Toimintaohjelma 2011

European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union Toimintaohjelma 2011 European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union

Sisällysluettelo Tiivistelmä... 4 1. Yleistä... 13 1.1. Johdanto... 13 1.2. Tehtävät... 14 1.3. Tavoite... 15 1.4. Strategia... 15 1.5. Lähestymistapa... 20 1.5.1. Tavoitesuuntautunut lähestymistapa... 20 1.5.2. Ohjelmien, hankkeiden, tuotteiden ja palvelujen määrittäminen... 20 1.5.3. Monivuotisen suunnittelun mahdollistavat ohjelmat... 20 1.6. Toimintaympäristön tarkastelu... 21 1.6.1. Poliittiset tai EU:hun liittyvät tekijät... 22 1.6.2. Taloudelliset tekijät... 25 1.6.3. Yhteiskunnallinen ja poliittinen ympäristö... 26 1.6.4. Rajavalvontaan liittyvä tekninen kehitys... 26 1.7. Katsaus tilanteeseen ulkorajoilla vuonna 2011... 27 1.7.1. Tilanne vuonna 2010... 27 1.7.2. Yleiskatsaus... 28 1.7.3. Erityiskatsaus... 29 1.8. Vuotuisessa riskianalyysikertomuksessa (ARA) esitetyt suositukset vuodeksi 2011... 32 2. Frontexin keskeiset toiminta-alat ja niihin liittyvät tavoitteet... 35 2.1. Frontexin vuosien 2010 2013 monivuotisen toimintasuunnitelman (MAP) tavoitteet... 35 2.1.1. Tavoite 1: Tietoisuus... 35 2.1.2. Tavoite 2: Reagointi... 35 2.1.3. Tavoite 3: Yhteentoimivuus... 35 2.1.4. Tavoite 4: Suoritus... 36 2.2. Tavoitteet ja suoritteet... 36 2.3. Suoritusjohtamisen järjestelmä ja priorisointi... 36 2.3.1. Suoritusindikaattorit... 36 2.3.2. Priorisointi... 41 2.4. Frontexin operatiiviset toimet ja ohjelmointi... 42 2.4.1. Operatiivisten toimien osasto... 42 2.4.2. Valmiuksien kehittämisen osasto... 54 Yhteinen opintosuunnitelma... 57 Koulutustoimet osana operatiivisten toimien osaston ohjelmia... 62 Verkottuminen ja yhteistyö sidosryhmien kanssa... 63 Muut toimet... 69 2.5. Yhteenveto tavoitteista, suoritteista (hankkeet/tuotteet/palvelut), suoritusindikaattoreista ja resurssien jakautumisesta... 74 2/162

2.5.1. Operatiivisten toimien osasto... 74 2.5.1.1. Yhteiset operaatiot... 75 2.5.1.2. Riskianalyysiyksikkö... 86 2.5.1.3. Frontexin tilannekeskus... 96 2.5.2. Valmiuksien kehittämisen osasto... 100 2.5.2.1. Tutkimus ja kehittämistyö... 100 2.5.2.2. Koulutusyksikkö... 104 2.3.2.3. Yhdistettyjen resurssien yksikkö... 110 2.5.3. Hallinto-osasto... 117 2.5.3.1. Hallintopalvelut... 117 2.5.3.2. Talous ja hankinnat... 124 2.5.3.3. Oikeudellisten asioiden yksikkö... 130 2.5.4. Johtoryhmä ja johdon tuki... 132 2.5.4.1. Frontexin operatiivinen toimisto... 132 2.5.4.2. Ulkosuhteet... 135 2.5.4.3. Suunnittelu ja valvonta... 144 2.5.4.4. Laadunhallinta... 146 2.5.4.5. Tiedotus ja avoimuus... 148 2.5.5. Sisäinen tarkastus... 149 Liite 1 Suunnitellut operatiiviset toimet... 150 Liite 2 Suuntaa-antava luettelo jäsenvaltioiden esittämistä merkittävistä aihealueista... 152 Kaavioluettelo Kaavio 1: Frontexin organisaatiorakenne... 16 Kaavio 2: Rahoitusvarojen kehitys vuosina 2005 2011... 17 Kaavio 3: Henkilöstön kehitys vuosina 2005 2011... 18 Kaaviot Taulukko 1: Yhteenveto tulojen muodostumisesta vuonna 2011... 6 Taulukko 2: Henkilöstön kehitys vuosina 2010 2011... 6 Taulukko 3: Yhteenveto vuoden 2011 menoista (osastoittain)... 7 Taulukko 4: Hallintomenot 2009 2011... 9 Taulukko 5: Toimintamenot 2009 2011... 10 Taulukko 6: Yhteenveto resursseista (2010 2011)... 16 Taulukko 7: Taloudellisten resurssien kehitys vuosina 2009 2011... 17 Taulukko 8: Yhteenveto hallintotoimintoihin myönnetyistä taloudellisista resursseista... 19 Taulukko 9: Yhteenveto operatiiviseen toimintaan myönnetyistä rahoitusvaroista vuosina 2009 2011... 20 3/162

Tiivistelmä Frontexin vuoden 2011 1 toimintaohjelma on viraston toimintaa koskeva suunnitelma, joka toimii viitekehyksenä vuonna 2011 aloitettavan ja toteutettavan operatiivisen toiminnan arvioinnille. Siinä ehdotetaan ja hahmotellaan Frontexin mahdollisia kyseisen vuoden toiminta-alueita. Frontexin toimintaohjelma pyrkii myös varmistamaan, että viraston toiminta on mahdollisimman avointa Euroopan unionin jäsenvaltioiden kansalaisiin nähden. Toimintaohjelma on jäsennetty Frontexin toimintamallin mukaan, joka perustuu kolmeen ydintehtävään: 1. riskianalyysi ja tiedonhallinta 2. yhteisten operaatioiden johto (mukaan lukien operatiivinen valmius) ja 3. valmiuksien kehittäminen. Näitä ydintehtäviä voidaan suorittaa Frontexin panoksen ja saavutusten ansiosta sovellettaessa yhdennetyn rajavalvonnan käsitettä. Virasto toimii tässä asiassa tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden rajavalvontaviranomaisten kanssa, tukee ja avustaa alueellisia rakenteita sekä edistää virastojen välistä yhteistyötä. Frontexin toimintamallin onnistuminen ei riipu yksinomaan Frontexin organisaatiorakenteen henkilöresurssien, taloudellisten resurssien ja teknisten resurssien saatavuudesta ja käytöstä vaan myös Frontexin koordinoimaan toimintaan osallistuvien ulkoisten toimijoiden ja kumppanien, kuten jäsenvaltioiden, sitoutumisesta. Frontexin toiminta on määritelty pysyvien ja toistuvien tuotteiden ja palvelujen tarjoamiseksi. Tämä toiminta pysyy Frontexin valikoimassa seuraavien vuosien ajan. Jotkin näistä toimista eivät tänä aikana muutu, kun taas joihinkin niistä tehdään pieniä mukautuksia riippuen saavuttamasta elinkaaren vaiheesta. Tämän lisäksi Frontexin operatiivisessa toiminnassa on uuden sisäisen turvallisuusstrategian mukaisesti otettava yhä enemmän huomioon järjestäytynyt rikollisuus ulkorajoilla. Osastojen välisen toiminnan lisäksi keskipitkän aikavälin ohjelmiksi on ryhmitelty myös osastojen sisäistä toimintaa. Ryhmittelyn ansiosta tällaisen ohjelman vuotuista kokoonpanoa voidaan mukauttaa tarvittaessa ohjelman yleistä laajuutta 1 Toimintaohjelma on selvitys niistä toimista tai toimenpiteistä, joita tarvitaan suunnitelman toteuttamiseksi. Toimintaohjelman tavoitteena on toteuttaa suunnitelmaan liittyvät strategiset toimet. 4/162

