia, tilaaja-tuottaja -mallilla toimivia palveluketjuja. Osin yhteispalvelupistekokeilun (2002-2003) ja myös ESR rahoituksella toteutettujen työllisyyshankkeiden hyvien kokemusten perusteella työhallinto linjasi työvoimapalvelujen rakenneuudistuksen, jossa julkiset työvoimapalvelut eriytetään ns. kahteen linjaan: työnhakukeskuksiin ja työvoiman palvelukeskuksiin. (Työllisyyden politiikkaohjelma 2003.) Palvelukeskusten odotetaan tarjoavan työmarkkinavalmiuksia parantavia palvelukokonaisuuksia sellaisille työnhakijoille, joille nykyiset palvelut ovat osoittautuneet riittämättömiksi. Työvoimatoimistoja kehitetään työnhakijoiden ja työnantajien kohtauspaikkoina sekä strategisina partnereina seutukunnallisessa kehittämistyössä. 17

Strategiatekstissä todetaan: Tavoitteena on, että työvoimatoimistot pystyvät aiempaa selkeämmin ja tuloksellisemmin keskittymään niiden asiakasryhmien palveluun, joilla on edellytyksiä sijoittua avoimille työmarkkinoille (Työpolitiikan strategia 2003, 16-17). Erilaisten työnhakija-asiakkaiden luonne on siten tunnistettu ja ratkaisuna on palvelujen eriyttäminen. Ensimmäiset palvelukeskukset aloittavat toimintaansa parhaillaan. Tampereella toiminta on käynnistynyt huhtikuussa 2004. Tässä vaiheessa palvelukeskukset kehittävät paikkaansa ja rooliaan työllisyydenhoidon toimijaverkostossa, asiakkaiden valikoitumisen ja ohjaamisen strategioita sekä palveluprosesseja ja niihin liittyvää laadunhallintaa (ks. Eskonen 2004). Uudessa tilaaja-tuottajamalliin perustuvassa palvelurakenteessa palvelutuottajilta vaaditaan palveluprosessien kuvaamista, tuotteistamista ja markkinointia. Uusi palvelumalli on haaste sekä uusille organisaatioille että erilaisten työllisyydenhoidon palvelujen tarjoajille. Ideaalina on palvelumalli, jossa asiakkaat ohjautuvat heille mahdollisimman oikeaan osuvaan palveluun ja palveluprosessi jatkuu ratkaisuun saakka. (vrt. Aho et al. 2003, 14-15) Kehittyneessä verkostopalvelumallissa (kuvio 5) eri toimijat ovat määritelleet tehtävänsä, roolinsa ja toiminnan resurssit on jaettu. Verkostomalli perustuu prosessiohjaukseen, sopimusohjaukseen ja asiakkuuden yhteisyyteen. Työvoimapalvelujen rakenteellinen uudistus ja kehittyvä verkostopalvelumalli -perustehtävien ja työnjaon määrittely -tilaaja-tuottajamalli, sopimuspolitiikka -verkostojohtaminen, tietojohtaminen, oppiva verkosto -case management palveluprosessi Koulutuspalvelut Yritykset Työnantajat Kolmas sektori Sosiaaliset yritykset Asiakasyhdistykset Projektit Työvoiman palvelukeskus Kela Työnhakukeskus Kuntien työllisyystoimi Sosiaali- ja terveystoimi Kuvio 5. Kehittyvä verkostopalvelumalli 18

