Kuvailulehti Julkaisija ja julkaisuaika Valtiovarainministeriö, kesäkuu 2010 Tekijät Pohjois-Suomen aluehallintovirasto, peruspalvelujen arviointiryhmä, kehittämispäällikkö Olli Aulaskari Julkaisun nimi Aluehallintovirastojen keskeiset arviot peruspalvelujen tilasta 2009 Aluehallintovirastojen suorittama toimialansa peruspalvelujen arviointi Julkaisun osat/ muut tuotetut versiot Asiasanat Julkaisu on saatavissa Internetistä osoitteesta www.vm.fi/julkaisut peruspalvelut, arviointi, kartografia, Patio-tietojärjestelmä Julkaisusarjan nimi ja numero Valtiovarainministeriön julkaisuja 26/2010 Julkaisun myynti/jakaja Valtiovarainministeriö, julkaisutiimi, s-posti: vm-julkaisutiimi@vm.fi Painopaikka ja -aika Edita Prima Oy, Helsinki 2010 ISBN 978-952-251-089-1 (nid.) ISSN 1459-3394 (nid.) ISBN 978-952-251-091-4 (PDF) ISSN 1797-9714 (PDF) Sivuja 188 Hinta Kieli Suomi Aluehallintovirastojen ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten arviointikohteena olevilla peruspalveluilla tarkoitetaan lähinnä niitä palveluja, jotka koskevat suurta määrää ihmisiä ja vaikuttavat kansalaisten jokapäiväiseen elämään ja joiden puuttuminen aiheuttaa merkittäviä ongelmia. Vuotta 2009 koskevan arvioinnin kohteena on hallinnon toimivuuteen, turvallisuuteen, osaamiseen ja hyvinvointiin liittyviä kohteita. Arvioinnissa käytettävät tiedot ovat uusimpia saatavissa olevia tilastotietoja. Arvioinnin lähtökohtana on palvelujen kysynnän ja tarjonnan välisen suhteen selvittäminen. Saatuja tuloksia hyödynnetään säädösvalmistelussa, taloussuunnittelussa ja valtakunnallisessa päätöksenteossa. Vuotta 2009 koskeva arviointi hyödyntää soveltuvin osin karttaesittämistä. Keskeisenä lähtökohtana on kuvata palvelujen saatavuutta ja saavutettavuutta ottamalla huomioon palvelutarve. Käytettävissä olevan perustiedon vuoksi arviointi pohjautuu määrälliseen arviointiin, mihin kokonaisuuteen aluehallintovirastojen sekä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten asiantuntijat tuovat lisäarvoa oman asiantuntemuksensa avulla. Arvioinnin tulokset esitetään arviointikohteesta riippuen tarkoituksenmukaisilla aluejaoilla. Arviointiraportti palvelee eduskunnan ja keskushallinnon lisäksi palvelujen laadun ja saatavuuden kehittämistä aluehallintovirasto-, maakunta-, seutu- ja kuntatasolla.
Presentationsblad Utgivare och datum Finansministeriet, juni 2010 Författare Publikationens titel Regionförvaltningsverket i Norra Finland, utvärderingsgruppen för basservicen, utvecklingschef Olli Aulaskari Regionförvaltningsverkens centrala utvärderingar om läget med basservicen 2009 Regionförvaltningsverkens utvärdering av basservicen inom sina v erksamhetsområden Publikationens andra versioner Publikationen finns på finska på Internet-address www.vm.fi/julkaisut Nyckelord Publikationsserie och nummer Beställningar/distribution Finansministeriet publikationer 6/2010 Finansministeriets publikationsteam, e-post: vm-julkaisutiimi@vm.fi Tryckeri/tryckningsort och -år Edita Prima Ab, Helsingfors 2009 ISBN 978-952-251-089-1 (nid.) ISSN 1459-3394 (nid.) ISBN 978-952-251-091-4 (PDF) ISSN 1797-9714 (PDF) Sidor 188 Pris Språk Finska Med den basservice som är föremål för regionförvaltningsverkens och närings-, trafik- och miljöcentralernas utvärdering avses främst tjänster som berör ett stort antal människor och som påverkar medborgarnas vardagliga liv, och vilkas frånvaro orsakar betydande problem. Utvärderingen som gäller 2009 riktades mot objekt som har samband med förvaltningens funktion, säkerheten, kunnandet och välfärden. De uppgifter som används i utvärderingen består av den nyaste tillgängliga statistiska informationen. Utvärderingen utgår från utredandet av förhållandet mellan efterfrågan och utbud av service. Resultaten utnyttjas vid författningsberedning, ekonomiplanering och beslutsfattande på riksnivå. Vid 2009 års utvärdering utnyttjar man kartpresentation till tillämpliga delar. Det centrala utgångsläget har varit att beskriva tillgången till och nåbarheten av service med beaktande av servicebehovet. Utvärderingen baserar sig på grund av den tillgängliga grundinformationen på kvantitativ utvärdering, till vilket sakkunniga från regionförvaltningsverken och närings-, trafik- och miljöcentralerna tillför mervärde genom sin expertis. Utvärderingsresultaten redovisas enligt ändamålsenliga regionindelningar vilka beror utvärderingsobjekten. Utvärderingsrapporten betjänar förutom riksdagen och centralförvaltningen även utvecklandet av servicekvaliteten och tillgången till tjänster på regionförvaltningsverks-, landskaps-, region- och kommunnivå. 2 Aluehallintovirastojen keskeiset arviot peruspalvelujen tilasta 2009
Description page Publisher and date Ministry of Finance, June 2010 Author(s) Title of publication Regional State Administrative Agency for Northern Finland, Basic Public Services, Mr Olli Aulaskari Key Evaluations by the Regional State Administrative Agencies on Basic Public Services in 2009 Assessment by the Regional State Administrative Agencies on their Scope of Basic Public Services Parts of publication/ other versions released The publication is available in Finnish at www.vm.fi/julkaisut Keywords Publication series and number Distribution and sale Ministry of Finance publications 26/2010 Ministry of Finance, publications team, e-mail: vm-julkaisutiimi@vm.fi Printed by Edita Prima Ltd, Helsinki 2010 ISBN 978-952-251-089-1 (nid.) ISSN 1459-3394 (nid.) ISBN 978-952-251-091-4 (PDF) ISSN 1797-9714 (PDF) Pages 188 Price Language Suomi The basic public services evaluated by the Regional State Administrative Agencies and the Centres for Economic Development, Transport and the Environment mainly refer to services that are used by large numbers of people and impact people s everyday lives and which, if not available, are a major problem. The evaluation carried out in 2009 relates to the functioning of administration, security, competence and welfare services. The data used in the evaluation consists of the latest statistical data available. The evaluation is based on assessing the relation between service demand and supply. The results will be used in legislative drafting, financial planning and national decision-making processes. The 2009 evaluation can be selectively applied in cartographic presentations. The main purpose is to illustrate the availability of services and access to services taking into account the need for such services. Owing to the basic data that was available, the evaluation was essentially a numerical one, complemented by added value brought in by experts in the Regional State Administrative Agencies and the Centres for Economic Development, Transport and the Environment. The results are divided into selected regional groupings depending on the field of evaluation. Besides serving Parliament and central government, the report can be used to develop service quality and accessibility in the Regional State Administrative Agencies and at various regional and local levels. 3
