Kunnallisen itsehallinnon peruskivet

Arto Haveri, Jari Stenvall & Kaija Majoinen (toim.) Kunnallisen itsehallinnon peruskivet Acta nro 224

Arto Haveri, Jari Stenvall, Kaija Majoinen (toim.) Kunnallisen itsehallinnon peruskivet KUNNALLISTIETEEN YHDISTYS SUOMEN KUNTALIITTO HELSINKI 2011

TOIMITTAJAT Arto Haveri, Tampereen yliopisto Jari Stenvall, Lapin yliopisto Kaija Majoinen, Suomen Kuntaliitto 1. painos ISBN 978-952-213-719-7 ISBN 978-952-213-720-3 (pdf) ISSN 1237-8569 Suomen Kuntaliitto, Kunnallistieteen yhdistys Helsinki 2011 Painopaikka: Hansaprint Myynti: Suomen Kuntaliiton julkaisumyynti www.kunnat.net/kirjakauppa Tilausnumero 509339 Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14 PL 200 00101 Helsinki Puh. (09) 7711 Faksi (09) 771 2291 www.kunnat.net

3 Esipuhe Kuntiemme toiminta perustuu perustuslaissa turvattuun kunnalliseen itsehallintoon. Kaikille on selvää, että itsehallintoon perustuvan toiminnan tarkoituksena on kuntalaisten hyvinvointipalveluiden turvaaminen, paikallisdemokratian toimivuuden varmistaminen sekä alueen elinvoiman edistäminen. Itsehallinnon sisällöstä tai merkityksestä sinänsä keskustellaan harvoin. Kuntien toimintaympäristössä tapahtuu merkittäviä muutoksia, joista keskeisiä ovat julkisen talouden kestävyysvaje, polarisaatiokehitys ja väestön ikääntyminen. Näiden muutosten aiheuttamiin haasteisiin pyritään vastaamaan sekä paikallisella että valtakunnallisella kehittämistoiminnalla. On selvää, että sekä muutokset että selviytymiseen tähtäävät paikalliset ja valtakunnalliset ratkaisut haastavat kunnallista itsehallintoa voimakkaasti. Monimutkaisissa toimintaympäristön muutoksissa mahdollisuus paikallisiin valintoihin korostuu entisestään. Kuntaliiton lähtökohtaisena ajatuksena on, että tulevaisuuden kehittämistyön ja ratkaisujen tulee tapahtua kuntien itsehallintoa vahvistaen. Samalla kun itsehallinnon kautta varmistetaan peruspalvelujen saatavuus myös tulevaisuudessa, itsehallinto mahdollistaa paikallisten olosuhteiden huomioon ottamisen sekä kuntien erilaisuudesta kumpuavat innovaatiot ja niiden käyttöönoton. Kansallinen kilpailukyky vahvistuu elinvoimaisten ja paikallistalouden kehitystä aktivoivien kuntien kautta. Tämän julkaisun tavoitteena on tarkastella kuntien itsehallinnon merkitystä ja itsehallintoon liittyviä uhkia erilaisista näkökulmista. Kiitän teoksen tieteellisiä johtajia professori Arto Haveria ja professori Jari Stenvallia, teoksen muita kirjoittajia ja toimittajia sekä Kunnallistieteen yhdistystä kumppanuudesta teoksen suunnittelussa ja toteutuksessa. Kiitoksen ansaitsevat myös kielenhuollosta vastannut toimittaja Marjatta Tuomola sekä kirjan toimittamisessa avustaneet tutkija Sini Sallinen ja tekstinkäsittelijä Eila Grym. Toivottavasti tämä teos käynnistää yleisen keskustelun kuntien roolista tulevaisuudessa sekä kuntahallinnon kehittämiseen liittyvistä jännitteistä ja linjauksista. Kari-Pekka Mäki-Lohiluoma Toimitusjohtaja Suomen Kuntaliitto KUNNALLISEN ITSEHALLINNON PERUSKIVET

4 ACTA

5 Sisällysluettelo Esipuhe 3 Johdanto Miksi kunnallinen itsehallinto on tärkeä asia juuri nyt? 7 Inledning 16 Introduction 26 I KUNNALLISEN ITSEHALLINNON AIKA: ITSEHALLINNON UUSI TEORIA 37 Risto Harisalo: Kunnallinen itsehallinto: epätodellinen haave vai todellinen mahdollisuus? 38 Arto Haveri & Jenni Airaksinen: Itsehallinto asukkaiden paikalliseen itsehallintoon perustuvana hallintana 51 Sakari Möttönen: Kunnallisen itsehallinnon merkitys ja uudistuminen muuttuvassa toimintaympäristössä 63 Pasi-Heikki Rannisto: Kenen kunnallinen itsehallinto? 85 Torsti Kirvelä: Kunnallisen itsehallinnon vaihtoehtoiset skenaariot 99 Käytännön puheenvuorot Ari Kolehmainen: Miten uudistaa kuntahallintoa Uusi Kunta 2017 113 II KUNNALLISEN ITSEHALLINNON PAIKKA JA PAIKATTOMUUS: VALTIO JA EUROOPPALAINEN KEHITYS KUNNALLISEN ITSEHALLINNON MÄÄRITTÄJÄNÄ 127 Inga Nyholm: Kunta-valtio-suhteen muodonmuutos linjakkaasta liitosta monimuotoisten mekanismien määrittämäksi kokonaisuudeksi 128 Aimo Ryynänen: Kunnallinen itsehallinto Euroopan unionissa ja Euroopan neuvostossa 141 Kari Prättälä: Kuntien itsehallinto lainsäädännöllisenä haasteena 161 Ari-Veikko Anttiroiko: Itsehallinto 2.0: tieto- ja viestintäteknologian vaikutukset kuntien itsehallintoon 172 Stefan Sjöblom: Elinvoimainen kunta kaksikielisyyden näkökulmasta 187 Käytännön puheenvuorot Kristina Wikberg: Suomenruotsalaisuus vuonna 2030 198 Jussi-Pekka Alanen: Metropolialueen itsehallinto on kokonaisuuden hallintaa 203 KUNNALLISEN ITSEHALLINNON PERUSKIVET