Verkostopalvelumalli on vasta ideaalikuva. Uusi työvoimapalvelujen rakenne ei välttämättä muuta nykyisiä palveluprosessien ongelmia, elleivät palveluprosessien laatu, prosessijohtaminen ja prosessien hallinta kehity. Uudestakin työvoiman palvelukeskuksesta voi muodostua vain erillinen saareke palveluverkostoon, kuten osin tapahtui yhteispalvelupistekokeilussa tehdyn arviointitutkimuksen mukaan. (ks. Lyytinen 2004, Yhteinen palvelu 2003.) 2.4 Verkostomallin lähtökohtana prosessivastuu ja työnjako Tampereen seutukunnalla eri toimijoiden kanssa käydyissä keskusteluissa on todettu tarpeelliseksi palveluprosessin haltuunotto ja vastuutus, prosessinäkökulman kehittäminen, työn ja vastuiden jakaminen sekä ns. ratkaisuun asti saattaminen. Tällä hetkellä asiakaskeskeinen prosessivastuu puuttuu. Yhteistyö eri toimijoiden välillä toteutuu satunnaisesti ja on usein kiinni enemmän toimivista henkilösuhteista kuin vakiintuneista toimintakäytännöistä. Pitää tietää kenelle soittaa. Yksilöllisessä palveluohjauksessa ydinsisältö on yksilöllisyys, vastuullisuus ja jatkuvuus. Nämä toteutuvat nykyisissä palvelukäytännöissä varsin huonosti. Koordinointi, asianajo ja neuvonta tulisi nostaa esiin. Asiakaslähtöinen ajattelutapa ja luopuminen sektoraalisesta ja funktionaalisesta tarkastelukulmasta avain ratkaisuun. (Työllisyysfoorumi (F) 16.5.03, järjestötoimija) Tonttirajat pitäisi olla paremmin sovittu asiakkaat ihan hukassa, etenkin maahanmuuttaja-asiakkaat ja asiakas luulee, että vika on hänessä (Teemaryhmä (TR), keskustelumuistio 14.3.03) Tampereen seutukunnalla käytyjen keskustelujen perusteella voi väittää, että työllisyydenhoidon palvelujen ja palveluprosessien verkosto on fragmentaarinen, sumea (=ei tunneta kaikkia toimijoita eikä sitä, mitä toimijat tekevät) ja reikäinen (sekä puuttuvia palveluja tai osapalveluja että palveluprosessien välisiä aukkoja). Mm. Equal hankkeiden kansallisessa teematyöskentelyssä on tullut ilmi, että vastaava tilanne vallitsee myös muualla. Valtion, kuntien ja kolmannen sektorin toimijoiden työnjako elää murrosvaihetta, jossa toimijaroolit, ydintehtävät ja resurssit jaetaan uudella tavalla. Julkisesta hallintokoneisto mallista ollaan siirtymässä eri toimijoiden verkostomalliin. Tässä ns. governance hallintamallissa korostuvat toimijoiden välinen verkostoyhteistyö ja yhteisvastuu sekä myös yhteisjohtajuus (ks. esim. Saarelainen 2003.). 19

3 Palveluprosessit käsitteet, mallit ja käytännöt Nykyisessä toimijayhteistyössä palveluprosessit eivät vielä ketjuunnu, vaan palveluprosessit ovat pitkälle organisaation sisäisiä prosesseja. Prosessien välit ja erityisesti siirtymät palveluprosessista toiseen ovat kuiluja, joihin asiakas saattaa juuttua, tippua tai unohtua. Varsinaista palveluprosessiohjausta ei tapahdu systemaattisesti ja prosessiohjaus onkin pitkälle asiakkaan, ei palveluverkoston tai tietyn toimijan vastuulla. Työnhakijalla on ongelmia 1. päästä itselleen oikeaan = sopivaan prosessiin 2. siirtyä tarpeenmukaisesti ja joustavasti prosessista toiseen ilman pitkiä välivaiheita 3. päästä palveluprosesseista ulos (pitkä projekti- ja tukityöhistoria muodostuu itsessään jopa esteeksi) Prosessien sisäistä toimintaa kyllä arvioidaan, esim. työhallinto arvioi omia palvelujaan ja projektit omiaan, mutta kuka arvioi palveluprosessien kulkua kokonaisuudessaan? Kenelle kuuluu vastuu palveluprosessien ketjusta ja sen toteutumisesta? Työllisyydenhoidon palveluprosessit voidaan tyypitellä seuraavasti: Työnvälitys Informaatio & Neuvonta Uraohjaus Työvalmennus & Yksilövalmennus Koulutus Toimeentuloturva ja sosiaali- terveyspalvelut Kuntoutus (fyysinen/psyykkinen/sosiaalinen) Kuvio 6. Työllisyydenhoitoon liittyvät palveluprosessit 20

