Elintarvikkeiden arvonlisäverotusta kevennettävä Elintarvikkeiden arvolisäverotusta selvittäneen työryhmän raportti 23.3.2006
Työryhmän kokoonpano Puheenjohtaja Jäsenet Sihteerit Kyösti Karjula Esko Kiviranta Jari Leppä Maija Liisa Lindqvist Eero Lämsä Markku Rossi Jukka Vihrialä Jukka Ihanus Kari Jääskeläinen Johdanto Kulutuksen verottamista voidaan pitää regressiivisenä verottamisena, koska kulutusvero on tasavero ja pienituloiset käyttävät tuloistaan suuremman osan kulutukseen kuin suurituloiset. Nykyistä arvonlisäveroa pidetään vähemmän regressiivisenä kuin sitä edeltänyt liikevaihtoveroa. Elintarvikkeet ovat välttämättömyyshyödykkeitä, joten niiden hintatasolla on suuri merkitys erityisesti pienituloisille kotitalouksille. Ruuan arvonlisäverokannan laskeminen on nähty keinona alentaa elintarvikkeiden hintaa. Arvonlisäverotuksen keventämistä on perusteltu oikeudenmukaisuus ja tulonjakoperustein, koska elintarvikkeiden arvonlisäveron alennuksesta hyötyisivät suhteessa eniten pieni ja keskituloiset: mitä pienemmät tulot, sitä suurempi osuus niistä menee elintarvikkeisiin. Elintarvikkeiden arvonlisävero korotettiin meillä valtiontaloudellisista syistä 17 %:in liittyessämme Euroopan unionin (EU) jäseneksi. Tämä arvonlisäverotuksen taso oli tarkoitettu tilapäiseksi ja alun perin sovellettavaksi vuoden 1997 loppuun saakka. Tämä taso on kuitenkin jäänyt toistaiseksi voimaan valtiontaloudellisista syistä. Kiristyvän kansainvälisen verokilpailun oloissa elintarvikkeiden arvonlisäverotusta voi pitää hyvänä tapana kerätä valtiolle verotuloja, sillä elintarvikkeet ovat välttämättömyyshyödykkeitä. Keskustan puoluekokouksen kannanotossa vuonna 2002 pidettiin elintarvikkeiden arvonlisäverotuksen alentamista yhtenä veropoliittisena tavoitteena vaalikaudella 2003 2007. Tämän hallituksen aikana veronkevennysvara on työllisyyssyistä käytetty työhön kohdistuvan verotuksen keventämiseen. Tehtyjä veronkevennyksiä on arvosteltu siitä, että niistä eivät hyödy kaikki kuten tulonsiirtojen tai pienten eläkkeiden varassa elävät ihmiset. On kuitenkin muistettava, että hallitus on tällä vaalikaudella parantanut useita tulonsiirtoja, mikä on helpottanut pienituloisten lapsiperheiden, eläkeläisten ja opiskelijoiden asemaa. Keskustan eduskuntaryhmä on perustanut ruuan arvonlisäverotuksen keventämisen vaikutuksia selvittävän työryhmän. Työryhmän tavoitteena on tulevia vaalikausia ajatellen löytää ratkaisuja, kuinka veronkevennyksistä hyötyisivät myös pienituloiset tai löytää muita tapoja pienituloisten aseman parantamiseen. Työryhmä selvittää tästä näkökulmasta erityisesti elintarvikkeiden arvonlisäveron alentamista. Työryhmä on kuullut lukuisia asiantuntijoita mm. valtionvarainministeriöstä, Suomen elintarviketyöläisten liitosta, Elintarviketeollisuusliitosta ja Suomen kaupan liitosta sekä Pellervon taloudellisesta tutkimuslaitoksesta. 2
Elintarvikeketju tärkeä kansantaloudelle Elintarviketalouden perusta on maa ja puutarhatalouden tuotannossa ja jalostuksessa. Kotimaisen alkutuotannon bruttoarvo on noin 4 miljardia euroa. Suomen pohjoinen sijainti ja pitkät etäisyydet nostavat elintarviketalouden tuotantokustannuksia. Vuoden 2004 tilastojen perusteella elintarviketeollisuus oli Suomen neljänneksi suurin teollisuudenala tuotannon jalostusarvolla mitattuna. Elintarviketeollisuuden tuotannon bruttoarvo oli vuonna 2004 noin 8,6 miljardia