Palveluasumisen järjestäminen ja kilpailuttaminen
Työryhmä: Sami Uotinen, puheenjohtaja Laura Hassi Leena Hoppu-Mäenpää Hannu Huhtala Katariina Huikko Kirsi Mononen Juha Myllymäki Tero Tyni Jaana Viemerö Eevaliisa Virnes 1. painos ISBN 978-952-213-936-8 (nid.) ISBN 978-952-213-937-5 (pdf) Suomen Kuntaliitto Helsinki 2012 Myynti: Suomen Kuntaliiton julkaisumyynti www.kunnat.net/kirjakauppa Tilausnumero 509407 Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14, 00530 Helsinki PL 200, 00101 Helsinki Puh. 09 7711 Faksi 09 771 2291 www.kunnat.net
Sisältö Johdanto... 7 1 Lähtökohdat... 9 1.1 Nykytilanne... 9 1.2 Valtakunnalliset kehittämissuunnitelmat ja -hankkeet... 11 1.3 Aikaisemmat selvitykset ja selvityshenkilö... 14 2 Palveluasumisen määrittely...17 2.1 Lainsäädäntö... 17 2.2 Käsitteet... 19 2.3 Palveluasuminen ja muut asumis- ja palvelumuodot... 20 3 Kuntien strategiat...22 3.1 Maankäyttö, kaavoitus ja yhdyskuntasuunnittelu... 22 3.2 Hyvinvointi- ja palvelustrategiat... 23 3.3 Palveluasumisen tilaratkaisut... 24 3.4 Elinkeinopoliittinen näkökulma... 26 3.5 Tavoitteiden yhteensovittaminen... 26 4 Palveluasumisen järjestäminen...27 4.1 Kunnan järjestämisvastuu... 27 4.2 Järjestämistavat... 28 4.2.1 Oma toiminta... 29 4.2.2 Ostopalvelut... 29 4.2.3 Palveluseteli... 29 4.3 Asiakkaan itse hankkimat palvelut... 31 5 Asiakkaan asema palveluasumisessa...33 5.1 Asuminen... 33 5.1.1 Laki asuinhuoneiston vuokraamisesta... 33 5.1.2 Erityissäännökset valtion rahoittamissa palvelutaloissa... 35 5.1.3 Lyhytaikainen palveluasuminen... 36 5.2 Palvelut... 36 5.2.1 Päätös asiakkaalle kunnan järjestämistä palveluista... 37 5.2.2 Sopimus palveluista asiakkaan ja yksityisen palveluntuottajan välillä... 38 5.2.3 Hoito- ja palvelusuunnitelma... 40 5.3 Asiakasmaksut... 41 5.4 Kuluttajansuoja... 43 6 Palveluasumisen sisältö, tuotteistaminen ja edullisuusvertailu...45 3
Palveluasumisen järjestäminen ja kilpailuttaminen 7 Palveluasumisen tilat...49 7.1 Tilojen vuokra... 49 7.2 Tilojen ja kiinteistön ylläpito... 51 7.3 Tiloihin liittyvät turvallisuuskysymykset... 52 8 ARAn tuet erityisryhmien palveluasuntojen rakentamiseen... 57 9 Palveluasumisen luvat ja valvonta...59 10 Yleistä julkisista hankinnoista ja hankintalaista...62 10.1 Sovellettava lainsäädäntö... 62 10.2 Kynnysarvot... 63 10.2.1 Kuinka kynnysarvot lasketaan... 64 10.2.2 Kynnysarvojen alapuolelle jäävät ns. pienhankinnat... 65 10.3 Hankintamenettelyt... 65 10.3.1 Avoin menettely... 66 10.3.2 Rajoitettu menettely... 66 10.3.3 Suorahankinta... 67 10.4 Hankinnasta ilmoittaminen ja CPV-nimikkeistö... 68 10.5 Tarjouspyynnön laatiminen... 69 10.5.1 Lisätietoja tarjouspyynnöstä... 70 10.5.2 Tarjouspyynnön korjaaminen tarjousaikana... 71 10.6 Tarjousten käsittely... 71 10.6.1 Myöhästynyt tarjous... 72 10.6.2 Tarjoajan soveltuvuuden arviointi... 74 10.6.2.1 Tilaajavastuulaki... 77 10.6.2.2 Pakolliset ja harkinnanvaraiset poissulkemisperusteet... 79 10.6.2.3 Hankintayksikön aikaisemmat kokemukset tarjoajasta... 82 10.6.3 Tarjouksen hylkääminen... 83 10.6.4 Tarjouksen täsmentäminen... 84 10.7 Tarjouksen valintaperuste ja vertailu... 85 10.7.1 Vertailuperusteista... 86 10.7.2 Poikkeuksellisen alhaiset tarjoukset... 86 10.8 Hankinnan keskeyttäminen... 87 10.9 Hankintapäätös ja hankintasopimus... 88 10.9.1 Hankintapäätös ja päätöksen tiedoksianto... 88 10.9.2 Hankintasopimus... 89 10.10 Muutoksenhaku... 90 10.10.1 Hankintaoikaisu... 90 10.10.2 Valitus markkinaoikeuteen... 92 10.10.3 Hankinnan väliaikainen järjestäminen muutoksenhaun ajaksi... 93 4
10.11 Hankintamenettelyn julkisuus... 93 11 Palveluasumisen hankinnan eräitä käytännön kysymyksiä... 96 11.1 Hankintaprosessin päämääränä toimiva palvelukokonaisuus... 96 11.2 Hankintamenettelyn valinnan vaikutus hankinnan lopputulokseen.97 11.2.1 Puitejärjestelyllä joustavuutta... 97 11.2.2 Suorahankinnat vain poikkeuksellisissa tilanteissa... 99 11.3 Hankintamenettelyssä muutoin huomioitavat seikat... 101 11.3.1 Asiakasnäkökulman huomioiminen... 101 11.3.2 Palveluntuottajanäkökulman huomioiminen... 102 11.3.3 Hankintakokonaisuudet ja sopimuskauden pituus... 103 11.3.4 Hinta, hinta ja laatu vai pelkkä laatu?... 104 11.3.5 Tarjouspyynnössä käytetyt laadulliset kriteerit... 105 11.3.6 Referenssit... 108 11.3.7 Hankinnat osana hankintayksikön riskienhallintaa... 109 11.4 Välivuokrausmalli ja sen käytössä huomioitavia seikkoja... 109 12 Hankintasopimus ja sopimuskauden aikainen yhteistyö...113 12.1 Sopimuskausi... 113 12.2 Hankintaprosessin päämääränä toimiva palvelukokonaisuus... 114 12.3 Sopimusehdot mietittävä hankinnan suunnittelun yhteydessä... 114 12.4 Julkisten hankintojen yleiset sopimusehdot... 115 12.5 Hankintasopimus... 116 12.6 Sopimuksen valvonta... 116 12.7 Reklamaatio... 117 12.8 Hintojen tarkistus sopimusaikana ja indeksirajoituslaki... 117 12.9 Sopimuksen muuttaminen... 118 13 Esimerkkejä ja konsepteja palveluasumisen toteuttamisesta.120 13.1 Palveluasumisen järjestäminen Jyväskylässä... 120 13.2 Palveluasumisen järjestäminen Kotkassa... 122 13.3 Palveluasumisen järjestäminen Tampereella... 124 13.4 Palveluseteli tehostetun palveluasumisen järjestämisvaihtoehtona Helsingissä... 127 14 Suositukset...130 Kirjallisuutta...133 5
Palveluasumisen järjestäminen ja kilpailuttaminen Taulukot ja kuviot Taulukko 1. Palveluasumispaikkojen määrä ja jakautuminen tuottamistavan mukaan vuoden 2010 lopussa... 9 Taulukko 2. Palvelurakenne vuosina 2000 2010 ja valtakunnalliset tavoitteet vuoteen 2012, % 75 vuotta täyttäneistä... 11 Taulukko 3. Palvelukuvauksen osa-alueita ikääntyneiden tehostetussa palveluasumisessa... 46 Kuvio 1. Välivuokrausmalli palveluasumisen tilaratkaisussa... 25 Kuvio 2. Hankintapäätöksen tiedoksianto ja muutoksenhaku... 92 Kuvio 3. Sosiaalipalvelujen arvoverkko Helsingissä... 128 6