Kustakin em. prosessista vastaa pääsääntöisesti oma hallinnollinen organisaationsa. Työnvälitys ja siihen liittyvä ohjaus ja -neuvonta kuuluu lakisääteisesti työhallinnolle. Urasuunnittelua ja ohjaustoimintaa tehdään sekä työhallinnossa (esim. työnhakuvalmennus, ammatinvalinnan ohjaus) että erilaisissa projekteissa (esim. Täsmätyö projekti, ks. tarkemmin ko. artikkeli tässä julkaisussa). Työvalmennuksen ja yksilövalmennuksen keskeisiä areenoita ovat työpajat (kunnalliset, yhdistysten ja säätiöiden ylläpitämät), mutta saman tyyppisiä palveluja tarjotaan myös lukuisissa erilaisissa projekteissa. Koulutusprosessi toteutuu pääsääntöisesti erilaisissa koulutusorganisaatioissa, toimeentuloturva-, sosiaali- ja terveyspalvelut omissa erillisissä organisaatioissaan (sosiaalitoimi, terveystoimi, päihdetyö, mt-toimisto, Kela) ja kuntoutusprosessi mahdollisesti kaikissa edellisissä tai vain jossain niistä. Eri prosessien linkittyminen toisiinsa on epävarmaa. Samoin se, osataanko asiakas ohjata oikeaan, sopivaan prosessiin. 3.1 Palveluprosessien porrasmallit Tyypillisesti työllisyydenhoidon palveluprosessit ja työmarkkinakynnyksen ylittämiseen johtava polku on piirretty alhaalta ylös etenevinä portaina. Ohjausprosessin näkökulmasta porrasmalli voidaan nähdä seuraavalla tavalla: Prosessiohjaus Seuranta Arviointi Itsetunnon vahvistaminen Avoimet työmarkkinat Työharjoittelu Tukityö Työelämävalmennus Koulutus / Osaamisen päivittäminen Tietoa työ- ja koulutus tai kuntoutusmahdollisuuksista Voimavarojen kehittyminen Arjen hallinta Holistisuus - toimeentulo, terveys, asuntoasiat, perhetilanne. Tuki ja ohjaus, neuvonta, asianajo, vertaistuki esim. ryhmät/yhteisö, onnistumisen elämykset Voimavarakeskeinen tilannearvio, sparraus ratkaisukeskeisyyteen, aktivointi, motivointi, voimaantuminen (empowerment) Tuki ja valmennus työnhakutaidoissa Osaamisen osoittamisessa tukeminen Tuki työpaikalla, yhteistyö työnantajan kanssa Tuki koulutuksen aikana, esim. apu oppimisvaikeuksiin, pettymyksien käsittely Tieto ja tuki realististen tavoitteiden asettamiseen Kuvio 7. Asiakasprosessin vaiheet 21

Porrasmalliin on tahallaan jätetty aukko tukityöportaan (tämä porras voi sisältää useita pienimpiä portaita: työkokeilu, -harjoittelu, työelämävalmennus, tukityö, oppisopimus) ja avointen työmarkkinoiden väliin. Tämä viimeinen kynnys näyttää olevan kaikkein vaikeimmin ylitettävissä. (ks. esim. Aho et al. 2003, Rakennetyöttömyyden 2003). 