6 III KANSALAISDEMOKRATIA ITSEHALLINNON PERUSKIVENÄ 219 Vuokko Niiranen: Keskiössä kuntalainen demokratia itsehallinnon kivijalkana 220 Marianne Pekola-Sjöblom: Kuntalaisten mielipiteet ja kuntalaisuus elävän itsehallinnon tason määrittäjänä ja vahvistajana 230 Anna-Katriina Salmikangas: Aitoa itsehallintoa Kajaanin Nakertaja-Hetteenmäessä? 241 Käytännön puheenvuorot José Valanta: Kuntayhteistyö omistajuuden ja demokratian näkökulmasta itsehallinnosta itsetarkoitus? 259 Jaakko Pitkänen: Ruohonjuuridemokratian toimivuus: kansalaisen kokemuksia 264 IV JOHTAMINEN, TALOUS JA HALLINTO ITSEHALLINNON MAHDOLLISTAJINA 273 Jari Stenvall & Maarit Sihvonen: Kunnallinen itsehallinto ja johtaminen reformien valossa ja varjossa 274 Pentti Meklin & Jarmo Vakkuri: Kuntien itsehallinnon taloudellinen perusta 283 Antti Syväjärvi & Harri Ihalainen: Tietohallinto osana kunnallista itsehallintoa valinnat ja strategisuus keskiössä 297 Käytännön puheenvuorot Päivi Laajala & Kari-Pekka Mäki-Lohiluoma: Neuvottelu- ja ohjausmenettely kunta-valtio-suhteessa 312 Jarmo Asikainen: Strateginen päätöksentekokyky ja toimeenpanokyky itsehallinnon toteuttajana erilaisissa toimintaympäristöissä 316 V KUNNAN TEHTÄVÄT JA ROOLI 323 Kaija Majoinen: Kun kaikki muuttuu kunnan perustehtävän uudelleenmäärittelyn välttämättömyys 324 Anni Jäntti: Kunnallinen itsehallinto tienhaarassa uusi paikallinen yhteisö vai ontot kunnat? 334 Sini Sallinen: Kunnan vapaaehtoiset tehtävät kunnallisen itsehallinnon toteuttajina 347 Juhani Lehto: Asukkaiden hyvinvointipalveluoikeudet itsehallinnoiduissa kunnissa 360 Jouni Välijärvi: Osaamisen kunta 370 Veli-Pekka Nurmi: Turvallisuus kunnallisen itsehallinnon haasteena 384 Käytännön puheenvuorot Arto Lepistö: Kuntien hyvinvointivastuu kohtuuton taakka 396 Virallislähteet 401 Lyhenteet 405 Kirjoittajaesittelyt 406 ACTA

7 Johdanto Arto Haveri, Jari Stenvall & Kaija Majoinen (toim.) (2011): Kunnallisen itsehallinnon peruskivet. Acta nro 224. Suomen Kuntaliitto ja Kunnallistieteen yhdistys. Helsinki. Miksi kunnallinen itsehallinto on tärkeä asia juuri nyt? Kuntien itsehallinnon normatiivisen perustan ja todellisuuden välillä on 2010-luvun Suomessa entistä suurempi jännite. Perustuslain 121 :n mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Mitä meillä on jäljellä kunnallisesta itsehallinnosta ja mitä se itse asiassa on? Mitä vahva itsehallinto voisi merkitä suomalaiselle yhteiskunnalle, kansalaisille ja yhteisöille ja mihin suuntaan sitä tulisi kehittää? Itsehallintoa voidaan lähestyä monista eri näkökulmista. Talousasiantuntija korostaa mielellään talouden näkökulmaa ja käytettävissä olevien resurssien määrää. Itsehallinto on sitä suurempi, mitä enemmän on rahaa käytettävissä. Oikeusoppineet taas liittävät itsehallinnon mielellään kuntien asemaan oikeusjärjestyksessä sekä säädösten kunnille jättämään oikeudelliseen liikkumavaraan. Itsehallinto on riippumattomuutta yksityiskohtaisesti ohjaavista säädöksistä. Politiikan tutkija puolestaan näkee poliittisten instituutioiden häiriövapaan ja tehokkaan toiminnan oleellisena itsehallinnon toteutumisessa ottaen huomioon, että kunnan itsehallinnossa on kysymys nimenomaan asukkaiden itsehallinnosta. Kunnallispolitiikan tutkimuksen viitekehyksessä korostuu itsehallinto myös kunnassa itsessään olevana ominaisuutena. Kun johtajuus toimii ja kuntalaiset voivat vaikuttaa merkittävästi omaan paikallisyhteisönsä tulevaisuuteen, on itsehallinto vahvaa. Lisäksi itsehallintoa voidaan pitää arvona, historiallisen kehityksen myötä muotoutuneena hallintotapana tai jopa filosofiana. Eri näkökulmat ovat kytköksissä toisiinsa ja niiden yhdistäminen mahdollistaa itsehallinnon monipuolisen tarkastelun. Paljostakaan rahasta ei ole juuri apua itsehallinnolle, jos joku muu säätää yksityiskohtaisesti rahojen käytöstä. Vastaavasti vapautta tehdä asioita oman mielen mukaan (ilman oikeudellista sääntelyä) rajoittavat taloudelliset ja muut resurssit. Kuntien itsehallinnon voisikin väljästi määrittää kuntalaisten kyvyksi toteuttaa paikallisia valintoja. Vahvimmillaan tämä edellyttää sekä toimivia poliittisia instituutioita, taloudellisia resursseja että vapautta sääntelyltä. Ilman itsehallintoa kunnallishallinnon idea toteutuu huonosti. Kunnallisen itsehallinnon perusarvoja ovat vapaus, osallistuminen ja tehokkuus. Kuntien olemassaoloa ja merkitystä yhteiskunnassa voidaan perustella demokratian, tehokkuuden ja paikallistalouden vahvistumisen lähtökohdista (tarkemmin Haveri Majoinen Jäntti 2009). Kunnallishallinto vaikuttaa parhaimmillaan myönteisesti sekä palvelujen tehokkaaseen järjestämiseen että ihmisten osallistumiseen ja vaikuttamiseen. Tätä edesauttavat toimintojen paikallinen koordinointi ja synergia, paikallisen tiedon ja erityispiirteiden ottaminen huomioon, erilaisten toimintatapojen mahdollistamat innovaatiot sekä yhteisöllisyydestä kumpuava halu toimia oman lähiympäristön hyväksi. Nämä tehok- KUNNALLISEN ITSEHALLINNON PERUSKIVET