euroa, mikä on lähes kahdeksan prosenttia koko teollisuustuotannon bruttoarvosta. Koko elintarvikeketju työllistää noin 300 000 henkilöä, eli noin 13 prosenttia koko työllisestä työvoimasta. Pohjoismaissa elintarvikkeiden hinnat korkeita Kuluttajatutkimuskeskuksen tutkimuksessa vuodelta 2004, jossa selvitettiin elintarvikkeiden hintaerojen syitä Euroopan maiden välillä. Suomessa todettiin olevan korkeammat elintarvikkeiden kuluttajahinnat kuin niiden ominaisuuksien perusteella voisi olettaa. Toisaalta elintarvikkeiden verottomat hinnat ovat Suomessa alhaisemmat kuin voitiin olettaa. Kuluttajatutkimuskeskus arvioi Suomen elintarvikesektorin kilpailullisuuden olevan kohtuullisen hyvän. Tämän tutkimuksen mukaan elintarvikkeiden arvonlisäveron lasku ei todennäköisesti merkittävästi laskisi elintarvikkeiden hintoja Suomessa ainakaan pysyvästi. Tutkimuksen mukaan pääsyyt elintarvikkeiden hintaeroille ovat työvoimakustannukset, maan koko, tuoteryhmän kulutusosuus sekä maan avoimuus ulkomaiselle kilpailulle. Vuonna 2005 valmistuneen yhteispohjoismaisen kilpailuvirastojen selvityksen mukaan elintarvikkeiden hinnat ovat Pohjoismaissa korkeammat kuin vanhoissa EU maissa. Suomessa elintarvikkeiden verottomat hinnat ovat noin 10 prosenttia korkeammat kuin vanhoissa EU maissa. Verollisissa hinnoissa hintaero on suurempi. Selvityksen mukaan elintarvikkeiden hinnat ovat kuitenkin lähestymässä toisiaan, koska hintojen nousuvauhti on ollut Pohjoismaissa verkkaisempaa. Elintarvikkeiden valikoima on Pohjoismaissa pienempi kuin esimerkiksi Ranskassa. Suomessa valikoima on muita Pohjoismaita laajempi. Tuotetarjonnalla arvioidaan olevan myös vaikutusta hintatasoon. Tämän selvityksen mukaan kaupan ja elintarvikesektorin keskittymisen vuoksi kilpailu ei toimi parhaalla mahdollisella tavalla. Työryhmä arvioi, että elintarvikkeiden korkean hintaa selittää myös se, että tiukka elintarvikevalvonta sekä elintarvikkeiden turvallisuus ja niiden puhtaus. Arvonlisäverotuksen nykytilanne Suomessa ja muualla EU:ssa Arvonlisävero on yleinen kulutusvero, joka kohdistuu lähes kaikkien tavaroiden ja palvelujen kulutukseen. Arvonlisävero on välillinen vero, joka on tarkoitettu kuluttajien maksettavaksi. Yleinen arvonlisäverokanta on ollut Suomessa 22 prosenttia arvonlisäveron voimaan tulosta (1.6.1994) lähtien. Tällä hetkellä Suomen yleinen arvonlisäverokanta on Euroopan unionin jäsenmaiden kolmanneksi korkein. 3
Suomessa elintarvikkeiden verokanta on 17 %. Suomen elintarvikkeiden verokanta on vanhojen jäsenmaiden keskiarvon yläpuolella. Monissa EU:n uusissa jäsenmaissa elintarvikkeiden arvonlisäverokanta on korkeampi kuin Suomessa. Erityisesti Pohjoismaissa on korkeat yleiset verokannat ja korkea elintarvikkeiden arvonlisävero. Kaikissa EU:n jäsenmaissa elintarvikkeiden arvonlisäverokantaa ei ole erotettu yleisestä arvonlisäverokannasta. Arvonlisäverotuksen yleiset verokannat ovat yhtenäistyneet EU:n jäsenmaissa. Viime vuosina arvonlisäverokantoja on nostettu useissa EU maissa ja yleisen arvonlisäverokannan keskiarvo lähestyy 20 prosenttia. Elintarvikkeiden verokannoissa hajonta on suurempaa kuin yleisissä verokannoissa. Taulukko 1 Yleiset ja elintarvikkeiden arvonlisäverokannat, tilanne 1.7.2005 Jäsenvaltio Yleinen arvonlisävero % Elintarvikkeet % Alankomaat 19 6 Belgia 21 6;12; 21 Luxemburg 15 3 Irlanti 21 0; 4,4; 13,5 Iso Britannia 17,5 0; 17,5 