Lausunto 1 (10) Opetus- ja kulttuuriministeriö Viite Asia OKM097:00/2014 Luonnos hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi koulutuksen rahoituksesta OAJ:n lausunto koulutuksen rahoituslakiluonnoksesta Hallituksen esitysluonnos on osa rakennepoliittisen ohjelman toimeenpanoa ja OAJ kannattaa lausuntopyynnössä mainittuja uudistuksen taustalla olevia koulutuspoliittisia tavoitetta lisätä rahoitusjärjestelmän selkeyttä, ennakoitavuutta ja läpinäkyvyyttä. Kuitenkin rakennepoliittisen ohjelman sekä muiden kehys- ja budjettiratkaisujen myötä koulutukseen kohdistetut suuret rahoitusleikkaukset ovat vieneet täysin pohjan em. tavoitteelta ja suunnanneet kehittämisehdotukset palvelemaan ainoastaan säästöjen toteuttamista. Nyt lausunnolla oleva esitys ei selkeytä järjestelmää, ei lisää ennakoitavuutta eikä tue koulutukselle asetettujen tavoitteiden saavuttamista. Esitys on hajanainen ja vaikeaselkoinen ja toteutuessaan vaikeuttaa koulutuksen järjestämistä. Esityksen vaikutusten ja pykälien arviointia hankaloittaa se, ettei muutosten vertailua nykylainsäädäntöön ole selkeästi laadittu. OAJ kritisoi esityksen valmistelun menettelytapaa. Aikaa kommentoinnille eikä esitysten arvioinnille ole ollut edes kohtuullisesti ottaen huomioon uudistuksen merkittävyys ja laajat vaikutukset. Laskelmien luotettavuutta ja sovellettavuutta muuttuviin tilanteisiin ei ole arvioitu. OAJ vaatii, että rahoitusjärjestelmä on aidosti selkeä ja määräytymisperusteet ymmärrettäviä. Mikäli esitettyjen mallien mukaisiin rahoitusjärjestelmiin siirrytään, OAJ edellyttää, että perusrahoituksella turvataan toiminnan vakaus kaikissa järjestämismuodoissa, mitä nyt esitetty malli (perusrahoituksen osuus alle 50 %) ei takaa. Suoritusten osuutta rahoitusmallissa on alennettava ja siinä pitää ottaa huomioon myös laadulliset tekijät. Pelkkien määrien perusteella koulutuksen arvo ja tavoitteet hämärtyvät, mikä johtaa määrän ja suoritusten korostumiseen laadun kustannuksella. Vaikuttavuusosuuden painoarvoa ei saa kasvattaa yli kolmen prosentin ja mittareita tulee edelleen kehittää tämän ja muidenkin osuuksien osalta. Koulutuksen järjestäjällä pitää olla mahdollisuus tarkistaa oman rahoituksensa perusteet sekä ennakoida käytettävissä olevat resurssit. Koulutuksen järjestäminen laadukkaasti ja sen jatkuva kehittäminen suunnitelmallisesti ja pitkäjänteisesti vaatii vakautta, jotta opiskelijoiden oikeusturva voidaan taata ja tavoitteiden mukaiset oppimistulokset saavuttaa.
Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 2 (10) OAJ edellyttää, että muutosten kokonaisarviointi tehdään kattavasti ja ymmärrettävästi. Arvioinnissa on tuotava esille, miten toiminta muuttuu, millaisia uhkia muutoksesta nousee, miten niitä torjutaan ja millaisia henkilöstövaikutuksia on odotettavissa. Samaan aikaan lausunnolla olevaa hallituksen esitysluonnosta järjestämisverkkoon ja -lupiin liittyen ei voi myöskään tarkastella erikseen, koska molemmat uudistukset vaikuttavat yhtä aikaa koulutuksen järjestäjien toimintaedellytyksiin. Järjestämislupaa haettaessa koulutuksen järjestäjältä vaaditaan vakavaraisuutta ja sitä, että järjestäjä pystyy selviytymään myös yllättävistä muutostilanteista. Silti nyt esitetään rahoitusjärjestelmää, jonka perusteella yksikään koulutuksen järjestäjä ei pysty ennakoimaan rahoitustaan tulevaisuudessa, koska siitä on tietoisesti tehty vaikeaselkoinen ja epävakautta lisäävä. Budjettiperustaisuus johtaa siihen, että järjestäjille rahoitusmallin perusteella jaettava kokonaissumma budjetissa ei ole ennakoitavissa, koska indeksikorotuksesta ei ole todellisuudessa varmuutta. Tämä on koettu useaan otteeseen korkeakoulusektorilla, jossa pienenevää pottia on jaettu uusin rahoitusperustein, mikä on johtanut siihen, että hyvin asiansa hoitaneet oppilaitokset olleet häviäjiä. Näin käy, jos muut parantavat toimintaansa eikä kokonaissumma kasva. OAJ esittää rahoitusuudistuksen palauttamista uuteen valmisteluun Esitykset eivät kannusta koulutuksen laadun parantamiseen. Eivätkä ne tue koulutuksen järjestäjän osallistumista koulutustakuun toteuttamiseen. Vaarana on, että syrjäytyminen ja koulutuksen ulkopuolelle jäävien joukko kasvaa ja osaamista häviää. Esityksen monet yksityiskohdat jäävät avoimiksi. Esityksessä todetaan, että niistä on tarkoitus myöhemmin säätää asetuksella. Esityksessä on lukuisia tarkennusta kaipaavia ehdotuksia. Työ on kesken ja monet esitykset vaativat täsmentämistä tai kokonaan uutta käsittelyä. OAJ esittää, että lakiesitys otetaan uuteen valmisteluun ja aikataulutetaan. AMMATILLISEN KOULUTUKSEN RAHOITUS Esityksessä uudistusta perustellaan ammatillisen koulutuksen tehostamistarpeella. Päätelmissä ei kuitenkaan ole otettu huomioon lukuisia kehittämisvaiheita, joita ammatillisen koulutuksen uudistamiseen on liittynyt. Toimintaa on tehostettu, lakisääteisiä tehtäviä ja eri hallitusohjelmien linjauksia noudattaen. Ne koulutuksen järjestäjät, jotka ovat vieneet muutokset suunnitelmallisesti, huolehtineet opetushenkilöstön osaamisen kehittämisestä ja opetuksen resursseista, ovat myös osoittaneet tehokkuuden ja saaneet aikaan tuloksia. Ammatillisen koulutuksen
Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 3 (10) opiskelijoiden osaamisesta ja kehittämistyön monipuolisuudesta on vahvaa kansallista ja kansainvälistä näyttöä. Esitys on muuttunut varsin paljon siitä, mitkä olivat OKM:n työryhmän johtopäätökset kesäkuussa 2014, eikä lausunnolla oleva esitys siten vastaa työryhmän työlle asetettuja tavoitteita. Rahoitus-, säätely- ja ohjausjärjestelmät eivät muodosta yhtä loogista kokonaisuutta, minkä vuoksi esitys on keskeneräinen. Rahoitusuudistus esitetään toimeenpantavaksi samaan aikaan kaikkien muiden ammatillisen koulutuksen uudistusten kanssa. Silti esityksestä puuttuu kokonaisarvio siitä, miten muut jo päätetyt, lähiaikoina toimeenpantavat ja samaan aikaan valmistelussa olevat uudistukset vaikuttavat uuden järjestäjän rahoitukseen ja toimintaedellytyksiin. Lisäksi huomioon pitäisi ottaa jo päätettyjen leikkausten vaikutus tulevien vuosien toimintaan. Esityksen mukainen uudistus muuttaa toteutuessaan koko ammatillisen koulutuksen toiminnan luonteen sekä vaikuttaa tuhansien opettajien työhön ja opiskelijoiden asemaan. Ehdotus, että kustannuspohjaan perustuvasta rahoituksesta luovutaan ja siirrytään talousarviossa päätettävän määrärahan mukaiseen rahoitukseen, ei esitetyillä kriteereillä sovi ammatilliseen koulutukseen. Ammatillisen koulutuksen eri alojen vaatimien tilojen, laitteiden, materiaalien ja opetusmenetelmien kustannuserot tulee ottaa kattavasti huomioon, jos