SELVITYS WTO:N KAUPPANEUVOTTELUJEN TILANTEESTA Ulkoasiainministeriö Kauppapoliittinen osasto 03.12.2002 TIIVISTELMÄ YLEISTÄ WTO:n kauppaneuvottelukierrokselle ("Dohan kehityskierros") sovitusta ajasta on käytetty noin kolmannes. Neuvottelujen alkuvaiheessa on keskitytty ehdotusten tekoon ja pyritty sopimaan jatkoneuvottelujen puitteista. Maaliskuuhun 2003 mennessä tulisi sopia maatalousneuvottelujen ja teollisuustuotteiden markkinoillepääsyneuvottelujen tarkemmista neuvottelutavoitteista ja -menetelmistä. Myös palvelukaupassa jäsenten tulisi tehdä alustavat tarjouksensa maaliskuussa 2003. Vuoden 2002 loppuun mennessä tulisi päästä ratkaisuun ainakin joissain kehitysmaiden kannalta tärkeissä niiden erityiskohteluun liittyvissä kysymyksissä. Lisäksi on tavoitteena löytää ratkaisu lääkkeiden saatavuus -kysymyksessä vielä ennen vuoden loppua. Pääongelmana on edunsaajamaiden määrittely. Cancunin ministerikokous syyskuussa 2003 on merkittävä etappi neuvottelukierroksen kannalta. Silloin selviää myös neuvottelukierroksen lopullinen laajuus, kun kauppaa ja investointeja, kauppaa ja kilpailua, julkisten hankintojen läpinäkyvyyttä ja kaupan menettelyjen helpottamista koskevien neuvottelujen tavoitteista ja menettelyistä sovitaan. WTO:n jäsenkunta on kasvanut voimakkaasti, ja tällä hetkellä 26 maata neuvottelee liittymisestä. Kauppajärjestelmän ja Suomen kannalta merkittävin liittymisneuvotteluja käyvä maa on Venäjä. EU:n ja Yhdysvaltain väliset terästä ja ulkomaankauppayhtiöiden verokohtelua koskevat kauppariidat voivat vaikeuttaa neuvotteluja ja vievät huomattavan osan neuvotteluresursseista. Lähes kolmannes Dohan kehityskierroksen nimellä tunnetuille kauppaneuvotteluille sovitusta ajasta on kulunut. Neuvottelujen alkuvaiheessa on keskitytty ehdotusten tekoon ja pyritty sopimaan jatkoneuvottelujen puitteista. Tämä on varsin luonnollista. Tämänkin kauppaneuvottelukierroksen tavoitteena on aikaansaada yksimielisesti hyväksytty pakettiratkaisu eli "single undertaking" -tulos, johon liittyy ehto, ettei mitään ole lopullisesti sovittu ennen kuin kaikki on sovittu. Tällä pyritään turvaamaan kaikkien osapuolten saamien etujen ja tekemien myönnytysten tasapaino. Prosessin ominaispiirteestä johtuen neuvottelut ovat luonteeltaan takapainotteisia eli konkreettiset myönnytysneuvottelut käydään vasta prosessin loppupuolella. Neuvottelujen alkuvaihe on pääasiassa ehdotusten tekoa ja sopimista siitä, missä puitteissa ja minkälaisin tavoittein esimerkiksi palvelujen ja tavaroiden markkinoillepääsyneuvottelut käydään. Näistä niin sanotuista
"modaliteeteista" on määrä sopia maatalouden ja teollisuustuotteiden osalta ensi vuoden maaliskuuhun mennessä. Myös on päätetty, että palvelukaupan pyyntö-/tarjousvaihe tulisi saada päätökseen samaan aikaan, minkä jälkeen varsinaiset neuvottelut vähitellen alkavat. Lisää modaliteetteja tulee sovittavaksi syyskuussa 2003. Neuvotteluja aloitettaessa sovittiin myös eräistä muista yksittäisistä määräajoista, joista osa on jo ohitettu. Kesällä umpeutui mm. kehitysmaiden erityis- ja erilliskohtelua koskeva tavoiteaika. Tavoitteena oli tehdä ehdotuksia eri WTO-sopimuksiin sisältyvien, toivomusluonteisten