Italia 20 4; 10 Kreikka 19 9 Espanja 16 4; 7 Portugali 21 5; 12 Ranska 19,6 5,5; 19,6 Saksa 16 7;16 Itävalta 20 10 Ruotsi 25 12; 25 Suomi 22 17 Tanska 25 25 Viro 18 18 Latvia 18 18; 5 Liettua 18 5; 18 Puola 22 3; 7 Tsekki 19 5 Slovakia 19 19 Unkari 25 15 Slovenia 20 8,5 Kypros 15 0; 5; 15 Malta 18 0 Keskiarvo % 19,56 8,2* * keskiarvo on laskettu pääsääntöisesti sovellettavista verokannoista. Poikkeukset eri maissa koskevat esimerkiksi keksien tai virvoitusjuomien kaltaisia elintarvikkeita. Kevennys lisäisi verotuksen oikeudenmukaisuutta Kilpailuviraston mukaan Suomessa elintarvikkeiden osuus kotitalouksien kokonaiskulutuksesta oli vuonna 2003 keskimäärin 12,8 prosenttia. Vuonna 1993 osuus oli 17,3 prosenttia ja vuonna 1998 osuus oli 13.2 prosenttia. Vuonna 2003 elintarvikkeiden kulutuksen osuus kokonaiskulutuksesta vanhoissa EU maissa se oli keskimäärin 13,1 prosenttia. Tilastokeskuksen mukaan kotitalouksista eläkeläisten, työttömien ja maanviljelijöiden kulutuksesta menee keskimääräistä suurempi osa (noin 16 %) elintarvikkeisiin. 4
Ruuan hinnan lasku ei juuri lisää ruuan kulutusta sen hinnan laskiessa, koska elintarvikkeiden kysyntä on melko joustamatonta. Joustoissa on tuoteryhmäkohtaisia eroja. Tämän vuoksi lisääntynyt ostovoima käytetään joko muuhun kulutukseen tai säästämiseen. Voidaan olettaa, että elintarvikkeiden arvonlisäverotuksen alentaminen parantaa pienituloisten toimeentuloa elintarvikkeiden hintojen laskiessa. Pellervon taloudellisessa tutkimuslaitoksessa (PTT) on käynnistynyt tutkimus elintarvikkeiden arvonlisäveron alennuksen vaikutuksista. Tutkimus valmistuu vuoden 2006 loppuun mennessä. PTT:n mukaan alustavasti voidaan arvioida, että vähintään 2/3 alv:n muutoksesta välittyy kuluttajahintoihin (0,4 0,8). Tämä arvio on peräisin materiaalista, joka koskee vanhoissa EU:n jäsenmaissa vuosina 1970 2004 tehtyjen arvonlisäverotuksen muutoksien välittymistä hintoihin. Tämän mukaisesti voidaan olettaa, että elintarvikkeiden arvonlisäveron 5 prosenttiyksikön pudotus laskee ruuan ja ruokapalveluiden hintaa yli 3 %. Tätä voidaan pitää merkittävänä alennuksena ruuan hinnoissa. Elintarviketeollisuus ja vähittäiskauppa lupaavat, että he siirtävät alennuksen täysimääräisesti asiakkaille. Kuluttajaviranomaisten hintavertailusta näkee, tapahtuuko näin todellisuudessa ja onko muutos pysyvä. Talousneuvoston selvityksen mukaan arvonlisäveron alentamisen työllisyysvaikutuksia on pidetty pienempinä kuin esimerkiksi ansiotuloverotuksen tai sosiaaliturvamaksujen keventämisen vaikutuksia. Arvonlisäverotuksen keventämistä ei tämän vuoksi voisi perustella yksin sen työllisyysvaikutuksilla. Finanssipoliittisen liikkumavaran niukkuuden vuoksi on tehtävä valintoja eri veropoliittisten tavoitteiden välillä. Jos halutaan painottaa työn verotuksen keventämistä ja veronkevennysten työllisyysvaikutuksia, välillistä verotusta ei tulisi juuri keventää. Jos halutaan painottaa verotuksen oikeudenmukaisuutta, elintarvikkeiden arvonlisäverotuksen keventämisestä hyötyisivät myös ne, jotka eivät hyödy työn verotuksen keventämisestä. Tällä hallituskaudella työn verotuksen keventäminen ei ole kohdistunut kaikkiin tulonsiirtojen tai eläkkeiden varassa eläviin henkilöihin. Pieni ja keskituloisten verotusta on kevennetty ansiotulovähennyksen rajoja muuttamalla. Ansiotulovähennyksen voi tehdä ainoastaan työtuloista. Tuloverotaulukoihin