muuttamatta. Tämän joustavuuden ansiosta voidaan vastata Frontexin toimintaympäristön muutoksiin. Vuoden 2011 toimintaohjelman yleisessä osassa kerrataan Frontexin tehtävä, sen strateginen asemointi sekä Frontexin tavoite. Vuotuisessa toimintaohjelmassa kysymyksiä käsitellään vain yleisellä tasolla. Yleisessä osassa tarkastellaan sen jälkeen toimintaympäristöä ja EU:n ulkorajojen tilannetta vuonna 2011. Tämä osa perustuu pääasiassa havaintoihin, jotka on tuotu esiin myös vuotuisessa riskinarvioinnissa 2010 ja puolivuotisessa riskien väliarvioinnissa 2010. Frontexin vuoden 2011 toimintaohjelman toisessa osassa keskitytään Frontexin keskeisiin toiminta-alueisiin, jotka on kehitetty Frontexin neljän strategisen tavoitteen mukaisesti. Näitä ovat tietoisuus (analyyttiset valmiudet) 2, reagointi (operatiiviset valmiudet ja reaktiovalmiudet) 3, yhteentoimivuus (palvelujen mukauttaminen) 4 ja suoritus (johtamisvalmiudet) 5. Frontexin organisaatiorakenne jakautuu osastoihin ja yksiköihin, jotka tuottavat suoritteita ja joita arvioidaan suoritusindikaattoreilla johtamisen ja hallinnoinnin mahdollistamiseksi. Jokaista hanketta, tuotetta ja palvelua varten on osoitettu tarvittava määrä henkilöresursseja ja taloudellisia resursseja, joiden avulla toteutettavan toiminnan pitäisi johtaa tässä asiakirjassa kuvailtuihin suoritteisiin. Tiivistelmän seuraavassa osassa kuvaillaan lyhyesti toiminta-alueita, joilla on tapahtunut paitsi rakenteellisia muutoksia myös suoritteisiin liittyviä muutoksia. Näille toiminta-alueille ehdotetaan siten lisää henkilöresursseja ja/tai taloudellisia resursseja. 2 TIETOISUUS tavoitteena on koota tiedustelutietoon perustuvia tilannekuvia analysoimalla tilannetta, jotta voidaan arvioida muutoksia, riskejä ja uhkia ja niiden mahdollista vaikutusta EU:n ulkorajojen turvallisuuteen. 3 REAGOINTI tavoitteena on olla keskeinen toimija käynnistämällä yhteisiä toimia ja koordinoimalla säännöllisiä operatiivisia rajaturvallisuustoimenpiteitä EU:n tasolla mahdollisimman tehokkaasti. Tavoitteena on näin tukea tehokkaasti jäsenvaltioita hätätilanteiden hallinnassa ja EU:n ulkorajojen turvallisuuden varmistamisessa. 4 YHTEENTOIMIVUUS tavoitteena on olla keskeinen toimija edistettäessä EU:n ulkorajojen tehokasta valvontaa tukevien periaatteiden, tarpeiden, operatiivisten ja hallinnollisten menettelyjen ja teknisten ratkaisujen yhtenäistämistä. 5 SUORITUS tavoitteena on tehostaa resurssien käyttöä, parantaa työmenetelmiä ja saavuttaa määritellyt tavoitteet. 5/162

Kuvaus Talousarvio 2009 Kaikki summat on ilmoitettu euroina Talousarvio 2010 (lisätalousarvio elokuussa 2010) Talousarvioesitys 2011 I Yhteisön tuki 85 000 000 85 550 000 81 000 000 II Schengeniin assosioituneiden osuudet maiden III Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin osuudet IV Jäsenvaltioiden vapaaehtoiset osuudet 2 400 000 1 890 843 4 534 000 850 300 850 000 850 000 0 p.m. YHTEENSÄ 88 250 000 88 290 843 86 384 000 V Korvamerkityt tulot 0 0 0 Taulukko 1: Yhteenveto tulojen muodostumisesta vuonna 2011 Vaikka Frontexin monivuotisessa toimintasuunnitelmassa vuosiksi 2011 2013 ehdotetaankin yleisesti henkilöstön lisäämistä vuonna 2011 ei vain toiminnan määrän lisääntymisen vaan myös joidenkin tehtäväalueiden laajentumisen vuoksi Frontexin on noudatettava nollakasvupolitiikkaa vuonna 2011. Henkilöresurssit 2010 2011 Muutos Väliaikainen 143 (48%) 143 (48%) 0 henkilöstö Sopimussuhteinen 79 (26%) 79 (26%) 0 henkilöstö Ulkopuolinen 76 (26%) 76 (26%) 0 henkilöstö Yhteensä 298 (100%) 6 298 (100%) 0 Taulukko 2: Henkilöstön kehitys vuosina 2010 2011 6 Henkilöstön lisääntyminen vuonna 2010 koskee vain henkilöstöä, joka ei kuulu talousarvion henkilöstötaulukkoon. Seuraavassa taulukossa esitetään lisähenkilöstön jakautuminen Frontexin yksiköihin. Sopimussuhteinen henkilöstö Ylimääräinen sopimussuhteinen henkilöstö yhteensä Ulkopuolinen henkilöstö Ylimääräinen ulkopuolinen henkilöstö yhteensä 4 Tietotekniikan tukikeskus 1 Avustaja (varahenkilöstö), Exec-tuki 1 Avustaja, tutkimus- ja analyysiyksikkö 1 Avustaja, viraston yksikköjä koskeva ohjelma 7 4 FISO FOO 1 FOO-hankkeeseen palkattu lyhytaikainen ulkopuolinen henkilöstö 5 6/162

Edellä esitetyn mukaisesti henkilöstön määrä vuonna 2011 on 281 henkilöä viraston ylempi johto mukaan lukien. Frontex odottaa, että taloudellisten resurssien tarve pysyy samana vuonna 2011. Seuraavina vuosina taloudelliset resurssit vakiintuvat edelleen ja henkilöresurssit lisääntyvät hieman tehokkaan tulosjohtamisjärjestelmän mukaisesti. Talousarvio 2009 Maksusitou mukset 2009 Maksut 2009 Vuoden 2010 lisätalousarvio N1 Talousarvio 2011 Kaikki summat on ilmoitettu euroina Osasto 1 15 956 000 15 461 214 15 106 087 20 085 000 21 761 000 Osasto 2 10 044 000 6 558 191 4 772 725 10 894 000 11 310 000 Osasto 3 62 250 300 59 489 849 34 290 316 57 311 843 53 313 000 Yhteensä 88 250 300 81 509 255 54 169 128 88 290 843 86 384 000 Taulukko 3: Yhteenveto vuoden 2011 menoista (osastoittain) Lähinnä tietotekniikka-avusteisten hankkeiden jatkumisessa ennakoidun huipun johdosta vuonna 2011 hallinto- ja toimintamenojen suhde nousee tasoon 38:62. Kuten edellisinä vuosina on mainittu, hallintomenoihin sisältyy kuitenkin huomattavia piilossa olevia toimintamenoja (osasto 1). Frontexin tulosjohtamisjärjestelmän toteutus antaa paremman ja realistisemman tilannekuvan tästä toiminta- ja hallintomenojen todellisesta jakautumisesta. Vuonna 2011 muut hallintomenot kasvavat noin 0,4 miljoonaa euroa, josta 0,3 miljoonaa euroa osoitetaan kattamaan tietotekniikan kasvaneet menot. Toimintamenojen osuus on 62 prosenttia vuoden 2011 talousarviosta. Operatiiviset määrärahat vähenevät 10 prosenttia vuoden 2010 lisätalousarvioon N1 verrattuna. Resurssien tehokkaamman käytön ansiosta voidaan kuitenkin lisätä sekä ensisijaisia että toissijaisia operatiivisia toimia 11 prosenttia. Frontexin parannettu koordinointi ja sen strategiset tavoitteet vahvistaa turvallisuutta rajavalvonnan avulla edistävät rikosten ennaltaehkäisyä ja torjuntaa yhdessä maahanmuuton valvonnan kanssa. Sen vuoksi Frontex hyödyntääkin yhdennetyn rajavalvonnan käsitteen koko potentiaalia. 7/162