Johdanto Palveluasumisen järjestäminen on kuntien lakisääteinen tehtävä. Tämän ohella yksityiset palveluntuottajat voivat tarjota palvelunkäyttäjille kokonaan yksityistä palveluasumista. Palveluasuminen on monimuotoinen kokonaisuus, jota on tarkasteltava palvelun käyttäjien ja palvelun järjestäjien sekä tuottajien kannalta. Palveluasumiseen vaikuttavat lainsäädäntö, kansalliset linjaukset, kuntien strategiat, kaavoitus ja tonttipolitiikka sekä rakentamisen ja palvelujen rahoitus. Kunnat voivat järjestää palveluasumisen omana toimintana, ostopalveluina tai palvelusetelin avulla. Viime vuosina palveluasumisen hankinta yksityisiltä palveluntuottajilta on kasvanut voimakkaasti. Palveluasumisen järjestäminen palvelusetelin avulla on yleistymässä. Hankinnan valmistelu, toteutus ja sopimusaikainen yhteistyö vaativat osaamista niin kunnilta kuin palveluntuottajiltakin. Kuntaliitto palvelee kuntia palveluasumisen ja muiden palvelujen järjestämiseen liittyvissä kysymyksissä. Kuntaliiton ja työ- ja elinkeinoministeriön yhteinen julkisten hankintojen neuvontayksikkö palvelee kuntien ja valtion hankintayksikköjä julkisiin hankintoihin liittyvissä kysymyksissä. Ympäristöministeriön Palveluasumisen julkisen rahoituksen linjauksia selvittänyt PALVAS-työryhmä ehdotti, että Kuntaliitto laatisi kunnille oppaan palveluasumisen hankinnoista. Kuntaliitto asetti keväällä 2011 sisäinen työryhmän valmistelemaan opasta. Palveluasumistyöryhmän puheenjohtajana toimi johtava lakimies Sami Uotinen ja jäseninä olivat asuntotoimen asiantuntija Laura Hassi, lakimies Leena Hoppu-Mäenpää, rakennusinsinööri Hannu Huhtala, lakimies Katariina Huikko, johtava lakimies Juha Myllymäki ja hänen sijaisenaan johtava lakimies Kirsi Mononen sekä erityisasiantuntijat Tero Tyni, Jaana Viemerö ja Eevaliisa Virnes. Työryhmä kuuli valmistelun aikana seuraavia tahoja: Espoon, Helsingin, Jyväskylän, Kotkan ja Tampereen kaupungit, Sipoon kunta, Kymenlaakson sairaanhoito- ja sosiaalipalvelujen kuntayhtymä Carea, Vanhustyön keskusliitto, Vammaisfoorumin kilpailuttamistyöryhmä, Attendo Oy ja Carema Oy. Kuntaliitto järjesti 16.5.2012 palveluasumisoppaan luonnoksesta kuulemistilaisuuden, jossa olivat edustettuina ympäristöministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, ARA, Valvira, Kilpailuvirasto, Espoon, Helsingin, Jyväskylän, Kotkan ja Tampereen kaupungit, Sipoon kunta, Kymenlaakson sairaanhoito- ja sosiaalipalvelujen kuntayhtymä Carea, Vanhustyön keskusliitto, Vammaisfoorumin kilpailuttamistyöryhmä, Kehitysvamma-alan asumisen neuvottelukunta, Sosiaalialan työnantajat, Attendo Oy ja Tyvene Oy. Lisäksi opasluonnoksesta pidettiin neuvottelu sosiaali- ja terveysministeriön kanssa 7
Palveluasumisen järjestäminen ja kilpailuttaminen 6.6.2012. Opas on tarkoitettu kuntien palveluasumisen ja hankintojen suunnittelusta, toteutuksesta ja seurannasta vastaaville viranhaltijoille sekä yhteistyötahoille. Oppaan luvuissa 1 7 käsitellään palveluasumisen järjestämistä; nykytilannetta, valtakunnallisia kehittämissuunnitelmia, palveluasumisen määrittelyä, kuntien strategioita, palveluasumisen järjestämisvaihtoehtoja, asiakkaan asemaa sekä palveluasumisen tuotteistamista ja tiloja. Luvuissa 8 9 käsitellän palveluasuntojen rakentamisen tukia sekä palveluasumisen lupia ja valvontaa. Luku 10 sisältää yleistä julkisista hankinnoista ja hankintalaista ja luku 11 palveluasumisen hankinnan käytännön kysymyksiä. Luku 12 koskee hankintasopimusta ja sopimusaikaista yhteistyötä. Luvussa 13 on kuntien esimerkkejä palveluasumisen toteuttamisesta. Luvussa 14 on Kuntaliiton palveluasumistyöryhmän suositukset palveluasumisen järjestämisestä ja hankinnoista 8
1 Lähtökohdat 1.1 Nykytilanne Palveluasuminen on tarkoitettu henkilöille, jotka tarvitsevat erityistä tukea asumisessaan, kuten vanhukset, vammaiset, kehitysvammaiset, mielenterveyskuntoutujat ja päihdehuollon asiakkaat. Vanhukset ovat palveluasumisen suurin käyttäjäryhmä. Palveluasumispaikkoja oli vuoden 2010 lopussa yhteensä 54 000, joista 35 000 paikkaa (65 %) oli vanhusten palveluasumisyksiköissä. Kehitysvammaisten palveluasumispaikkoja oli 9 000 sekä vammaisten ja mielenterveyskuntoutujien asumispaikkoja yhteensä 10 000. Kaikista palveluasumispaikoista 40 000 (74 %) oli tehostettua palveluasumista tai vastaavaa, jossa henkilöstö on yksikössä paikalla ympäri vuorokauden. Taulukko 1. Palveluasumispaikkojen määrä ja jakautuminen tuottamistavan mukaan vuoden 2010 lopussa. Paikkojen Kohteiden a) Paikkojen ja kohteiden lukumäärä lkm lkm Vanhustenhuolto vanhainkodit (laitoshoito)** 16 082 413 tehostettu palveluasuminen 28 644 1 339 tavallinen palveluasuminen 6 675 525 kehitysvammaisten laitoshoito** 1 934 32 Kehitysvammaisten autettu asuminen (ympärivrk henk.kunta) 5 876 654 palvelut ohjattu asuminen 2 168 359 tuettu asuminen 972 172 Muut vammaisten ympärivuorokautinen henkilökunta 2 035 121 asumispalvelut ei-ympärivuorokautinen 777 Mielenterveys- ympärivuorokautinen henkilökunta 3 771 263 kuntoutujien ei-ympärivuorokautinen 3 441 331 asumispalvelut 9
Palveluasumisen järjestäminen ja kilpailuttaminen Kuntien Yksityisten paikkojen paikkojen b) paikkojen lukumäärä tuottamistavan mukaan lkm lkm* Vanhustenhuolto vanhainkodit (laitoshoito)** 14 351 1 731 tehostettu palveluasuminen 13 768 14 876 tavallinen palveluasuminen 2 982 3 693 Kehitysvammaisten kehitysvammaisten laitoshoito** 1 650 284 palvelut autettu asuminen (ympärivrk henk.kunta) 3 141 2 735 ohjattu asuminen 1 767 401 tuettu asuminen 732 240 Muut vammaisten ympärivuorokautinen henkilökunta 167 1 868 asumispalvelut ei-ympärivuorokautinen 260 517 Mielenterveys- ympärivuorokautinen henkilökunta 165 3 606 kuntoutujien ei-ympärivuorokautinen 503 2 938 asumispalvelut *)Yksityiset paikat sisältävät sekä järjestöjen että yksityisten tuottamat palvelut **) Vaikkeivät vanhainkodit ja kehitysvammaisten laitoshoito olekaan palveluasumista, ne on otettu mukaan taulukkoon kuvaamaan kokonaisvolyymia Lähde: Sosiaalihuollon hoitoilmoitusrekisteri, THL ja Toimipaikkarekisteri, THL Palveluntuottajien mukaan tarkasteluna yksityisten (järjestöt ja yritykset) asumispaikkojen osuus oli vanhusten palveluasumisesta 18 000 paikkaa (52 %), kehitysvammaisten palveluasumisesta 3 300 paikkaa (37 %) ja vammaisten ja mielenterveyskuntoutujien palveluasumisesta 9 000 paikkaa (90 %). Kuntien järjestämän vanhustenhuollon palveluasumisen kustannuksia voidaan arvioida kuntien talous- ja toimintatilastossa kerättävän asiakasmäärän ja kuuden suurimman kaupungin tekemän kustannusvertailun perusteella. Kuntien järjestämässä tavallisessa palveluasumisessa on tilaston mukaan asiakkaita noin 6 800 ja tehostetussa palveluasumisessa noin 28 000. Vastaavat bruttokustannukset kuudessa suurimmassa kaupungissa ovat 55 euroa ja 115 euroa hoitopäivä, joiden perusteella kuntien järjestämän vanhusten palveluasumisen kustannukset olivat vuonna 2010 noin 1,7 miljardia euroa ja ostopalvelujen osuus näistä on noin 57 prosenttia, eli noin miljardi euroa. Lukuun on suhtauduttava sillä varauksella, että kuuden suurimman kaupungin kustannustaso on keskimäärin muita kuntia korkeampi. 10