lausekkeiden saattamisesta sitovimmiksi. Tämä työ on edennyt hitaasti, mikä ei sinänsä ole yllätys, koska asian hoitaminen edellyttäisi monissa tapauksissa sopimusten muuttamista, mikä ei yleensä ole mahdollista kesken neuvotteluprosessin. Tästä aiheesta on tehty n. 90 eri ehdotusta, mikä kuvaa aihepiirin laajuutta. Vuoden loppuun mennessä pyritään saamaan yhteisymmärrys osasta (10-15) näitä esityksiä ja sopimaan siitä, miten jäljellejääviä esityksiä tullaan käsittelemään neuvottelukierroksen aikana. Vuoden loppuun mennessä on myös tavoitteena saada aikaan yhteisymmärrys TRIPS-sopimukseen liittyvästä lääkkeiden saatavuutta koskevasta asiasta. Kysymys on TRIPS-sopimuksen tai sen tulkinnan muuttamisesta siten, että myös ne kehitysmaat jolla ei ole omaa tuotantokapasiteettia voisivat patenttisääntöjä rikkomatta saada tarvitsemiaan, edullisia lääkkeitä. Ongelmaksi on muodostunut edunsaajavaltioiden määrittely, mikä käytännössä tarkoittaa kysymystä kehitysmaiden eriyttämisestä kehitystason mukaan. Kehitysmaat ovat tästä keskenäänkin erimielisiä. Neuvottelujen aikataulun mukaan ensi vuoden maaliskuun jälkeen pitäisi päästä varsinaisiin neuvotteluihin muun muassa teollisuustullien, maatalouskaupan ja palveluiden osalta kun modaliteeteista on sovittu. Tärkeä välietappi on 10.-14.9.2003 pidettävä Cancunin ministerikokous, jossa on muun muassa määrä tarkemmin päättää, millä tavoitteilla niin sanotuista uusista aiheista eli investoinneista ja kilpailukysymyksistä on tarkoitus neuvotella. Koska neuvottelujen kokonaislaajuus näin ollen selviää tarkemmin vasta Cancunissa, on todennäköistä, ettei ennen sitä tulla kovin ratkaisevasti edistymään nyt meneillään olevissa neuvotteluissa. KEHITYSMAIHIN LIITTYVÄT ERITYISKYSYMYKSET Kehitysmaihin liittyvissä erityiskysymyksissä on edistytty hitaasti, mutta nämä asiat ovat saaneet runsaasti huomiota, mikä on parantanut kehitysmaiden neuvotteluasemaa tulevia, konkreettisia markkinoillepääsyneuvotteluja silmälläpitäen. Tämän vuoden puolella ei voida olettaa tapahtuvan tältä osin mitään merkittävää edistystä. TRIPS/lääkeasia on edelleen auki joiltakin osin, mutta on hyvinkin mahdollista - joskaan ei mitenkään varmaa - että kysymyksessä päästään ratkaisuun vielä ennen vuodenvaihdetta. Joistakin kehitysmaiden erityis- ja erilliskohteluun liittyvistä kysymyksistä löytynee myös sopu vuoden loppuun mennessä, mutta valtaosa näistä asioista jäänee ratkaistaviksi osana kokonaispakettia. Keskeisintä neuvottelukierroksella on kehitysmaidenkin kannalta kuitenkin se, millaisia myönnytyksiä ne aikanaan saavat sekä tavaroita (mukaan lukien maatalous) että palveluja koskevissa markkinoillepääsyneuvotteluissa. On syytä korostaa, että neuvotteluissa mukana olevat noin 80-90 kehitysmaata muodostavat varsin heterogeenisen ryhmän. Esimerkiksi maatalouden suhteen kehitysmaat voidaan jakaa ainakin kolmeen ryhmään: tärkeät vientimaat, maataloudesta yleisellä tasolla kiinnostuneet maat, joilla ei kuitenkaan ole voimakkaita omia intressejä, sekä sellaiset maat, joilla erilaisten preferenssijärjestelyjen tai oman suojatarpeen vuoksi ei ole halua maatalouskaupan merkittävään liberalisointiin.