jatkossa halutaan kouluttaa myös kalliille aloille osaajia. Indeksiin perustuva korostus ja eri alojen painokertoimien mukaan muodostuvan rahoituksen pitää olla selkeä ja ennakoitavissa, jotta oppimisympäristö voidaan järjestää tavoitteita vastaavaksi. Rahoituksen vakaus on perusta, jonka varassa toiminnan moninaisuus voidaan suunnitella ja toteuttaa. Järjestelmän tulisi kannustaa ohjaamaan rahoitus nimenomaan koulutukseen ja sen laatuun, mitä se ei nyt tee. OAJ huomauttaa, että esitystä ei voi kattavasti ja yksityiskohtaisesti kommentoida. Monet meneillään olevat ja mahdollisesti toimeenpantavat uudistukset vaikuttavat esityksiin ja niiden arviointiin. Esitys on keskeneräinen ja vaatii selkiyttämistä. Esityksen mukaan ammatillisen peruskoulutuksen ja ammatillisen lisäkoulutuksen rahoitus jaettaisiin lainsäädännössä määritettyjen osuuksien mukaan perus-, suoritus- ja vaikuttavuusrahoitusosuuksiin. Tämän lisäksi esitetään, että ammatillisessa koulutuksessa myöntämisperusteet vaihtelevat: a) oppilaitosmuotoisessa ammatillisessa peruskoulutuksessa, b) oppisopimuksena järjestettävässä ammatillisessa peruskoulutuksessa, c) oppilaitosmuotoisessa ammatillisessa lisäkoulutuksessa sekä d) oppisopimuskoulutuksena järjestettävässä ammatillisessa lisäkoulutuksessa. Järjestämismuotojen mukaan rahoituksen määräytymisen prosenttiosuuksien vaihteluiden lisäksi rahoituksen suuruuteen vaikuttaisivat monet tekijät, joita esityksessä pyritään avaamaan.
Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 4 (10) Rahoituksen perustan tultava perusrahoituksen osuudesta OAJ edellyttää perusrahoituksen osuudeksi vähintään 60 prosenttia kaikkien järjestämismuotojen osalta. Koulutukselle asetettujen tavoitteiden saavuttaminen edellyttää rahoituksen vakautta ja ennakoitavuutta pitkällä aikavälillä ja tämä on turvattava riittävän suuruisella perusrahoituksella. Suoritusrahoituksen osuus on puolestaan kaikissa järjestämismuodoissa painoarvoltaan liian suuri. Suoritteen - tutkinto, tutkinnon osa, koulutuksen osa hinta määräytyisi vuosittain niiden kokonaismäärän perusteella ja näin ollen vaihtelisi tuotannon mukaan. OAJ ei hyväksy näin suurta suoritteiden painottamista eikä niiden arvon määräytymiseen esitettyä mallia. Tämä ei sovi tutkinnon perusteissa ja opetussuunnitelmassa määritettyjen tavoitteiden mukaisen koulutuksen järjestämiseen eikä koulutuksen toteuttamisen tasalaatuisuuden varmistamiseen. Pahimmassa tapauksessa koulutuksen järjestäjien välille syntyy epätervettä kilpailua ja painopiste siirtyy nopeasti ja halvalla tuotettujen suoritteiden tehtailuun, kun suoritteiden määrä määrittää resurssit. OAJ edellyttää, että suoritteiden rahoituksen määräytymisessä pitää ottaa huomioon suoritteiden laatuun vaikuttavat tekijät, kuten opetuksen ja ohjauksen määrä, opiskelijaryhmien koko sekä alakohtaiset vaihtelut oppimisympäristön ja materiaalien osalta. Vaikuttavuusrahoitukselle esitetyt perustelut ja kriteerit ovat epäselvät ja edellyttävät tarkennusta. Oppilaitosmuotoiseen ammatilliseen peruskoulutukseen sovellettaisiin lisäksi nykyisen tulosrahoituksen kriteereitä, jotka määrittäisivät oman osuuden näiden uusien mittareiden kautta tulevan osuuden lisänä. OAJ edellyttää vaikuttavuusindeksin arvojen määrittämisessä käytettävien kriteereiden selkiyttämistä siten, että koulutuksen järjestäjien oman toiminnan vaikuttavuus tulee painokkaammin esille kaikkien järjestämismuotojen mukaan toteutettavassa koulutuksessa. Vaikuttavuuden osuus ei saa kasvaa nykyistä tulosrahoitusta (3 %) suuremmaksi missään koulutusmuodossa. Osuuden on kannustettava koulutuksen laadun jatkuvaan parantamiseen ja palkittava koulutuksen kehittämisestä. Eri järjestämismuotojen perustella jakautuva rahoitus, erilaisilla painotuksilla, prosenttiosuuksilla ja muilla lukuisilla muuttujilla on erittäin monimutkainen. Toteutuessaan se edellyttäisi merkittäviä panostuksia opiskelijahallintajärjestelmien kehittämiseen niin koulutuksen järjestäjiltä kuin viranomaisilta. OAJ katsoo, ettei esitys tue rahoitusuudistukselle asetettuja tavoitteita ja on tältäkin osin vielä keskeneräinen.
Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 5 (10) Yleisiä säännöksiä koskevia huomioita Yleiset säännökset 11 Opiskelijan ottaminen huomioon perusrahoituksen perusteena ammatillisessa peruskoulutuksessa OAJ pitää opiskelun perusrahoituksen rajaamista suoritetun tutkinnon perusteella ongelmallisena. Mikäli henkilön edellisen tutkinnon suorittamisesta on kulunut pitkä aika ja/tai suoritettu tutkinto on kokonaan eri alalta kuin aloitettu uusi opiskelu, vaatii se tällöin perusrahoituksen suuruiset resurssit toteuttamiseen. OAJ esittää, että koulutuksen alkaessa opiskelijan henkilökohtaisen opiskelusuunnitelman pohjalta laadittava opiskelusuunnitelma on myös rahoituksen määräytymisperusta. Toisen asteen tutkinnon suorittaneiden opiskelijoiden pitää olla tasa-arvoisessa asemassa riippumatta siitä, ovatko he suorittaneet tutkinnon lukiossa vai ammatillisessa koulutuksessa. Mahdollisuuden valita opiskelumuotojen ja -vaihtoehtojen välillä on perustuttava opiskelijan oppimistarpeisiin ja osaamisalan/tutkinnon vaatimuksiin. 12 Laskentaperusteeksi huomioon otettavat tutkinnot ja tutkinnon osat ammatillisessa koulutuksessa eräissä tilanteissa OAJ huomauttaa, että nykylainsäädännössä esimerkiksi ammatillisia perustutkintoja voi järjestää eri muodoissa vain ammatillisen peruskoulutuksen järjestämisluvan saanut koulutuksen järjestäjä. OAJ edellyttää, että jatkossakin koulutuksen järjestämisluvassa määritetään, millaista koulutusta luvan perusteella voi antaa. Näin menetellen erittelyä luvan saaneisiin ja saamattomiin ei esitetyssä muodossa tarvita. Opiskelijavuosiin liittyvät pykälät 21, 30, 38 Pykälissä määritellään opiskelijavuosiin liittyvistä kalenteripäivistä eri järjestämismuodoissa ja niiden laskemisesta. OAJ huomauttaa, että tämä on uusi koulutuksen järjestäjälle tuleva velvoite, jota ei ole huomioitu kustannusten arvioinnissa. Kalenteripäivien seuranta ja poissaoloa koskevien säännösten esitys kaipaa vielä täsmentämistä ja toimintatapojen kehittämistä. Opetuksen ja ohjauksen määrästä säädettävä ammatillisen koulutuksessa OAJ toistaa vaatimuksensa opetuksen ja ohjauksen määrän sekä opetusryhmien koon säätämisestä. OAJ on valmistelun aikana esittänyt toisen asteen ammatilliseen koulutukseen opetuksen määrästä säätämistä niin, että lähiopetusta olisi vähintään 22 h/osaamispiste, opiskelijaryhmän koko olisi maksimissaan 16 opiskelijaa ja yhtä opinto-ohjaajaa kohden olisi 200 ohjattavaa.
Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 6 (10) Myös ammatillisen lisäkoulutuksen voimavarat on turvattava laadukkaan toiminnan tavoitteita vastaavaksi. OAJ:n näkemys saa tukea eduskunnan sivistysvaliokunnan ammatillisen koulutuksen tutkintorakennetta koskevassa mietinnössä (17.6.2014), jossa myös esitetään opetusta ja ohjausta koskevan lainsäädännön täsmentämistä. LUKIOKOULUTUKSEN RAHOITUS Esityksessä lukion rahoitus koostuisi kolmesta erilaisesta rahoitusmuodosta, jossa perusrahoitus olisi 49 prosenttia, suoritusrahoitus 47 ja vaikutusrahoitus neljä prosenttia. Valmistelun lähtökohtana on hallitusohjelman kirjaus, jossa vastoin kaikkien lukioasiantuntijoiden näkemyksiä linjattiin tuloksellisuusrahoituksen tuominen lukion rahoitusmalliin. Hallituskauden aikana tehdyn, puolueettomien tutkijoiden selvityksen (VATT raportti 16/2013) mukaan tuollaiselle rahoitukselle ei ole mitään perustetta. Lukiota koskevista perusteluista ei käy ilmi, miksi lakiesitys ylipäätään on tehty ja mihin sillä pyritään. Esityksen tueksi on esitetty vain yleisperusteluita, kuten sivulla 34 luetellut yhteiskunnallinen tuloksellisuus, tuottavuus ja vaikuttavuus, mutta tavoitteet ja niiden toteuttamisen keinot eivät kestä lähempää tarkastelua. Lain muuttamisella pitäisi olla jokin erityinen tarve ja itse lain tulisi olla toiminnan kannalta olemassa olevaa lakia parempi. Näin ei nyt ole. Lakiluonnoksen yleisperusteluiden sivulla 20 listataan uudistuksen lukiokoulutusta koskevia tavoitteita. Vain lukioverkon rakenteellista kehittämistä koskeva tavoite on esitetyssä mallissa sellainen, joka saattaa toimia esitettyjä tavoitteita edistäen. Koulutuksen tuloksellisuudelle, läpäisylle, laadulle ja tehokkuudelle asetetut tavoitteet ovat tyhjiä sanoja, sillä Suomessa nykyisin järjestetty lukiokoulutus on jo nyt äärimmäisen kustannustehokasta ja oppimistuloksiltaan hyvää. Lukiossa on erittäin ohut hallinto, joka koostuu lähinnä rehtorista ja kanslistista, jotka pienimmissä lukioissa ovat usein yhteisiä peruskoulun kanssa. Lukion läpäisyprosentti on erinomainen. Vain noin 3,5 prosenttia keskeyttää lukio-opinnot. Massiivisella rahoitusuudistuksella ei ole saatavissa näillä alueilla tuloksia, joita ollaan hakemassa. Sen sijaan voidaan ennakoida lukiokoulutukseen mittavia haittavaikutuksia. Suurimmat ongelmat liittyvät rahoitusmallin tuomaan epävakauteen, jonka johdosta lukiokoulutuksen järjestäjä ei pysty ennakoimaan rahoitustasoa. Luokattomassa lukiossa eivät myöskään opintojen kestot ole pidentyneet, vaan ne ovat jopa hieman pienemmät kuin vanhassa lukiossa, jossa oppilaat jäivät luokalle. Tämä on tapahtunut siitä huolimatta, että lukion käyneiden osuus ikäluokasta on samaan aikaan kasvanut ja opiskelija-aines on muuttunut heterogeenisemmaksi.
Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 7 (10) Mahdollisuus varioida opintoajan kestolla on tuonut monia etuja mm. urheilijoille ja oppimisvaikeuksista kärsiville ja terveysongelmaisille. Opintoaikojen tiukalla rajaamisella on seurauksia, jotka tuskin palvelevat yhteiskunnan kokonaisetua. Mikäli lukiokoulutuksen laatua olisi aidosti haluttu kehittää, lukiokoulutukselle olisi ensin laadittu laatukriteerit, minkä jälkeen olisi voitu kehittää rahoitusjärjestelmään elementtejä, jotka palkitsevat laatutyöstä ja sen tuomista tuloksista. Panostamisella opiskelijoiden henkilökohtaiseen opinto-ohjaukseen ja säätämällä erityisopetuksesta lukiossa olisi saatu parempia tuloksia