8 kuutta ja demokratiaa edistävät kuntahallintoon kuuluvat piirteet eivät kuitenkaan voi toteutua tehokkaasti ilman itsehallinnollisia kuntia. Ilman toimivaa itsehallintoa kaikki kunnat olisivat pian samanlaisia, erilaisia toimintatapoja ei kokeiltaisi, ei olisi edelläkävijöitä eikä perässähiihtäjiä. Ilman toimivaa itsehallintoa kansalaisten osallistumiselle kunnallispolitiikkaan ei olisi paljonkaan kannusteita. Kunnallinen itsehallinto on kriisissä. Kuntien autonomiaa pyrittiin lisäämään 1990-luvun uudistuksissa vapaakuntakokeilun hengessä. Jonkin aikaa suunta näyttikin hyvältä, mutta vuosituhannen vaihteen jälkeen kuntien reaalinen itsehallinto on jatkuvasti vähentynyt toimintojen ylikuorman, lisääntyvän sääntelyn ja ylhäältä-alas ohjattujen hallinnonuudistusten myötä. Monessa kunnassa ajatellaan edelleen, että kuntien valta on suoraan verrannollinen budjetin kokoon. On kuitenkin käynyt yhä selvemmäksi, että tehtävien hajauttaminen valtiolta kunnille ja uudet tehtävät ovat pikemminkin vähentäneet kuntien itsehallintoa kuin lisänneet sitä. Kuntien toiminnan pitäisi nousta paikallisesta näkökulmasta ja vastata paikallisiin tarpeisiin. Samaan aikaan niiden olisi täytettävä jatkuvasti laajenevat valtakunnalliset standardit ja menettelytavat esimerkiksi koulutuksessa ja terveydenhuollossa. Voi olla jopa niin, että osa kuntien johtavista viranhaltijoista tai luottamushenkilöistä on kyynistyneinä luovuttanut kunnallisen itsehallinnon puolustamisen. Kunnat ovat uudistumassa ja käynnissä oleva muutos edellyttää myös itsehallinnon renessanssia. Kunnissa on käynnissä eräänlainen etsintäprosessi, jossa kiristyviin paineisiin pyritään vastaamaan monin uusin tavoin, esimerkiksi arvioimalla toimintoja uudelleen, ottamalla käyttöön tilaaja-tuottajamalleja ja hyödyntämällä muita markkinaperusteisia ratkaisuja sekä panostamalla strategiseen johtamiseen. Kuntien oman uudistumisen ja valtion ohjauksen yhteisvaikutuksena on syntymässä uudenlainen kunnallishallinto, jossa myös itsehallinnon eri näkökulmia on syytä pohtia uudelleen. Teoksen tarkoitus Idea kunnallista itsehallintoa käsittelevästä kirjasta syntyi Kunnallistieteen päivien yhteydessä Jyväskylässä vuonna 2009. Lähtökohtana oli keskustelu kunnallisen itsehallinnon tilasta 2010-luvun Suomessa. Monet epäilivät itsehallinnon perusidean kadonneen erilaisten uudistusten paineessa samalla kun valtio jatkuvasti lisäsi kuntien velvoitteita. Itsehallinnon tärkeydestä ja etenkin sen lisäämisen tarpeesta oltiin tuolloinkin montaa mieltä. Harva on kuitenkaan kyseenalaistanut sitä, etteikö kysymyksessä olisi asia, joka vaatisi tutkimuksellista huomiota ja laajempaa yhteiskunnallista keskustelua. Me kirjan toimittajat näemme, että Suomessa on välttämätöntä keskustella itsehallinnon sisällöistä, merkityksistä ja kehittämisestä. Haluamme herättää keskustelua esimerkiksi siitä, haluavatko poliittiset päättäjät ylläpitää itsehallintoa keskeisenä yhteiskunnan instituutiona ja julkisen hallinnon osana. Mielestämme on tärkeää pohtia myös sitä, mitä itsehallinnon kuihduttaminen tarkoittaa. Nykyinen välitila, jossa kunnallinen itsehallinto on periaatteessa olemassa, mutta käytännössä ei välttämättä, on monella tavoin ongelmallinen. Tilanne näkyy muun muassa kuntien toimintaedellytysten heikentymisenä sekä siinä, miten valtio suhtautuu kuntiin. Tässä kirjassa käsitellään itsehallintoa monipuolisesti talouden, politiikan ja oikeuden näkökulmista. Tarkastelemme sitä, mitä mahdollisuuksia kunnallinen itsehallinto ACTA