MAATALOUSNEUVOTTELUT Maataloutta koskevista neuvotteluista on muodostumassa eräs kierroksen ongelmallisimmista alueista. Monille WTO:n jäsenille kysymyksessä on neuvottelujen keskeisin prioriteettialue. Liberalisoinnilla olisi myös hyvin nopeasti tuntuvat taloudelliset vaikutukset, minkä vuoksi sitä toisaalta kovasti tavoitellaan, toisaalta kovasti jarrutetaan. Euroopan unionille asia on hankala muun muassa ajoituksellisista syistä. Yhteisön olisi jo pitänyt tehdä oma ehdotuksensa neuvottelujen tavoitteista ja puitteista, mutta muun muassa Brysselin Eurooppa-neuvoston lokakuussa 2002 tekemät, laajentumiseen liittyvät rahoituspäätökset ovat hidastaneet ehdotuksen tekoa. Todettakoon, että muun muassa Yhdysvallat on tehnyt modalitettiehdotuksensa, johon sisältyy varsin kunnianhimoinen tavoite sisäisen tuen poistamisesta tietyllä aikataululla. Ehdotus ei sinänsä vastaa USA:n sisäistä kehitystä, koska maatalouden tukia on siellä viime aikoina tuntuvasti lisätty. Komission puolelta on vastattu EU:hun kohdistettuun kritiikkiin mm. siten, että laajentumisen myötä yhteisön tilojen määrä kasvaa 40 % mutta tukien yhteismäärä ei kasva. Tämän pitäisi olla myönteinen kehityssuunta. Eri maiden näkökannat ovat siis varsin kaukana toisistaan ja suuret viejämaat (niin sanottu Cairnsryhmä, mm. Australia) käyttävät varsin kovaa kieltä katsoessaan koko neuvottelukierroksen kariutuvan ellei maatalousneuvotteluissa päästä tuloksiin. Samoin ne katsovat, että neuvottelutavoitteista tulee päästä sopuun maaliskuun loppuun mennessä. Muuten asia saattaa ajautua Cancunin kokouksen päätettäväksi, mikä olisi niiden mielestä liian myöhäistä. PALVELUKAUPPANEUVOTTELUT Palvelukauppaa koskevat neuvottelut ovat edenneet aikataulun mukaisesti. Ensi maaliskuun lopussa niissäkin on tärkeä etappi, kun jäsenmaiden olisi siihen mennessä jätettävä markkinoillepääsyn parantamista koskevat neuvottelutarjouksensa. EU on esittänyt palveluja koskevia pyyntöjä yhteensä 109 WTO:n jäsenelle. Pyyntöjen määrä heijastelee sitä, että EU on maailman suurin palvelujen viejä ja tuoja. Määrään on myös vaikuttanut se, että ne koskevat osittain jäsenmaatoimivaltaan kuuluvia kysymyksiä ja pyynnöissä on siksi lähdetty liikkeelle kunkin jäsenmaan esittämien toivomusten pohjalta. Pyyntöjen laajuus vaihtelee kohdemaan kehitystason mukaan: kehitys- ja erityisesti vähiten kehittyneille maille on esitetty muita suppeat pyynnöt. EU:lle on puolestaan tehnyt pyyntöjä 21 WTO-maata (Suomeen kohdistuvia pyyntöjä on tullut 12 maalta). Varsinaiset neuvottelut alkanevat asteittain sitten, kun eri maiden tarjoukset on tehty. Julkisessa keskustelussa on tullut voimakkaasti esiin huoli julkisten palveluiden asemasta tai kohtalosta näissä neuvotteluissa. GATS-sopimus kuitenkin sulkee julkiset palvelut järjestelmän ulkopuolelle. Näiden palvelujen määrittelyn tekeminen jää kunkin WTO-maan itse tehtäväksi, mikä tulee tietenkin heijastumaan EU:nkin aikanaan tekemiin tarjouksiin. TEOLLISUUSTUOTTEITA KOSKEVAT TULLINEUVOTTELUT Teollisuustuotteiden tullineuvottelut ovat olleet monenkeskisten neuvottelukierrosten ydinalue GATT-sopimusjärjestelyn syntymisestä lähtien eli yli viisikymmentä vuotta. Neuvottelujen tuloksena tullien merkitys onkin kokonaisuutena ratkaisevasti vähentynyt, vaikka niillä edelleenkin on paljon merkitystä erityisesti sensitiivisillä teollisuudenaloilla kuten tekstiili- ja vaatetusalalla. Tullitaso vaihtelee myös melkoisesti. Useimmilla kehitysmailla on edelleen korkea tullitaso, mikä on este myös niiden välisen kaupan kasvulle.