4 Aluehallintovirastojen keskeiset arviot peruspalvelujen tilasta 2009
Sisällysluettelo Kuvailulehti...1 Johdanto...9 1. Toimeksianto ja työn organisointi...15 2. Toimintaympäristö...19 2.1. Väestö- ja asutusrakenne...19 2.2. Elinkeinot...25 2.3. Työvoima ja työllisyys...27 2.4. Peruspalvelujen tuottaminen...29 2.5. Teemana syrjäytymisen ehkäisy...32 2.6. Vuoden 2009 arviointikohteet...32 3. Arvioinnin keskeiset tulokset...37 4. Tiedonhankinta ja arviointimenetelmät...47 5. Hallinnon toimivuus...51 5.1. Valtion alue- ja paikallishallinnon palvelutavoitteet...51 5.2. Yhteispalvelu...53 6. Turvallisuus...63 6.1. Poliisitoimi...63 6.1.1. Ennalta ehkäisevä toiminta...63 6.1.2. Nopean avun saanti...68 6.1.3. Palvelut...73 6.2. Pelastustoimi...79 6.2.1. Ennalta ehkäisevä toiminta...79 6.2.2. Nopean avun saanti...89 6.2.3. Kuntien pelastuslaitosten kriisivalmius...95 6.3. Paikallinen turvallisuusyhteistyö ja syrjäytymisen ehkäisy...99 7. Osaaminen...113 7.1.Opetustoimi...113 7.1.1. Perusopetuksen alueellinen saavutettavuus...113 7.1.2. Toisen asteen koulutuksen alueellinen saavutettavuus...124 7.1.3. Tillgång till svenskspråkig grundläggande utbildning...135 7.1.4. Tillgängligheten till svenskspråkig utbildning på andra stadiet...142 7.2. Kirjastotoimi...147 7.3. Biblioteksväsendet...157 7.4. Nuorisotoimi...164 7.4.1. Nuorten työpajatoiminta...164 8. Hyvinvointi...179 8.1. Lastensuojeluasioiden käsittelyn määräaikojen toteutuminen kunnissa...179 Kuva- ja taulukkoluettelo...185 5
6 Aluehallintovirastojen keskeiset arviot peruspalvelujen tilasta 2009
JOhdanto
8 Aluehallintovirastojen keskeiset arviot peruspalvelujen tilasta 2009
Johdanto Ylijohtaja Terttu Savolainen Pohjois-Suomen aluehallintovirasto Arvioinnin teemana syrjäytymisen ehkäisy Vuoden 2009 peruspalvelujen arvioinnin teemana on syrjäytyminen ja sen ehkäisy. Tämänvuotisessa peruspalvelujen arvioinnissa käsitellään syrjäytymistä laajasti, mutta erityisesti kohteena ovat lasten ja nuorten olosuhteet ja elämäntilanteet. Valtakunnallisessa tarkastelussa korostuvat suuret alueelliset erot ja eri alueiden erityispiirteet, jotka voidaan ottaa huomioon asioiden valmistelussa ja päätöksenteossa valtionhallinnossa ja kunnissa. Taloudellisen taantuman ja työttömyyden pitkittyessä heikommassa asemassa olevien perheiden vaikeudet kasautuvat. Erityisen tuen tarpeessa olevien lasten ja nuorten tilanteiden mahdollisimman varhainen tunnistaminen ja syrjäytymisvaarassa oleviin kohdistuvien toimenpiteiden tehostaminen edellyttävät hyvää yhteistyötä eri viranomaisten kesken ja yhteistä tahtoa. Taloussuhdanteen laskun ja sen seurauksena kasvavan työttömyyden vaikutukset tuntuvat erityisen voimakkaasti nuorten elämässä. Nuorten työttömien määrä kääntyi kasvuun vuonna 2009 ja alle 25- vuotiaita työttömiä oli noin 36 000, joka oli lähes 14 000 enemmän kuin vuonna 2008. Nuorten työttömien määrä kasvoi eniten Pohjanmaalla, jossa se kasvoi yli kaksinkertaiseksi. Koulutus ehkäisee nuorten syrjäytymistä Erityisenä huolena ovat ne nuoret, jotka eivät ole perusasteen koulutuksen käynnin jälkeen sijoittuneet työelämään, opiskelemaan tai armeijaan, eivätkä myöskään ole työ- ja elinkeinotoimistojen asiakkaina. Heitä oli viime vuonna 15 800. Peruskoulun päättäminen ja siirtyminen toisen asteen koulutuksen on yksi niistä elämänvaiheista, jolloin nuori on vaarassa syrjäytyä. Harvaan asutulla alueilla toiselle asteelle pääsyä voi vaikeuttaa liian harva kouluverkko, jolloin nuori, joka ei halua lähteä opiskelemaan kauaksi kodistaan ja voi näin jäädä ilman opiskelupaikka. Taajaan asutuilla paikkakunnilla koulutukseen pääsyä voi estää liian vähäiset koulutuspaikat. Myös koulutuksen keskeytyminen lisää syrjäytymisvaaraa. Tärkeänä nuorten syrjäytymistä ehkäisevänä tekijänä pidetään sitä, että perusopetuksen päättäneet sijoittuvat joko jatkavat suoraan koulutukseen tai siirtyvät työelämään. Lähes joka kymmenes peruskoulun päättävä nuori jää ilman toisen asteen tutkintoon johtavaa opiskelupaikkaa. Koulutukseen pääsyssä on kuitenkin suuria alueellisia eroja. Parhaiten ammatilliseen koulutukseen päästiin Lounais-Suomessa. Vaikein tilanne oli Pohjois-Suomen aluehallintoviraston alueella, jossa joka viides peruskoulun päättänyt hakija jäi ilman ammatillisen koulutuksen opiskelupaikkaa. Tähän ryhmään kuuluviin nuoriin kohdistuu vakava syrjäytymisriski. Peruskoulun päättymistä seuraavina vuosina on ammatillisen koulutuspaikan saaminen selvästi hankalampaa. Välivuoden pitäneistä nuorista vain noin puolet saa toisen asteen koulutuspaikan ja nuorilla on suuria vaikeuksia työllistyä ilman koulutusta. Heikoin tilanne oli Pohjois-Pohjanmaalla ja Kainuussa ja ainoastaan Itä-Suomessa ja Lapissa hieman yli puolet hakijoista pääsi koulutukseen. Peruskoulun päättävien nuorten syrjäytymisen ehkäisemiseksi tarvitaan monien vaikuttavien toimenpiteiden tehostamista. Keskeisintä on, että perus- 9
koulun päättäville on tarjolla riittävästi ja kattavasti aloituspaikkoja eri puolilla Suomea. Tasa-arvoisten koulutusmahdollisuuksien ja koulutuksen saavutettavuuden turvaamiseksi tulisi etsiä ratkaisuja, joilla kouluverkko voitaisiin pitää mahdollisimman kattavana. Hyvin hoidetulla opinto-ohjauksella ja muilla tukitoimilla voidaan vähentää opintojen keskeyttämisiä ja siten syrjäytymistä. Esi- ja perusopetusta tarjottava lähipalveluna Arviointiraportissa käsitellään varsin laajasti perusopetuksen saavutettavuutta ja niissä tapahtuneita muutoksia. Koulutuksesta syrjäytymisen ehkäisyssä on keskeistä koulunkäynnin vaikeuksien tunnistaminen ja niiden ehkäisy ja tarvittavien palvelujen turvaaminen. Perusopetuksen hyvällä saavutettavuudella on tärkeä osuus koulutuksesta syrjäytymisen ehkäisyssä. Maamme koulutuspolitiikan yksi keskeisin tavoite on säilyttää esi- ja perusopetus lähipalveluna. Tavoite on haastava tilanteessa, jossa lasten ja nuorten ikäluokkien pienentyminen vähentää koulutuspalvelujen tarvetta ja kysyntää. Perusopetusikäisten