EUROOPAN PARLAMENTTI 2009 2014 Oikeudellisten asioiden valiokunta 12.6.2012 ILMOITUS JÄSENILLE (0065/2012) Aihe: Maltan parlamentin perusteltu lausunto ehdotuksesta neuvoston asetukseksi työtaisteluoikeuden harjoittamisesta suhteessa sijoittautumisvapauteen ja palvelujen tarjoamisen vapauteen (COM(2012)0130 2012/0064(APP)) Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamista koskevassa pöytäkirjassa N:o 2 olevan 6 artiklan mukaisesti kukin kansallinen parlamentti voi kahdeksan viikon kuluessa siitä, kun lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävää säädöstä koskeva esitys on toimitettu, antaa Euroopan parlamentin puhemiehelle sekä neuvoston ja komission puheenjohtajille perustellun lausunnon syistä, joiden perusteella se arvioi, että kyseessä oleva esitys ei ole toissijaisuusperiaatteen mukainen. Euroopan parlamentin työjärjestyksen mukaan toissijaisuusperiaatteen noudattamiseen liittyvät asiat kuuluvat oikeudellisten asioiden valiokunnan toimivaltaan. Jäsenille lähetetään tiedoksi Maltan parlamentin perusteltu lausunto edellä mainitusta ehdotuksesta. CM\905278.doc PE491.208v01-00 Moninaisuudessaan yhtenäinen
LIITE Ehdotus neuvoston asetukseksi työtaisteluoikeuden harjoittamisesta suhteessa sijoittautumisvapauteen ja palvelujen tarjoamisen vapauteen COM(2012)0130 Maltan parlamentin edustajainhuoneen perusteltu lausunto Oikeudellinen perusta 1. Tämän ehdotuksen oikeusperustana on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 352 artikla. Ennen kaikkea 352 artikla edellyttää unionia toteuttamaan ehdotetut toimet. Sitä voidaan pitää toissijaisuusperiaatteen toteuttamisena. 2. 352 artiklassa määrätään myös, että tähän artiklaan perustuvat toimet "eivät voi käsittää jäsenvaltioiden lakien ja asetusten yhdenmukaistamista niissä tapauksissa, joissa se ei perussopimusten mukaan ole mahdollista". SEUT-sopimuksen 153 artiklan 1 kohdassa X osaston otsikon (sosiaalipolitiikka) alla unionille annetaan valta tukea ja täydentää jäsenvaltioiden toimia sosiaalialalla, kuten f alakohdassa: "työntekijöiden ja työnantajien edustaminen ja heidän etujensa kollektiivinen turvaaminen, mukaan lukien yhteistoiminta työpaikalla, jollei 5 kohdasta muuta johdu". Komissio ei pidä kyseistä määräystä asetuksen oikeusperustana, mutta on merkittävää, että vaikka 153 artiklan 2 kohdassa määrätään, että Euroopan parlamentti ja neuvosto (jälkimmäinen yksimielisesti) voivat antaa edellä mainittua tarkoitusta varten direktiivein säännöksiä vähimmäisvaatimuksista, jotka pannaan täytäntöön asteittain ottaen huomioon kunkin jäsenvaltion edellytykset ja kussakin jäsenvaltiossa voimassa oleva tekninen sääntely 153 artiklan 5 kohdassa määrätään selvästi, että 153 artiklaa ei sovelleta palkkoihin, järjestäytymisoikeuteen, lakkooikeuteen eikä oikeuteen määrätä työsulusta. Siitä johtuu pyrkimys käyttää SEUTsopimuksen 352 artiklaa tämän toimen oikeusperustana. 3. Komissio on todennut, että asetuksen tavoitteena samalla kun siinä noudatetaan täysin voimassa olevia lakeja ja perinteitä on "selkeyttää" työtaisteluoikeuden harjoittamista suhteessa sisämarkkinoiden taloudellisiin vapauksiin erityisesti sijoittautumisvapauteen ja palvelujen tarjoamisen vapauteen myös unionin tuomioistuimen asioissa Viking ja Laval antamien tuomioiden valossa. Asia on edistynyt tapauksena, jossa pannaan täytäntöön taloudellisia vapauksia sosiaalipolitiikan tavoitteiden mukaisesti. Komissio huomauttaa, että unionin tuomioistuin on katsonut edellä mainituissa tapauksissa, ettei lakko-oikeus ole ehdoton, koska tasapaino on löydettävä (perussopimuksen tavoitteita koskevan yleisen edun takia) ja oikeuteen sovelletaan kuitenkin tiettyjä rajoituksia, jotka voivat johtua kansallisista perustuslaeista, lainsäädännöistä ja käytännöistä. Lisäksi Euroopan unionin perusoikeuskirjan 28 artiklassa määrätään, että oikeutta on sovellettava yhteisön oikeuden sekä kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti. PE491.208v01-00 2/7 CM\905278.doc