avaa nykyisessä murroksessa ja millainen merkitys sillä voisi olla siinä kamppailussa, jota suomalainen yhteiskunta käy selviytyäkseen tulevaisuuden haasteista. Esille nousevat myös monet kunnalliseen itsehallintoon liittyvät jännitteet ja uhat. Kokonaisuutena kirjoitukset avaavat kysymystä siitä, mistä tekijöistä koostuvat kunnallisen itsehallinnon uudet peruskivet. Teos sisältää sekä tieteellisiä artikkeleita että havainnollistavia puheenvuoroja. Artikkeleissa hyödynnetään niin tutkimuksia, kirjallisuutta kuin muitakin aineistoja. Puheenvuorot edustavat asiantuntijoiden näkemyksellisiä kannanottoja kunnalliseen itsehallintoon liittyvistä eri tekijöistä. Näin artikkelit ja puheenvuorot täydentävät toisiaan. Sisällöllisesti kunnalliseen itsehallintoon liittyvät tekijät ovat moninaisia. Aluksi tarkastellaan kunnallisen itsehallinnon ideaa ja siihen kytkeytyvää teoriaa. Seuraavaksi huomio kiinnitetään itsehallinnon paikkaan ja paikattomuuteen. Tilannetta avataan kunta-valtio-suhteen kehityksen, eurooppalaisen viitekehyksen sekä toimintaympäristön muutosten kautta. Kolmannessa luvussa keskitytään demokratiaan ja kansalaisosallistumiseen itsehallinnon peruskivinä. Neljäs luku käsittelee hallintoa, taloutta ja johtamista. Viidennessä luvussa painottuvat kuntien perustehtävän muutos sekä keskeiset tehtäväalueet ja niihin kohdistuvat muutokset itsehallinnon näkökulmasta. Kunnallisen itsehallinnon idea ja teoria Kunnallisen itsehallinnon idea ja teoria on löydettävä uudelleen. Risto Harisalo kiteyttää asian osuvasti: kehittäminen ilman itsehallintoa on vain kuntien kehittämistä. Ilman itsehallinnon ideaa ja teoriaa kunnat ovat vain valtion jatke, jotka toteuttavat hierarkiassa ylemmillä tasoilla päätettyjä asioita, tuottavat palveluja ja suorittavat muita hallinnollisia tehtäviä. Keskeisiä elementtejä, joiden varaan kunnallisen itsehallinnon tulisi perustua, ovat yhteisöllisyys, paikallisuus, kansalaisyhteiskunta sekä sopeutuminen muuttuviin ja monimutkaisiin olosuhdetekijöihin. Näitä kysymyksiä on kuitenkin jatkuvasti tarkistettava ja päivitettävä toimintaympäristön muutosten takia. Niiden ottaminen huomioon tulisi myös olla lähtökohtana siinä, miten kuntia kehitetään. Risto Harisalo lähestyy artikkelissaan kunnallista itsehallintoa tocquevillelaisesta, yhteisöä korostavasta näkökulmasta. Sen mukaan kunnista tekee itsehallinnollisia yhteisöjä kaksi ominaisuutta; itsenäisyys ja valta, joiden varassa kansanvalta ja yhteiskunta voivat kehittyä ainakin jossain määrin omalakisesti. Ilman itsenäisyyttä ja valtaa kunnallinen itsehallinto ei voi toimia eikä kuntalaisille kehity riittävää sidettä kuntiin. Tocquevillelaisesta näkökulmasta kunnallinen itsehallinto on myös dynaamisen yhteiskunnan perusta. Sitä tulisi tarkastella ihmisten elämään ja yhteiskunnan kehitykseen olennaisesti vaikuttavana kulttuurillisena tekijänä. Koska kunnallinen itsehallinto on yhteiskunnan peruskivi, on tärkeätä yrittää ymmärtää, kuinka se muokkaa ja muovaa valtiota, taloudellisia suhteita ja ihmisten sosiaalista elämää. Arto Haveri ja Jenni Airaksinen tarkastelevat kunnallista itsehallintoa paikallisen itsehallinnon käsitteen kautta. Lähtökohtana on ajatus, jonka mukaan nimenomaan paikallisuus ja siihen kytkeytyvät merkitykset ovat olennaisia itsehallintoyhteisöjen toiminnan kannalta. Perustava argumentti paikallisen itsehallinnon puolesta lähtee havainnosta, jonka mukaan on olemassa poliittisten määrittelyjen ja intressiristiriito- 9 KUNNALLISEN ITSEHALLINNON PERUSKIVET