määrä on kuitenkin kääntymässä kasvuun vuoden 2015 tienoilla. Tosin alueiden väliset erot ovat suuret ja erityisesti Itä-Suomessa ja itäisissä maakunnissa ja haja-asutusalueilla suunta on edelleen vähenevä. Jo ensi vuonna perusopetusikäisten määrä kääntyy kasvuun Pohjois-Pohjanmaalla ja Uudellamaalla vuonna 2012. Peruskoulujen vähentymisestä huolimatta kouluverkko on vielä varsin kattava, mutta perusopetuksen saavutettavuudessa on suuria alueittaisia ja kuntakohtaisia eroja. Esimerkiksi Pohjois-Karjalassa 85 prosenttia alle 12 vuotiaista peruskoululaisista asuu enintään viiden kilometrin etäisyydellä koulusta, niin vastaava luku on Uudellamaalla oli 97 prosenttia. Harvaan asutuilla oppilaiden koulumatkat ovat jo nyt pitkiä ja koulumatkaan käytetyn lakisäteisen maksimiajan ylityksiä esiintyy edelleen. Eniten ylipitkiä koulumatkoja oli Lapissa ja Itä-Suomessa. Meneillään olevilla palvelurakennemuutoksilla ja kuntien yhdistymisillä arvioidaan olevan vaikutuksia perusopetuksen saavutettavuuteen, mutta niitä voidaan arvioida vasta muutaman vuoden päästä. Muutoksia tehtäessä olisi huolehdittava kouluverkon säilyttämisestä sellaisena, että ainakin vuosiluokkien 1-6 oppilaat voivat käydä koulua mahdollisimman lähellä kotia ja että esiopetuspalvelut ovat kohtuullisesti kaikkien oppilaiden saavutettavissa. Kuntien kouluverkkosuunnitelmia on myös hyvä tehdä riittävän pitkällä aikajänteellä, jotta ennustettu ikäluokkien määrän kääntyminen kasvuun voidaan ottaa huomioon jo tässä vaiheessa. Työpaja tarjoaa nuorelle uuden polun Työpajatoiminnan merkitys nuorten elämänhallinnan sekä työ- ja koulutusvalmiuksien tukemisessa on suuri. Työpajan tarkoituksena on estää ja pysäyttää jo alkanut syrjäytyminen mahdollisimman aikaisessa vaiheessa tarjoamalla nuorelle polku koulutukseen, sen loppuunsuorittamiseen tai avoimille markkinoille työllistymiseen. Työpajatoiminnasta saadut kokemukset syrjäytymisvaarassa olevien nuorten määrän vähentämiseksi ovat olleet myönteisiä. Työpajatoiminnan piirissä on 80 prosenttia kunnista. Tavoitteena on, että jokaisessa kunnassa harkittaisiin nuorten työpajapalvelujen tarpeellisuus. Perinteisen työpajatoiminnan vaihtoehtona voivat olla esimerkiksi nuorten sijoittuminen yrityksiin tai kiertävät valmentajat. Nuorten valmentautujien määrä on kasvanut viime vuosina. Kaikkia halukkaita ei ole kuitenkaan pystytty ottamaan työpajoille. Tähän on ollut tärkeimpänä syynä muun muassa nuorisopajojen tilan puute. Suurin osa työpajanuorista sijoittuu myönteisesti. Heistä 75 prosenttia siirtyi työpajalta työelämään, koulutukseen tai ohjattuun toimenpiteeseen. Nuorten työpajatoiminnassa on tarpeen kehittää monialaista yhteistyötä erityisesti oppilaitosten niin, että 10 Aluehallintovirastojen keskeiset arviot peruspalvelujen tilasta 2009
nuoret saavat riittävän tuen opintojen jatkamiseen ja loppuunsaattamiseen. Myös etsivällä nuorisotyöllä pyritään löytämään vaikeuksissa olevia nuoria. Runsaat 3 300 nuorta tavoitettiin viime vuonna etsivän nuorisotyön kautta. Heistä lähes 60 prosenttia oli 16 20-vuotiaita. Työpajatoimintaa ja etsivää nuorityötä tulisi kehittää ja laajentaa valtakunnalliseksi toiminnaksi, jotta nämä palvelut ulottuisivat tasavertaisesti koko maahan. Lastensuojelulain määräajat eivät toteutuneet Arviointitulokset vuodelta 2009 osoittavat, että lastensuojelulaissa asetetut määräajat eivät käytännössä toteutuneet. Neljäsosa vastanneista kunnista ei selvinnyt lastensuojeluilmoitusten ja yli kolmannes ei selvinnyt lastensuojelutarpeen selvitysten laatimisesta lain edellyttämissä määräajoissa. Lastensuojeluilmoitusten määrä on kasvanut rajusti ja työntekijöiden määrä on liian vähäinen tarpeeseen nähden. Aluehallintovirastot ja Valvira tulevat tehostamaan määräaikojen valvontaa. Lasten ja nuorten osalta ongelmat vain syvenevät, jollei lasten ja nuorten tilanteen selvittämiseen aleta riittävän ajoissa. Nuorille enemmän laillisuuskasvatusta, koulupoliisitoimintaa ja sovittelumenettelyä Poliisi on asettanut perhe- ja lähisuhdeväkivallan ehkäisemisen keskeiseksi painopistealueeksi. Turvalliset kasvuolot takaavat onnistuneen aikuistumisen. Myönteistä on, että arviointiraportin mukaan nuorten kohtaama ja nuorten tekemä väkivalta on vähentynyt. Poliisin arvion mukaan tarvitaan entistä enemmän nuorille suunnattua laillisuuskasvatusta ja koulupoliisitoimintaa sekä sovittelumenettelyn kattavampaa hyödyntämistä. Poliisi tarjoaa aktiivisesti rikosten sovittelumenettelyä varsinkin nuorille rikoksiin syyllistyneille nuorille. Sovittelumenettelyä tulisikin lisätä ja eri viranomaisten yhteistyötä tiivistää. Jos lapsen ongelmat tunnistetaan ja varhainen tuki kohdennetaan oikein, voidaan nuoren syrjäytymiskehitys katkaista. Yhdenkin nuoren rikosuran ehkäisemisellä saavutetaan suuri elinaikainen hyöty niin yhteiskunnallisesti, inhimillisesti kuin taloudellisestikin. Laskelmien mukaan yhden lapsen sijoittaminen kodin ulkopuolelle maksaa vähintään 55 000 euroa vuodessa. Samalla summalla voidaan esimerkiksi 16 perhettä pitää vuoden ajan ennaltaehkäisevän perhetyön piirissä. Tulevaisuuden näkymiä Peruspalvelujen arvioinnin tarkoituksena on seurata peruspalvelujen yleistä toteutumista maan eri osissa ja vertailla palvelujen saatavuutta eri alueiden ja myös kuntien kesken. Kun aluehallintovirastot toteuttavat peruspalvelujen arviointia alueelliset erityispiirteet ja palveluympäristön tuntemus antaa arvioinnille uskottavuutta. Poikkihallinnollisuus on myös peruspalvelujen arviointityön vahvuus. Ministeriöiden ohjaus ja tuki peruspalvelujen arvioinnin onnistumiselle on tärkeää. Arviointityötä tulisi kehittää niin, että tuloksia on voitava hyödyntää mahdollisimman tehokkaasti valmistelussa ja poliittisessa päätöksenteossa. Tässä yhteydessä on tärkeätä huomioida alueella toimivat maakunnan liitot ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset ja niiden odotukset peruspalvelujen arvioinnin kehittämiseksi. Peruspalvelujen arvioinnissa olisi lisättävä kuntien ja aluehallintovirastojen välistä vuoropuhelua ja yhteistyötä niin, että kunnat voisivat nykyistä paremmin hyödyntää arviointituloksia. Kunnat seuraavat ja arvioivat itse peruspalvelujen saatavuutta ja laatua. Aluehallintovirastojen peruspalvelujen arvioinnin tehtävänä on täydentää kuntien suorittamaa arviointia ja parhaimmillaan arviointi voisi palvella kuntia peruspalvelujen kehittämisessä. Peruspalvelujen arvioinnin kohteiden kehittämistä suunnitellut työryhmä on tehnyt ehdotukset arvioinnin teemavuosista. Vuoden 2010 arviointi on tarkoitus tehdä hallinto- ja palvelurakenneuudistusten vaikutuksista. Tämän teeman tarkempi kohdennus 11