Kansallisten tuomioistuinten asema 4. Niinpä unionin tuomioistuimen mukaan kaikkien (jäsenvaltioiden asettamien) taloudellisten vapauksien rajoitusten on oltava välttämättömiä oikeutetun yleisen edun takia sekä oikeasuhteisia. On tunnustettu, että oikeutettuihin syihin kuuluvat työntekijöiden oikeuksien suojelu ja työmarkkinoiden vakavien häiriöiden ehkäisy. Niinpä taloudellisiin vapauksiin ja perusoikeuksiin voidaan tietyin ehdoin soveltaa välttämättömiä ja oikeasuhteisia rajoituksia. Unionin tuomioistuin on antanut nämä periaatteet täysin selvästi. 5. Aina on kuitenkin ymmärretty se, että kansallisten viranomaisten olisi tehtävä omat arvionsa ja sovellettava kansallista ja unionin lainsäädäntöä tapauskohtaisesti kansallisella tasolla ja siten kansallisen vastuualueen puitteissa ja tehtävä se maltillisesti, niin että asia arvioidaan analysoimalla asetus, jotta voidaan arvioida voiko toimi aiheuttaa häiriöitä kansallisen toimivallan alalla. "Selkeyttäminen" ja "välttämättömyys" 6. Tiedonannossa todetaan, että komission suurimpia kysymyksiä asetuksen laatimisen yhteydessä olivat oikeusvarmuus ja tarve ilmaista se, että komissio aikoo päättäväisesti vastata havaittuun ongelmaan, joka koskee eurooppalaisessa yhteiskunnassa vallitsevia jännitteitä kansallisten työmarkkinajärjestelmien ja palvelujen tarjoamisen vapauden välillä (komission tiedonanto, sivu 9). 7. Tavoitteena oli selkeyttää tasapaino vapauksien ja sosiaalisten oikeuksien välillä, jotta asiaa ei tarvitse selkeyttää enää unionin tuomioistuimen tai kansallisten tuomioistuinten oikeudenkäynnillä (tässä viitataan 9. toukokuuta 2010 annettuun Montin raporttiin, sivu 69). Lisäksi tavoitteena oli se, että lakko-oikeus olisi selvästi todellinen eikä vain iskulause (komission tiedonanto, sivu 10). Oikeudellisesta näkökulmasta unionin tuomioistuin on jo noudattanut näitä periaatteita erittäin selvästi. 8. Komissio kuitenkin katsoo, että SEUT-sopimuksen 352 artiklan valinta toimen oikeusperustaksi ja asetuksen valinta välineeksi, on välttämätöntä ja oikeasuhteista selkeyttämistä silmällä pitäen (komission tiedonanto, sivu 10). 9. Komissio katsoo, että unionin tuomioistuimen tuomioiden luomien "ristiriitojen" valossa, toimi on välttämätön ja Euroopan parlamentin ja neuvoston pitäisi toteuttaa se. Unionin tuomioistuimen tehtäviin kuitenkin kuuluu myös unionin lainsäädännön selkeyttäminen oikeuskäytäntönsä perusteella ja on olemassa vahvoja syitä sille, miksi asia pitäisi jättää tuomioistuimelle, mikäli tarvetta siihen ilmenee. Tämä on yhdenmukaista sen tehtävien sekä jäsenvaltioiden itsemääräämisoikeuden ja joustavuuden sekä lojaalisuuden kanssa. Komissio kuitenkin katsoo, että asialla on kiire ja puolustaa siten sitä, että neuvosto ja Euroopan parlamentti ryhtyvät toimeen. 10. Tärkein kysymys on se, onko tällainen komission ehdottama toiminta itse asiassa "välttämätöntä". Toinen kysymys on se, onko asetuksen käyttö välineenä välttämätöntä ja oikeasuhteista suhteessa tarpeeseen saada lisää "selkeyttä" yleisiin periaatteisiin. Asia voidaan katsoa "välttämättömäksi" vain, jos CM\905278.doc 3/7 PE491.208v01-00