10 jen kohteena olevia asioita, jotka eivät ole globaaleja, kansallisia tai välttämättä edes kunnallisia, vaan ihmisten jokapäiväiseen elämään ja välittömään elinympäristöön liittyviä. Kuntien itsehallinnon oikeutuksen kannalta on olennaista, kykenevätkö asukkaat kunnan kautta toteuttamaan omia paikallisia valintojaan ja toimiiko kunta tehokkaasti välineenä, jonka avulla asukkaat voivat kehittää oman elämänsä edellytyksiä; palveluja, ympäristöä ja elinkeinoja. Artikkelin lopuksi esitellään visio paikalliseen itsehallintoon vahvasti ankkuroituvasta Suomesta, jossa asukkaiden paikalliseen itsehallintoon perustuva hallinta nähdään olennaiseksi osaksi kansallista hyvinvointia, innovaatiopolitiikkaa ja uudistumista. Sakari Möttönen rakentaa kuntien itsehallintoon liittyvää teoriaa kontingenssiajatteluun pohjautuen. Artikkelin keskeisenä viestinä on se, että mitä monimutkaisemmaksi yhteiskunta muuttuu ja kehittyy, sitä hajautuneemmaksi julkisen sektorin toiminta ja rakenteet tulisi tehdä. Usein valtion toimenpiteiden takia kuntien toimintavapaus on liian vähäinen. Kunnilla ei aina ole sellaisia toimintavaltuuksia ja -edellytyksiä, joilla se omilla toimillaan pystyy vastaamaan toimintaympäristön muutokseen. Paras strateginen lähestymistapa kuntarakenteen uudistamiseen perustuu valtion ja kuntien yhteistyöhön. Pasi-Heikki Rannisto pohtii historiallisesta perspektiivistä, kenelle kunta lopultakin on kuulunut. Hänen mukaansa keskustelua itsehallinnosta käydään pääsääntöisesti jäsentymättömin käsittein ja argumentein. Tarkasteltaessa itsehallintoa on ensin määriteltävä, mistä ja kenen itsehallinnosta on kyse sekä mitkä osapuolet ovat itsehallintoa määrittämässä. Kehitys on edennyt kunnallisen itsehallinnon osalta muodostamisvaiheesta yhteiskunta-ajatteluun, minkä jälkeen itsehallinnon ideaa on määrittänyt tehokkuuden ja vallan tavoittelu. Hyvinvointivaltiossa itsehallintoon vaikutti vahva valtion ohjaus kuntiin. Tämän jälkeen on palattu tehokkuuden korostamiseen kuntien toiminnassa, mikä myös on johtanut kunnallisen itsehallinnon idean epäselvyyteen. Kuntalaisen ja demokratian näkökulmat ovat sisältyneet eri vaiheissa kunnallisen itsehallinnon määrittämiseen ja erityisesti 2000-luvulta alkaen sille tulisi antaa entistä suurempi painoarvo. Torsti Kirvelän artikkeli tarkastelee kunnallisen itsehallinnon tulevaisuutta skenaariolähtöisesti. Skenaarioajattelun perusideana on luoda useita vaihtoehtoisia suuntauksia, joiden perusteella on mahdollista hahmottaa tulevaisuuden kunnallista itsehallintoa, sen olennaisia piirteitä sekä niitä vaikutuksia ja haasteita, joita tulevaisuus kunnalliselle itsehallinnolle asettaa. Ensimmäisen luvun lopussa Ari Kolehmainen esittelee Suomen Kuntaliiton Uusi Kunta 2017 -ohjelmaa ja pohtii, miten uudistaa kunnallista itsehallintoa vastaamaan 2020-luvun haasteisiin. Kirjoituksessa korostetaan sellaisen kunnallishallintoa koskevan muutoksen välttämättömyyttä, joka ottaa huomioon kuntien tehtävien ja haasteiden kokonaisuuden sekä kuntien erilaistuneet tilanteet, tarpeet ja edellytykset. Kunnallisen itsehallinnon paikka ja paikattomuus Kirjan toisessa pääluvussa tarkastellaan kunnallisen itsehallinnon tilaa, paikkaa ja paikattomuutta. Tällöin nousee esille kuva kunnallisesta itsehallinnosta murroksessa vasten eurooppalaista kuntien itsehallintokehitystä. Keskeisiä toimintaympäristöön ACTA

liittyviä muutosvoimia ovat kunta-valtio-suhde, tieto- ja viestintäteknologian kehitys, elinvoimaisuuden vaatimus ja asiakaslähtöisyys. Inga Nyholmin artikkelissa tarkastellaan kunta-valtio-suhdetta kunnan ja valtion välisen ohjaussuhteen ja sen ajassa tapahtuneen muutoksen kehyksessä. Historiallinen ymmärrys ja analyysi kunta-valtio-suhteesta ovat tarpeellisia, jotta voidaan ymmärtää sen nykyinen luonne. Nyholmin mukaan kunta-valtio-suhteessa alkoi 2000-luvulla näkyä ajattelutapaa, jonka mukaan kunnat voitaisiin nähdä valtion kumppaneina. Ohjausjärjestelmissä tämä lähestymistapa painottaa verkostomaista lähestymistapaa. Tulevaisuutta Nyholm hahmottelee niin, että painopiste tulisi siirtää yhä vahvempaan kumppanuuteen, mikä voisi myös tuoda kunta-valtio-suhteeseen uusia ulottuvuuksia ja tehdä vaikuttamisesta legitiimimpää. Aimo Ryynänen käsittelee artikkelissaan eurooppalaisten toimijoiden, Euroopan neuvoston ja Euroopan unionin, lainsäädännön ja periaatteiden vaikutuksia kunnalliseen itsehallintoon ja kuntien toimintaan. Hän tuo kriittisesti esille Euroopan neuvoston paikallisen itsehallinnon peruskirjan ja kansallisen lainsäädännön välisiä suhteita. Euroopan unionin valkoisella kirjalla, kansalaisläheisyyden periaatteella ja palveludirektiivillä on vaikutusta kunnallisen itsehallinnon muotoutumiseen. Ryynäsen mukaan kunnallinen itsehallinto muodostaa perustan eurooppalaiselle demokratialle. Kunnallinen itsehallinto on eurooppalaisen oikeusvaltion ja demokratian välttämätön edellytys. Kari Prättälä tarkastelee, millaisia lainsäädäntö- ja muita valtion toimenpiteitä tarvitaan kuntien itsehallinnon perustan säilyttämiseen ja parantamiseen. Aihetta tarkastellaan muun muassa kansalaisten perusoikeuksien sääntelyn ja sen väljentämisen, kunta- ja palvelurakenteiden sekä kuntademokratian ja -talouden näkökulmasta. Tarkastelun tarpeellisuutta korostaa se, että keväällä 2011 aloittavan maan uuden hallituksen ohjelmaan on nousemassa monia kuntien itsehallinnon kannalta tärkeitä asioita. Ari-Veikko Anttiroiko pohtii sitä, miten ICT-teknologia heijastuu kunnallisen itsehallinnon muutokseen. Vaikka teknologisella kehityksellä on sekä puitteistavia että mahdollistavia vaikutuksia sosiaaliseen elämään kunnallishallinto mukaan lukien, se ei mitenkään suoraan määritä itsehallinnon laajuutta ja muotoja. Pikemminkin se näyttäytyy välineellisenä itsehallintokäsityksiin ja -käytänteisiin vaikuttavana prosessina. Stefan Sjöblom tarkastelee kuntien itsehallintoa kaksikielisten kuntien näkökulmasta suhteutettuna koko kuntakenttään. Hän kysyy, mitkä ovat keskeisimmät elinvoimaisen kunnan tuntomerkit kielellisestä näkökulmasta. Tällöin korostuvat paikallisuus ja yhteisöllisyys ja nämä seikat nostavat tulevaisuuden kannalta keskeiseksi asioiksi lähidemokratiaan ja kunnanosahallintoon perustuvat ratkaisut. Toiseen lukuun sisältyy kaksi käytännön puheenvuoroa. Kristiina Wikberg visioi suomenruotsalaisten kuntien tulevaisuutta vuonna 2030 neljän skenaarion avulla. Lähtökohtana tarkastelulle on se, että ruotsinkieliset ovat viime aikoina kokeneet elinympäristönsä muuttuneen, joten kulttuurin ja kielen ylläpitämiseksi on löydettävä uusia keinoja. Visiossa painottuvat uudistuminen, kulttuuri, identiteetti, edelläkävijyys ja monikulttuurisuus. Jussi-Pekka Alanen tarkastelee itsehallintoa metropolialueen näkökulmasta. Kirjoituksessaan hän piirtää kuvan metropolimallista, joka kattaa koko Helsingin metropolialueen ja omaa selkeän sisällön ja päätöksentekojärjestelmän. Hal- 11 KUNNALLISEN ITSEHALLINNON PERUSKIVET