1.2 Valtakunnalliset kehittämissuunnitelmat ja -hankkeet Ikääntyneet Ikäihmisten palvelujen laatusuosituksen (STM ja Kuntaliitto 2008) mukaan ikääntymispolitiikan kansallisia tavoitteita ovat ikääntyneiden hyvinvoinnin, terveyden ja toimintakyvyn edistäminen sekä kotona asumisen tukeminen. Laatusuosituksessa on valtakunnalliset tavoitteet palvelujen peittävyydelle 75 vuotta täyttäneistä vuoteen 2012. Tavoitteena on muuttaa palvelurakennetta siten, että laitoshoidon osuutta vähennetään ja tehostetun palveluasumisen sekä kotihoidon osuutta lisätään. Pitkäaikaishoitoa terveyskeskusten vuodeosastoilla järjestettäisiin vain lääketieteellisistä syistä, jolloin sairaalat voivat keskittyä akuuttihoitoon ja kuntoutukseen. Taulukko 2. Palvelurakenne vuosina 2000 2010 ja valtakunnalliset tavoitteet vuoteen 2012, % 75 vuotta täyttäneistä. 2000 2007 2010 2012* Asuu kotona itsenäisesti/palvelujen turvin 89,8 89,3 89,5 91 92 Saa säännöllistä kotihoitoa.. 11,3 11,9 13 14 Saa omaishoidon tukea 3,0 3,9 4,2 5 6 On tehostetussa palveluasumisessa 1,7 4,2 5,6 5 6 On pitkäaikaisessa laitoshoidossa 8,4 6,3 4,7 3 Lähde: THL, Sotkanet * Ikäihmisten palvelujen laatusuositus Palvelurakenteen muutos on edennyt kunnissa laatusuositusten suuntaisesti, joskin kuntien kesken on vaihtelua. Tehostetun palveluasumisen peittävyyden osalta tavoitteet ovat koko maan tasolla toteutuneet vuonna 2010. Käytännössä rakennemuutos on tapahtunut ympärivuorokautisen hoidon sisällä. Laitoshoidon ja tehostetun palveluasumisen peittävyys yhteensä on viimeisen kymmen vuoden aikana pysytellyt 10 prosentin tuntumassa. Sosiaali- ja terveysministeriö käynnistää laatusuosituksen uudistamisen vuoden 2012 lopulla. Iäkkäiden määrän kasvaessa myös muistisairaiden määrä kasvaa. Jatkossa kotiin annettavan tuen lisäksi palveluasumista tarvitaan lisää erityisesti muistisairaille. Valmisteilla olevassa vanhuspalvelulaissa (Laki ikääntyneen väestön toimintakyvyn tukemisesta sekä iäkkäiden sosiaali- ja terveyspalveluista) ohjausryhmä esittää säädettäväksi laitoshoidon viimesijaisuudesta. Lakiluonnoksen 11
Palveluasumisen järjestäminen ja kilpailuttaminen mukaan iäkkään henkilön palvelujen tarpeeseen voidaan vastata pitkäaikaisella laitoshoidolla vain silloin, kun se on iäkkään henkilön arvokkaan elämän ja turvallisen hoidon kannalta perusteltua. Hallituksen esitys on tarkoitus antaa eduskunnan käsiteltäväksi syksyllä 2012, ja lain on tarkoitus tulla voimaan vuoden 2013 aikana. Palvelurakenteiden uudistamista tarvitaan edelleen, mutta samalla on lisättävä toimia ikääntyneiden asumisen turvaamiseksi yleisen asuntopolitiikan keinoin. Tarvitaan muun muassa ikääntyneiden tarpeisiin sopivia ja muuntuvia asuntoja, nykyisen asuntokannan korjausrakentamista, yhteisöasumista ja muita asumisen vaihtoehtoja sekä erilaisia asumisen rahoitusmalleja. Palvelualuemalli lähiyhteisössä mahdollistaisi ikääntyneiden asumisen tavallisissa asunnoissa ja tarvittavat palvelut siten, että kotoa tarvitsi muuttaa vasta sitten, kun hoidon tarve on jatkuvaa ja ympärivuorokautista. Ympäristöministeriön työryhmä on valmistellut ehdotuksen ikääntyneiden asumisen kehittämisohjelmaksi vuosille 2012 2015. Vammaiset Vammaisille henkilöille on laadittu oma vammaispoliittinen ohjelmansa eli VAMPO vuosille 2010 2015. VAMPOn tavoitteena on kehittää vammaisten ihmisten elinoloja kokonaisuutena. Vammaisten ihmisten asumispalveluille on myös oma laatusuositus vuodelta 2003. Sen tavoitteena on tukea kuntia vammaisten henkilöiden asumisen ja asumispalvelujen kehittämisessä. Vammaispoliittisessa ohjelmassa vammaisuus on laaja käsite, jolla suosituksessa käsitetään tilannetta, jossa ihmisen kyky toimia on jollakin tavalla rajoittunut vamman tai sairauden johdosta. Vammaisuutta ei laatusuosituksessa siis nähdä diagnoosipohjaisena tai ikään liittyvänä kysymyksenä. Vammaisten henkilöiden asumiselle tai asumispalvelujen kehittämiselle ei tällä hetkellä ole omaa kehittämissuunnitelmaa tai -hanketta lukuun ottamatta kehitysvammaisia henkilöitä koskevaa asumisohjelmaa. Vammaisten henkilöiden asumisen kehittämisessä on kuitenkin perinteisesti korostettu lähiympäristön lisäksi koko yhteiskunnan esteettömyyttä ja tosiasiallista saavutettavuutta. Kehitysvammaisten asumisen ja siihen liittyvien palvelujen järjestämisestä on valtioneuvoston päätös vuodelta 2010. Tavoitteena on nopea, suunnitelmallinen ja hallittu laitospaikkojen vähentäminen ja kehitys- ja vaikeavammaisten tarpeita ja toiveita vastaavien asumisratkaisujen tuottaminen. Laitoshoitoa on valtioneuvoston päätöksen mukaan tarkoitus vähentää siten, että vuoden 2015 lopulla kehitysvammaisten pitkäaikaispaikoilla on enintään 500 henkilöä. Vuosina 2010 2015 tuotetaan vähintään 3 600 uutta asuntoa kehitysvammaisille henkilöille, vuosittain keskimäärin 600 asuntoa. Sosiaali- ja terveysministeriö on 16.11.2010 asettanut kehitysvammaisten asumisen ohjelman valtakunnallisen toimeenpanon ohjausryhmän. Ohjausryhmä laatii valtakunnallisen suunnitelman, jossa määritellään perusperiaatteet siirtymisessä laitoshoidosta yksilölliseen asumiseen sekä esitetään niiden 12