tehdään valtiovarainministeriön tulosohjausryhmässä yhdessä eri ministeriöiden kanssa. Valtiovarainministeriö on asettanut peruspalvelujen arvioinnin kehittämistä selvittävän työryhmän, joka saa työnsä päätökseen vuoden loppuun mennessä. Tämän työn kuluessa on pystyttävä löytämään yhteiset näkemykset peruspalvelujen arvioinnin kehittämiseksi. 12 Aluehallintovirastojen keskeiset arviot peruspalvelujen tilasta 2009
1. Toimeksianto ja työn organisointi
14 Aluehallintovirastojen keskeiset arviot peruspalvelujen tilasta 2009
1. Toimeksianto ja työn organisointi Valtiovarainministeriö on määritellyt (VM:n kirje 24.6.2009 VM/1427/00.02/2009) vuoden 2009 peruspalvelujen arviointia varten hallinnonaloittaiset arviointikohteet. Arvioinnin kohteet on valittu yhteistyössä aluehallintovirastoja ohjaavien viranomaisten ja Suomen Kuntaliiton kanssa. Arviointikohteista sovitaan hallinnonaloittaisissa tulossopimuksissa ja ne sisältyvät aluehallintovirastojen peruspalvelujen usean vuoden arviointisuunnitelmaan, joka päivitetään vuosittain. Vuoden 2010 alusta lukien peruspalvelujen alueellisen saatavuuden arviointi siirtyi aluehallintovirastojen tehtäväksi. Niin ikään vuoden 2010 alusta lukien perustettavat elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset osallistuvat aluehallintovirastojen apuna liikenteen sekä kirjasto-, liikunta- ja nuorisotoimen peruspalvelujen alueellisen saatavuuden arviointiin. Peruspalvelujen arviointisuunnitelman vuosille 2007 2010 mukaan vuotta 2009 koskevan arvioinnin teemana on syrjäytymisen ehkäisy. Arviointikierroksen arviointikokonaisuudet ovat hallinnon toimivuus, turvallisuus (poliisitoimi ja pelastustoimi), osaaminen ja hyvinvointi. Tällä arviointikierroksella ei arvioida liikuntatoimen, liikenteen eikä kuluttajan aseman kokonaisuuteen kuuluvia palveluja. Hyvinvointia koskevan arviointiosuuden laatii Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, jota aluehallintovirastot tukevat. Vuotta 2009 koskeva peruspalvelujen arviointi tehdään noudattaen aluehallintovirastojen toimialuejakoa. Tämä ja se, että arviointi koskee vuotta 2009, ovat joissakin tapauksissa aiheuttaneet tiettyä epäjohdonmukaisuutta käytetyissä aluejaoissa. Tätä on pyritty lieventämään ilmoittamalla minkä vuoden kuntajakoa on kulloinkin käytetty. Hallinnon toimivuus -kohdasta käsitellään aluehallintovirastokohtaisissa raporteissa vain yhteispalvelujen arviointi. Valtion paikallis- ja aluehallinnon palvelutavoitteista laaditaan valtakunnallinen arviointi erillisenä raporttina. Vuotta 2009 koskeva peruspalvelujen arviointi laaditaan edellisten karttaesittämistä hyödyntäen. Arvioinnin keskeisenä näkökulmana on palvelujen kysynnän ja tarjonnan samanaikainen tarkastelu. Valtakunnallisen vertailtavuuden saavuttamiseksi arviointi tehdään kaikissa aluehallintovirastoissa yhdenmukaisesti ja arvioinnissa käytetään tarvittavilta osin yhtenäistä Tilastokeskukselta tilattua tietoaineistoa sekä yhteisesti sovittua esittämistapaa. Myös aluehallintovirastojen oma sähköinen tiedonkeruu tapahtuu yhteisesti sovittujen pelisääntöjen puitteissa. Pohjois-Suomen aluehallintovirasto vastaa karttasovellusten käytön koordinoinnista arviointityössä aluehallintovirastojen kesken ja paikkatiedon hallinnan kehittämisestä peruspalvelujen arvioinnissa. Aluehallintovirastojen on laadittava raportit siten, että ne ovat valtiovarainministeriön ja asianomaisten ministeriöiden käytettävissä viimeistään 15.6.2010. Vuoden 2009 arviointikohteet VM:n ohjauskirjeen mukaan: Hallinnon toimivuus Valtion paikallis- ja aluehallinnon palvelutavoitteet sekä pelastustoimelle asetettujen palvelutavoitteiden saavuttaminen. Yhteispalvelu Turvallisuus Poliisitoimi: Nopean avun saanti. Pelastustoimi: Ennalta ehkäisevä toiminta. Nopean avun saanti Osaaminen Opetustoimi: Perusopetuksen alueellinen saavutettavuus. Toisen asteen koulutuksen alueellinen saavutettavuus. Kirjastotoimi: Kirjastotilat ja niiden käyttö. Nuorisotoimi: Nuorten työpajatoiminta Hyvinvointi Lastensuojelulain toteutuminen Arviointityöstä vastaa Pohjois-Suomen aluehallintoviraston johtoryhmä. 15
Johtoryhmä Ylijohtaja Terttu Savolainen, puheenjohtaja, johtaja Marja-Leena Kärkkäinen peruspalvelut, oikeusturva ja luvat -vastuualue, johtaja Pentti Pekkala työsuojelun vastuualue, johtaja Mauno Mäkäräinen pelastustoimi ja varautuminen -vastuualue, poliisiylitarkastaja Esko Kesti poliisin vastuualue, johtaja Erkki Kantola ympäristölupavastuualue, johtaja Maria Siurua hallintopalvelut -vastuuyksikkö ja viestintäpäällikkö Ulla Niemelä hallintopalvelut -vastuuyksikkö, sihteeri Kirjoittajat ja karttavastaavat on esitelty arviointikohteen yhteydessä. Arviointityöryhmän puheenjohtajana on toiminut kehittämispäällikkö, FM Olli Aulaskari. Aulaskari on toiminut myös karttaryhmän puheenjohtajana. Yhteystiedot: Puhelin 020 636 1020 etunimi.sukunimi@avi.fi www.avi.fi/pohjois 16 Aluehallintovirastojen keskeiset arviot peruspalvelujen tilasta 2009
2. Toimintaympäristö
18 Aluehallintovirastojen keskeiset arviot peruspalvelujen tilasta 2009
2. Toimintaympäristö Vuotta 2009 koskevaa arviointia tehdään tilanteessa, jossa koko valtion aluehallinto koottiin kahteen virastoon. Lääninhallitusten kohdalla tämä tarkoitti, että valtaosa toiminnoista sijoittuu aluehallintovirstoihin ja osa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksiin. Aluehallintovirastot (AVIt) edistävät alueellista yhdenvertaisuutta hoitamalla lainsäädännön toimeenpano-, ohjaus- ja valvontatehtäviä alueilla. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset (ELYt) edistävät alueellista kehittämistä hoitamalla valtionhallinnon toimeenpano- ja kehittämistehtäviä alueilla. Vuotta 2009 koskeva peruspalvelujen arviointi tehdään alueellisesti vuoden 2010 alusta lukien perustettujen aluehallintovirastojen toimialuejaon mukaisesti. Edellä mainitusta syystä arvioinnissa pyritään mahdollisuuksien mukaan välttämään sanoja lääni tai lääninhallitus. Arvioinnissa tilanne aiheuttaa väistämättä tiettyä epätarkkuutta, koska arvioinnin, mukaan lukien toimintaympäristöosa, pohjatiedot ovat pääasiassa vuosien 2008 ja 2009 tietoja, jolloin AVI-alueita ei ollut vielä olemassa. Tätä epätarkkuutta pyritään välttämään tuomalla se, mikä aluejako on tarkastelun pohjana kulloisessakin arviointikohteessa. 