a) unioni, jäsenvaltiot ja kaikki osapuolet eivät voi mitenkään odottaa sitä, että unionin tuomioistuin käsittelee tai "selkeyttää" asian (kuten komissio toteaa), niin että selkeyttämistä todellakin tarvitaan kiireellisesti, ja b) ehdotetulla toimella toteutetaan tällainen selkeytys (ja vain selkeytys), jota tarvitaan selkeyttämistä edellyttävissä kysymyksissä. 11. Asetuksen johdanto-osassa (11 kappale) tunnustetaan, että työtaisteluoikeuden, myös lakko-oikeuden ja -vapauden, harjoittamista ja taloudellisiin vapauksiin liittyviä vaatimuksia joudutaan sovittamaan yhteen suhteellisuusperiaatteen mukaisesti, mikä usein edellyttää kansallisilta viranomaisilta monet asiat huomioon ottavia arviointeja. Unionin tuomioistuin on todennut tämän erittäin selvästi. 12. Tällaisen monet asiat huomioon ottavan arvioinnin tarkoituksena olisi määritellä se, harjoitettiinko kyseisiä oikeuksia unionin ja kansallisen lainsäädännön ja käytännön mukaisesti (johdanto-osan 9 kappale). Me olemme kiinnostuneita siitä, selkeytetäänkö asetuksella, niin kuin väitetään, kiireellisenä asiana sitä, mitä unionin lainsäädännössä vaaditaan, ja tehdäänkö se ilman todennäköistä ja suhteetonta haittaa kansallisten viranomaisten asianmukaiselle analyysille, jossa noudatetaan täysimääräisesti kansallista lainsäädäntöä ja käytäntöä ja kunnioitetaan kaikkien osapuolten oikeutettuja etuja, ottaen myös huomioon unionin lainsäädäntö yleensä. 13. On selvää, että tällainen monet asiat huomioon ottava arviointi pitäisi ja olisi parasta tehdä kansallisella tasolla ilman "ulkopuolisia" "häiritseviä tekijöitä". Jäsenvaltioille on jätettävä lojaalisuuden nimissä niiden velvoitteiden noudattaminen, vaikka yhteys onkin rajatylittävä, sillä siinä tapauksessa perussopimusten lojaalisuutta on tarkoitus soveltaa. 14. Asetus myös todennäköisesti haittaa kansallisten viranomaisten ja toimijoiden maltillista ja asianmukaista analyysiä siitä, että toimitaan kansallisen lainsäädännön ja käytännön mukaisesti ottaen huomioon kaikki oikeutetut edut, kuten unionin lainsäädännössä vaaditaan. 15. Asetuksen keskeinen tavoite on annettu johdanto-osan 13 kappaleessa: "Jotta voidaan luoda tarvittava oikeusvarmuus, välttää moniselitteisyyttä ja ehkäistä kansallisella tasolla yksipuolisesti tehtäviä ratkaisuja, on tarpeen selkeyttää joitakin etenkin työtaisteluoikeuden, myös lakko-oikeuden, harjoittamiseen liittyviä seikkoja sekä sitä, missä laajuudessa ammattiliitot voivat puolustaa ja suojella työntekijöiden oikeuksia valtioiden rajat ylittävissä tilanteissa". 16. Huoli on todellinen. Tämän katsotaan merkitsevän sitä, että asetuksen yksi tärkeimmistä tavoitteista tai tärkein tavoite "selkeyttämisen" nimissä on vaikuttaa kansallisten elinten oikeuteen määritellä kansallisen lainsäädännön ja kansallisten tuomioistuinten ja mekanismien välityksellä, edellyttävätkö yleisen edun pakottavat syyt (ja me korostamme sitä, että tässä viitataan kansalliseen ja kansallisesta näkökulmasta nähtävään yleiseen etuun) ehdottomasti, perustellusti ja oikeasuhteisesti lakko-oikeuden tai taloudellisten vapauksien harjoittamisen rajoittamista. Erityisesti asetuksen 4 artikla voidaan katsoa monta osapuolta käsittävän prosessin ensimmäiseksi askeleeksi. Prosessiin osallistuu ulkopuolinen taho, jonka tarkoitus, PE491.208v01-00 4/7 CM\905278.doc