pohjalta ehdotukset toimenpiteiksi, joilla turvataan vammaisten ihmisten osallisuus ja oikeudet muutosprosessissa ja laitoshoitoa korvaavien palvelujen kehittyminen. Suunnitelma Laitoksista yksilölliseen asumiseen on tarkoitus julkistaa syksyllä 2012. Suunnitelman toimeenpanossa erityishuoltopiireillä, kuntayhtymillä ja kunnilla tulee olemaan keskeinen rooli. Tavoitteena on, että suunnitelman pohjalta valtioneuvosto tekee syksyllä 2012 kehitysvammaisten yksilöllistä asumista ja palvelujen turvaamista koskevan periaatepäätöksen, jossa määritellään kehitysvammaisten asumisohjelman seuraava vaihe ja linjataan erityisesti laitosasumisen asteittaisen lakkauttamisen toimenpiteet sekä asumisen tukemiseksi tarvittavien palvelujen kehittäminen. Muut asiakasryhmät Muita asumispalveluja käyttäviä ryhmiä ovat päihde- ja mielenterveyskuntoutujat sekä jossain määrin myös pitkäaikaisasunnottomat henkilöt asunto ensin -periaatteen mukaisesti. Päihde- ja mielenterveyskuntoutujien asumispalvelujen kehittämistä ohjaavat ensisijaisesti Valtioneuvoston asuntopoliittinen toimenpideohjelma 2012 2015 sekä Kansallinen mielenterveys- ja päihdesuunnitelma 2009 2015. Asuntopoliittisen toimenpideohjelman mukaan päihde- ja mielenterveyskuntoutujien asumista kehitetään osana pitkäaikaisasunnottomuuden vähentämisohjelmaa sekä osana kansallista mielenterveys- ja päihdesuunnitelmaa. Mielenterveys- ja päihdesuunnitelmassa taas todetaan, että psykiatrinen sairaalahoito tai päihdehuollon laitoshoito eivät saa johtua asumisongelmista. Suunnitelmassa on katsottu, että jos aikuispsykiatrinen sairaalahoito kestää yhtäjaksoisesti yli kuusi kuukautta, eikä hoitava taho arvioi psykiatrista sairaalahoitoa enää tarvittavan, velvoitetaan kunta järjestämään asiakkaalle avohoito ja palveluasuminen. Pitkäaikaisasunnottomuuden vähentämisohjelma alkoi 2007 ja sen tavoitteena oli puolittaa pitkäaikaisasunnottomuus vuoteen 2011 mennessä. Ohjelmaa jatkettiin vuoteen 2015 saakka ja uuden ohjelman tavoitteena on poistaa pitkäaikaisasunnottomuus kokonaan vuoteen 2015 mennessä. Ohjelman toteuttamiseen osallistuvat suurimmat kaupungit, joissa laaditaan pitkäaikaisasunnottomuuden poistamisen toimeenpanosuunnitelmat vastaavasti kuin ohjelman ensimmäiselläkin kaudella. Toimeenpanosuunnitelmaan sisältyvät sosiaalisen vuokra-asuntokannan käyttö asunnottomien asuttamisessa, pitkäaikaisasunnottomille kohdennettujen asumisratkaisujen ja tuen tarve, ennaltaehkäisevät toimet sekä päihde- ja mielenterveyskuntoutujien asumispalvelujen kehittäminen ja kehittämisen yhteydessä toteutettavat rakenteelliset muutokset. Lisäksi ympäristöministeriö asetti syksyllä 2011 mielenterveyskuntoutujien asumisen kehittämishankkeen, joka työskenteli kevääseen 2012. Työryhmän esittää yhtenä toimenpiteenään mielenterveyskuntoutujien asumisen kehittä- 13
Palveluasumisen järjestäminen ja kilpailuttaminen mishankkeen käynnistämistä osana Mieli-suunnitelmaa, jossa asumisen kehittäminen on vielä jäänyt suhteellisen vähäiseksi. Mielenterveyskuntoutujien asumispalveluille on myös olemassa kehittämissuosituksensa vuodelta 2007 ja myös sen päivittämistä työryhmä esitti yhtenä kehittämisehdotuksenaan. 1.3 Aikaisemmat selvitykset ja selvityshenkilö Sosiaali- ja terveyspalveluista ja palveluasumisesta on tehty useita palvelujen järjestämisen, rahoituksen ja kilpailutuksen kannalta keskeisiä selvityksiä. Sosiaali- ja terveysministeriön työryhmän raportissa (STM 2012:1) kuvataan sosiaali- ja terveyspalveluiden erilaisia järjestämistapoja, ulkoistuksen vaikutuksia palvelutuotannon ohjaamisessa, palveluhankintoja koskevaa oikeudellista sääntelyä sekä palveluiden kilpailuttamiseen liittyviä seikkoja ja ongelmakohtia. Erityistä huomiota kiinnitetään kuntien palvelutuotannon kilpailuttamisen tarjoamiin mahdollisuuksiin ja rajoitteisiin asiakkaan aseman huomioon ottamisessa, palvelun jatkuvuuden ja laadun varmistamisessa sekä henkilöstön asemassa. Työryhmä ehdotti voimassa olevan hankintalain uudelleen tarkastelua joustavuuden lisäämisen ja sosiaali- ja terveyspalveluiden hankintojen erityispiirteiden huomioon ottamisen näkökulmista. Sosiaali- ja terveysalan erityislainsäädännössä on työryhmän mukaan syytä paneutua erilaisten sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämistapojen vaatimuksiin esimerkiksi laadun ja asiakkaiden aseman turvaamiseksi. Hankintakäytäntöjä tulisi kehittää siten, että asiakkaita kuullaan säännönmukaisesti heitä koskevissa palveluratkaisuissa. Hankintalain joustavuuden lisäämiseksi tulisi käydä läpi muun muassa mahdollisuudet suorahankinnan ehtojen tarkistamiseen ja puitejärjestelyjen kehittämiseen. Palveluntarjoajilta saadun kokemustiedon hyödyntämismahdollisuuksia tulisi lisätä. Sosiaali- ja terveysministeriön Ikähoiva-työryhmä (STM 2010:28) selvitti ympärivuorokautisen hoidon rakenteita ja sisältöjä sekä asiakasmaksuja. Työryhmän ehdotuksia on käsitelty jäljempänä luvuissa 2.3. ja 5.3. Työ- ja elinkeinoministeriön työryhmä (TEM 70/2010) tarkasteli vanhusten palveluasumista kuluttajanäkökulmasta. Työryhmä korosti, että palvelujen sisältöä koskevat määritelmät tulee yhdenmukaistaa niin, että palvelut ja niiden hinnat ovat asiakkaalle läpinäkyviä. Asiakkaan pitää tietää, mistä hän maksaa ja mitä hän saa vastineeksi maksulleen. Tavoitteena on, että kuluttajat voivat vertailla eri yksiköiden palveluja ja hintoja ja tehdä sen avulla valintoja. Yhdistyspohjaisten vanhustentalojen toimintaa ja taloutta koskeva selvitys (ARA 2011) osoitti muun muassa, että palvelutalojen taloudelliset ongelmat johtuvat osittain palveluasumisen pitkäaikaisen tarpeen riittämättömästä arvioinnista ja myös kilpailutuksen mukanaan tuomista ongelmista. Palvelutalojen taloudellisiin ongelmiin tulee löytää ratkaisuja ennen kuin entistä useam- 14
pi palvelutaloyhdistys ajautuu taloudellisiin vaikeuksiin tai jopa konkurssiin. Ympäristöministeriön PALVAS-työryhmä (YMra 1/2011) käsitteli Palveluasumisen rahoituksen linjauksia ja ehdotti, että 1. Palveluasumisen julkisten rahoittajien välistä yhteistyötä, tiedonkulkua ja tiedon saatavuutta lisätään sekä ELY-keskusten roolia tiedonjakajana vahvistetaan. 2. Kuntien strategista otetta palveluasumisen suunnittelussa ja järjestämisessä vahvistetaan. 3. Julkinen rahoitus kohdennetaan niiden erityisryhmien palveluasumiseen, joiden kohdalla ei ole riittävästi kohtuuhintaista vapaarahoitteista tarjontaa. 4. Julkista rahoitusta myönnetään palvelutiloihin, joita myös alueen muut asukkaat voivat käyttää. 5. Palveluasumiseen suunnattu rahoitus, eri tukien myöntämiselle asetetut edellytykset, aluehallintovirastojen lupamenettelyjen ehdot sekä palveluasumisen laatu- ja kustannusohjaus sovitetaan yhteen. 6. Palveluasumista koskevat rakentamismääräykset, ARAn tukiehdot ja Valviran valvonnassa käytetyt kriteerit sekä mahdolliset kuntien lisävaatimukset sovitetaan yhteen. 7. Tuensaajien osaamiselle ja toiminnalle asetetaan yhtenäiset edellytykset, joilla varmistetaan hankkeiden taloudellinen ja toiminnallinen kestävyys pitkällä aikavälillä. 8. Julkisten rahoittajien kohdekohtaista tarvearviointia yhtenäistetään. 