2.1. Väestö- ja asutusrakenne Suomen väkiluku oli vuoden 2008 lopussa 5 326 314 henkilöä. Tästä kokonaismäärästä ruotsinkielisiä oli 289 951 ja saamenkielisiä 1 778 henkilöä. Muita kieliä puhuvia oli yhteensä lähes 191 000 henkilöä, joista suurin yksittäinen ryhmä oli venäjänkieliset, lähes 49 000 henkilöä. Vuonna 2008 Suomessa oli 415 kuntaa. Vuoden 2009 alussa toteutui 32 kuntaliitosta, joissa oli mukana yhteensä 99 kuntaa. Tuon prosessin tuloksena kuntien lukumääräksi muodostui 348. Vuoden 2008 lopussa Suomessa oli kahdeksan yli 100 000 asukkaan kaupunkia. Väkimäärältään ylivoimaisesti suurin oli Helsinki (576 632 asukasta), jota seurasivat Espoo, Tampere, Vantaa, Turku, Oulu, Jyväskylä ja Lahti (100 080 asukasta). Väestö- ja asutusrakenteen nykytila on nähtävissä valtakunnan tasolla kuvasta 2.1. Tumma väri kuvaa suurta väestötiheyttä ja eli väestön keskittymistä. Väestö on keskittynyt keskuskaupunkeihin ja niiden lähiseuduille, liikennereittien varsille sekä toimiville teollisuus-, kaivos- ja matkailupaikkakunnille. Tilastokeskuksen mukaan 85 % suomalaisista asuu alueella, jonka pinta-ala on 2,4 % koko maan pinta-alasta. Väestön keskittymiskehityksen on arvioitu kestävän vielä 10 15 vuotta, jonka jälkeen Suomen kaupungistumisasteen on arvioitu olevan muiden Pohjoismaiden ja Länsi-Euroopan tasolla. Syyt tähän löytyvät Suomen itsenäisyyden ajan harjoitetusta asutustoiminnasta, joka talous- ja sosiaalipolitiikan keinona siirsi väestöä syrjäseuduille aina 1960-luvulle saakka. Maa- ja metsätalouden työllistävyyden huippua seurasi teollistuminen ja palveluelinkeinojen kasvu, jonka seurauksena väestö alkoi siirtyä kohti rintamaita ja teollisuus-, palvelu- sekä koulutuksen keskuksia. Yhteiskunnan rakentaminen alkoi perustua yhä enemmän koulutuksen, osaamisen ja tietotaidon varaan. Tämä kehitys alkoi muokata asutusrakennetta kiihtyvällä vauhdilla keskusten verkostoksi ja kaupunkien välisten liikenneväylien asutukseksi. Tässä kehityskulussa syrjäisten seutujen elinvoima alkoi hiipua ja väestön sekä talouden rakenteelliset erot kasvaa. Väestön sijoittumisen ja koulutuksen välinen yhteys tulee selvästi ilmi Tilastokeskuksen selvityksessä, jossa vertaillaan korkeasti koulutettujen muuttovoittoa tai tappiota maakunnittain vuosina 2003 2007. Tulos voidaan kiteyttää siten, että koulutetut muuttavat yhä pienemmälle maantieteelliselle alueelle. Käytännössä nämä ovat alueita, jotka ulottuvat sadan kilometrin säteelle Helsingistä, Tampereelta ja Oulusta. Koulutetun väestönosan muuttoliike on siirtänyt sekä väestön uusiutumista että innovatiivista kehittäjäpotentiaalia maakunnista keskeisten yliopistokaupunkien liepeille ja pääkaupunkiseudulle. Tapahtunut 19
Kuva 2.1. Suomen väestö neliökilometrin ruuduissa 31.12.2008 20 Aluehallintovirastojen keskeiset arviot peruspalvelujen tilasta 2009
Kuva 2.2. Väkiluvun muutos kunnittain 2000 2009 Kuva 2.3. Syntyneiden enemmyys kunnittain 2006 2008 Väkiluvun muutos kunnittain 2000-2009 Syntyneiden enemmyys kunnittain 2006-2008 Maakuntaraja Muutos (%) -19.9 - -10.0-9.9 - -5.0-4.9-0.0 0.1-54.5 Tietoa ei voida ilmoittaa osa-alueliitosten vuoksi M aakuntaraja Promillea väestöstä, vuosien keskiarvo -22.1 - -6.0-5.9-0.0 0.1-2.0 2.1-1 9.2 Tietoa ei voida ilmoittaa osa-alueliitosten vuoksi. Vuoden 2010 kuntarajat Lähde: Tilastokeskus/Väestötilastot Vuoden 2009 kuntarajat Lähde: Tilastokeskus/Väestötilastot kehitys osoittaa, että keskusten vetovoima toimii muutoksen moottorina ohjaten väestön muuttovirtoja sekä siten koko rakennekehitystä ja aluerakenteen muuttumista. Kuvassa 2.2. tarkastellaan koko maan kunnittaista väkiluvun kehitystä vuosilta 2000 2009. Kokonaisuudessaan väkiluvun muutos oli tuona ajanjaksona +3,3 %. Kartan tumma väri ilmaisee positiivista väkiluvun kehitystä Helsinki-Tampere-Turku kolmiossa sekä keskeisimmillä yliopisto- ja teollisuuskeskuksissa lähialueineen. Edellä mainittuja alueita ympäröivät lievemmän negatiivisen kehityksen alueet, jotka sijoittuvat pääasiassa rannikkoseuduille ja pääväylien suuntaan. Negatiivisinta väestönkehitys on ollut itäisen ja keskisen Suomen maaseutumaisilla alueilla sekä Pohjois-Satakunnassa. Yksittäisistä kunnista väkiluvun suhteellinen muutos on ollut suurinta Limingassa, jossa väkiluku on kasvanut tarkasteluajanjaksolla 54,5 %. Negatiivisin väestönkehitys on ollut Hyrynsalmella, jossa vähentymistä on tapahtunut noin 20 %. Kuvasta 2.3. käy ilmi, että luonnollinen väestönlisäys (elävänä syntyneiden ja kuolleiden erotus) on voimakkainta keskeisillä kaupunkialueilla. Perämeren pohjukassa on Kokkolan tienoilta Kemiin asti ulottuva varsin yhtenäinen voimakkaan luonnollisen väestönlisäyksen alue. Negatiivisen luonnollisen väestönlisäyksen alueet olivat pääasiassa valtakunnan pohjois- ja itäosista sekä osin Keski-Suomessa. Vuosina 2006 2008 luonnollinen väestönlisäys oli Suomessa 1,9 promillea. Kunnittaiset erot ovat suuret; Limingassa ja Oulunsalossa luonnollinen väestönlisäys oli noin +19 promillea ja Sottungassa noin -22 promillea. Pidemmällä aikavälillä tilanne, jossa kun- 21
Kuva 2.4. Muuttotase kunnittain 2006 2008 Kuva 2.5. Väestöennuste kunnittain vuoteen 2020 Muuttotase kunnittain 2006-2008 Väestöennuste kunnittain vuoteen 2020 M aakuntaraja Promillea väestöstä, vuosien keskiarvo -36.7 - -7.0-6.9-0.0 0.1-5.0 5.1-31.9 Tietoa ei voida ilmoittaa osa-alueliitosten vuoksi M aakuntaraja Muutos vuodesta 2008 (%) -19.5 - -8.0-7.9-0.0 0.1-8.0 8.1-4 6.6 Vuoden 2009 kuntarajat Lähde: Tilastokeskus/Väestötilastot Vuoden 2009 kuntarajat Lähde: Tilastokeskus/Väestöennuste 2009 nan tai alueen syntyvyys on pienempi kuin kuolleisuus, on hyvin haastava taloudenpidon, työllisyyden ja palvelujen järjestämisen kannalta. Luonnollinen väestönkehitys on varsin hyvin ennustettavissa, mutta muuttoliike voi muokata nopeastikin alueiden väestömäärää ja -rakennetta. Muuttoliike on luonteeltaan valikoivaa. Usein muuttajat ovat nuorta ja työikäistä väestöä, mikä vaikuttaa lähtömuuttoalueiden väestön uusiutumiskykyyn negatiivisesti. Muuttoliikettä kuvataan muuttotaseella, joka koostuu kuntien välisestä muutosta sekä siirtolaisuudesta. Kuvasta 2.4. nähdään kunnittainen muuttotase vuosina 2006 2008. Tummat alueet saavat muuttovoittoa (positiivinen muuttotase) ja vaaleammilla alueilla lähtömuutto on tulomuuttoa voimakkaampaa. Voidaan todeta, että tarkasteluajanjaksolla väestö on hakeutunut keskusalueille ja koulutuspaikkakunnille. Positiivisen muuttotaseen alueet ovat pitkälti samat kuin luonnollisen väestönkasvun alueet. Suurimat positii- visen muuttotaseen kunnat olivat Vesilahti (31,9 promillea), Hailuoto (27,1 promillea) ja Liminka (26,2 promillea). Toista ääripäätä edustivat Kökar (-36,7 promillea) ja Pyhäntä (-28,5 promillea). Suomen kokonaismuuttotase on 2,5 promillea positiivinen. Vuoteen 2020 ulottuvan väestöennusteen mukaan väestömäärä kasvaa Suomessa kokonaisuudessaan 5,8 %-yksikköä vuoden 2008 väestömäärään verrattuna (Kuva 2.5). Kokonaiskehitys on positiivinen, mutta alueelliset erot ovat suuret. Nuorten ikäluokkien muuttoliike keskittää myös uuden sukupolven synnyttämisen kasvualueille. Lähtömuuttoalueilla ikääntyminen johtaa väestön luonnolliseen vähenemiseen. Väestön kasvualueet sijaitsevat pääasiassa valtakunnan eteläosassa, läntisellä rannikkoalueella sekä keskeisimmissä yliopistokaupungeissa lähialueineen. Ennusteen mukaan suurimpia väestön menettäjiä ovat Itä-Lappi, Kainuu, Pohjois-Karjala, Keski-Suomen syrjäiset maalaiskunnat ja Pohjois-Satakunta. 