kuin käyttämällä rahoitusta keppinä koulutuksen järjestäjää kohtaan. Lukiokoulutuksen esitetty uusi rahoitusmalli on lähellä ammatillisen koulutuksen rahoitusmallia, sekö onkin koko rahoitusuudistusten ydin? Vaikka OAJ kannattaa toisen asteen yhteistyötä, molempiin koulutusmuotoihin tarvitaan niiden omista tavoitteista ja tehtävistä lähtevä rahoitusmalli. Lukiokoulutuksen rahoitusosuuksia koskevat yksityiskohtaiset kommentit Perusrahoitus (opiskelijavuodet, saavutettavuus, aineopinnot, valmistava koulutus) Edellä esitetyn perusteella OAJ katsoo, että perusrahoituksen osuuden tulee olla paljon esitettyä suurempi. Vertailukohta voidaan hakea vapaasta sivistystyöstä, jossa se on jatkossa 90 prosenttia. Perusrahoitusta myönnettäisiin jatkossa vain kolmen vuoden ajaksi opiskelijaa kohden. Lukiolaki antaa opiskelijalle mahdollisuuden varioida opiskelunsa kestoa 2-4 vuotta. Kolmen vuoden rajaus on lukiolain hengen vastainen. Opiskeluaikojen varioinnille toisella asteella on monia yksilöistä lähteviä syitä, kuten terveystekijät, oppimisedellytykset ja harrastukset. Esim. urheilulukioissa nuoret ovat jo urheiluuralla ja noin puolet käyttävät siksi yli 3 vuotta aikaa lukio-opintoihin. Urheilu-uran siirtäminen lukio-opintojen jälkeiseen aikaan ei yleensä ole fyysisten tekijöiden vuoksi mahdollista. Usein syyt ovat sellaisia, ettei niihin koulun toiminnalla voida vaikuttaa. Opintojen pitkittymiseen voi olla myös koulutusrakenteesta johtuvia syitä, kuten heikosti hoidettu opinto-ohjaus. Tällaisiin syihin voidaan parhaiten vaikuttaa kehittämällä tukitoimia ja ohjausta, ei leikkaamalla rahoitusta. Rahoitusmallissa on tarkoitus poistaa aineenopetuksen rahoitus ylioppilastutkinnon suorittaneilta. OAJ pitää esitystä julkilausuttujen koulutustavoitteiden vastaisena. Aineopetusta ylioppilastutkinnon jo aiemmin suorittaneille on annettu erityisesti aikuislukioissa. Nykylukioiden ongelmiin kuuluvat mm. liian yksipuoliset vieraiden kielten opinnot ja riittämättömät matematiikan opinnot teknillisille aloille pyrkimistä varten. Nyt tehty esitys tarkoittaisi käytännössä sitä, ettei yksilö voisi enää ylioppilastutkinnon suoritettuaan paikata varsinaisena lukioaikana tehtyjä virhevalintoja ilman maksuja. Varallisuusko siis ratkaisee tulevaisuudessa sen, kenellä on mahdollisuus parantaa omia jatko-opintovalmiuksiaan? Päätös aineopetuksen rahoituksen poistamisesta on koulutustavoitteiden vastaisena arvioitava uudelleen.
Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 8 (10) Perusrahoituksen ehtona oleva kolmen vuoden aika on hankala opiskelijan jatkaessa koulutustaan usean vuoden keskeytyksen jälkeen. Saavatko aikuislukiot helposti tiedon siitä, että aikoinaan keskeytyneitä opintoja oli esim. kaksi vuotta ja uudelleen opintojansa aloittavalla opiskelijalla on oikeus vielä yhden vuoden perusrahoitukseen jäljellä? Voidaanko opiskelija tuon yhden vuoden perusrahoituksen jälkeen kirjata aikuislukiossa aineopiskelijaksi, vai miten asia on tarkoitus järjestää? Varsinaisten aikuislukioiden tekemää työtä saattaisi tukea, jos nämä katsottaisiin erityisen tehtävän saaneiksi lukioiksi, kun uudet järjestämisluvat astuvat voimaan v. 2017 alussa. Asiaa tulisi selvittää. Tarkoitus on perustaa opetushallituksen yhteyteen verkkotietojärjestelmä, mutta sinne kertyisi tietoja vasta v. 2017 alkaen. Miten menetellään tuota vuotta aiemmin kertyneiden opintovuosien osalta? Kieltäytyvätkö koulutuksen järjestäjät ottamasta vastaan opintojaan