Koska Frontexin toiminta kattaa koko EU:n nelitasoisen rajaturvallisuusstrategian laajuuden, vuonna 2011 on etenkin vahvistettava toimia, jotka liittyvät suhteisiin kolmansiin maihin ja yhteistyöhön niiden kanssa rajavalvonnan sekä palautusoperaatioiden alalla. Erityisesti ponnistellaan yhteistyön tehostamiseksi kolmansien maiden asianomaisten viranomaisten kanssa Välimeren alueella, Länsi-Afrikassa, Keski-Aasiassa ja Kaukoidässä. Vuonna 2011 Frontex osallistuu myös yhdessä jäsenvaltioiden kanssa Euroopan rajavalvontajärjestelmän (Eurosur) edelleen kehittämiseen. Sen lisäksi meri-, maaja ilmarajoilla toteutetaan useita pitkän aikavälin operaatioita. Frontex edistää rajaturvallisuutta vahvistamalla yhteistyötä jäsenvaltioiden välillä ja jatkaa yhdessä niiden kanssa alueellisten rajavalvonta-aloitteiden kehittämistä erityisesti eteläisillä merirajoilla. Frontexin kansallisten yhteyspisteiden (NFPOC) verkostoa kehitetään edelleen yhdessä erityisverkostojen kanssa. Frontex pyrkii parantamaan analyyttisiä valmiuksiaan edelleen. Yhteyksiä Euroopan maahanmuuton yhteyshenkilöiden verkostoihin (ILO) vahvistetaan. Tilannekeskuksen pitäisi organisaationa kypsyä seuraavalle tasolle. Aikaisempien vuosien kokemusten perusteella merirajoille osoitetut määrärahat voidaan pitää alkuperäisellä vuoden 2010 tasolla tehokkuudesta tinkimättä. Vaikka merirajoja varten tehtyjen sitoumusten taso on korkea, maksut ovat jääneet selvästi jälkeen. Tästä syystä voidaan kohtuudella olettaa, että vähemmilläkin määrärahoilla saadaan riittävästi liikkumavaraa 7 9 hankkeelle Euroopan rannikkovartioverkostoa (EPN) koskevassa ohjelmassa. Suurin osa Frontexin talousarviosta on varattu yhteisiin operaatioihin, jotta voidaan parantaa edelleen Frontexin valmiuksia ja tehokkuutta jäsenvaltioiden ja Schengeniin assosioituneiden valtioiden operatiivisen toiminnan koordinoimiseksi riskianalyysin perusteella. Näin voidaan paremmin keskittyä laittoman maahanmuuton pääreitteihin sekä vahvistaa rajavalvonnan vaikutusta rikollisuuden torjunnassa ulkorajoilla. Talousarvio 2009 Talousarvio 2010 (lisätalousarvio elokuussa 2010) Talousarvioesitys 2011 Kaikki summat on ilmoitettu euroina Henkilöstön työhönotto 315 000 246 000 173 000 8/162

Talousarvio 2009 Talousarvio 2010 (lisätalousarvio elokuussa 2010) Talousarvioesitys 2011 Kaikki summat on ilmoitettu euroina Virkamatkat 450 000 450 000 600 000 Työterveys ja sosiaalinen infrastruktuuri 55 000 75 000 61 000 Muut henkilöstömenot 430 000 692 000 772 000 Sosiaalinen hyvinvointi 63 000 70 000 70 000 Vastaanotto- ja edustuskulut 175 000 175 000 135 000 HENKILÖSTÖMENOT YHTEENSÄ 15 956 000 20 085 000 21 761 000 Rakennusten vuokraus ja liitännäiskulut 3 725 000 3 595 000 4 065 000 Tietojenkäsittely ja tietoliikenne 4 290 000 5 165 000 5 425 000 Irtaimisto ja liitännäiskulut 209 000 174 000 65 000 Juoksevat hallintomenot 915 000 910 000 655 000 Postikulut 80 000 80 000 100 000 Muut kuin toimintaan liittyvät kokoukset 775 000 920 000 750 000 Tilintarkastus 50 000 50 000 250 000 MUUT YHTEENSÄ HALLINTOMENOT 10 044 000 10 894 000 11 310 000 Taulukko 4: Hallintomenot 2009 2011 Talousarvio 2009 Talousarvio 2010 (lisätalousarvio elokuussa 2010) Talousarvioesitys 2011 Kaikki summat on ilmoitettu euroina 9/162

Talousarvio 2009 Talousarvio 2010 (lisätalousarvio elokuussa 2010) Talousarvioesitys 2011 Kaikki summat on ilmoitettu euroina Operaatiot 48 250 300 43 111 843 40 631 000 Maarajat 5 780 000 4 250 000 4 500 000 Merirajat 34 350 300 26 870 843 24 040 000 Ilmarajat 2 623 732 2 650 000 2 200 000 Yhteistyö palautusasioissa 5 496 286 9 341 000 9 891 000 Riskianalyysi 2 200 000 1 800 000 1 400 000 Frontexin tilannekeskus 1 650 000 450 000 1 400 000 Koulutus 6 800 000 7 200 000 5 700 000 Tutkimus ja kehittämistyö 1 400 000 1 400 000 1 032 000 Yhdistetyt resurssit 1 400 000 1 400 000 1 000 000 Muut 550 000 1 950 000 2 150 000 Muut 150 000 150 000 150 000 Operatiiviset tietotekniikkahankkeet 400 000 1 800 000 2 000 000 Operatiiviset toimet yhteensä 62 250 300 57 311 843 53 313 000 Kaikki yhteensä 88 250 300 88 290 843 86 384 000 Taulukko 5: Toimintamenot 2009 2011 Vaikka ulkorajojen yhteisten operaatioiden ja kokeiluhankkeiden määrärahat ovat vähentyneet 2,5 miljoonaa euroa 40,6 miljoonaan euroon, operatiivisten päivien absoluuttinen määrä lisääntyy 11 prosenttia. Maarajojen yhteisiin operaatioihin ja kokeiluhankkeisiin on varattu 4,5 miljoonaa euroa jäsenvaltioiden ja Schengeniin assosioituneiden valtioiden operatiivisen yhteistyön koordinoinnin tehostamiseksi, jotta voidaan puuttua laittomiin maahanmuuttovirtoihin ja tehostaa rikollisuuden torjuntaa EU:n ulkorajoilla keskittymällä Balkanin reittiin ja itäiseen reittiin. 10/162

Merirajojen yhteisiin operaatioihin ja kokeiluhankkeisiin on varattu aikaisempien vuosien tavoin eniten Frontexin määrärahoista. Merirajoille on varattu 24,0 miljoonan euron määrärahat riskianalyysissä määritettyjen reittien laittomiin maahanmuuttovirtoihin puuttumiseksi edistämällä merioperaatioiden kattavuutta toiminta-alueiden ja toteutusaikojen osalta. Ilmarajoille on varattu 2,2 miljoonaa euroa Länsi-Balkanin alueelta, Latinalaisesta Amerikasta, Aasiasta, Afrikasta ja Lähi-idästä tuleviin laittomiin maahanmuuttovirtoihin puuttumiseksi ja jotta laittoman maahanmuuton ongelmaan voitaisiin soveltaa edelleen pitkän aikavälin lähestymistapaa aktivoimalla FJSTryhmät riskianalyysissä määritellyillä eri lentokentillä. Palautusoperaatioissa tehostetaan tukea jäsenvaltioille ja Schengeniin assosioituneille valtioille yhteisten palautusoperaatioiden järjestämiseksi. Talousarviosta on varattu 9,8 miljoonaa euroa määrärahoja, joilla muun muassa osallistutaan 20 25 yhteisen palautusoperaation järjestämiseen ilma-, maa- tai meriteitse (mukaan lukien vuokrattujen lentokoneiden käyttö) ja osarahoitetaan useita näistä operaatioista. Riskianalyysi tarjoaa strategisia analyyttisiä tuotteita ja niihin liittyviä neuvoja sekä operatiivisia ja taktisia analyysituotteita sisäisille ja ulkoisille sidosryhmille. Talousarviosta on varattu 1,4 miljoonaa euroa useiden säännöllisten ja tilapäisten riskiarviointien laatimiseen sekä analyyttisen tuen tarjoamiseen viraston operatiiviselle toiminnalle. Frontexin tilannekeskus (FSC) pitää yllä tilannevalmiutta sekä tukee riskianalyysiä ja hätätilanteen/kriisinhallinnan prosesseja lisäämällä toimintamahdollisuuksiaan 9/7-palvelulla. Tutkimus- jakehittämisyksikölle on varattu vuonna 2011 talousarviosta miljoona euroa rajavalvonnan sekä operatiivisten että teknisten standardien yhtenäistämiseksi ja kehittämiseksi, tiedottamiseksi jäsenvaltioille uudesta teknisestä/teknologisesta kehityksestä rajavalvonnassa sekä jäsenvaltioiden yhteisten etujen edustamiseksi rajaturvallisuustutkimuksessa. Koulutusyksikön toimet jakautuvat suurin piirtein kolmeen pääryhmään: vakiomuotoinen yhteinen opintosuunnitelma ja täydennyskurssit, rajavalvontavirkailijoiden yhteistyötä tukevan vakiomuotoisen ammattikoulutuksen kehittäminen sekä koulutuksen tukeminen. Näihin moniin erilaisiin toimiin on varattu määrärahoja 5,7 miljoonaa euroa. Vaikka rahoitus väheneekin aikaisempiin vuosiin verrattuna, sen ei pitäisi vaikuttaa koulutuspäivien määrään, joka kasvaa 11 prosenttia. Yhdistettyjen resurssien yksikkö hallinnoi ja kehittää edelleen EU:n jäsenvaltioiden, Schengeniin assosioituneiden valtioiden ja Frontexin rajavartijoiden yhteisiä 11/162