22 Aluehallintovirastojen keskeiset arviot peruspalvelujen tilasta 2009
Kuva 2.6. Väestöennuste alle 15-vuotiaista kunnittain vuoteen 2020 Kuva 2.7. Väestöennuste yli 64-vuotiaista kunnittain vuoteen 2020 Väestöennuste alle 15-vuotiaista kunnittain 2020 Väestöennuste yli 64-vuotiaista kunnittain 2020 M aakuntaraja Osuus väestöstä (%) 8.2-1 3.5 13.5-1 6.0 16.1-1 8.5 18.6-3 5.4 M aakuntaraja Osuus väestöstä (%) 8.6-2 3.5 23.6-2 8.0 28.1-3 3.0 33.1-4 4.2 Vuoden 2007 kuntarajat Lähde: Tilastokeskus/Väestötilastot Vuoden 2009 kuntarajat Lähde: Tilastokeskus/Väestöennuste 2009 Väestörakenteessa tapahtunut alueellinen muutos osoittaa, että vahvojen keskusten vetovoima ohjaa voimakkaasti väestön muuttoa ja siten koko aluerakenteen muuttumista. Vaikuttaa siltä, että vahvoista toiminnallisista keskuksista ja niiden vastakohtana elinvoimaansa menettävistä syrjäseuduista muodostuva aluerakenne tulee edelleen voimistumaan. Poikkeuksen yleiseen rakennekehitykseen muodostavat syrjäseutujen kehittyvät teollisuus-, kaivos- ja matkailupaikkakunnat. Näiden paikkakuntien kohdalla nähtäväksi jää riittääkö lisääntyvä taloudellinen aktiviteetti kääntämään merkittävässä määrin väestövirtoja takaisin näille alueille. 2.6. havaitaan, että vuoteen 2020 ulottuvan ennusteen mukaan alle 15-vuotiaat keskittyvät pääkaupunkiseudulle, yliopistokaupunkeihin lähialueineen sekä Pohjanmaan rannikkoseudulle. Ikärakenteeltaan nuorimmilla alueilla ikäluokan osuuden ennustetaan olevan jopa kolmannes kokonaisväestöstä. Limingan kunnassa tämä ennusteluku on noin 35 % ja Tyrnävällä lähes 33 %. Pohjois-Lapissa ja laajoilla alueilla Itä- ja Pohjois-Suomessa ennustetaan ikäluokan osuuden olevan noin 10 %:n tuntumassa. Savonrannassa ja Puumalassa osuuden ennustetaan olevan noin 8 % kokonaisväestöstä. Ääripäiden erot ovat huomattavat valtakunnalliseen keskiarvoon (16,6 %) verrattuna. Kokonaisuutena voidaan todeta, että tällä hetkellä nuoret keskittyvät rannikkoalueelle Vaasan seudulta pohjoiseen, Pohjois-Pohjanmaalle ja keskeisille kaupunkiseuduille. Seniori-ikäiset keskittyivät puolestaan valtakunnan itäosiin sekä keskeisimpien kaupunkiseutujen välisille syrjäisemmille alueille. Kuvassa Samaan vuoteen ulottuvan ennusteen mukaan yli 64-vuotiaiden maantieteellinen sijoittuminen on lähes peilikuva nuorten sijoittumisesta (Kuva 2.7.). Yli 64-vuotiaiden osuuden keskiarvo on 22,9 %, mistä kunnittaiset ääriarvot poikkeavat suuresti. Kuhmoisten kohdalla yli 64-vuotiaiden osuuden ennustetaan 23
Kuva 2.8. Väestön keski-ikä kunnittain 2009 Kuva 2.9. Suomen asutut ja asumattomat 1 km x 1km karttalehtiruudut 31.12.2008 Väestön keski-ikä kunnittain 2009 M a a ku n ta ra ja Keski-ikä, vuotta 30.1-4 1.0 41.1-4 4.0 44.1-4 6.5 46.6-5 3.2 Vuoden 2010 kuntarajat Lähde: Tilastokeskus/Väestötilastot olevan kaksinkertainen keskiarvoon verrattuna. Limingassa vastaavan osuuden ennustetaan olevan alle 9 %. Vuosina 2000 2009 väestön vanheneminen on ollut voimakkainta Lapissa, Itä-Suomessa sekä syrjäisemmillä alueilla Keski-Suomessa. Kemijärvellä yli 64-vuotiaiden osuus on kasvanut 9,1 %-yksikköä, mikä on lähes viisinkertainen maan keskiarvolukuun (+ 2 %-yksikköä) verrattuna. Yli 64-vuotiaiden osuus on alentunut Oulun ympäristökunnissa sekä yksittäisissä kunnissa Lounais-Suomessa. Limingassa luku oli -3 %-yksikköä ja Vesilahdella -2,9 %-yksikköä. Väestön alueellinen ikärakenteen eriytyminen käy ilmi kuvasta 2.8., jossa esitetään väestön keski-ikä kunnittain vuonna 2009. Huomiota kiinnittävät suuret kunnittaiset ja alueelliset erot. Luhangan kunnassa väestön keski-ikä oli 53,2 vuotta. Vastakkaista ääripäätä edustaa Liminka, jossa väestön keski-ikä oli 30,1 vuotta. Koko maan keskiarvo oli 41,3 vuotta. Väestön ikärakenteen muutokset ovat hyvin ennustettavissa olevia pitkäkestoisia prosesseja. Muuttoliikkeen vallitsevan suunnan jatkuessa, uhkaa yhä laajenevia alueita syrjäseuduilla asutuksen harventuminen. Kuitenkin myös näillä alueilla on turvattava peruspalvelujen saatavuus kaikille kansalaisille. Harvaanasuttujen alueiden palvelutuotannossa on kyettävä huolehtimaan toisaalta vähenevien kouluikäisten sekä lisääntyvän vanhusväestön tarpeista ja perusoikeuksien toteutumisesta. Tilanne on erittäin haastava työikäisen väestön määrän alentuessa. Esimerkiksi Kainuussa vuoteen 2040 ulottuvan ennusteen mukaan suurin yksittäinen ikäluokka ovat 75 79 -vuotiaat. Väestön ikääntyminen kasvattaa julkisen terveydenhuollon menoja. Erityisesti ikäihmisten viimeisten 24 Aluehallintovirastojen keskeiset arviot peruspalvelujen tilasta 2009
vuosien intensiiviset hoidot ovat kalliita. Väestön terveydentilan kohentaminen siten, että vanhusten palvelujen tarve siirtyy myöhemmäksi, hillitsisi terveydenhuollon menojen kasvupaineita tulevaisuudessa. Terveydentilan kohentuminen voisi myös osaltaan edesauttaa viime aikoina paljon esillä ollutta työurien pidentämistavoitetta. Kuva 2.10. Alkutuotannon työllistävyys kunnittain 2007 Alkutuotannon työllistävyys kunnittain 2007 Valtakunnan tasolla asutusrakenteen muuttumisen nykytila on nähtävissä asuttujen ja asumattomien neliökilometriruutujen mosaiikkina (Kuva 2.9.). Asutusrakenteen keskittyminen sekä alueellisesti eriytyvä väestö- ja tulorakenne muodostavat haastavat reunaehdot palvelutason ylläpitämiselle ja palvelujen saamiselle. Erityisesti nuoren koulutetun ja koulutukseen hakeutuvan väestönosan muuttoliike on siirtänyt sekä väestön uusiutumista että innovatiivista kehittäjäpotentiaalia maakunnista yliopistokaupunkeihin ja pääkaupunkiseudulle. Lähtömuuttoalueilla ongelmana on palvelujen katoaminen ja tulomuuttoalueilla se, että palvelujen kysyntä kasvaa nopeammin kuin palvelujen tuotantokapasiteetti. Tämän kehityskulun vaarana on, että kansalaiset ovat eriarvoisessa asemassa peruspalvelujen saamisen suhteen. Kansalaisten eriarvoistumisen lisääntyminen nähdään yhtenä keskeisenä koko yhteiskuntaa koskettavana ongelmana. 