9. Julkisen rahoituksen lähtökohtana on, että palvelutalon omistaminen ja palvelujen tuottaminen ovat taloushallinnollisesti kaksi eri kokonaisuutta. Julkisista hankinnoista ja kilpailuasioista vastaavat viranomaiset selvittävät kuntien ja muiden alan toimijoiden kanssa, miten kuntien palveluasumishankinnat toteutetaan niin, että ne eivät aseta palveluntuottajia eriarvoiseen asemaan, takaavat kilpailuneutraliteetin toteutumisen sekä asukkaiden vuokrasuhteen ja palvelutalojen pitkäaikaisen käytön. 10. Kuntaliitto yhdessä alan toimijoiden kanssa laatii ohjeen palveluasumisen kilpailuttamisesta ja vahvistaa kuntien hankintaosaamista. PALVAS-työryhmän ehdotus 9 on keskeinen palveluasuntojen rahoituksen ja palvelujen kilpailuttamisen kannalta. Se on mainittu myös valtioneuvoston asuntopoliittisessa toimenpideohjelmassa 2012 2015 (kohta 30). Ympäristöministeriö asetti keväällä 2012 selvityshenkilön (Saila Eskola) selvittämään ARAn erityisryhmien asumisen ja investointirahoituksen hakumenettelyä ja myöntämiskäytäntöjä sekä kuntien palveluasumishankintojen toteuttamista julkisten hankintojen kilpailuneutraliteetin, asukkaiden asumisturvan ja kohteiden pitkäaikaisen käytön näkökulmasta. 15
Palveluasumisen järjestäminen ja kilpailuttaminen Selvityksen mukaan ARA-tuetun palvelutalon rakennuttajan ja palveluntuottajan välinen yhteistyö ei automaattisesti vaaranna asukkaiden asumisturvaa eikä kohteiden pitkäaikaista käyttöä. Yhteistyö muodostuu ongelmalliseksi markkinoiden toimivuuden kannalta silloin, kun kunta omalla toiminnallaan tietoisesti tai tiedostamattaan luo yhteistyössä mukana olevalle palveluntuottajalle muita palveluntuottajia paremman aseman markkinoilla. Palveluntuottajan ja muiden toimijoiden mahdollisuudet hyötyä järjestelmästä riippuvat siten etupäässä kunnan toiminnasta. Selvityshenkilö ehdotti muun muassa ARA-tuen myöntämiselle ehtoa, jolla varmistettaisiin, että hanke toteuttaa kunnassa laadittavia kiinteistö- ja palvelustrategioita. Tällä lisäehdolla varmistettaisiin kunnan pitkäjänteinen, avoin ja johdonmukainen toiminta ARA-tukiin ja asumispalveluiden järjestämiseen liittyvien asioiden osalta. Muut toimenpide-ehdotukset liittyvät muun muassa markkinakartoitusten tekemiseen kunnissa sekä palveluntuottajan kilpailuttamisessa huomioon otettaviin seikkoihin. Kuntaliitto on vuonna 2007 julkaissut ohjeen Sosiaali- ja terveyspalveluiden hankinta ostopalveluna. Siinä on perusteellisesti läpikäyty asiakastietojen käsittelyyn ja tietosuojaan liittyviä kysymyksiä ostopalveluiden yhteydessä. Tässä oppaassa ei näin ollen ole erikseen käsitelty tätä sinällään tärkeää aihepiiriä. 16
2 Palveluasumisen määrittely 2.1 Lainsäädäntö Palveluasuminen on sosiaalipalveluihin kuuluvaa avohuollon palvelua. Palveluasumista voidaan järjestää sosiaalihuoltolain, vammaispalvelulain ja kehitysvammalain nojalla. Sosiaalihuoltolaki Sosiaalihuoltolain (710/1982) mukaan asumispalveluilla tarkoitetaan palvelu- ja tukiasumisen järjestämistä. Niitä annetaan henkilölle, joka erityisestä syystä tarvitsee apua tai tukea asunnon tai asumisensa järjestämisessä. Sosiaalihuoltoasetuksen (607/1983) mukaan asumispalveluja järjestetään palveluasunnoissa ja tukiasunnoissa, joissa henkilön itsenäistä asumista tai siirtymistä itsenäiseen asumiseen tuetaan sosiaalityöllä ja muilla sosiaalipalveluilla. Sosiaalihuoltolain mukaista palveluasumista voidaan järjestää eri asiakasryhmille, kuten vanhuksille, vammaisille, kehitysvammaisille sekä päihde- ja mielenterveyskuntoutujille. Sosiaalihuoltolain tarkoittama palveluasuminen on niin sanottu määrärahasidonnainen palvelu. Kunta vahvistaa palveluasumisen myöntämisen kriteerit ja osoittaa talousarviossa voimavarat toimintaan. Vammaispalvelulaki ja kehitysvammalaki Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (380/1987, jäljempänä vammaispalvelulaki) perustella kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle palveluasuminen, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista. Kunnalla ei kuitenkaan ole erityistä velvollisuutta palveluasumisen eikä henkilökohtaisen avun järjestämiseen, jos vaikeavammaisen henkilön riittävää huolenpitoa ei voida turvata avohuollon toimenpitein. Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun asetuksen (759/1987) mukaan palveluasumiseen kuuluvat asunto ja asumiseen liittyvät palvelut, jotka ovat välttämättömiä asukkaan jokapäiväiselle suoriutumiselle. Palveluja voivat olla avustaminen asumiseen liittyvissä toiminnoissa kuten liikkumisessa, pukeutumisessa, henkilökohtaisessa hygieniassa, ruokataloudessa ja asunnon siivouksessa sekä ne palvelut, joita tarvitaan asukkaan terveyden, kuntoutuksen ja viihtyvyyden parantamiseksi. Palveluasumista voidaan järjestää palvelutalossa, ryhmäkodissa tai myös vaikeavammaisen henkilön hallitsemassa yksittäisessä asunnossa. Vammaispalvelulakia sovelletaan ensisijaisena lakina, jos henkilö ei saa riit- 17
Palveluasumisen järjestäminen ja kilpailuttaminen täviä ja hänelle soveltuvia palveluja tai tukitoimia sosiaalihuoltolain nojalla. Vammaispalvelulain mukainen palveluasuminen on vaikeavammaiselle henkilölle subjektiivinen oikeus. Oikeuskäytännön mukaan kunta ei voi syrjäyttää henkilön oikeutta saada vammaispalvelulain mukaisia vaikeavammaisen palveluasumiseen liittyviä maksuttomia erityispalveluja järjestämällä hänelle palveluja sosiaalihuoltolain perusteella maksullisina palveluina. Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun (519/1977, jäljempänä kehitysvammalaki) lain mukaan asumisen järjestäminen on erityishuoltoon kuuluva palvelu. Lain mukaan yksilöllistä erityishuolto-ohjelmaa toteutettaessa on pyrittävä siihen, että sellaisen henkilön asuminen, joka ei voi asua omassa kodissaan mutta joka ei ole laitoshoidon tarpeessa, järjestetään muulla tavoin. Laitoshoidolla tarkoitetaan sosiaalihuoltolain mukaan hoidon, ylläpidon ja kuntouttavan toiminnan järjestämistä jatkuvaa hoitoa antavassa sosiaalihuollon toimintayksikössä. Terveydenhuoltolaissa (1326/2010) laitoshoidolla tarkoitetaan hoitoa ja kuntoutusta sairaalan, terveyskeskuksen tai muun terveydenhuollon toimintayksikön vuodeosastolla tai vastaavissa olosuhteissa. Lakien keskinäisessä suhteessa vammaispalvelulaki on ensisijainen kehitysvammalakiin nähden. Tavoitteena on sosiaalihuollon lainsäädännön kokonaisuudistuksen yhteydessä uudistaa vammaislainsäädäntöä siten, että vammaispalvelulaki ja kehitysvammalaki yhdistetään yhdeksi laiksi. Sosiaalihuollon lainsäädännön uudistaminen Uutta sosiaalihuoltolakia valmistellaan osana sosiaalihuollon lainsäädännön kokonaisuudistusta. Sosiaalihuollon lainsäädännön uudistamista valmistelevan työryhmän määräaika päättyi 30.6.2012. Työryhmän esityksen mukaan uudessa sosiaalihuollon yleislaissa, joka tullee voimaan vuonna 2015, ei jatkossa säädettäisi palvelumuodoista vaan tuen tarpeista ja aikaisempaa joustavammin niihin vastaamisen keinoista korostaen toiminnan tavoitetta. Esimerkiksi palvelujen ja asumisen järjestämistä tarkasteltaisiin erillisinä kysymyksinä. Nykyisen sosiaalihuoltolain mukaisen palveluasumisen tarpeeseen vastattaisiin jatkossa lähinnä hoivan ja asumista tukevien palvelujen avulla. Hoivaan kuuluu ohjaus ja apu sellaisissa tavanomaisen elämän toiminnoissa, joista henkilö ei suoriudu sekä ympärivuorokautinen huolenpito, hoito ja kuntoutus. Työryhmän esityksen mukaan kunnan on laadittava ja julkaistava tiedot siitä, miten se vastaa laissa määriteltyihin tuen tarpeisiin, ja perusteet siitä, millä edellytyksillä henkilöillä on oikeus tässä laissa tarkoitettuihin sosiaalipalveluihin ja muihin tukitoimiin. Perusteiden laadinnassa on otettava huomioon valtakunnallinen ohjaus. Lainsäädännössä olevien käsitteiden estämättä kyseessä oleviin palvelutarpeisiin voidaan jatkossakin vastata palvelumuodoilla, jotka sisältävät sekä asumisen että hoivan. Vaikka lainsäädännön tasolla ei enää käytetäkään 18
palveluasumisen käsitettä, voidaan kunnan määrittämissä keinoissa vastaavaa palvelumuotoa edelleenkin käyttää. 2.2 Käsitteet Palveluasumisesta ei ole valtakunnallisesti yhtenäistä määritelmää. Sosiaalihuoltolaissa, vammaispalvelulaissa ja kehitysvammalaissa palveluasuminen on määritelty eri tavoin. Lisäksi erilaisia määritelmiä on sosiaali- ja terveydenhuollon tilastoissa, laatusuosituksissa ja työryhmien muistioissa. Tästä johtuen käytännöt vaihtelevat muun muassa siinä, mitkä palvelut katsotaan sisältyvän kunnan järjestämisvastuulla olevaan palveluasumiseen, ja mikä on esimerkiksi hoiva- ja hoitopalvelujen sisältö suhteessa tukipalveluihin. Palveluasumisella tarkoitetaan yleensä kokonaisuutta, joka sisältää asunnon ja asumiseen liittyvät palvelut. Asumiseen liittyvät palvelut voivat olla hoivaja hoitopalveluja ja erilaisia tukipalveluja, kuten ateria-, turva- ja siivouspalveluja. Asunnosta asukas maksaa vuokran ja palveluista asiakasmaksuja. Ikääntyneet Ikääntyneiden palveluasuminen jaetaan tavalliseen ja tehostettuun palveluasumiseen. Tavallinen palveluasuminen sisältää asunnon ja asumista tukevat hoiva- ja hoitopalvelut sekä tarvittaessa ateria- ja muita tukipalveluja. Tavallisen palveluasumisen yksikössä henkilöstö on paikalla päivisin. Tehostettu palveluasumisen sisältää asunnon, ympärivuorokautisen hoivan ja hoidon sekä ateriapalvelut. Tehostetun palveluasumisen yksikössä henkilöstö on paikalla ympäri vuorokauden. Kehitysvammaiset Kehitysvammaisten palveluasumisen toteuttamisessa ja tilastoinnissa on käytetty käsitteitä tuettu, ohjattu ja autettu palveluasuminen. Tuettu asuminen on asumista vuokra- tai omistusasunnossa siten, että henkilö saa tarpeidensa mukaisesti tukea arjen asioiden hoitamisessa. Ohjattu asuminen on tarkoitettu henkilöille, jotka tarvitsevat jonkin verran jatkuvaa apua. Ohjatun asumisen yksikössä henkilöstö on paikalla vain osan vuorokaudesta. Autettu asuminen sisältää ympärivuorokautisen avun ja hoidon asukkaille. Syksyllä 2012 julkaistavassa sosiaali- ja terveysministeriön ohjausryhmän suunnitelmassa Laitoksista yksilölliseen asumiseen tultaneen myös määrittämään joitakin asumiseen liittyviä keskeisiä käsitteitä. Muut asiakasryhmät Mielenterveyskuntoutujien asumispalveluista käytetään useita käsitteitä, joista yleisimmin käytössä ovat tuettu asuminen ja palveluasuminen. Tuettu asuminen järjestetään kunnan osoittamassa tukiasunnossa, joka voi olla yksittäinen asunto tai asuntoryhmään kuuluva asunto. Työntekijä käy tapaamassa asu- 19
Palveluasumisen järjestäminen ja kilpailuttaminen kasta sovituin väliajoin ja varmistaa asumisen sujuvuuden. Palveluasumisella tarkoitetaan asumista jonkin asumisyksikön asunnossa, jonne on järjestetty päivittäinen hoiva ja huolenpito. Palveluasumisessa henkilöstöä on paikalla päivisin. Tehostetussa palveluasumisessa henkilöstö on paikalla ympäri vuorokauden. Erilaisista palveluasumisyksiköistä käytetään mielenterveyskuntoutujien kohdalla vielä myös jonkin verran käsitettä kuntoutuskoti. Päihdekuntoutujien asumispalvelujen käsitteistö vastaa pitkälti mielenterveyskuntoutujien palveluasumisen käsitteistöä. Suurissa kunnissa päihdekuntoutujille suunnattujen asumispalvelujen tarve on kasvanut ja muodot ovat moninaistuneet pitkäaikaisasunnottomuuden vähentämisohjelman ja sen edellyttämän asunto ensin -periaatteen myötä. Yhteisö, kuntoutusyksikkö ja kuntoutumiskoti ovat päihdehuollon asumispalveluyksiköitä, joissa lähtökohtana on yhteisön toimintaan perustuva toimintamalli. Niissä asuminen on yleensä lyhytaikaista. Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetussa laissa käytetään palveluasumisen käsitettä. Vammaisten asumista voidaan järjestää myös perhehoitajalain nojalla ns. ammatillisena perhehoitona. Vammaisten henkilöiden palveluasumiseen kuuluvat asunto sekä asumiseen liittyvät palvelut, jotka ovat välttämättömiä asukkaan jokapäiväiselle suoriutumiselle. Palveluasuminen voidaan käytännössä järjestää yksittäisessä asunnossa, palveluasumisryhmässä, palvelutalossa tai muussa asumisyksikössä. Asumispalveluja järjestetään palveluasunnoissa ja tukiasunnoissa. Tukiasuminen ei yleensä ole ympärivuorokautista palvelua, palveluasuminen taas voi olla. Vuodesta 2009 vaikeavammaisilla henkilöillä on myös ollut subjektiivinen oikeus ns. henkilökohtaiseen apuun. 2.3 Palveluasuminen ja muut asumis- ja palvelumuodot Palveluasuminen on osa asumisen ja palvelujen kokonaisuutta kunnassa. Ihmiset asuvat yleensä tavalliseen asuntokantaan kuuluvissa omistus- tai vuokra-asunnoissa. Henkilö asuu itsenäisesti kotona käyttäen liikenne-, kauppa-, kulttuuri- ja muita yleisiä palveluja. Tarvittaessa kotona asumista tukevat esimerkiksi asunnon muutostyöt, apuvälineet, kuljetus- ja asiointipalvelut, ateriapalvelut, kotihoito ja päivätoiminta. Vanhusten vuokratalot ja senioritalot ovat verrattavissa tavalliseen asumiseen, joten ne eivät ole palveluasumisyksiköitä. Tavallisessa palveluasumisessa henkilöstö on paikalla päiväsaikaan tarjoten asukkaille heidän tarvitsemiaan hoiva- ja hoitopalveluja. Joissakin tapauksissa kotihoidon henkilöstö tarjoaa hoiva- ja hoitopalvelut myös tavallisen palveluasumisen asukkaille, jolloin tavallinen palveluasuminen lähestyy kotona asumista. 20