resursseja ja yhteistä teknistä kalustoa. Niiden ansiosta voidaan lisätä operatiivisten resurssien saatavuutta ja käytettävyyttä yhteisiin operaatioihin ja tekniseen ja operatiiviseen tukeen sekä nopeaa operatiivista tukea, mikä vahvistaa Frontexin reagointivalmiutta. Operatiivisiin tietotekniikkahankkeisiin myönnetyt määrärahat (2 miljoonaa euroa) kattavat lähinnä sekalaisia operatiivisia toimia. Tällaisia hankkeita ovat esimerkiksi riskianalyysiyksikön/frontexin tilannekeskuksen automatisointi, palautusoperaatioiden / yhteisten operaatioiden automatisointi ja muut hankkeet, jotka hyödyttävät etenkin tutkimusta ja kehittämistyötä ja/tai koulutusta. Tältä talousarvion momentilta myönnetään määrärahoja (tosin selvästi vähemmän) myös tehtäviin, jotka ovat luonteeltaan operatiivisia mutta eivät liity mihinkään erityiseen operatiiviseen hankkeeseen. 12/162

1. Yleistä 1.1. Johdanto Toimintaohjelman 7 tavoitteena on Frontex-asetuksen 8 mukaisesti hahmottaa kyseisen vuoden mahdollisia Frontexin toiminta-aloja ja sopia niistä. Frontexin vuoden 2011 toimintaohjelma (PoW 2011) ja sen toteutus liittyvät myös tiiviisti vuoden 2011 talousarvioesityksen laatimiseen ja käyttöön. Varojen myöntäminen perustellaan Frontexin rahoitussuunnitelman osastoissa, luvuissa ja artikloissa. Toimintaohjelmassa pyritään aikaisempien vuosien tavoin tasapainoon avoimuuden, turvallisuuden ja joustavuuden välillä, jotta Frontex voisi tarvittaessa mukauttaa toimintaansa hyödyntämällä operatiivista riippumattomuuttaan. Vuoden 2011 toimintaohjelmalla pyritään 1. yhdenmukaisuuteen Frontexin vuosien 2010 2013 monivuotisen toimintasuunnitelman kanssa 2. ohjelmiin ryhmiteltyjen tuotteiden ja palvelujen kestävään toimittamiseen (mukaan lukien niiden kehittäminen) ja 3. uusien hankkeiden tai ohjelmien käynnistämiseen ja toteuttamiseen. 1) Hallintoneuvosto hyväksyi vuonna 2009 Frontexin monivuotisen toimintasuunnitelman vuosiksi 2010 2013, ja Frontexin strategisesta asemoinnista johdettiin konkreettisia pitkän aikavälin toimia. Vuosien 2010 2013 monivuotinen toimintasuunnitelma on toiminut viitekehyksenä toimintaohjelman laatimiselle. 2) Frontex aloitti tuote- ja palveluvalikoiman laatimisen vuonna 2009. Näitä tuotteita ja palveluja toimitetaan edelleen vuonna 2011, ja valikoimaa täsmennetään uudelleen tarvittaessa. 3) Vuonna 2011 käynnistetään joitakin uusia hankkeita. Vuosina 2009 ja 2010 aloitettiin tuotteiden ja palvelujen yhdistäminen keskipitkän ja pitkän aikavälin ohjelmiksi, ja sitä jatketaan ja muokataan edelleen vuonna 2011. 7 Toimintaohjelma on selvitys niistä toimista tai vaiheista, joita tarvitaan suunnitelman toteuttamiseksi. Toimintaohjelman tavoitteena on toteuttaa suunnitelmaan liittyvät strategiset toimet. 8 Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston perustamisesta 26. lokakuuta 2004 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 2007/2004. 13/162

Tässä vaiheessa on tärkeää mainita, että henkilöresurssien ja taloudellisten resurssien kohdentamista saatetaan muuttaa suunnittelu- ja toteutusprosessissa vastaamaan luvun 2.5. erityistavoitteita. 1.2. Tehtävät Frontex on EU:n virasto, jonka tehtävänä on koordinoida operatiivista yhteistyötä Euroopan unionin jäsenvaltioiden ulkorajoilla. Frontex helpottaa ja tehostaa yhteisön nykyisten ja tulevien ulkorajavalvontaan liittyvien toimenpiteiden toteutusta. Frontex toteuttaa tätä tehtäväänsä huolehtimalla jäsenvaltioiden toimien yhteensovittamisesta näiden toimenpiteiden toteutuksessa. Tällä tavoin se edistää osaltaan henkilötarkastusten sekä Euroopan unionin jäsenvaltioiden ulkorajavalvonnan tehokkuutta, korkealaatuisuutta ja yhdenmukaisuutta. 9 Frontex vahvistaa EU:n kansalaisten vapautta ja turvallisuutta täydentämällä jäsenvaltioiden kansallisia rajavalvontajärjestelmiä. Frontex on luotettava eurooppalainen operatiivinen koordinoija ja toimija, minkä lisäksi sillä on EU:n jäsenvaltioiden ja ulkoisten kumppanien täysi luottamus ja tuki. Frontex edistää aktiivisesti yhteistyötä muiden rajavalvonnasta huolehtivien ja EU:n sisäisestä turvallisuudesta vastaavien lainvalvontaviranomaisten kanssa. Frontexin operatiiviset toimet perustuvat tiedustelutietoihin, ja ne toteutetaan kunnioittamalla täysin asiaan liittyvien henkilöiden perusoikeuksia. Frontexin tehokkuus pohjautuu hyvin motivoituneeseen ja ammattitaitoiseen henkilöstöön. Tämän ansiosta Frontex voi lujittaa asemaansa kilpailukykyisenä työnantajana. Frontexilla on keskeinen asema EU:n yhdennetyn rajavalvonnan käsitteen kehittämisessä ja soveltamisessa. EU:n sisäisen turvallisuusstrategian puitteissa Frontex keskittyy myös operatiivisiin toimiin järjestäytynyttä rikollisuutta vastaan ulkorajoilla. 9 Frontex-asetuksen 1 artikla. 14/162

1.3. Tavoite EU:n yhdennetyn rajavalvontamallin perustana Frontex pyrkii edistämään rajavalvontaan osallistuvien sidosryhmien mahdollisimman hyvää ammattitaitoa, yhteentoimivuutta, luotettavuutta ja keskinäistä kunnioitusta. 1.4. Strategia Frontex soveltaa edelleen vuosien 2010 2013 monivuotisen toimintasuunnitelman mukaisesti yhteistoiminnallista lähestymistapaa suhteissa jäsenvaltioihin ja muihin keskeisiin toimijoihin EU:n jäsenvaltioiden yhdennetyssä ulkorajojen valvonnassa 10. Euroopan komission ja talousarvioviranomaisten soveltamasta nollakasvupolitiikasta huolimatta taloudelliset resurssit voidaan pitää samalla tasolla kuin vuonna 2010. Ulkoisten kumppanien määrän lisääntyminen ja niiden osallistuminen yleiseen talousarvioon tarjoaa enemmän mahdollisuuksia, joita Frontex voi hyödyntää vuonna 2011. Lisäksi varainhoidon vahvistamisen - arviot ovat tarkempia, kun ne perustuvat laajempaan kokemukseen ja suurempaan määrään tietoa - ja tehokkaamman henkilöstöhallinnan avulla voidaan optimoida kaikkien saatavilla olevien välineiden käyttö. 10 Brysselissä 4. ja 5. joulukuuta 2006 kokoontuneen oikeus- ja sisäasioiden neuvoston 2768. istunnon päätelmät. 15/162