2.2. Elinkeinot Jatkuvasta elinkeinorakenteen muuttumisesta huolimatta Suomessa harjoitetaan, erityisesti alueellisesti, merkittävää maa- ja metsätaloutta. Alkutuotannolla on aluerakennetta tasapainottava vaikutus, koska tuotanto on voimakkaasti paikkasidonnaista. Maa- ja metsätalousvaltaisille alueille ominaisia piirteitä ovat harva asutus, ikääntyvä väestö, negatiivien muuttotase sekä keskimääräistä matalampi tulotaso. Alkutuotannon työllistävyyden väheneminen ei tarkoita maataloustuotannon supistumista, koska keskimääräinen yksikkötilakoko kasvaa. Perinteisen maatilatalouden lisäksi maatiloilla harjoitetaan myös muuta yritystoimintaa. Alkutuotanto työllisti vuonna 2007 Suomessa 3,9 % työllisestä työvoimasta. Pääasiallinen karjatalous- ja Osuus kunnassa asuvasta työllisestä työvoimasta Osuus (%) M aakuntaraja 0.1-5.0 5.1-1 1.0 11.1-1 7.0 17.1-3 7.2 TOL 2008 Vuoden 2009 kuntarajat Lähde: Tilastokeskus/Työssäkäyntitilasto maidontuotantoalue sijoittuu Keski-Suomen pohjoisosista ja Ylä-Savosta Etelä-Lappiin. Läntinen rannikkoseutu ja Etelä-Suomen maaseutu ovat pääasiassa kasvintuotantoalueita. Kainuussa, Koillismaalla ja Lapissa metsätalous painottuu maataloutta voimakkaammin johtuen luonnonolosuhteista. Yksittäisissä kunnissa alkutuotannolla on suuri työllistävä ja aluetaloudellinen vaikutus. Kolmessatoista kunnassa alkutuotanto työllisti enemmän kuin 25 % kunnassa asuvasta työllisestä työvoimasta. Alkutuotantovaltaisimmat kunnat olivat Lestijärvi (37,2 %), Honkajoki, Vieremä ja Halsua (30,8 %). Vertailun vuoksi mainittakoon, että 22 kunnassa alkutuotanto työllisti alle 1,0 %:n työllisestä työvoimasta. Helsingissä alkutuotannon työllistävyys oli 0,1 % (Kuva 2.10.). Vuonna 2007 jalostus työllisti keskimäärin 24,6 % Suomen työllisestä työvoimasta. Jalostuselinkeinojen korkein osuus työvoimasta on maan etelä- ja lounaisosissa, länsirannikolla sekä suurimmissa kau- 25
Kuva 2.11. Jalostuksen työllistävyys kunnittain 2007 Kuva 2.12. Palvelujen työllistävyys kunnittain 2007 Jalostuksen työllistävyys kunnittain 2007 Palvelutoimialojen työllistävyys kunnittain 2007 Osuus kunnassa asuvasta työllisestä työvoimasta Osuus (%) M aakuntaraja 3.0-2 0.0 20.1-2 7.0 27.1-3 2.0 32.1-4 6.0 Osuus kunnassa asuvasta työllisestä työvoimasta Osuus (%) M aakuntaraja 40.9-5 3.0 53.1-5 8.0 58.1-6 6.0 66.1-8 7.1 TOL 2008 Vuoden 2009 kuntarajat Lähde: Tilastokeskus/Työssäkäyntitilasto TOL 2008 Vuoden 2009 kuntarajat Lähde: Tilastokeskus/Työssäkäyntitilasto pungeissa. (Kuva 2.11.). Maan pohjois- ja itäosissa teollisuuden osuus työllistäjänä on alhainen ja useimmiten voimakkaasti keskittynyt. Pohjoisen teollisuus on pääasiassa metsän ja metallin perusteollisuutta ja keskuksissa myös teknologiateollisuutta. Etelä-Suomen ja suurimpien kaupunkien teollisuuden rakenne on monipuolisempaa ja kansainvälisempää. Viime aikoina teollisuudessa on ollut merkille pantavaa kaivosteollisuuden vahvistuminen. Yhtenä esimerkkinä tästä on Kainuuseen sijoittuva Talvivaaran kaivoshanke. Valtakunnassa on vireillä myös muita kaivostoimintaan liittyviä hankkeita. Neljässätoista kunnassa jalostuksen työllistävyys on yli 40 %. Eurassa luku oli 46 % ja Luodossa 45,8 %. Alle 10 % kunnassa asuvasta työllisestä työvoimasta jalostus työllistää Kumlingessa (3 %), Föglössä (5,9 %), Kökarissa (6,8 %) ja Utsjoella 7,9 %). Globalisoitumiselle on luonteenomaista, että tuotanto pyrkii siirtymään maihin ja alueille, joissa kustannustaso halvempi. Globalisaatio vaikuttaa myös voimakkaasti yritystoiminnan harjoittamisen edellytyksiin ja yritysten sijoittumiseen. Se yhdessä taantuman kanssa on ajanut sinänsä kannattavia yrityksiä lopettamaan toimintansa perinteisillä teollisuuspaikkakunnilla. Jalostuselinkeinolle on luonteenomaista, että sen työvoimaosuus kunnissa saattaa muuttua nopeasti ja ennustamattomasti yritysjärjestelyjen sekä irtisanomisten takia. Tämä on ollut selvästi nähtävissä viennistä voimakkaasti riippuvaisessa Suomessa. Vuonna 2007 palvelutoimialat työllistävät Suomessa 70,4 % työllisestä työvoimasta. Kuvasta 2.12. huomataan, että palvelutoimialat työllistävät suhteellisesti eniten Pohjois- ja Itä-Suomessa sekä suurimmissa kaupunkikeskuksissa ympäristöineen. Kaupungeissa painottuvat kaupan ja hallinnon työpaikat. Maalaiskunnissa ja syrjäisemmillä alueilla korostuvat terveydenhuollon ja sosiaalialan työpaikat. 26 Aluehallintovirastojen keskeiset arviot peruspalvelujen tilasta 2009
Kuva 2.13. Työllisyysaste kunnittain 2008 Kuva 2.14. Työttömyysaste kunnittain maaliskuussa 2009 Työllisyysaste kunnittain 2008 Työttömyysaste kunnittain maaliskuussa 2009 15-64-vuotiaiden työllisten osuus samanikäisestä väestöstä (%) M a a k u n ta ra ja Työllisyysaste (%) 50.1-6 0.0 60.1-6 5.0 65.1-7 0.0 70.1-7 9.3 M aakuntaraja Työttömyysaste (%) 0.6-7.5 7.6-1 0.5 10.6-1 3.0 13.1-2 3.0 Vuoden 2010 kuntarajat Lähde: Tilastokeskus/Työssäkäyntitilasto Vuoden 2009 kuntarajat Lähde: Työ- ja elinkeinoministeriö Maarianhaminassa, Helsingissä, Kumlingessa, Kökarissa ja Kauniaisissa palvelualat työllistivät yli 85 % kunnassa asuvasta työllisestä työvoimasta. Lähes yhtä korkeisiin lukuihin yltävät Muonio, Espoo ja Rovaniemi. Palvelujen työllistävyyden toista ääripäätä edustavat Siikainen, Pyhäntä, Karijoki, Karvia, Sievi ja Artjärvi, joissa palvelutoimialat työllistävät alle 45 % kunnassa asuvasta työllisestä työvoimasta. Palvelutoimialojen työllistävyys sekä laatu ovat riippuvaisia väestömäärästä, ikärakenteesta, ostovoimasta, ihmisten liikkumisesta ja alueen hallintorakenteesta. Syrjäisillä alueilla, joilla ei ole merkittävää matkailullista vetovoimaa, palveluelinkeinot hiipuvat väestön ikääntymisen myötä lukuun ottamatta ehkä terveydenhuolto- ja sosiaalipalveluja. Matkailusta on muodostunut monille alueille ratkaisevan tärkeä toimiala, jolla on suoria ja välillisiä vaikutuksia peruspalvelujen saatavuuteen ja laatuun myös alueen pysyvän väestön kannalta. Esimerkkeinä matkailun suuresta työllistävästä ja aluetaloudellisesta vaikutuksesta ovat Lapin ja Koillismaan hiihtokeskukset. 2.3. Työvoima ja työllisyys Valtakunnan työllisyysaste oli vuonna 2008 keskimäärin 66,7 %, missä oli laskua edelliseen vuoteen verrattuna 0,1 %-yksikköä. Korkein työllisyysaste oli Etelä- ja Länsi-Suomessa sekä suurimmilla kaupunkiseuduilla. Valtakunnan pohjois-, itä- ja osin keskiosissakin työllisyystilanne oli selvästi heikompi jääden 50 60 %:n väliin (Kuva 2.13.). Kartasta voidaan havaita, että matalan työllisyysasteen alueet ovat pitkälti samoja, jotka kärsivät negatiivisesta väestönkehityksestä ja yleisen elinvoimaisuuden vähenemisestä. Vaikein työllisyystilanne oli Hyrynsalmella (50,1 %), Rautavaaralla (50,7 %) ja Sallassa (50,8 %). Korkeimmat työllisyysasteet olivat Sundissa ja Jomalassa, joissa se oli noin 79 %. 27