Tavallinen palveluasuminen on avohoitoa, jossa Kelan etuudet kuten asumistuki, eläkettä saavan hoitotuki ja muut vammaisetuudet sekä sairausvakuutuksen korvaukset määräytyvät samoin kuin kotona asuessa. Tehostettu palveluasuminen, joka sisältää ympärivuorokautisen hoidon, on myös avohoitoa, jossa Kelan etuudet määräytyvät samoin kuin kotona asuessa. Pitkäaikaishoito vanhainkodissa tai terveyskeskuksen vuodeosastolla on laitoshoitoa, joka sisältää asumisen, hoidon mukaan lukien lääkkeet sekä ylläpidon. Asukas maksaa kokonaishoidosta laitoshoidon asiakasmaksun kunnalle. Pitkäaikaiseen laitoshoitoon ei makseta asumistukea eikä sairausvakuutuksen korvauksia asiakkaalle eikä kunnalle. Ympärivuorokautista hoitoa järjestetään avohoitona tehostetun palveluasumisen yksiköissä sekä laitoshoitona vanhainkodeissa ja terveyskeskuksen vuodeosastoilla. Tehostetussa palveluasumisessa ja laitoshoidossa asuu toimintakyvyltään samankaltaisia henkilöitä ja palvelumuodot ovat samankaltaistuneet. Sosiaali- ja terveysministeriön Ikähoiva-työryhmä ehdotti, että ympärivuorokautisen hoidon rakenteita muutetaan niin, että nykyisestä kolmen portaan mallista tehostettu palveluasuminen, vanhainkodit ja terveyskeskusten vuodeosastot siirrytään asteittain yksiportaiseen, avohoitona toteutettavaan ympärivuorokautisen hoidon malliin. Tavoitteena on, että myös lainsäädännössä avo- ja laitoshoidon raja poistetaan asteittain. Kansaneläkkeen niin sanottu laitoshoitoalenema poistui vuonna 2008. Eläkettä saavan hoitotukea ja muita vammaisetuuksia on vuodesta 2010 lähtien maksettu myös pitkäaikaisessa laitoshoidossa asuville. Kataisen hallitusohjelman mukaan avo- ja laitoshoidon rajan poistamista jatketaan asumistuen osalta. Tämä tarkoittaa sitä, että asumistukea ryhdyttäisiin maksamaan myös pitkäaikaisessa laitoshoidossa asuville. Muutos edellyttää ainakin asumistukea ja asiakasmaksuja koskevien säännösten muuttamista. Tämän jälkeenkin sairausvakuutuskorvaukset, kuten lääkekustannusten korvaukset määräytyisivät eri tavoin avo- ja laitoshoidossa. Kunnat ovat toimineet valtakunnallisten suositusten suuntaisesti laitoshoitoa vähentäen ja palveluasumista lisäten. Kunnat voivat omilla päätöksillään edelleen vähentää laitoshoitoa ja lisätä tehostettua palveluasumista, jolloin asumisen ja palvelut yhdistävä avohoidon palveluasumismalli toteutuu ympärivuorokautisessa hoidossa. 21
Palveluasumisen järjestäminen ja kilpailuttaminen 3 Kuntien strategiat 3.1 Maankäyttö, kaavoitus ja yhdyskuntasuunnittelu Palveluasumisen oikea sijainti, hyvät liikenneyhteydet ja toimiva lähiympäristö ovat strategisia tekijöitä, joilla vaikutetaan palveluasumisen laatuun, toimivuuteen ja talouteen. Palveluasuntojen sijaintia suunniteltaessa ja palveluasumista toteutettaessa on tarpeen ottaa huomioon sekä asiakkaan tarpeet että palveluasumiseen liittyvien palveluiden tuottamisen näkökohdat. Palveluasujan kannalta tärkeää on asunnon keskeinen ja läheinen sijainti hänen käyttämiinsä palveluihin nähden. Lähipalvelujen saavutettavuus jalan on yleensä tärkeintä. Lähiympäristön tulee olla myös esteetön ja turvallinen liikkua kaikkina vuorokauden- ja vuodenaikoina. Hyvä orientoitavuus ja ympäristön selkeys sekä turvallinen sosiaalinen ympäristö ovat monelle välttämättömiä itsenäisen liikkumisen edellytyksiä. Toimivat ja esteettömät joukkoliikennepalvelut parantavat asukkaan mahdollisuuksia itsenäiseen elämään. Palvelujen tuottajien kannalta on tärkeää, että asunnot sijaitsevat niin, että palveluja voidaan tuottaa tehokkaasti ja taloudellisesti. Asuntojen tulisi sijaita niin, että työntekijöiden työjärjestykset saadaan toimiviksi ja heidän työhön liittyvät matkansa ovat mahdollisimman lyhyitä ja niiden hoitamisessa voidaan tarvittaessa hyödyntää myös joukkoliikennettä. Myös tarvittavien tavaroiden kuljetusjärjestelyt tulee voida suunnitella ja toteuttaa logistisesti järkevästi. Tontin luovutus Kunnan tulee varmistaa terveen kilpailun edellytykset sekä tontin luovutuksessa että palvelujen kilpailutuksessa. Kunnan omistamien tonttien luovutus palvelurakentamiseen tulee tehdä siten, että toteutettavien tilojen käyttömahdollisuus suunniteltuun palvelutuotantoon ei ole sidoksissa yksittäiseen palvelun tuottajaan. Jos palvelun tuottamiseen käytettävät tilat ja palvelun tuottaminen ovat samoissa käsissä, kunnan mahdollisuudet terveeseen palvelutuotannon kilpailuttamiseen huononevat oleellisesti. Kunta voi valita tahon, jolle se luovuttaa tontin sekä asettaa tontin rakentamiseen ja käyttöön liittyviä ehtoja. Kunnan tulee pääsääntöisesti periä tontin luovutuksesta käypä markkinahinta, jonka kunta voi varmistaa kilpailuttamalla luovutuksen tai käyttämällä ulkopuolista asiantuntijaa tontin markkina-arvon varmistamiseksi. 22
3.2 Hyvinvointi- ja palvelustrategiat Palveluasuminen on lakisääteinen tehtävä, jonka järjestämisestä vastaa kunta, tai kunta on voinut antaa palveluasumisen järjestämisen kuntayhtymälle tai isäntäkunnalle. Palveluasumisen järjestämisestä vastaava taho päättää myös palveluasumisen järjestämistavan. Palveluasumisen järjestäminen edellyttää kunnilta pitkäjänteistä, strategista suunnittelua. Kunnat voivat myös toimia yhteistyössä lähikuntien sekä alueella toimivien yksityisten palveluntuottajien kanssa ja tarkastella palveluasumista yhtä kuntaa laajemmalla alueella. Kunnat voivat esimerkiksi laatia yhteistyössä palveluasumisen strategiset linjaukset, palveluasumisen myöntämisen kriteerit tai palvelusetelituottajien hyväksymiskriteerit, toteuttaa yhteistyössä palveluasumisen kilpailuttamisen taikka tehdä yhteistyötä henkilöstön rekrytoinnissa ja koulutuksessa. Silloin kun kunta toimii yhteistyössä muiden kuntien kanssa, mutta vastaa palveluasumisen järjestämisestä itse, kunta tekee kuitenkin palveluasumista koskevat linjaukset ja