FRONTEX ORGANISATION HALLINTONEUVOSTO SISÄINEN TARKASTUS PÄÄJOHTAJA VARAPÄÄJOHTAJA JOHDON TUKI AVUSTAVAT VIRKAILIJAT ULKOSUHTEET FRONTEX-YHTEYSVIRKAILIJA SUUNNITTELU JA VALVONTA LAADUNHALLINTA TIEDOTUS JA AVOIMUUS OPERATIIVISTEN TOIMIEN OSASTO VALMIUKSIEN KEHITTÄMISEN OSASTO HALLINTO- OSASTO OPERAATIOT RISKI- TUTKIMUS RAHOITUS KOULUTUS ANALYYSI JA JA HALLINTOPALVELUT KEHITTÄMINEN HANKINNAT FRONTEXIN TILANNE- KESKUS YHDISTETYT RESURSSIT OIKEUDELLISET ASIAT Kaavio 1: Frontexin organisaatiorakenne Henkilöresurssit 2010 2011 Väliaikainen 143 143 henkilöstö Sopimussuhteinen 79 79 henkilöstö Ulkopuolinen 76 76 henkilöstö Yhteensä 298 298 Taulukko 6: Yhteenveto resursseista (2010 2011) Organisaatiorakenteen odotetaan pysyvän vuonna 2011 samana kuin vuosina 2009 ja 2010. Vuosina 2010 ja 2011 toteutettavan Frontex Operational Office - kokeiluhankkeen tulokset voivat johtaa rakennemuutoksiin, joita harkitaan vuonna 2011 ja myös vuonna 2012. 16/162

Kuvaus Talousarvio 2009 Talousarvio 2010 (lisätalousarvio elokuussa 2010) Talousarvioesitys 2011 Kaikki summat on ilmoitettu euroina I Yhteisön tuki 85 000 000 85 550 000 81 000 000 II Schengeniin assosioituneiden osuudet maiden 2 400 000 1 890 843 4 534 000 III Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin osuudet IV Jäsenvaltioiden vapaaehtoiset osuudet 850 300 850 000 850 000 0 p.m. YHTEENSÄ 88 250 000 88 290 843 86 384 000 V Korvamerkityt tulot 0 0 0 Taulukko 7: Taloudellisten resurssien kehitys vuosina 2009 2011 Rahoitusvarat 2005 2011 miljoonaa euroa 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Määrärahat Lisätalousarvio Yhteensä Vuosi Kaavio 2: Rahoitusvarojen kehitys vuosina 2005 2011 Talousarvion rahoitusvarat laskevat hieman (noin 1,9 miljoonaa euroa) vuosiin 2009 ja 2010 verrattuna. Rahoitustarpeita voitaneen arvioida tarkemmin viime vuosien kokemuksen perusteella (lisääntynyt käyttö) ja siten kompensoida tätä eroa. Lisäksi on otettu käyttöön ja muokattu sisäisiä ja ulkoisia menettelyjä, joiden avulla samantyyppisiä toimia voidaan toteuttaa nopeammin ja/tai vähemmällä resurssimäärällä ja siten tehostaa niitä. Henkilöresurssit on jäädytetty vuoden 2010 tasolle. Tästä huolimatta jäsenvaltiot osallistunevat aktiivisemmin Frontexin koordinoimaan toimintaan vuonna 2011, 17/162

joten vastaanottaville jäsenvaltioille maksettava suhteellisen suuri osuus rahoitusvaroista vähenee. Henkilöstö 300 250 200 150 100 50 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Vuosi m Väliaikainen henkilöstö Sopimussuhteinen henkilöstö Ylimääräinen henkilöstö Ulkopuolinen henkilöstö Yhteensä Kaavio 3: Henkilöstön kehitys vuosina 2005 2011 Kuvaus Talousarvio 2009 Talousarvio 2010 (lisätalousarvio elokuussa 2010) Talousarvioesitys 2011 Kaikki summat on ilmoitettu euroina Henkilöstön työhönotto 315 000 246 000 173 000 Virkamatkat 450 000 450 000 600 000 Työterveys ja sosiaalinen infrastruktuuri 55 000 75 000 61 000 Muut henkilöstömenot 430 000 692 000 772 000 Sosiaalinen hyvinvointi 63 000 70 000 70 000 Vastaanotto- ja edustuskulut 175 000 175 000 135 000 HENKILÖSTÖMENOT YHTEENSÄ 15 956 000 20 085 000 21 761 000 Rakennusten vuokraus ja siihen liittyvät kulut 3 725 000 3 595 000 4 065 000 Tiedonkäsittely ja tietoliikenne 4 290 000 5 165 000 5 425 000 Irtain omaisuus ja liitännäiskulut 209 000 174 000 65 000 18/162

Kuvaus Talousarvio 2009 Talousarvio 2010 (lisätalousarvio elokuussa 2010) Talousarvioesitys 2011 Kaikki summat on ilmoitettu euroina Juoksevat hallintomenot 915 000 910 000 655 000 Postikulut 80 000 80 000 100 000 Muut kuin toimintaan liittyvät kokoukset 775 000 920 000 750 000 Tilintarkastus 50 000 50 000 250 000 MUUT YHTEENSÄ HALLINTOMENOT 10 044 000 10 894 000 11 310 000 Taulukko 8: Yhteenveto hallintotoimintoihin myönnetyistä taloudellisista resursseista Kuvaus Talousarvio 2009 Talousarvio 2010 (lisätalousarvio elokuussa 2010) Talousarvioesitys 2011 Kaikki summat on ilmoitettu euroina Operaatiot 48 250 300 43 111 843 40 631 000 Maarajat 5 780 000 4 250 000 4 500 000 Merirajat 34 350 300 26 870 843 24 040 000 Ilmarajat 2 623 732 2 650 000 2 200 000 Yhteistyö palautusasioissa 5 496 286 9 341 000 9 841 000 Riskianalyysi 2 200 000 1 800 000 1 400 000 Frontexin tilannekeskus 1 650 000 450 000 1 400 000 Koulutus 6 800 000 7 200 000 5 700 000 Tutkimus ja kehittämistyö 1 400 000 1 400 000 1 032 000 Yhdistetyt resurssit 1 400 000 1 400 000 1 000 000 Muut 550 000 1 950 000 2 150 000 19/162

Kuvaus Talousarvio 2009 Talousarvio 2010 (lisätalousarvio elokuussa 2010) Talousarvioesitys 2011 Kaikki summat on ilmoitettu euroina Muut 150 000 150 000 150 000 Operatiiviset tietotekniikkahankkeet 400 000 1 800 000 2 000 000 Operatiiviset toimet yhteensä 62 250 300 57 311 843 53 313 000 Kaikki yhteensä 88 250 300 88 290 843 88 384 000 Taulukko 9: Yhteenveto operatiiviseen toimintaan myönnetyistä rahoitusvaroista vuosina 2009 2011 1.5. Lähestymistapa 1.5.1. Tavoitesuuntautunut lähestymistapa Frontex jatkaa tavoitesuuntautuneen lähestymistavan soveltamista. Tavoitteiden määrittely on auttanut virastoa siirtymään monivuotiseen suunnitteluun. Tietoisuus, reagointi, yhteentoimivuus ja suoritus ovat edelleen Frontexin tavoitteita. 1.5.2. Ohjelmien, hankkeiden, tuotteiden ja palvelujen määrittäminen Frontex kehittää organisaatiotaan vuonna 2011 edelleen seuraavalle tasolle vahvistamalla tuote- ja palveluvalikoimaansa parantamalla laatua mutta myös ottamalla käyttöön uusia tuotteita ja palveluja. Useat jäsenvaltiot ja Euroopan komissio ovat viime vuosina pohtineet perusteellisesti Frontexin toimien muuttamista keskipitkän tai pitkän aikavälin suoritteiksi. Frontex jatkaa näiden pysyvien tarpeiden käsittelemistä räätälöidysti ja tyydyttävästi yhdistämällä tuotteet, palvelut ja hankkeet keskipitkän tai pitkän aikavälin ohjelmiin. 1.5.3. Monivuotisen suunnittelun mahdollistavat ohjelmat Frontex on määritellyt ohjelmat tuotteiden tai palvelujen järjestelmäksi (mukaan lukien yksittäisten tuotteiden toimittaminen), jonka tarkoituksena on täyttää sidosryhmien tarpeet. Hallintoneuvosto on saanut ohjelmien käyttöönoton ansiosta 20/162