3.3 Porrasmallin myyttisiä oletuksia Valmiuden olettama Porrasmalliajatteluun sisältyy usein implisiittinen, sisäänrakennettu oletus, että asiakas etenee lineaarisesti, johdonmukaisesti portaalta toiselle, ja kun hän on valmis, hän kykenee astumaan avoimille työmarkkinoille. Tämä työmarkkinoille valmiuden olettama toistuu usein työllisyydenhoidon toimijoiden puheessa. Mutta kuka määrittää ja millä ehdoin valmiuden asteen? Lineaarisuus Porrasmalli etenee lineaarisesti käytännössä näin kuitenkin tapahtuu harvoin. Asiakas voi juuttua johonkin askelmalle tai palata takaisin. Syynä voi olla, että tilannearvio on tehty väärin. Sekä asiakas itse että työntekijä ovat saattaneet arvioida työllistymisen edellytykset paremmiksi kuin ne tosiasiallisesti ovat. Asiakkaalla ja myös työntekijällä voi olla illuusiota kyvyistä, työmarkkinoista ja työtehtävien vaatimustasosta. Portaiden olettama Työntekijän kannalta katsottuna keskeinen vaihe asiakasprosessissa on tilannearvio eli tutustuminen, pääseminen samalle kartalle asiakkaan kanssa. Eräs pitkän linjan työntekijä totesi, että tilannearvio on kuin takin napitus, pitäisi osata laittaa napit heti alusta oikeisiin reikiin, muuten menee väärin (TR 7.3.2003). Tilannearvio ei tule kerralla valmiiksi, vaan käytännössä tilanteen ja prosessin etenemisen arvion tulisi olla jatkuvaa. Käytännössä nykyisissä palveluprosesseissa tähän päästään harvoin. Toinen porrasaskelmiin liittyvä olettama on, että portaita on olemassa ja että niitä on tarjolla. Tämä liittyy sekä palvelujen olemassaoloon että tietoisuuteen niistä. Käytännön tasolla palveluja sekä puuttuu kokonaan tai niihin ei pääse edellyttäen, että kaikki palvelut ja niiden sisältö edes ovat kattavasti tiedossa kaikilla toimijoilla. Työvoimahallinnosta ohjataan kuntaan, kunnalla on omat rajoitteensa eikä asiakas välttämättä saa palveluja (TR 7.3.03, kunnan työllisyystoimen edustaja) 22

Pysyviä palveluja ei ole riittävästi. Projektit katkonaisia, vaikea hahmottaa oikeaa projektia mikä päättynyt, mikä alkanut? (TR ryhmätyötuloksia 14.3.03) Käytännön työssä selkiytymätön roolijako tulee vastaan: pallottelu on absurdi asia, ongelma on kuitenkin yhteinen. (TR 14.3.03 muistio). Olennaista ei ole, kuka tekee vaan että asiakas saa palvelun. Työnjaossa pitäisi siis saada vastaus kysymyksiin: Kuka tilaa, kuka tuottaa, kuka maksaa? Aina ylöspäin? Kolmas oletus porrasmallissa on se, että askelmalta toiselle siirtyminen olisi positiivinen asia. Työntekijäkin saattaa kiirehtiä asiakkaan etenemistä. Muutoksiin sopeutuminen, olivat ne positiivisia tai ei, vie aikaa ja muutos on - kliseemäisesti sanottuna - aina kriisi. Esim. kotona pitkään olleen perheenäidin työllistyminen merkitsee muutosta sekä työllistyjälle että koko perheelle. Pitkään työttömänä olleelle paluu työn valtakuntaan voi olla sekä positiivinen että eräänlainen identiteettikriisi: ei minulle voi käydä näin hyvin totesi yksi uudesta työpaikastaan itse hatkat ottanut, kun toinen työntekijä ihmetteli tämän lähtöä. Palveluportaita piirrellessä myös oma näkökulma saattaa kapeutua yksilöön ja yksilön ongelmiin. Huomio kiinnittyy harvemmin siihen, miten palvelutapahtumat, palveluprosessit tai ketjut toimivat tai mikä on todellinen työmarkkinoiden tilanne. Näkemys, että ongelmat ovat ratkaistavissa ja että ne ovat yksilöitten ongelmia kehittämällä yksilöitä asiat voidaan ratkaista. Näkemys ei pidä paikkaansa. Osa ei kovin aktiivisesti pyrikään töihin, onko oikeus