12 linnan rakennuspuiksi tarvitaan myös lakia metropolihallinnosta ja suorilla vaaleilla valittua valtuustoa metropolin päätöksentekoelimeksi. Kansalaisdemokratia itsehallinnon peruskivenä Demokratia ja kuntalaisten osallistuminen ovat kunnallisen itsehallinnon keskeisiä peruskiviä. Yhtä lailla kuin kuntien ja valtion suhdetta, kunnallista itsehallintoa on syytä tarkastella nimenomaan kuntalaisten itsehallintona, mahdollisuutena toteuttaa paikallisia valintoja. Ilman kuntalaisten aktiivisuutta, hyväksyntää tai demokratiaa itsehallinnolla ei siis ole perusteita. Samalla on kuitenkin tunnustettava, että myös kansalaisdemokratiaan kohdistuu voimakkaita muutospaineita. Vuokko Niiranen kysyy artikkelissaan, onko itsehallinnossa näkyvissä viitteitä siitä, että kivijalka saattaa painua vinoon, rapautua tai jopa sortua? Kuntalaiset saattavat tunnistaa kunnallisen itsehallinnon riskit, mikä näkyy esimerkiksi äänestysprosenttien laskuna ja kuntalaisten kiinnostumattomuutena. Päädytäänkö Suomessa huomaamatta tilanteeseen, jossa demokratian perusta heikkenee nimenomaan kuntalaisen näkökulmasta ja sitä heikennetään joko tietoisilla ratkaisuilla tai se heikentyy tahtomattaan, ajelehtimalla? Niirasen mukaan kunnallista itsehallintoa voidaan tarkastella kohdennetusti kuntalaisten itsehallintona ja kuntalaisen osallisuuden ylläpitämisen näkökulmasta. Kuntalaisten osallistumiselle annetaan erilainen sija riippuen siitä, minkä osallistumisteorian näkökulmasta sitä tarkastellaan. Marianne Pekola-Sjöblom tarkastelee artikkelissaan kuntalaisuuden eri ulottuvuuksia, jotka näkyvät muun muassa suhtautumisena kunnallisiin palveluihin, luottamuksena kunnalliseen päätöksentekoon, äänestämisenä kuntavaaleissa sekä osallistumisena kunnallisiin luottamustehtäviin ja suoran demokratian muotoihin, kuten kunnallisten palvelujen suunnitteluun. Artikkelin loppuosassa pohditaan kuntalaisten kuntamielipiteiden ja niiden kautta piirtyvän kuntalaisuuden merkitystä kunnan toimintaan ja mahdollisiin kuntarakenteen muutoksiin. Pekola-Sjöblom korostaa kunnallista demokratiaa osana kunnan elinvoimaisuutta ja peräänkuuluttaa kuntien toimia kuntalaislähtöisyyden vahvistamiseksi. On tärkeätä kiinnittää huomiota myös kansalaisdemokratiaa muuttaviin käytäntöihin. Tätä näkökulmaa tarkastelee Anna-Katriina Salmikangas. Hän analysoi aidon itsehallinnon mahdollisuuksia yhden kansalaisyhteiskunnan toimijan, kyläyhdistyksen näkökulmasta. Tätä kautta rakentuvat paikallinen koordinointi ja synergia kunnallishallinnon ja kolmannen sektorin kesken samalla, kun esille nousee haasteita osallisuuden toteutumiselle. José Valanta pohtii kriittisesti kuntien nykyisen itsehallinnon mahdollisuuksia varsinkin pienemmissä kunnissa todeten, että ne ovat käytännössä katsoen täysin riippuvaisia sekä toisistaan että verkostomaisista palvelutuotanto-organisoinneista. Koska kuntaidentiteetti korostuu kuntaliitoksissa, Valanta kysyy, olisiko jo kertaalleen hylätty aluekuntamalli otettava vakavasti uuteen pohdintaan ja käytävä rakentamaan maahamme kokonaan uudenlaista itsehallintokäsitettä. Viedäänkö meitä kuntalaisia kuin kuoriämpäriä? kysyy Jaakko Pitkänen kirjoituksessaan, joka käsittelee kansalaisen kokemuksia kunnan toiminnassa sekä seudullisessa ja maakunnallisessa yhteistyössä. Pitkänen korostaa erityisesti pienyhteisöjen ACTA