Kuva 2.15. Pitkäaikaistyöttömät kunnittain maaliskuussa 2009 Pitkäaikaistyöttömät kunnittain maaliskuussa 2009 Osuus työttömistä M aakuntaraja Osuus työttömistä (%) 0.0-9.5 9.6-1 3.0 13.1-1 6.5 16.6-3 4.7 Pitkäaikaistyöttömien (tarkoitetaan yli vuoden työttömänä olleita) osuus työttömistä oli vuoden 2009 maaliskuussa 15,8 %. Pitkäaikaistyöttömien alueellinen jakautuminen poikkeaa jossain määrin työttömyyden alueellisesta jakautumisesta (Kuva 2.15.). Pitkäaikaistyöttömyys painottui Etelä- ja Lounais- Suomeen sekä yksittäisiin kuntiin eri puolella maata. Korkeimmat yli vuoden työttöminä olleiden osuudet työttömistä olivat Hailuodossa (34,7 %), Kuhmoisissa (33,7 %) ja Vårdössä (33,3 %). Esimerkiksi Finströmissä, Föglössä ja Getassa vastaava prosenttiosuus oli nolla. Yleistäen voidaan todeta, että pitkäaikaistyöttömyys on alueellisesti keskittyneempää kuin työttömyys yleensä. Pitkäaikaistyöttömyys oli voimakasta niillä alueilla, joilla työttömyysaste oli matala. Tilanteen voidaan arvioida kuvaavan osaltaan työttömyyden kovan ytimen alueellista sijoittumista ja toisaalta työttömyysjaksojen katkaisuun tähtäävien tukitoimien alueellista onnistumista. Vuoden 2009 kuntarajat Lähde: Työ- ja elinkeinoministeriö Maaliskuussa 2009 valtakunnan keskimääräinen työttömyysaste oli 9,7 %, missä oli kasvua edelliseen vuoteen noin 2 %-yksikköä. Maan vaikeimmat työttömyysalueet sijoittuvat Pohjois-, Itä- ja osin Keski-Suomeen sekä Pohjois-Satakuntaan (Kuva 2.14.). Korkeimmat työttömyysasteet olivat Sallassa (23 %), Pelkosenniemellä (22 %), Enontekiössä (21,3 %), Kuhmossa (20,4 %) ja Puolangalla (20,1 %). Matalamman työttömyyden alueet sijoittuivat valtakunnan eteläosiin ja läntiselle rannikkoseudulle. Matalimmat työttömyysasteet olivat Kumlingessa ja Föglössä, joissa kummassakin se oli alle 1 %. Suurin työttömyysasteen kasvu vuoden aikana oli tapahtunut Pyhäjärvellä, Juankoskella, Kurikassa, Hangossa ja Tervossa, joissa kaikissa suhteellinen muutos oli yli 6 %-yksikköä. Työttömyysaste aleni lievästi ainoastaan kymmenessä kunnassa. Vuonna 2008 valtakunnan 15 vuotta täyttäneestä väestöstä 65,5 % oli suorittanut jonkin tutkinnon. Edelliseen vuoteen verrattuna koulutustasossa tapahtui kohoamista 0,7 %-yksikköä. Kuvasta 2.16. havaitaan, että tutkinnon suorittaneet ovat keskittyneet keskuskaupunkeihin ja niiden lähialueille. Valtakunnallista kärkipaikkaa pitävät hallussaan Kauniainen (78,9 %), Oulu (74,2 %), Espoo (73,2 %). Esimerkkejä toisesta ääripäästä koulutustasossa olivat Rautavaara, Luhanka, Kivijärvi ja Geta, joissa kaikissa tutkinnon suorittaneiden osuus oli alle 47 %. Taloudellinen huoltosuhde kertoo työvoiman ulkopuolella olevien ja työttömien määrän yhtä työllistä kohti. Näin ollen se on merkittävä alueen yleistä kehittämispotentiaalia kuvaava suhdeluku. Negatiivinen väestönkehitys, yksipuolinen elinkeinorakenne, alhainen työhön osallistuvuus ja korkea työttömyys aiheuttavat raskaan huoltosuhteen. Sosiaalisten rakenteiden hajoaminen ja pienellä eläkkeellä yksinelävien, ikääntyvien ja sairaiden vanhusten sekä työttömien, syrjäytyneiden ja huostaan otettujen lasten huolto aiheuttavat suuria kustannuksia julkishallinnolle. Valtakunnan keskiarvo vuonna 2008 oli 1,24. Kuvasta 2.17. havaitaan, että raskaimman taloudellisen huoltosuhteen alueet sijoittuvat Pohjois- ja Itä-Suomeen sekä osin Keski-Suomeen. Kunnittain 28 Aluehallintovirastojen keskeiset arviot peruspalvelujen tilasta 2009
Kuva 2.16. Tutkinnon suorittaneet kunnittain 2008 Kuva 2.17 Taloudellinen huoltosuhde kunnittain 2008 Tutkinnon suorittaneet kunnittain 2008 Taloudellinen huoltosuhde kunnittain 2008 Työvoiman ulkopuolella olevat ja työttömät yhtä työllistä kohti M a a ku n ta ra ja Osuus 15 vuotta täyttäneistä (%) 45.2-5 5.0 55.1-5 9.0 59.1-6 3.0 63.1-7 8.9 M a a k u n ta ra ja Taloudellinen huoltosuhde 0.9-1.2 1.3-1.4 1.5-1.7 1.8-2.5 Vuoden 2009 kuntarajat Lähde: Tilastokeskus/Koulutustilastot Vuoden 2010 kuntarajat Lähde: Tilastokeskus/Työssäkäyntitilasto tarkasteltuna raskain taloudellinen huoltosuhde oli Kivijärvellä (2,55) ja paras Jomalassa (0,86). 2.4. Peruspalvelujen tuottaminen Kuntien ja alueiden toimintaympäristön jatkuva muutosprosessi vaikuttaa peruspalvelujen kysyntään ja tarjontaan. Palvelujen tuottamisen näkökulmasta väestöään menettävillä alueilla on haasteena kyetä suuntaamaan palvelutuotantoa vanhushuoltoon, logistiikan turvaamiseen ja palvelujen yhteistuotantoon. Lisääntyvän väestön alueilla keskeiset palvelutarpeet koskevat lasten, nuorten ja työikäisten palveluja sekä sosiaalisen muutoksen mukanaan tuomien ongelmien ratkaisemiseen liittyviä palveluja. Pitkät etäisyydet, väestön alueellinen keskittyminen sekä ikärakenteen alueellinen eriytyminen ovat realiteetteja, jotka joudutaan ottamaan huomioon peruspalvelujen järjestämisessä. Väestön rakenteellisilla tekijöillä on selvät yhtymäkohdat talouden toimintaedellytyksiin ikäjakauman kautta. Suuret nuorten ikäluokkien osuudet indikoivat pidemmällä aikavälillä positiivisella tavalla alueen elinvoimaisuutta ja uusiutumiskykyä. Päinvastainen tilanne taas vaikeuttaa työvoiman saantia sekä asettaa haasteita ikääntyvän väestön kasvavien palvelutarpeiden tyydyttämiselle. Peruspalveluja tuotetaan tilanteessa, jossa alueiden väliset taloudelliset erot kasvavat. Suomi jakaantuu menestyviin alueisiin ja häviäviin alueisiin. Alueelliset, väestölliset sekä yritystoiminnan rakenteeseen liittyvät tekijät aiheuttavat kuntien taloudellisen kehityksen eriytymistä, mikä puolestaan vaikuttaa verotulojen määrään. Tästä kehityksen eriytymisestä johtuen kunnilla on hyvin erilaiset voimavarat vastata palvelujen tuottamistarpeeseen. Verotettavien tulojen kasvaessa kunnat omaavat resursseja panostaa palvelujen tuotantoon. Päinvastaisessa tilanteessa palveluja joudutaan leikkaamaan ja ilmeisenä vaarana 29