tarvittavan välineen asettaakseen vaatimukset, joita noudattamalla Frontexin johtoryhmä pystynee toimimaan keskipitkällä tai pitkällä aikavälillä. Koska ohjelmia toteutetaan keskipitkällä tai pitkällä aikavälillä, operatiiviset toimet on pystytty tarvittaessa järjestämään tai järjestämään uudelleen tällaisten ohjelmien puitteisiin. Tarpeita arvioidaan syklisesti (vuotuinen arviointi). On yleisesti tiedossa, että tämän aikataulun on vastattava tärkeimpien operatiivisten ja poliittisten sidosryhmien aikataulua (esim. Tukholman ohjelma ja Tukholman ohjelman täytäntöönpanoa koskeva toimintasuunnitelma 11 ). Ohjelman käyttöönotossa voidaan soveltaa erilaisia lähestymistapoja, kuten käsitellä tiettyä maantieteellistä aluetta, tiettyä toimintatapaa tai toiminta-aloja. Näin voidaan pureutua ongelman ytimeen pelkkien vaikutusten käsittelemisen sijasta ja arvioida tällaisten toimien vaikutuksena saatua tulosta. Vuotta 2011 varten ja nykyvaiheessa on määritetty useita maantieteellisiä ja aihekohtaisia alueita, jotka ohjelmat kattaisivat. Näitä ovat muun muassa seuraavat: Välimeri ja Atlantin valtameri Länsi-Balkan ja yhteys Itä-Euroopan alueeseen suorat yhteydet hyvin riskialttiisiin alkuperämaihin rajavalvonnan kehittäminen rajatarkastusten kehittäminen. Hankkeet pysyvät viraston alaisuudessa, ja niitä käytetään määräaikaisiin eitoistuviin toimiin. Tässä yhteydessä toteutetaan myös hankkeita, joiden tavoitteena on kehittää, suunnitella ja ottaa käyttöön uusia välineitä, jotta niistä tulee viraston pysyviä tuotteita ja palveluja. Operatiivisten toimien lisäksi myös tuotteet ja palvelut ryhmitellään keskipitkän tai pitkän aikavälin ohjelmiin. Ryhmittely voi olla joko vertikaalista (yhden osaston/yksikön sisäistä) tai eri osastojen/yksiköiden toimet voidaan yhdistää yhdeksi kokonaisuudeksi. 1.6. Toimintaympäristön tarkastelu 11 Eurooppa-neuvoston 10. 11. joulukuuta 2009 hyväksymä asiakirja 17024/09 ja KOM (2010) 171. 21/162

Frontexin toimintaympäristö ei ole vakaa, vaan siihen vaikuttavat sellaiset ulkopuoliset tekijät kuin poliittiset, taloudelliset, sosiaaliset, tekniset, lansäädännölliset ja ympäristöön liittyvät tekijät. Ne vaikuttavat suoraan tai välillisesti virastoon tai sen toimintaympäristöön. Ennen näiden eri tekijöiden käsittelemistä kannattaa korostaa, että pääasiassa koordinoijana toimiva Frontex on pitkälti riippuvainen jäsenvaltioista ja Schengeniin assosioituneista valtioista sekä niiden halukkuudesta osallistua aktiivisesti viraston toimintaan ja tarjota sille teknisiä resursseja. Tämän osan tarkoituksena on saada hallintoelimet ja Euroopan unionin toimielimet tiedostamaan nämä Frontexin toimintaan vaikuttavat tekijät, jotka voivat suoraan tai välillisesti vaikuttaa ehdotetun toimintaohjelman toteutukseen. On tehtävä selväksi, että näitä määritettyjä tekijöitä on jatkuvasti valvottava, jotta toimia voidaan määrittää ennakoivammin. 1.6.1. Poliittiset tai EU:hun liittyvät tekijät Lissabonin sopimuksen vaikutukset Lissabonin sopimus tuli voimaan 1. joulukuuta 2009, ja sen myötä EU:n primäärilainsäädäntöön sisällytettiin yhdennetyn rajavalvonnan käsite. Euroopan parlamentti ja neuvosto voivat nyt toteuttaa toimenpiteitä, jotka ovat tarpeen, jotta voitaisiin luoda asteittain yhdennetty ulkorajojen rajavalvontajärjestelmä. Neuvoston päätelmät Euroopan unionin jäsenvaltioiden ulkorajojen valvonnasta Neuvoston päätelmät 12 kuuluvat niihin moniin avainpäätöksiin ja -asiakirjoihin, jotka ohjaavat Frontexin toimintaa yhdennetyn rajavalvonnan alalla. Mikä tärkeintä kuten neuvoston päätelmien johdanto-osassa on esitetty ne perustuvat Frontexin tulevaa kehittämistä koskevaan Euroopan komission tiedonantoon ja rajavalvontajärjestelmän luomisen tutkimiseen. Lissabonin sopimuksen voimaantulon lisäksi vuonna 2009 hyväksyttiin myös Tukholman ohjelma. Nämä kaksi tärkeää virstanpylvästä liittyvät toisiinsa ja niissä hahmotellaan Euroopan rajavalvonnan turvallisuusarkkitehtuurin ja organisoinnin tärkeimmät muutokset. Frontexia kehitetään merkittävästi tulevina vuosina Lissabonin sopimuksessa ja Tukholman ohjelmassa vahvistettujen poliittisten ajatusten ja konkreettisten toimintakehotusten perusteella. 12 Oikeus- ja sisäasioiden neuvoston 2873. kokous Luxemburgissa 5. ja 6. kesäkuuta 2008. 22/162

Euroopan komissio hyväksyi 15. lokakuuta 2009 tiedonannon Merivalvonnan yhdentäminen: EU:n merialalle yhteinen tietojenvaihtoympäristö (CISE). Yleisten asioiden neuvosto vaati komissiota 17. marraskuuta 2009 pitämässään kokouksessa 13 esittämään toimintasuunnitelman yhteisen tietojenvaihtoympäristön kehittämiseksi ja toteuttamiseksi asteittain ennen vuoden 2010 loppua. Oikeus- ja sisäasioiden neuvoston 25. ja 26. helmikuuta tekemissä päätelmissä luetellaan 29 toimenpidettä, jotka on ryhmitelty viiden otsakkeen alle ja joiden tarkoituksena on vahvistaa ulkorajojen suojaa ja torjua laitonta maahanmuuttoa. Toimenpiteet koskevat Frontexiin liittyviä toimia (yleisesti), Euroopan rajavalvontajärjestelmän (Eurosur) kehittämistä, laittomien maahanmuuttoverkostojen ja ihmiskaupan torjumista, jäsenvaltioiden solidaarisuutta ja yhdennettyä ulkorajojen valvontaa sekä yhteistyötä kolmansien maiden kanssa. Nämä toimenpiteet sisältävät Frontex-asetuksen muuttamisen, Rabit- ja Crateluettelon aukkojen poistamisen, yhteistyön tehostamisen alkuperämaiden kanssa, yhteiset palautusoperaatiot, yhteistyön Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston (EASO) kanssa, koulutustoimien tehostamisen (ERASMUS) ja aluetoimien ohjauksen perustamalla operatiivisen toimiston. Lopuksi ja mikä on hyvin tärkeää Frontexia on pyydetty tarkastelemaan uudelleen omaa asemaansa ja rakenteitaan, jotta se pystyisi vastaamaan onnistuneesti yhdennetyn rajavalvonnan tuleviin haasteisiin. Frontexin vahvistettuun asemaan ja toimeksiantoon voi näin sisältyä lähitulevaisuudessa myös viraston alueellistaminen. Tällaista alueellistamista on tuettu useissa poliittisissa julistuksissa, neuvoston päätelmissä ja uudelleen Tukholman ohjelmassa 14. Maahanmuuttopaineista kärsivillä alueilla sijaitsevat alueelliset operatiiviset toimistot pystyisivät vastaamaan EU:n jäsenvaltioiden tarpeisiin tehokkaammin, mikä toisi lisäarvoa myös Frontexin yhteisille operaatioille. Sisäinen turvallisuusstrategia Helmikuussa 2010 esitetyssä Euroopan unionin sisäisen turvallisuuden 15 strategiassa mainitaan nimenomaisesti, että Lainvalvonta- ja rajavalvontaviranomaisten, oikeusviranomaisten ja muiden, esimerkiksi terveys-, sosiaali- ja pelastuspalvelualan viranomaisten, on olennaisen tärkeää toimia yhteistyössä. Euroopan sisäisen turvallisuuden strategiassa on hyödynnettävä 13 http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/pdf/external_relations_council_conclusions_17112009_en.pdf 14 Tukholman ohjelma Avoin ja turvallinen Eurooppa kansalaisia ja heidän suojeluaan varten, neuvoston asiakirja 17024/09, YOS 896, Bryssel, 2. joulukuuta 2009, s. 55. 15 Euroopan neuvoston 25. maaliskuuta 2010 hyväksymä asiakirja (5842/2/10). 23/162