toiminta ja vaikutus ovat täysin epämääräisiä, epäselviä ja määrittämättömiä ja joka voi vaikuttaa huomattavasti keskeisten arviointien tekemiseen ja kansallisiin viranomaisiin niiden nykyisissä tehtävissä, jotka katsotaan annetuiksi ja säilytetyiksi perussopimusten perusteella. Tulkintaa tukee johdanto-osan 12 kappale, jossa korostetaan tarvetta varmistaa, että kaikki oikeuksien tai taloudellisten vapauksien rajoitukset vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia. Muissa yhteyksissä unionin tuomioistuin on kuitenkin tehnyt selväksi, että määrittelyvalta (myös "tosiasiallisen" määrittely) on ennen kaikkea ja kenenkään siihen puuttumatta kansallisilla tuomioistuimilla, sillä niiden voidaan olettaa soveltavan unionin lainsäädäntöä asianmukaisesti. 17. On totta, että ehdotetulla asetuksella tuetaan kyseisiä käsitteitä. Johdanto-osan 14 kappaleen mukaan "työmarkkinaosapuolten keskeinen asema työnantajan ja työntekijän välisiä suhteita koskevien kiistojen ratkaisussa on vakiintunut ajan kuluessa, ja se tulisi tunnustaa. Lisäksi olisi tunnustettava ja säilytettävä rooli, joka tuomioistuinten ulkopuolisilla riitojenratkaisumenettelyillä, kuten sovittelu- ja välimiesmenettelyllä, on useissa jäsenvaltioissa." Myös 3 artiklassa viitataan kansallisten tuomioistuinten tehtävään. 18. Kuitenkin, jotta niin sanotaan voidaan saavuttaa päätavoite, jonka mukaan (taloudellisten vapauksien harjoittamisen asetuksen päätavoite) rajoittamista ei sallita sen enempää kuin mikä on asianmukaista, välttämätöntä ja perusteltua, asetuksen 4 artiklassa säädetään ilmoitus- ja tiedotusvelvollisuus tilanteissa, jotka voisivat häiritä vakavalla tavalla sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa tai jotka voivat vakavalla tavalla vahingoittaa kansallista työmarkkinajärjestelmää tai synnyttää vakavaa yhteiskunnallista levottomuutta. Komission ja muiden jäsenvaltioiden on siksi osallistuttava jollakin tavalla sen varmistamiseen, että rajoitukset eivät ylitä sallittuja rajoja. Epäselvää on se, miten asia varmistetaan (myös niiden osalta) sitten, kun tieto on saatu. 4 artiklan tarkoitus on epäselvä. Meidän näkemyksemme mukaan velvoitteen tarkoitus ja seuranta olisi pitänyt ilmoittaa täysin selvästi. Näin ollen komissio ei mielestämme ole onnistunut täyttämään välttämättömyyden vaatimusta. Tämän ajatustavan soveltaminen asetukseen: 19. Johdanto-osan 1 9 ja 16 kappaleet on otettu huomioon unionin lainsäädännön yleisissä periaatteissa. Ne voidaan yhdistää 1 artiklan kanssa. Se on niin sanottu Monti-lauseke. Myöskään 2 artiklan yleistä periaatetta koskevaa sisältöä ei vastusteta. Olennaista tässä on se, että 1 ja 2 artiklassa itse asiassa vain toistetaan se, mitä unionin tuomioistuin on sanonut, eikä niissä lisätä mitään tuomioistuimen selityksiin, ja sen takia ne vaikuttavat tarpeettomilta. Ne eivät sisällä juuri minkäänlaista "selkeytystä". Ne eivät toimi oikeutuksena annetulle ehdotukselle. 20. On epäselvää mihin asetuksen 4 artiklalla pyritään. 4 artiklassa (varoitusjärjestelmä) jäsenvaltio velvoitetaan määritellyissä olosuhteissa tiedottamaan asiasta "viipymättä" alkuperäjäsenvaltiolle ja/tai muille jäsenvaltioille ja komissiolle. Kyseisen artiklan soveltaminen tuottaa käytännössä varmasti vaikeuksia, koska valtion on arvioitava ovatko kyseessä "vakavat teot tai olosuhteet", jotka CM\905278.doc 5/7 PE491.208v01-00