verkostoitumisen ja aktiivisen yhteistyön merkitystä kunnallisten päättäjien kanssa tienä toimivaan kansalaisvaikuttamiseen. Talous, johtaminen ja hallinto itsehallinnon peruskivinä Keskeinen osa itsehallinnon toimivuudesta riippuu kuntien hallinnosta. Tärkeää olisi, että hallintoa tarkasteltaisiin paitsi tehokkuuden ja demokratian näkökulmista, myös itsehallinnon ideaan perustuen. Hallinnolliset ja johtamisen käytännöt voivat osaltaan vahvistaa tai heikentää itsehallinnon toimintamahdollisuuksia. Artikkeleissa analysoidaan erityisesti johtamisen, talouden ja tietohallinnon kysymyksiä. Jari Stenvall ja Maarit Sihvonen analysoivat kuntien johtamista, paitsi yleisesti, myös siitä näkökulmasta, miten kuntiin kohdistuvat reformit ovat asettaneet muutospaineita. He näkevät ongelmallisena sen, että kuntien johtamista on kehitetty vain ammatillisena johtamisena, ei kunnallisen itsehallinnon ideaan perustuvana toimintana. Johtamisen käytäntöä ja teoriaa voitaisiin kehittää ammatillisen lähestymistavan ohella painottaen kansalaisyhteiskuntaa, kuntia kulttuurisena ilmiönä, elinvoimaisuutta paikallisissa ja monimutkaisessa toimintaympäristössä sekä toimintaa verkottuneissa ja teknologiavaikutteisissa olosuhteissa. Nämä lähtökohdat voisivat luoda jäsennettyjä tavoitteita johtamisen sisältöalueille kuten resurssijohtamiseen, strategiseen johtamiseen, verkostojohtamiseen ja muutosjohtamiseen. Pentti Meklin ja Jarmo Vakkuri asettavat tavoitteen jäsentää kunnallista itsehallintoa talouden näkökulmasta. Artikkelissa tarkastellaan itsehallintoa kunnan kykynä selviytyä tehtävistään. Tässä viitekehyksessä itsehallinto tarkoittaa kunnan mahdollisuutta päättää taloudestaan, toisin sanoen tuloista ja menoista sekä varoista ja veloista, mutta myös vastuuta tehtyjen päätöksien seurauksista. Mahdollisuuden kääntöpuolena on näihin liittyvä vastuu. Kunnan talouden tasapaino on itse asiassa tärkeä näkökulma kunnan itsehallinnon tarkastelussa. Tasapaino tarkoittaa yksinkertaisesti sitä, että kunnan tulojen ja menojen on oltava pitkällä aikavälillä hallittavissa olevassa tasapainossa. Meklinin ja Vakkurin toteavat, että kun kunnan tulorahoitus loppuu, itsehallintokin taloudellisessa merkityksessä loppuu. Antti Syväjärven ja Harri Ihalaisen mukaan nykyisessä uudistusten ja muutosten määrittämässä tilanteessa, jota myös enenevässä määrin voidaan kuvata tiedon yhteiskunnaksi, on perusteltua tarkastella kuntien tietohallintoa osana kunnallista itsehallintoa. Tietohallinnollisten ratkaisujen kautta kuntien on kyettävä vastaamaan jatkuvasti paitsi paikallisiin niin myös alueellisiin ja valtakunnallisiin julkisen tietohallinnon menettelytapoihin. Syväjärvi ja Ihalainen painottavat, että tietohallinto haastaa kunnallisen itsehallinnon. Miten toimijat kykenevät tekemään paikallisia valintoja, jotka kohdistuvat niin kunnan kuin kuntalaisten hyväksi? Tietämätön tai kykenemätön tietohallinto on aito uhka ja haaste kuntien itsehallinnolle, kun taas parhaimmillaan tietohallinto paikallisena tai paikattomanakin valintana tukee itsehallintoa. Päivi Laajala ja Kari-Pekka Mäki-Lohiluoma luovat kuvan neuvottelu- ja ohjausmenettelystä kunta-valtio-suhteessa; sen nykytilanteesta, käytännöistä ja kehittämistarpeista. Kirjoittajien mukaan järjestelmän kehittäminen edellyttäisi yhtäältä organisaatiouudistuksia, jotka vahvistaisivat ministeriöiden välistä horisontaalista koordinaatiota, ja toisaalta valtiontaloutta vastaavaa kuntatalouden kehysmenettelyä, 13 KUNNALLISEN ITSEHALLINNON PERUSKIVET