mahdollista synergiaa, jota lainvalvontayhteistyön, yhdennetyn rajavalvonnan ja rikosoikeusjärjestelmien aloilla on olemassa. Sisäistä turvallisuutta käsittelevä pysyvä komitea sekä oikeus- ja sisäasioiden virastojen välinen yhteistyö Neljä oikeus- ja sisäasioiden virastoa (Europol, Eurojust, Cepol ja Frontex) ovat laatineet sisäistä turvallisuutta käsittelevälle pysyvälle komitealle yhteistyötään käsittelevän yhteisen kertomuksen. Kertomuksessa otetaan muun muassa huomioon kokonaisuudessaan Tukholman ohjelma 16, sisäisen turvallisuuden strategia 17 sekä oikeus- ja sisäasioiden virastopäällikköjen kokousten aikaisemmat tulokset. Sisäistä turvallisuutta käsittelevän pysyvän komitean työ ja asetetut tavoitteet on toteutettava ajanjaksolla 2010 2011, ja niitä on tänä aikana säännöllisesti arvioitava. Lisäksi virastojen suunnitteluprosesseja on edelleen yhdenmukaistettava, myös jäsenvaltioiden kanssa tämän komitean koordinoimina. Tukholman ohjelman täytäntöönpanoa koskeva toimintasuunnitelma Toimintasuunnitelman liitteessä hahmotellaan seitsemässä alakohtaisessa luvussa, miten Euroopan vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue on yhdessä Eurooppa 2020 -strategian kanssa oleellinen osa EU:n vastausta maailmanlaajuisiin pitkän aikavälin haasteisiin ja miten se osaltaan auttaa vahvistamaan ja kehittämään Euroopan sosiaalisen markkinatalouden mallia 2000- luvun vaatimuksia vastaavaksi. Vaikka useimmat alat sisältävätkin Frontexin toimia ohjaavia periaatteita, painopiste on selvästi Frontexin toimissa Euroopan turvallisuuden varmistamiseksi. Frontexin toimeksianto Euroopan komissio hyväksyi helmikuussa 2010 ehdotuksen neuvoston antaman Frontexin perustamisasetuksen N:o 2007/2004 muuttamisesta. Muutetun asetuksen on tarkoitus selventää viraston toimeksiantoa ja korjata havaittuja puutteita. Ottaen huomioon käynnissä olevat keskustelut ja useiden jäsenvaltioiden ilmaisemat kannat vuotta 2011 koskeva suunnitelma perustettiin Frontexin nykyiseen toimeksiantoon olettaen, että lainsäädäntömenettely saadaan päätökseen vuoden 2011 loppuun mennessä. 16 17024/09 YOS 896. 17 7120/10 YOS 182. 24/162

Schengen- järjestelmän laajentaminen Bulgaria ja Romania liittyvät todennäköisesti Schengen-sopimukseen vuonna 2011. Vapaan liikkuvuuden alue, jossa ei ole sisäisiä rajatarkastuksia, laajentuu tässä tapauksessa Mustanmeren rannikolle. Nämä kaksi jäsenvaltiota houkuttelevat tällöin mahdollisesti enemmän Turkin kautta tulevia laittomia maahanmuuttovirtoja. 1.6.2. Taloudelliset tekijät Joidenkin jäsenvaltioiden kasvava budjettialijäämä Joidenkin jäsenvaltioiden (Kreikan, Espanjan, Portugalin ja Irlannin) julkinen talous on heikentynyt merkittävästi työttömyyden kasvun lisäksi. Näiden jäsenvaltioiden julkiseen talouteen kohdistuu näin todennäköisesti huomattavia säästötoimia, mikä saattaa heikentää niiden valmiutta valvoa tehokkaasti ulkorajojaan. Toinen, suorempi vaikutus voi olla se, että Frontexin koordinoimaan toimintaan varataan vain vähän henkilöresursseja tai välineitä. Useimpien jäsenvaltioiden heikko työvoiman kysyntä Emme vielä tiedä maailmanlaajuisen taloustaantuman kaikkia vaikutuksia jäsenvaltioiden työmarkkinoihin. EU:n työttömyysasteen ennustetaan nousevan vuoden 2010 tammikuun tasosta, 9,6 prosentista (23 miljoonaa työtöntä), 10,2 prosenttiin vuoden 2010 loppuun mennessä. Talous voi myös elpyä osittain ilman uusia työllistymismahdollisuuksia. Mikä tärkeintä, työttömyyden odotetaan kasvavan eniten niiden työntekijöiden keskuudessa, jotka eivät ole Euroopan unionin kansalaisia. Heidän osuutensa on tällä hetkellä noin 5 prosenttia EU:n kokonaistyövoimasta. Työvoiman kysyntä pysyy usein vähäisenä taantuman loputtua. Tämän työllistymismahdollisuuksien elpymisen viiveen lisäksi jäsenvaltioiden välillä on todennäköisesti eroja siinä, miten kauan elpyminen kestää. 25/162

1.6.3. Yhteiskunnallinen ja poliittinen ympäristö Taloustilanne on edelleen määräävä tekijä kansalaisten suhtautumisessa EU:hun suuntautuvaan maahanmuuttoon. Laittomat maahanmuuttajat saattavat kokea siten yhä enemmän sosiaalista leimautumista. Tilannetta ei auta se, että jotkin jäsenvaltiot, joissa on suuri määrä maahanmuuttajia, varaavat yhä vähemmän määrärahoja kotouttamisohjelmiin. Kun otetaan huomioon EU:hun suuntautuvien laittomien maahanmuuttovirtojen valtavat kulttuuriset, etniset ja uskonnolliset erot, jännitteitä tai jopa väkivaltaisia konflikteja on yhä vaikeampi välttää. Tästä ovat esimerkkinä Ranskassa (Pas de Calais), Kreikassa (Patras, Ateena) ja Italiassa (Rosarno) puhjenneet selkkaukset. 1.6.4. Rajavalvontaan liittyvä tekninen kehitys Rajavalvonnan ja -tarkastusten kahden tärkeän tietotekniikkajärjestelmän toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmän (SIS II) ja viisumitietojärjestelmän (VIS) käyttöönotossa on edelleen huomattavia viiveitä. Kun nämä järjestelmät ovat toiminnassa, ne vaikuttavat pitkälti siihen, miten rajatarkastukset on suoritettava rajanylityspaikoilla (menettelyt). VIS-järjestelmä, SIS II -järjestelmä ja sormenjälkien vertailua varten Dublinasetuksen soveltamiseksi perustettu järjestelmä (EURODAC) keskitetään ja niiden toiminnasta vastaa uusi virasto laaja-alaisten tietotekniikkajärjestelmien operatiiviseksi hallinnoimiseksi vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella. 26/162