päätökset oman kuntansa osalta. Kunnilla on vastuu siitä, että palvelurakenne vastaa kunnan asukkaiden tarpeita. Strategisella suunnittelulla kunta ohjaa palvelurakenteen muodostumista ja voi näin välttää tilanteen, jossa palvelujen järjestämisen lähtökohtana eivät ole asiakkaiden tarpeet vaan se, mitä palveluja kunnassa on saatavilla. Kuntien on varmistuttava myös siitä, että laitosmaiset ratkaisut ja toimintamallit eivät siirry palveluasumiseen. Strategia perustuu kattavaan nykytilan analyysiin ja toimintaympäristön muutosten ennakointiin. Strategiassa asetetaan toiminnan tavoitteet tuleville vuosille sekä valitaan linjaukset tavoitteiden toteuttamiseksi. Strategia sidotaan kunnan muihin ydinprosesseihin, kuten budjetointiin, kehittämistoimintaan ja arviointiin. Tärkeimmät tavoitteet otetaan mukaan valtuustotason tavoitteisiin, jolloin niiden toteuttamiseen osoitetaan myös tarvittavat voimavarat. Strategian saattamiseksi käytäntöön tavoitteet konkretisoidaan seurattaviksi osatavoitteiksi, täsmennetään vastuut ja tarvittavat toimenpiteet ja aikataulut sekä sovitaan arvioinnista. Strategian onnistunut laatiminen ja toteutus on pitkäjänteinen prosessi, joka edellyttää laajaa yhteistyötä kunnan eri toimialojen henkilöstön sekä ammatillisen ja luottamushenkilöjohdon kesken sekä yhteistyötä kuntalaisten, palvelunkäyttäjien ja tuottajien sekä elinkeinoelämän ja muiden sidosryhmien kanssa. Palveluasumista palvelumuotona saattavat kunnassa ohjata monet strategiat ja kehittämisohjelmat. Jotta strategiatyö pystyisi joustavammin reagoimaan jatkuviin toimintaympäristön muutoksiin, osalla kunnista on yksi kuntastrategia, ja toimialoilla on omat, kuntastrategiaan sovitetut, konkreettisemmat kehittämisohjelmansa. Kunnilla on yleensä Ikäihmisten palvelujen laatusuosituksen mukaisesti 23
Palveluasumisen järjestäminen ja kilpailuttaminen ikääntymispoliittinen strategia ja sen osana ikääntyneiden palvelurakennetta ja palvelujen, kuten tehostetun palveluasumisen peittävyyttä koskevat tavoitteet ainakin lähivuosille. Palveluasuminen voi sisältyä myös kunnan vammaispoliittiseen ohjelmaan, sosiaali- ja terveyspalvelujen kehittämisohjelmaan tai muuhun hyvinvointiohjelmaan. Palveluasuminen voi olla myös osa kunnan tai alueen palveluverkkoselvitystä, jossa tarkastellaan palveluasumisyksiköiden sijoittumista kunnan alueella tällä hetkellä ja tulevina vuosina. Palvelustrategian avulla kunta voi viestittää linjauksensa palvelujen järjestämisestä tulevaisuudessa. Palvelustrategiassa kunta määrittelee palvelurakenteen kehittämisen suuntaviivat esimerkiksi kuvaamalla oman ja ulkoistetun tuotannon painotusta, omistajapolitiikkaa ja maksupolitiikkaa. Monet kunnat ovat laatineet palvelustrategian osana kuntastrategiaa tai erillisenä dokumenttina. Kuntaliitto on suositellut palvelustrategian laatimista kunnissa. Kunnan on huolehdittava siitä, että palveluasumista koskevat suunnitelmat kattavat kaikki asiakasryhmät ja että suunnitelmat on koordinoitu keskenään. 3.3 Palveluasumisen tilaratkaisut Palveluasunto eli tila, jossa asiakas asuu, on olennainen osa palvelukokonaisuutta. Tyypillisesti asiakas asuu palveluasunnossa vuokrasuhteessa, mutta myös omistusasuminen on mahdollista. Kunta voi hankkia tilat ja hoiva-/ hoitopalvelut joko yhdessä tai erikseen. Asiakkaan hallinnassa olevan henkilökohtaisen tilan lisäksi tilaratkaisuissa on otettava huomioon asiakkaiden yhteiskäytössä olevat tilat sekä vain henkilökunnan käytössä olevat tilat. Palveluasuntojen sijainti on syytä suunnitella huolella, sillä asumispalvelujen tulisi linkittyä mahdollisimman joustavasti kunnan muihin palveluihin. Esimerkiksi terveys- ja tukipalvelujen (mm. ateriapalvelut) läheisyys mahdollistaa tehokkaan palvelutuotannon. Myös asiakkaan näkökulmasta palvelujen helppo saavutettavuus on tärkeää. Kun kunnan sosiaalitoimessa todetaan palveluasumiseen liittyvien tilojen tarve, tilapalvelusta vastaava yksikkö selvittää kunnan omien tilojen hyödynnettävyyden palveluasumiskäyttöön. Tilat voivat olla kunnan omistamia tai muita kunnan alueella sijaitsevia tiloja, joita voidaan hyödyntää joko ostamalla tai vuokraamalla. Olemassa olevien tilojen käyttöönotto edellyttää poikkeuksetta muutostöiden suunnittelua ja teettämistä. Vuoropuhelu kunnan tilapalveluista vastaavan yksikön kanssa on käytävä hyvissä ajoin ennen tilojen varsinaista tarvetta. Ellei olemassa olevia tiloja voida hyödyntää, vaihtoehtona on uudisrakentaminen. Tällöin tulee selvittää kunnan kaavoitustilanne. Onko tarjolla sopivaa tonttia tai voidaanko sellainen kaavoituksella järjestää? Tilojen hankintaan liittyen keskeinen strateginen valinta on, ovatko palveluasumiskäytössä olevat tilat kunnan omistuksessa, tytäryhtiöiden 24
omistuksessa vai yksityisessä omistuksessa. Kunnan (ml. tytäryhtiöt) omistamisen suurin etu on vieraan pääoman edullisempi korko, kun taas kunnan ulkopuolisten tilaratkaisujen houkuttelevuutta lisää tiloihin liittyvin riskien siirtyminen pois kunnalta. Kunta voi rakennuttaa tilat suoraan omistukseensa tai tytäryhteisölleen. Voidaan toimia myös niin, että ulkopuolinen toimija rakennuttaa tilat ja vuokraa ne kunnalle pitkällä vuokrasopimuksella. Myös onnistuneita seudullisia ratkaisuja on toteutettu, esimerkiksi naapurikunnan vuokrataloyhtiö rakennuttaa kunnan alueelle tarvittavat tilat ja kunta vuokraa ne omaan käyttöönsä. Välivuokrausmallia, jota kuvataan tarkemmin luvussa 11.4, voidaan hyödyntää tilatuotannossa. Malli perustuu siihen, että rakentamisaikaiset arvonlisäverot voidaan vähentää suoraan siten, että arvonlisäveroa vastaava alennus pienentää asukkaiden lopullista vuokraa. Rakennusaikaisten arvonlisäveron vähentäminen edellyttää, että tilat vuokrataan kunnalle arvonlisäverollisena arvonlisäverolain 37 ja 38 :ien mukaiseen sosiaalihuoltotoimintaan. Tällöin tilojen loppukäyttäjäksi voidaan tulkita kunnan sosiaalihuolto ja kunnalla on oikeus saada palautuksena kustannuksiin (myös kiinteistönhuolto) sisältyvä arvonlisävero. Kuvio 1. Välivuokrausmalli palveluasumisen tilaratkaisussa. Rakennuttaja (kiinteistön omistaja) Rakennusaikaisen ALV palautus Kunta Vuokrasopimus ALV 23 % ALV kuntapalautus Valtio Vuokrasopimukset ALV 0 Palveluhankintasopimus Vuokrasopimus Asiakas 1 Asiakas 3 Asiakas 5 Asiakas 2 Asiakas 4 Asiakas n Palveluntuottaja 25