Tullineuvotteluissa on toistaiseksi keskitytty lähinnä siihen, millä menetelmällä ja millä tavoitteilla neuvottelut tulisi käydä. Esillä ovat olleet niin sanottu kaavavaihtoehto ja perinteinen pyyntö/tarjousmenettely. Kaava tarkoittaa sitä, että tulleja alennettaisiin tietyn matemaattisen kaavan mukaisesti. Tämä yksinkertaistaisi neuvotteluja huomattavasti, mutta tällaisesta kaavasta on vaikea päästä yksimielisyyteen. Edellisellä kierroksella neuvottelut käytiin pääasiassa pyyntö/tarjous-menettelyn pohjalta kahdenvälisesti, ja neuvottelutulokset yleistettiin suosituimmuusperiaatteen mukaisesti koskemaan kaikkia WTO-maita. Yhdysvallat on juuri julkistanut ehdotuksen, että teollisuustuotteiden tullit pitäisi kokonaan poistaa tietyn ajan kuluessa. Myös Ruotsi on EU-yhteyksissä ajanut tällaista. Pitkän tähtäimen tavoitteena tätä on monessa muussakin maassa pidetty kannatettavana (myös Suomi on pitänyt tätä periaatteessa myönteisenä) joskin epärealistisena tavoitteena. Useissa teollisuusmaissa on edelleen muun muassa. tekstiiliteollisuutta, ja tällaisen ehdotuksen toteutumisella olisi niissä melkoisia työllisyysvaikutuksia. Ehdotus saattaisi myös johtaa eräänlaiseen OECD-maiden vapaakauppaalueseeseen, koska kehitysmaat eivät halunne poistaa eikä niiltä voitane sitä edellyttääkään kymmenenkään vuoden tähtäimellä. MUUT ASIAT JA AIKATAULU Neuvottelut etenevät koko rintamalla, vaikka esimerkiksi investointien ja kilpailukysymysten osalta varsinaisista neuvotteluista ei voida puhua ennen modaliteetteja koskevia päätöksiä, jotka olisi tehtävä Cancunissa. Edellä selostetut asiakokonaisuudet painottuvat tulevan kevään neuvotteluissa, vaikka myös esimerkiksi niin sanotut sääntökysymykset - olemassa oleviin WTO-sopimuksiin (polkumyynti, valtiontuki jne.) tehtävät muutokset - alkavat olla painokkaammin esillä. Sama koskee kauppa- ja ympäristökysymyksiin liittyviä asioita. Niiden osalta Suomi on ollut aktiivinen muun muassa ympäristötuotteisiin ja palveluihin liittyvässä määrittelytyössä. Tavoitteena on - Dohan mandaatin mukaisesti - että ympäristötuotteiden ja -palveluiden kauppaa voitaisiin edistää osana neuvotteluratkaisuja. Suomelle asia on tärkeä siksi, että meillä on alan osaamista ja vientikapasiteettia. Doha:n kierroksen kolmen vuoden määräaika on vaativa ottaen huomioon neuvotteluosapuolten määrän ja asioiden laaja-alaisuuden. Aikataulun pitävyydellä on houkuttelevaa spekuloida, mutta on syytä muistaa, että vaikka ratkaisuihin käytettävissä oleva aika Cancunin ministerikokouksen jälkeen on varsin lyhyt, varsinaisiin ratkaisuneuvotteluihin ei aikaisemmillakaan neuvottelukierroksilla ole käytetty kovin