hyvinvointiyhteiskunnassa siihen? (F 16.5.03, kolmannen sektorin edustaja) 3.4 Portaista tuulimyllyyn? Vaihtoehtoinen tapa hahmottaa työllistymisen palveluprosesseja on projektin hollantilaisen yhteistyökumppanin (ks. Seminar on Case Management 2003; Takkunen, Rissa & Stucki 2003) innoittamana ideoitu tuulimylly -metafora. Sen keskiössä on case manager, joka vähän epäonnekkaasti on käännetty suomeksi yksilölliseksi palveluohjaajaksi. Parempi termi olisi esim. palvelukoordinaattori, koska arkikielessä palveluohjaus voidaan ymmärtää myös kapeasti palveluneuvontana ilman palvelujen koordinointiin liittyvää kokonaisvastuuta. Tarvittavat palvelut työllistymisen edistämiseksi kootaan asiakkaan tarpeisiin perustuen ja esim. Hollannin Groningenin kokeilussa yksilöllisen budjetin mukaan (Koivula 2003a). Prosessissa korostuvat tilannearviointi, suunnitelma ja sopimus, palvelujen koordinointi ja seuranta ja sen kautta tarvittaessa palveluiden vaihtaminen tai muut- 23

taminen. Prosessi edellyttää seurantaa ja laadun arviointia. Asiakkaan ei ole tarkoitus jäädä tuulimyllyyn pyörimään, vaan sen avulla on tarkoitus singahtaa ulos työmarkkinoille. Tuulimyllymallissa ei ole portaiden olettamaa eikä olettamaa lineaarisuudesta. Yksi tarvitsee vain työn etsintää ja työnhakutaitojen laventamista, toisen kohdalla ammatillisen osaamisen siipi on ohut ja kolmannella kyse on elämäntilanteen kaoottisuudesta. Palveluohjauksen prosessi rakentuu tilaaja-tuottaja mallille ja kiinteälle verkostoyhteistyölle eri toimijoiden kesken. Myös yrittäjät ja työnantajat sekä koulutusorganisaatiot ovat osia tuulimyllyn siivistä. Yksilövalmennuksen ja työvalmennuksen prosessit kertovat palvelujen sisällöstä ja tavoitteesta, mutta ne on ymmärrettävä organisaatiorajat ylittävinä palveluprosesseina ei yksittäisinä palveluina. Ammatillinen kokemus ja siihen liittyvä pedagoginen ohjaus, työssäoppiminen Työvalmennus Ammatillinen koulutus ja valmennus Työyhteisötaidot ja työyhteisöön integroiminen Palveluohjaus Tilannearviointi Suunnitelma Sopimus Koordinointi Seuranta Prosessin arviointi Työnhakuvalmennus Uraohjaus Yksilövalmennus Voimaantuminen Aktivoituminen Arjen hallinta Kuvio 8. Tuulimyllymalli Tuulimyllymalli on ehdotus siitä, miten työllisyydenhoidon palveluprosessia voi hahmottaa asiakaslähtöisenä prosessina. Palveluohjausprosessiin kuuluu sen arviointi, miten tuulimyllyn siivet ovat kunkin asiakkaan kohdalla tasapainossa. Mylly ei pyöri eikä tuota sähköä tai nosta vettä, elleivät siivet paina yhtä paljon, eli kaikkien osa-alueiden olisi oltava riittävän hyvässä kunnossa suhteessa työmarkkinoihin. Siksi on esim. helppo ymmärtää, miksi työnetsijäkokeilu ei onnistunut. Se painotti toimintana vain työnetsintää ja työnhakutaitoja ja jätti huomiotta muut osa-alueet. Tuulimyllyn siivet siis, toimiessaan hyvin ja tasapainoisesti, tuottavat työllistymisen, mikäli on vettä, jota nostaa tai tuulta, joka pyörittää. Työvoiman kysyntään ei vaikuteta tuulimyllyn siivillä, vaan siihen on käytettävä muita, kuten talous- ja aluepoliittisia vaikutuskeinoja. 24