1.7. Katsaus tilanteeseen ulkorajoilla vuonna 2011 1.7.1. Tilanne vuonna 2010 Vuoden 2010 puolivuotinen riskianalyysi vahvistaa EU:hun suuntautuvan laittoman maahanmuuton yleisen laskusuuntauksen, jota on kuvattu vuoden 2010 vuotuisessa riskianalyysikertomuksessa. Etenkin laittomia rajanylityksiä ja laitonta oleskelua koskevat havainnot ja turvapaikkahakemusten määrä ovat kaikki vähentyneet suurin piirtein noin 20 prosenttia verrattuna vuoden takaisiin lukuihin. Afrikasta EU:hun suuntautuva laiton maahanmuutto on edelleen vähentynyt. Jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet maahanmuuttajien lähtöpaikkojen monipuolistumisesta Pohjois-Afrikassa, mutta niitä on käytetty tähän asti selvästi vähemmän kuin vuonna 2008 käytettyjä lähtöpaikkoja. Poikkeuksena tähän ovat Pohjois-Afrikasta tulevat maahanmuuttajat, jotka matkustavat Turkkiin yhä useammin lentoteitse ja ylittävät sitten Turkin ja EU:n välisen rajan laittomasti. Turkki on näin vakiintunut EU:hun suuntautuvan laittoman maahanmuuton ja etenkin afganistanilaisten pääasialliseksi kauttakulkumaaksi. Kreikka on äskettäin siirtänyt painopistettä merirajojen laittoman rajanylitysten tarkkailusta maarajojen tarkkailuun. Se on paljastanut, miten tärkeää on yhdistää valvontatoimet laittomien maahanmuuttajien havaitsemiseksi ja mahdollisuuksien mukaan myös palauttamiseksi. Vuoden 2010 ensimmäisellä puoliskolla merirajahavaintojen osuus oli 16 prosenttia kaikista havainnoista verrattuna edellisen vuoden 49 prosenttiin. Kuten vuoden 2010 vuotuisessa riskianalyysikertomuksessa on mainittu, työmahdollisuudet EU:ssa ovat laittoman maahanmuuton keskeinen houkutin. Euroopan komission mukaan korkea työttömyys jatkunee EU:ssa vielä jonkin aikaa yhä epävarman taloudellisen elpymisen vuoksi. Laiton maahanmuutto pysyttelee siten vuonna 2011 todennäköisesti vuoden 2008 huipun alapuolella. EU:n ulkorajojen tärkein kehitysaskel vuonna 2011 on Romanian ja Bulgarian todennäköinen liittyminen Schengen-alueeseen. Nykyisessä suunnitelmassa mainitaan maaliskuu 2011, mutta loppukeskustelut ovat vielä käynnissä. Mitä tulee laittomaan maahanmuuttoon, laajentuminen tuo mukanaan todennäköisesti lisää painetta Bulgarian ja Turkin väliselle maarajalle. Ihmissalakuljettajat saattavat myös kehittää uusia laittoman maahanmuuton reittejä Mustanmeren kautta. Egeanmeren ympäristön rannikkopalvelut ovat kuitenkin vähemmän kehittyneitä, ja tarvitaan lisää tiedusteluja ja analyysejä tämän reitin kautta tulevan laittoman maahanmuuton mahdollisen laajuuden arvioimiseksi. Laajentuminen vähentää todennäköisesti myös Länsi-Balkanin käyttöä laittoman maahanmuuton kauttakulkualueena. 27/162

EU poistanee Albanian kansalaisten viisumipakon vuonna 2011, mikä voi vähentää laitonta rajanylitystä Albanian ja Kreikan välisellä maarajalla. Tämä voi vuorostaan vaikuttaa henkilöresurssien ja teknisten resurssien käyttöönottoon rajoilla. 1.7.2. Yleiskatsaus EU:n jatkuva heikko työvoiman kysyntä Koska työvoiman kysynnän odotetaan säilyvän heikkona vuonna 2011, useimpien jäsenvaltioiden maahanmuuttotoimissa keskitytään luultavasti edelleen seuraaviin asioihin: (a) kolmansista maista tulevien maahanmuuttajien määrän rajoittaminen myöntämällä vähemmän viisumeita ja työlupia (vähemmän koulutettua työvoimaa vaativilla aloilla), (b) rajavalvonnan tehostaminen toimimalla yhteistyössä tärkeimpien kauttakulkumaiden kanssa ja sekä vapaaehtoisten että pakkoon perustuvien palautusten lisääminen, (c) lainsäädännön määräysten muuttaminen, jotta ne kattaisivat monia laitonta maahanmuuttoa koskevia kysymyksiä (säilöönoton kesto, laittoman maahantulon kriminalisointi, ihmissalakuljetuksesta langetettavat pidemmät vankeustuomiot), (d) ponnistelujen lisääminen oleskelun (laiton oleskelu) ja työoikeuden loukkausten (laiton työ) rajoittamiseksi. Nämä toimet johtavat todennäköisesti yhä enenevässä määrin toimintatapojen nopeaan monipuolistumiseen, reitti- tai rajatyyppien mahdolliseen keskinäiseen vaihtumiseen sekä peittely-yrityksiin havaitsemisen tai tunnistamisen välttämiseksi. Jäsenvaltioissa jo asuvat laittomat maahanmuuttajat ovat paremmassa asemassa (verrattuna maahanmuuttoa harkitseviin), koska he pystyvät reagoimaan nopeasti työvoiman kysynnän mahdolliseen kasvuun. He kohtaavat kuitenkin yhä enemmän pitkäaikaisia integraatio-ongelmia, jotka johtuvat ristiriidoista väestön enemmistön kanssa. Ristiriitatilanteita aiheuttavat myös eri etnisten ryhmien väliset lisääntyvät jännitteet ja niihin liittyvät sisäistä turvallisuutta vaarantavat uhat Ranskassa, Italiassa ja Kreikassa. Laiton maahanmuutto Turkin kautta Kaksi kolmasosaa kaikista havaituista laittomista rajanylityksistä ulkoisilla merirajoilla vuonna 2009 tapahtui Kreikan ja Turkin välisillä rajoilla, minkä vuoksi yhteistyö tämän kolmansiin maihin kuuluvan valtion kanssa on hyvin tärkeää. Maahanmuuttajat saapuvat vastaisuudessa Turkkiin todennäköisemmin laillisesti lentoteitse maareittien sijaan. 28/162

Toissijainen siirtyminen Kreikasta muihin jäsenvaltioihin Suurin osa Turkin kautta Kreikkaan tulevista laittomista maahanmuuttajista on yhä kiinnostuneempi siirtymään nopeasti toiseen jäsenvaltioon. Heillä on edelleen pohjimmiltaan kaksi vaihtoehtoa: (a) he voivat turvautua väärennettyihin asiakirjoihin matkustaakseen lentoteitse toiseen jäsenvaltioon tai säännöllisellä lauttareitillä Italiaan tai (b) he voivat piiloutua Italiaan meneviin lauttoihin tai Länsi- Balkanille tai Bulgariaan lähtevään kuorma-autoon ja jatkaa sitten määränpääjäsenvaltioihin (lähinnä Yhdistyneeseen kuningaskuntaan ja Pohjois- Eurooppaan). Laitonta maahanmuuttoa järjestävien palvelujen (väärennettyjen asiakirjojen ja/tai ihmissalakuljetuksen järjestäminen) kysyntä houkuttelee rikollisryhmiä myös tulevaisuudessa. Tätä mahdollisimman suureen tuottoon perustuvaa laittoman maahanmuuton järjestämistä on pidettävä merkittävänä uhkana, koska se liittyy laittoman maahantulon järjestämiseen (alkuperäiset järjestelyt) sekä yrityksiin kiertää Dublin II -turvapaikkamenettelyt. Väärennettyjen asiakirjojen käyttö Kun otetaan huomioon nykyaikaisten matkustusasiakirjojen paremmat turvaominaisuudet ja jäsenvaltioiden tiukempi maahanmuuttopolitiikka, aitojen matkustusasiakirjojen väärinkäyttö maahantulovälineenä lisääntynee tasaisesti. 1.7.3. Erityiskatsaus Laiton maahanmuutto Aasiasta Kiina Kiinan kansallisesta matkailuhallinnosta (Chinese National Tourism Administration, CNTA) saadut tiedot osoittavat, että kiinalaisten matkailijoiden määrä Eurooppaan (mukaan lukien Venäjän federaatio) on laskenut 2,5 prosenttia vuoden 2009 ensimmäisinä yhdeksänä kuukautena, kun taas matkat Yhdysvaltoihin, Australiaan, Uuteen-Seelantiin tai Afrikan maihin ovat yhä vain lisääntyneet. Kiinalaisten 10 suosituimman matkakohteen joukossa ei ollut yhtään EU:n jäsenvaltiota samana ajanjaksona. Tämä suuntaus jatkuu todennäköisesti vuonna 2010. Jäsenvaltioihin tulevien kiinalaisten matkailijoiden määrän odotetaan kuitenkin kasvavan vuonna 2011. Kiinasta Australiaan matkaavien ADS-ryhmäturistiviisumien väärinkäyttö on kahdeksan kertaa vähäisempää kuin muuntyyppisten viisumien väärinkäyttö. EU:hun tulevien kiinalaisten laittomien maahanmuuttajien ei siten odoteta väärinkäyttävän eniten ADS-ryhmäturistiviisumeita. Lisäksi laittomien 29/162