jatkavia, joiden mukana ei saada rahoitusta? Voidaanko aikoinaan opintoihinsa keskeyttäneisiin ylipäätään soveltaa kolmen vuoden sääntöä, joka ei ollut voimassa heidän keskeyttäessään opintonsa? Se joukko, jota asia erityisesti koskee, on pitkälti syrjäytymisvaarassa olevaa nuorisoa ja maahanmuuttajataustaisia nuoria aikuisia, joiden tukemisesta tulisi kantaa aivan erityistä huolta. Positiivista mallissa on, että lukiorahoitukseen on sisällytetty saavutettavuuskorotus ja lukiokoulutuksen järjestäjälle myönnettävä harkinnanvarainen rahoitus, jotka elementtinä ovat mukana myös nykyisessä rahoitusmallissa. Nyt tehdyn lakiuudistusesityksen sijasta olisi riittänyt, että näitä kahta rahoituselementtiä olisi päivitetty nykytarpeita vastamaan. OAJ esittääkin, että nyt käsillä oleva lakiesitys hylätään lukiorahoituksen osalta ja uusi valmistelu käynnistetään em. pohjalta. Suoritusrahoitus (yo-tutkinnot ja lukion oppimäärän suorittaneet) OAJ katsoo, että erillisellä suoritusrahoitusosuudella, ainakaan esitetyn suuruisella, ei ole saavutettavissa esityksessä tavoiteltuja hyötyjä. OAJ katsoo, että nyt rahoitusuudistusta valmisteltaessa ei suoritusrahoituksen vaikuttavuutta ole riittävän tarkasti analysoitu, eikä esitetyn rahoitusmallin lukiojärjestelmän kehittämisen kannalta myönteisiä vaikutuksia ole voitu luotettavasti osoittaa. Suoritusrahoituksen palkitsevuuden tai rankaisun oikeudenmukaisuudesta ja halutusta ohjausvaikutuksesta ei ole minkäänlaista varmuutta. Vaikuttavuusrahoitus (jatko-opinnot, hyvinvointipalaute, läpäisy) Edellä suoritusrahoituksesta sanottu sopii paljolti myös vaikutusrahoitukseen. Rahoitusesityksessä ei ole selkeästi määritelty niitä lukion ongelmia, joihin vaikuttavuusrahoituksella on tarkoitus vaikuttaa. Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen raportti tuloksellisuusrahoituksesta lukiokoulutuksessa (VATT 16/2013) toteaa johtopäätöksenä: Pahin mahdollinen virhe on ajaa läpi suuri muutos, jonka toteuttamisesta koituu kustannuksia, mutta jonka odotettavista hyödyistä ei ole riittävää tietoa.
Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 9 (10) Monet mittarit ovat huonoja ja lisäävät tarpeetonta hallintoa ilman todellista hyötyä. Esimerkki huonosti toimivasta mittarista on sijoittuminen jatko-opintoihin. Yhä useampi nuori hakeutuu jatko-opintoihin ulkomaisiin yliopistoihin, mutta tätä ei tilastoida. Uusia tiedonkeruuvelvoitteita voidaan asettaa, mutta niistä aiheutuu kustannuksia. Ovatko saadut hyödyt suurempia kuin kulut? Erityisen paljon ulkomaille lähtijöitä on rannikon ruotsinkielissä lukioissa, IB-lukioissa ja esim. urheilulukioissa (Mäkelänrinteen lukiossa n. 30 vuosittain). Ei kai se voi olla peruste rahoituksen leikkaamiselle? Jatko-opintoihin hakeutumiseen vaikuttavat myös paikkakunnan elinkeinorakenne, tarjolla oleva koulutus ja opiskelijoiden vanhempien koulutustausta. Voidaan myös kysyä, että tulisiko alhaisen koulutustason alueen lukioita tukea rahoitusta lisäämällä, vai rangaista ennestään niukoista resursseista leikkaamalla? Eräissä isoissa kunnissa on ollut käytössä ns. positiivisen diskriminaation periaate eri kaupunginosien välisten erojen kaventamiseksi. Vaikuttavuusrahoitus olisi voitu tuoda lukioon laatutyön kautta. Vaikuttavuusrahoitusta voisi olla enintään 2 prosenttia ja jaettaisiin laadittuja laatukriteereitä käyttäen. Tällä rohkaistaisiin lukioita aidosti kehittämään toimintaansa. Yksi esitetyistä vaikuttavuusrahoituksen mittareista