"voisivat" häiritä "vakavalla" tavalla sisämarkkinoiden "moitteetonta" toimintaa tai jotka "voisivat" "vakavalla" tavalla vahingoittaa "työmarkkinajärjestelmää" tai synnyttää "vakavaa" yhteiskunnallista levottomuutta. Kaikki nämä käsitteet ovat vapaasti tulkittavissa, mutta ne ovat ehdotuksessa sellaisenaan sovellettavaksi asetukseksi, jonka pitäisi olla selkeyttävä toimi. Kuitenkaan kyseisiä käsitteitä ei määritellä, ja niitä voidaan tulkita laajasti. Katsomme, että kyseinen säännös on tarpeeton ja luo jäsenvaltioille tarpeettoman ja epävarman velvoitteen, jonka vaikutus tai tulos on epäselvä. 21. Ehdotetulla asetuksella ei lisätä EU:n lainsäädännön mukaisen oikeudellisen aseman selkeyttä, mutta se vaikuttaa varmasti kansallisten järjestelmien säännönmukaiseen toimintaan tuomalla uusia velvoitteita, joihin liittyy epävarmuustekijöitä. Kyseessä ei ole tarpeellinen, asianmukainen tai sopiva toimi. 22. Se, että Euroopan tason työmarkkinaosapuolet ottavat käyttöön suuntaviivoja (3 artikla), on epäasianmukaista ja erehdys, koska kyseisellä alalla kansallisilla työmarkkinaosapuolilla on ja pitää tulevaisuudessakin olla harkintavaltaa. Ei voida hyväksyä sitä, että keskusteluja käydään Euroopan tasolla, myös työmarkkinaosapuolten tasolla, mikä voi vaikuttaa vaihtoehtoisiin riitojenratkaisumekanismeihin kansallisella tasolla. Työmarkkinajärjestelmät ja käytännöt vaihtelevat huomattavasti jäsenvaltiosta toiseen, ja tämä tosiasia näkyy erityisissä työriitojen ratkaisumekanismeissa. Sen takia on oikein ja asianmukaista todeta, että kansallisten järjestelmien "puutteita" voivat havaita ja käsitellä ainoastaan, ja siksi parhaiten, osapuolet, jotka käyttävät kyseisiä järjestelmiä kansallisella tasolla. Kyseessä on oikeus, joka on annettu kansalliselle tasolle ja sen työmarkkinaosapuolille kunkin jäsenvaltion työmarkkinajärjestelmän mukaisesti. Päätelmä 23. Komissio ei ole osoittanut, miten ehdotettu asetus täyttää tarpeellisuutta, asianmukaisuutta, sopivuutta ja oikeasuhteisuutta koskevat perusteet. Maltan parlamentti katsoo, ettei ehdotus läpäise toissijaisuusperiaatetta koskevaa arviointia, koska komissio ei ole onnistunut tarjoamaan selviä todisteita sille, että asiassa tarvitaan Euroopan unionin lainsäädäntötoimia. Komissio ei ole osoittanut vakuuttavia todisteita tällaisesta tarpeesta, eikä sellaisia löydy ehdotuksen yhteydessä esitetystä vaikutustenarvioinnista. Ei ole selviä todisteita siitä, miksi vaaditaan lainsäädäntötoimia työtaisteluoikeuden harjoittamisesta suhteessa sijoittautumisvapauteen ja palvelujen tarjoamisen vapauteen, eikä siitä, mitä hyötyä ehdotetusta lainsäädännöstä voidaan saada, eikä siitä, että tarvitaan selkeytystä asetuksen muodossa. Ei ole myöskään selvää, miten ehdotettu toimi "vähentää jännitteitä kansallisten työmarkkinajärjestelmien sekä palvelujen tarjoamisen vapauden välillä", minkä todetaan olevan ehdotuksen keskeinen tavoite. Asetus ei selkeytä mitään. Sen vaikutus on täysin epävarma. Se voisi häiritä ja todennäköisesti häiritsee kansallisten viranomaisten asemaa ja uhkaa siten vakavasti häiritä ja vaikuttaa kielteisesti jäsenvaltioiden hyvin toimiviin työmarkkinajärjestelmiin. 24. Vaikka ehdotetulla toimella ei sinänsä luoda uutta riitojenratkaisumekanismia, parlamentti päättelee, että se loukkaa toissijaisuusperiaatetta edellä mainituista syistä. PE491.208v01-00 6/7 CM\905278.doc
Näin ollen parlamentti on päättänyt esittää vastalauseen kyseisestä ehdotuksesta ja antaa tämän perustellun lausunnon Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen liitteenä olevassa toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamista koskevassa pöytäkirjassa N:o 2 olevassa 6 artiklassa annetun menetelmän mukaisesti. Edustajainhuone, Maltan parlamentti 22. toukokuuta 2012 CM\905278.doc 7/7 PE491.208v01-00