Sisällys Esipuhe v Esipuhe teoksen toiseen painokseen Sisällys ix Lyhenteet xv vi I Finanssivalta ja sen ulottuvuus 1 1. Finanssivallan ala 1 2. Julkistalous ja tutkimus 5 2.1 Politologia ja julkistalous 5 2.2 Taloustieteen näkökulma 7 2.3 Oikeudellinen näkökulma 10 3. Euroopan unionin budjettitalous ja EMU 14 3.1 Unionin taloudellinen ulottuvuus 15 3.2 Varainhoitovuoden budjetti 16 3.3 Talous- ja rahaliitto (EMU) 20 4. Julkisyhteisöjen taloudenhoidon tavoitteet ja keinot 23 4.1 Vastuu talouspolitiikasta 23 4.2 Asetetut tavoitteet valitut keinot 29 4.3 Finalistisen päätöksenteon reunaehdot 32 II Päätöksenteko valtiontaloudesta 37 1. Perustuslain lähtökohta 37 1.1 Oikeusnormit ja valtiontalouden hoidon yleisperiaatteet 37 1.2 Muu oikeudellinen sääntely 42
x sisällys 2. Valtiontalouden suunnittelu 43 2.1 Taloussuunnittelun oikeudelliset lähtökohdat 43 2.2 Taloussuunnitelman laadinta ja sisältö 46 2.3 Taloussuunnittelun sitovuus ja oikeusvaikutukset 50 2.4 Kokonaistaloudellinen suunnittelu ja muu taloussuunnittelu 54 3. Budjettivalta 56 3.1 Talousarvion tehtävät 56 3.2 Budjettiperiaatteet 58 3.3 Talousarvion rakenne ja päätöksentekoprosessi 63 3.4 Talousarvio ja oikeudelliset erillishavainnot 71 3.5 Määrärahat valtuusmenettely 74 4. Lainsäädäntö budjettivallan sitojana 78 4.1 Lain ja budjetin välinen suhde 78 4.2 EU-oikeuden merkitys 82 5. Valtion tulotalouden perusteet 91 5.1 Verolainsäädäntö 91 5.2 Maksuperusteista päättäminen 97 5.3 Valtion lainanotto 99 6. Talousarvion toimeenpano 102 6.1 Valtioneuvosto ministeriöt 102 6.2 Virastot ja laitokset 105 6.3 Valtion laskentajärjestelmän sääntely 108 7. Muutosaltis valtiontalous 114 7.1 Valtion liiketoiminta 114 7.2 Talousarvion ulkopuoliset rahastot 121 8. Oikeusnormien rajallisuus ja valtiontalouden sääntely 125 III Valtiontalouden finanssivalvonta 129 1. Finanssivalvonnan lähtökohdat 129 1.1 Talouden valvonta ja valvojat 129 1.2 Tarkastustoiminta ja yleinen etu 131 1.3 Tilintarkastuksen teoria 132 2. Laillisuusvalvonta tarkoituksenmukaisuusvalvonta 136 2.1 Laillisuusvalvonnasta ei voi luopua 136 2.2 Tarkoituksenmukaisuustarkastusta tulee lisätä 143
sisällys xi 3. Taloudenhoidon sisäinen valvonta 148 3.1 Valvonnan säädösperusta 148 3.2 Vastuu sisäisen valvonnan toteuttamisesta 151 3.3 EU-tukien käytön valvonta 154 4. Ulkoinen valvonta 159 4.1 Valtiontalouden tarkastusvirasto finanssivalvojana 159 4.2 Valtiontalouden tarkastusviraston merkitys 167 4.3 Valtiontalouden parlamentaarinen valvonta 171 4.4 Vastuu valtiontalouden tilasta ja hoidosta 177 5. Finanssivalvonnan erityiskysymyksiä 180 5.1 Valtion lainanotto 180 5.2 Sopimustoiminnan valvonta 181 6. Finanssivalvonnan rajat 184 6.1 Tilintarkastaja asiantuntijana 184 6.2 Finanssivalvonnan uskottavuus 187 7. Välillinen finanssivalvonta 190 7.1 Yksilö valtiontalouden valvojana 190 7.2 Ylimmät lainvalvojat ja valtiontalouden valvonta 191 IV Kunnallistalouden sääntely 195 1. Itsehallinto ja kunnallistalous 195 1.1 Kunnan talousautonomia ja kuntarakenneuudistus 195 1.2 Kunnallistalous ja hallinto-oikeudelliset periaatteet 198 1.3 Palvelurakenteet ja vastuu hyvinvointipalveluiden rahoituksesta 204 2. Päätöksenteko kunnallistaloudesta 207 2.1 Taloussuunnitelma 207 2.2 Kunnan talousarvio 211 2.3 Kunnallistalouden hoito 223 2.4 Hyvinvointipalveluiden hankinta ja kilpailuttaminen 226 3. Tulotalous finanssivallan ydin 230 3.1 Kunnallisverotus 231 3.2 Maksut ja itsehallinto 236 3.3 Muut tulot 243 4. Konsernikunta ja kunnallinen liiketoiminta 245 4.1 Kunnallisen liiketoiminnan vaihtoehdot 245 4.2 Konsernitaseen merkitys 248