pitkää aikaa. Perustyö keskeisillä alueilla - esimerkiksi maataloudessa ja palveluissa - on myös jo pitkälle tehty, joten ratkaisut voidaan neuvotella nopeastikin, jos siihen löytyy poliittista tahtoa. DOHA:N KIERROKSEN ULKOPUOLISET WTO-ASIAT WTO:n jäsenyydestä neuvottelee parhaillaan kaikkiaan 26 maata. Suomen kannalta merkittävin hakija on Venäjä, jonka liittymisneuvottelut ovat viimeisen vuoden aikana saaneet uutta vauhtia. Optimistisimpien arvioiden - ja odotusten - mukaan neuvottelut olisi edelleen mahdollista saada päätökseen Cancunin ministerikokoukseen mennessä. Näiden arvioiden ja odotusten realistisuus selvinnee muutaman lähikuukauden kuluessa. Keskeisimpiin jäljellä oleviin ongelmakysymyksiin kuuluu muun muassa energian kaksoishinnoittelun rajoittaminen tai lopettaminen sekä Venäjän tarjoukset maatalouden ja palveluiden osalta. Venäjä joutuu jäsenyyden vuoksi uudistamaan huomattavasti lainsäädäntöään ja lisäksi toimeenpanemaan uudistukset siten, että se suoriutuu jäsenyysvelvoitteistaan.
WTO:ssa käsittelyssä olevat kauppakiistat, erityisesti EU:n ja Yhdysvaltain väliset, samoin kuin koko kiistoja koskevan säännöstön toimiminen, ovat olleet julkisuudessa runsaasti esillä, myös kriittisesti. EU:n ja Yhdysvaltain välisistä kiistoista viimeisin liittyy teräkseen. Yhdysvallat päätti 5.2.2002 teräksen tuontia koskevista suojatoimista. Päätöksellä asetettiin lisätulleja muun muassa EUalueelta tuotavalle teräkselle. EU:n näkemyksen mukaan suojatoimet eivät ole WTO:n sääntöjen mukaisia, vaan taustalla ovat pikemminkin Yhdysvaltain terästeollisuuden rakenteelliset ongelmat. Vastauksena Yhdysvaltain suojatoimiin EU on käynnistänyt WTO:n riitojenratkaisuprosessin. Vastaavanlaisen prosessin ovat käynnistäneet useat muutkin WTO:n jäsenet. Lisäksi EU on asettanut omia suojatoimia, koska osa Yhdysvaltoihin aikaisemmin suuntautuneesta viennistä suuntautuu nyt muille markkinoille, mukaan lukien EU:hun. Sen sijaan EU ei toistaiseksi ole ryhtynyt vastatoimiin USA:n tuontia vastaan. WTO:n riitojenratkaisupaneelin tulisi antaa raporttinsa maaliskuussa 2003, ja paneelin päätöksen odotetaan olevan EU:lle myönteinen. Toinen EU:n ja Yhdysvaltain välinen ajankohtainen kiista koskee yhdysvaltalaisten ulkomaankauppayritysten verokohtelua, jonka EU katsoo rikkovan GATTin sääntöjä. Yhdysvaltain lainsäädäntö on tältä osin jo todettu WTO:n sääntöjen vastaiseksi. Asian käsittely kuitenkin jatkuu. 30.8.2002 WTO:n valituselin valtuutti EU:n ryhtymään 4 miljardin dollarin suuruisiin vastatoimiin. Vastatoimien sijaan EU pitäisi kuitenkin parempana ratkaisuna sitä, että USA muuttaisi WTO:n vastaiseksi todetut säädöksensä.