on lukion keskeyttämisen vähentäminen eli läpäisyn parantaminen. Kuitenkin lukiokoulutuksessa keskeyttämisten määrä on niin vähäinen, että sen käyttö rahoitusmittarina on kyseenalaista. Läpäisyaste on nyt korkea ja opintojen pitkittyminen tai ylioppilaskirjoituksissa menestyminen johtuvat enemmän yksilöstä itsestään ja hänen elämäntilanteestaan lähtevistä tekijöistä (kuten sisääntulokeskiarvo, opiskelijan terveys jne.) kuin lukiosta. Lukion tekemällä työlläkin on varmasti merkitystä, mutta meillä ei ole työkaluja tuon työn luotettavaan arvioimiseen. Tilanne voi kuitenkin muuttua, jos lukioverkon annetaan romuttua ja koulutuksen saavutettavuus heikkenee. Luopuminen opintoaikojen varioinnista yksilön tarpeiden mukaan, rahoitusleikkausten kasvattamat opetusryhmien koot, käyttöön otettavat opiskelija-asuntolat ja kasvavat matkat kodin ja oppilaitoksen välillä saattavat todellakin tuoda keskeyttämisen lukiokoulutuksen ongelmaksi. Jos näin kävisi, niin ratkaisu tuskin olisi pieni vaikuttavuusrahoituserä budjettiin paikkaamaan niitä ongelmia, jotka valtiovalta itse omilla saa aikaan. Lakiesityksen 19 :ssä esitetään opiskelijahyvinvointikyselyä. OAJ pitää periaatteessa tärkeänä ja oikeana opiskelijapalautteen käyttöä vaikuttavuusrahoituksen jakamisessa, mutta vastustaa sellaisia massiivisia tutkimuksia, joiden tulokset julkistettuina voivat johtaa koulujen asettamiseen paremmuusjärjestykseen yksipuolisten ja monitulkintaisten tulosten perusteella. Perusteluosan sivulla 45 on avattu kyselyn käyttöä ja siellä mainitaan mm. opetuksen laatu. Olisiko siis tarkoitus, että opiskelijat arvioisivat annetun opetuksen laatua? Kuinka he sen tekisivät? Opiskelijoilla on vain harvoin syvällistä tietoa opetussuunnitelman tavoitteista, tai opetusmenetelmien taustalla olevista pedagogisista oppimiskäsityksistä. Opiskelijat vastustavat usein uutta ja haluavat tuttua ja turvallista.
Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 10 (10) OAJ edellyttää, ettei lukion pedagogista kehittämistä ja siitä palkitsemista rahoituksella jätetä pelkän opiskelijakyselyn varaan. Muut opiskelijakyselyyn liittyvät tekijät vaikuttavat oikean suuntaisilta, kuten opiskelijayhteisön hyvinvointi, osallistuminen, turvallisuus ja terveellisyys sekä yhteisöllisyys. Tärkeä olisi lisätä listaan myös saatu ohjaus ja erityinen tuki. Parhaiten näitäkin tärkeitä asioita voitaisiin edistää laatukriteerityön avulla. OAJ esittää lukiorahoituksen kokonaisuuden palauttamista uuteen valmisteluun Monista yksityiskohdista on tarkoitus säätää asetuksella. OAJ lähtee siitä, ettei nyt kaavailtua lakiesitystä tulisi lainkaan viedä eteenpäin. Mikäli laki kuitenkin menisi läpi, se tulisi hyväksyä prosenttiosuudet lukiossa muutettuna seuraavasti: perusrahoitus 90 %, suoritusrahoitus 8 % ja tuloksellisuusrahoitus 2 %, joka otettaisiin käyttöön vasta laatukriteerien laatimisen jälkeen. OAJ on tyytymätön tapaan, jolla lukiokoulutuksen rahoituksen uudistamistyötä on tehty. Tietoa virkamiestyön etenemisestä on ollut vaikea saada ja OKM:n asettaman yhteistyöryhmän työkausi oli vain yksi kuukausi. Käsityksemme mukaan yhteistyöryhmän jäsenet suhtautuivat kriittisesti suunnitellun kaltaiseen rahoitusmalliin, mutta työryhmässä esitettyjen yhteistyötahojen näkemyksillä näyttää valitettavasti olleen vain minimaalinen vaikutus työn lopputulokseen. OPETUSALAN AMMATTIJÄRJESTÖ OAJ Heljä Misukka koulutusjohtaja Olavi Arra erityisasiantuntija Inkeri Toikka erityisasiantuntija