xii sisällys 5. Kunta ja kuntayhtymä 249 5.1 Kuntayhtymän hallinto ja talous 249 5.2 Kuntayhtymien tulevaisuus 253 6. Vastuu kunnallistaloudesta 254 6.1 Päätöksenteon legitimiteetti 254 6.2 Kunnallistalouden oikeudellinen ohjaus 256 V Kuntia koskeva valtionapujärjestelmä 261 1. Valtionapujärjestelmän muotoutuminen 261 1.1 Järjestelmän kuvaus 261 1.2 Järjestelmän kehityspiirteet 265 2. Laskennalliset valtionosuudet 269 2.1 Suuri valtionosuusuudistus ja sen seuraukset 269 2.2 Yleinen valtionosuus ja valtionosuuksien tasaus 274 2.3 Sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuudet 277 2.4 Opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuudet ja -avustukset 285 3. Kuntien saamat valtionavut 291 3.1 Harkinnanvarainen rahoitusavustus 291 3.2 Euroopan unionin myöntämät tuet 292 3.3 Muut valtionavut 294 4. Valtionapujärjestelmän tulevaisuus 295 4.1 Nykyjärjestelmän synteesi 295 4.2 Kansainvälisyys kotimaisuus 299 VI Kunnallistalouden valvonta 301 1. Talousvalvonnan oikeudelliset lähtökohdat 301 1.1 Valvonta ja vastuu 301 1.2 Valvonnan sisältötekijät 304 2. Sisäinen valvonta 307 2.1 Käsite ja normiperusta 307 2.2 Valvonnan toteuttajat 310 3. Ulkoinen valvonta 313 3.1 Kunnallinen tilintarkastus 313 3.2 Tarkastuslautakunta 322 3.3 Tarkastustyön raportointi ja sen vaikutukset 324
sisällys xiii 4. Valvonta ja kunnallinen itsehallinto 329 4.1 Valtion valvontaorgaanit kunnallistalouden valvojina 329 4.2 Valvonnan erityiskysymyksiä 335 5. Talousvalvonnan merkitys 338 5.1 Valvonnan kokonaiskuva 338 5.2 Valvonta ja kunnallispolitiikka 340 VII Julkisyhteisöjen välillinen finanssivalta 343 1. Välillinen julkishallinto välillinen julkistalous 343 2. Suomen Pankki ja Euroopan keskuspankki 346 2.1 Perustuslaillinen lähtökohta 346 2.2 Suomen Pankin hallinto 348 2.3 Suomen Pankin valvonta 349 3. Kansaneläkelaitos sosiaaliturvan rahoittajana 353 3.1 Laitos ja sen toiminta 353 3.2 Laitoksen organisaatio 355 3.3 Kansaneläkelaitoksen talous 358 4. Kunnallinen eläkelaitos ja vastuu eläketurvasta 361 4.1 Kunnat ja kunnallinen eläkelaitos 361 4.2 Eläkelaitoksen organisaatio 363 4.3 Eläketurvan rahoitus 365 5. Raha-automaattiyhdistys ja Oy Veikkaus Ab 366 5.1 Raha-automaattiyhdistyksen julkistaloudellinen merkitys 366 5.2 Veikkausyhtiö ja sen tuoton käyttö 371 5.3 Kolmas sektori ja julkista monopolia koskevat reunaehdot 375 6. Kokoavia johtopäätöksiä 376 VIII Finanssihallinto-oikeuden muutos 383 1. Finanssivallan käytön merkitys 383 1.1 Valtiontalous ja sen lohkoutuneisuus 383 1.2 Malka omassa silmässä osittain huomaamatta 388 1.3 Kunnallistalous ja rakenteiden kestävyys 390
xiv sisällys 2. Unionijäsenyys ja finanssisuvereniteetin relatiivisuus 396 2.1 Harmonisoinnista jäsenmaksuvelvoitteisiin 396 2.2 Talous- ja rahaliiton valot ja varjot 399 3. Julkistalous ja hyvinvointiyhteiskunnan tulevaisuus 401 Oikeustapaukset 405 Asiahakemisto 407