tehdyt muutokset ovat koskeneet valtion tuloveroa maksavia eläkeläisiä, joten kevennykset eivät ole kohdistuneet kaikkiin eläkeläisiin. Työn verotusta on kevennetty tällä tavoin siksi, että on halutta painottaa veronkevennysten työllisyyttä edistäviä vaikutuksia. On muistettava myös, että tämän hallituskauden aikana on tehty useita parannuksia erilaisiin tulonsiirtoihin. Työryhmässä on myös keskusteltu siitä, tulisiko terveellisillä ja terveysvaikutteisilla elintarvikkeilla olla muita elintarvikkeita alhaisempi verotus. Työryhmän mielestä asiaa on syytä selvittää tulevaisuudessa, sillä ihmisiä tulee kannustaa huolehtimaan terveydestään. Kevennyksen valtiontaloudelliset vaikutukset Arvonlisäveron tuotoksi vuonna 2006 arvioidaan noin 12,5 miljardia euroa. Arvonlisäverotuksen tuoton arvioidaan olevan jopa hieman suurempi kuin tuloverotuksen, jonka tuotto on noin 12,2 miljardia. Tilastokeskuksen mukaan arvonlisäveron tuotto on vuonna 2005 ylittänyt ennusteet ja se on n. 13,7 miljardia euroa. Yleisen 22 % verokannan mukaan verotettavien osuus arvonlisäveron bruttokertymästä on noin 85 5
prosenttia eli 11 mrd. euroa. Tämä sisältää ruokapalvelut, joiden osuus arvioiden mukaan noin 0,5 mrd. euroa eli noin 4 %. Alennetun 17 % verokannan mukaan verotettavat eli elintarvikkeet ja rehuaineet muodostivat arvolisäveron bruttokertymästä noin 11 prosenttia (1,4 mrd. euroa). Yhden prosenttiyksikön alennus vähentää staattisesti laskien valtion verotuloja noin 82 miljoonaa euroa. Esimerkiksi viiden prosenttiyksikön alennus alentaisi verotuloja noin 410 miljoonaa euroa. Laskelmissa täytyy ottaa huomioon, että osa veronkevennyksistä palautuu takaisin kasvaneina verotuloina kevennysten dynaamisten vaikutusten vuoksi. Voidaan arvioida, että osa kevennyksen luomasta korkeammasta ostovoimasta siirtyy muuhun kulutukseen esimerkiksi palveluiden ostamiseen tai laadukkaampiin elintarvikkeisiin. Lisäksi ostovoiman kasvu voisi lisätä kaupan ja muiden sektoreiden työllisyyttä, mikä myös lisää verotuloja. Tämän vuoksi työryhmä arvioi, että merkittävä osa laskennallista verotulojen menetyksistä voidaan saada takaisin veronkevennysten dynaamisten vaikutusten vuoksi. Dynaamisten vaikutusten vuoksi alennuksen todellisen valtiontaloudellisen vaikutuksen arvioidaan olevan noin 250 300 miljoonaa euroa. Johtopäätös: verotuksen oikeudenmukaisuutta parannettava elintarvikkeiden arvonlisäverotusta keventämällä Työryhmän mielestä Suomessa elintarvikkeiden arvonlisäverotusta on lähestytty lähinnä sen merkityksestä valtiontaloudelle ja sen yhteiskunnallista merkitystä ei ole juuri pohdittu. Keskustan eduskuntaryhmän työryhmä esittää, että elintarvikkeiden arvonlisäverotusta kevennettäisiin tulevalla vaalikaudella 10 12 prosenttiin, mikä olisi edelleen EU:n keskiarvon yläpuolella. Tämä on perusteltua siksi, että arvonlisäverotuksen kevennys lisäisi yhteiskunnallista oikeudenmukaisuutta, sillä nykyisen ja edellisten hallitusten tekemät tuloveronkevennykset eivät ole hyödyttäneet kaikkia suomalaisia. Elintarvikkeiden arvonlisäveron alentamisesta hyötyisivät erityisesti pienituloiset. Arvonlisäveronkeventämistä pidetään perusteltuna sen vuoksi, että sen arvioidaan välittyvän merkittäviltä osin elintarvikkeiden hintoihin. Viranomaisten tulee myös seurata, että elintarvikkeiden hintakehitystä, ettei niiden hintoja koroteta alennuksen jälkeen perusteettomasti. 6