14 joka sitoisi myös ministeriöt tiiviimmin käytettävissä oleviin resursseihin. Kehittämisen esteenä on se, että osapuolen kesken ei vallitse täysin yksiselitteistä näkemystä eri osapuolten roolista, tehtävistä ja asemasta neuvottelujärjestelmässä. Jarmo Asikainen korostaa strategian sekä siihen liittyvän päätöksenteko- ja toimeenpanokyvyn merkitystä kunnallisen itsehallinnon kannalta. Kuntien menestyminen on entistä enemmän riippuvainen paikallisesta toimintaympäristöstä, josta muodostuu kunnan strategisen suunnittelun ja johtamisen kannalta olennainen mahdollisuuksien kenttä. Kunnan tehtävät ja rooli Kunnan perustehtävän ydin määritellään kuntalaissa. Perusperiaatteena tätä kirjoitettaessa vuonna 2011 on niin kutsuttu yhtenäiskunta-ajattelu ja siihen pohjautuva tehtävämäärittely. Yhtenäiskunta-ajatteluun perustuen suomalaisten kuntien tehtävät ja perusrakenne ovat samat, olipa kunnan koko suuri tai pieni tai sijainti missä tahansa. Kuntien tehtäviä voidaan itsehallinnon näkökulmasta lähestyä monella eri tavalla. Itsehallinnon ollessa de jure` totta, itsehallinnon toimivuutta voidaan arvioida tai arvostella sen perusteella, miten kunnat tehtävistään selviytyvät. Toisaalta kunnat pystyvät nykyisin määrittelemään vain osan tehtävistään. 2000-luvulla kuntien tehtäviä on edelleen lisätty ja niiden toteuttamista on pyritty normeeraamaan tarkasti. Kaija Majoinen analysoi empiiriseen aineistoon perustuen sitä, mitä sisältöjä eri toimijat nostavat kunnan perustehtävän ytimeen. Hänen kiinnostuksensa kohdistuu erityisesti siihen, mitkä sisällöt painottuvat erilaisissa toimintaympäristöissä toimivissa kunnissa. Majoinen korostaa kunnan perustehtävän uudelleenmäärittelyn välttämättömyyttä. Kun kuntaorganisaatiot sulautuvat osiksi hybridisiä palveluverkostoja ja kehittämiskumppanuuksia, korostuu kehittäminen ja mahdollistava rooli kunnan perustehtävässä. Muutoin riskinä on näivettyminen ja negatiiviseen kierteeseen joutuminen. Tämän vuoksi muun muassa toimialojen rajapintojen ja tehtävävastuiden uudelleenmäärittely on välttämätöntä. Anni Jäntti tarkastelee kunnan päätösvallan ja tehtävien vähenemisen vaikutuksia kunnalliseen itsehallintoon. Tapaustutkimuksen kohteena on Kainuun hallintokokeilu. Jäntti käyttää analyysissään onttouden käsitettä. Kunnan tehtäväkenttä on Kainuun hallintokokeilussa kaventunut Suomen oloissa erittäin merkittävästi, mutta vastaavanlaisia prosesseja on käynnistynyt myös kunta- ja palvelurakenneuudistuksen myötä. Tehtäväkentän kaventuminen ei kuitenkaan välttämättä johda kuntien onttoutumiseen, vaan Jäntti osoittaa, että tehtävien vähentymisellä voi olla myönteinen merkitys itsehallinnon uudelleen rakentumiseen luomalla uusi paikallinen yhteisö. Sini Sallinen lähestyy kunnallista itsehallintoa vapaaehtoisten tehtävien näkökulmasta tarkastellen näihin tehtäviin kohdistuneita oikeudellisen liikkumavaran muutoksia ja erityisesti EU:n lainsäädännön vaikutuksia. Sallinen korostaa oikeudellisen liikkumavaran kaventuneet merkittävästi näissä tehtävissä, mutta myös näiden tehtävien merkitystä paikallisten tarpeiden toteuttamisessa ja elinvoimaisen kunnan edistämisessä. Kuntalaisten kokonaisvaltaiseen hyvinvointiin sisältyy myös taloudellinen hyvinvointi. Erityisesti elinvoimaisuuden näkökulma on kunnallisen itsehallinnon ACTA

kannalta erittäin keskeinen. Elinvoimaa lähestytään kunnan alueen elinkeinoelämän kehittämisen näkökulmasta. Jouni Välijärvi keskittyy siihen, millaisen perustan pääosin kuntien vastuulla oleva perusopetus antaa osaamisen rakentamiselle ja vahvistamiselle tulevaisuudessa. Hänen mukaansa osaava Suomi rakentuu osaavista yksilöistä ja paikallisista yhteisöistä. Toimintaympäristömme nopea muutos edellyttää monia uudistuksia perinteisissä koulutuksellisista rakenteissa ja toimintatavoissa, vaikka saavutetut tulokset ovat olleet erinomaisia. Kirjoituksessa tarkastellaan perusopetukseen kohdistuvia tulevaisuuden haasteita, kuten tulevien kuntalaisten kasvattamista ja syrjäytymisen ehkäisemistä. Oppimista voisi Välijärvi mukaan lähestyä entistä laaja-alaisemmin. Koulutuksen asiantuntemusta voitaisiin hyödyntää nykyistä huomattavasti laajemmin oppiva kunta -vision rakentamisessa ja sen käytännön toteutuksessa. Osaava kunta tarkoittaa tulevaisuudessa yhä enemmän osaavia kuntalaisia. Juhani Lehto kiinnittää huomiota siihen, että sosiaali-, terveys- ja perusopetuspalveluita koskevassa julkisessa keskustelussa on viime vuosikymmeninä toistuvasti syntynyt asetelma, jossa kuntien nimissä näytetään vastustettavan valtion tarkennuksia ja laajennuksia hyvinvointipalveluoikeuksiin ja jopa esitettävän olemassa olevien oikeuksien rajoittamista. Tämä johtaa kysymään, onko jokin vialla valtion ja kuntien välisessä suhteessa, kun kunnallinen itsehallinto ja kansalaisten oikeudet hyvinvointipalveluihin näyttävät joutuneen keskenään ristiriitaan. Kirjoitus sisältää huolenaiheen siitä, että valtion ja kuntien keskinäissuhde on muuttunut pikemminkin erillisyyttä kuin yhteisvastuuta korostavaan suuntaan. Uudessa mekanismissa on vaikea tunnistaa palveluoikeuksiin liittyvää yhteisvastuuta koskevaa neuvottelua tai sen tuloksena syntyvää kompromissia tai mitään niitä korvaavaa prosessia. Edes Paras-uudistuksen toteutuksessa ei yhteisvastuun osalta ole kovin paljon merkkejä tai kehityspolkujen alkuja nähtävissä. Veli-Pekka Nurmi käsittelee turvallisuutta laajasta viitekehyksestä käsin. Kunnan turvallisuuden hallinnassa ja varautumisessa on kysymys niin kuntalaisten turvallisuuden edistämisestä kuin myös kunnan oman toiminnan jatkuvuuden varmistamisesta kriisien hallitsemiseksi. Hän esittää, että kunta- ja palvelurakenteiden muutokset sekä kuntien palvelutuotannon muuttuminen on otettava huomioon kuntien varautumiseen ja turvallisuuden hallinnan kokonaisuuteen vaikuttavana tekijänä. Kuntatasolla kuntien valmiussuunnittelu tulisi kytkeä valtuustoon asti ulottuvaan kunnan talousarvioprosessiin. Arto Lepistö kiinnittää huomiota pahoinvoinnin lisääntymiseen. Vaikka kunnat ovat saavuttaneet hyviä tuloksia hyvinvoinnin edistämisessä, pahoinvoinnista monine seurausilmiöineen on tullut vakava uhka sekä kunnille että koko suomalaiselle yhteiskunnalle. Hyvinvointipolitiikan painopistettä tulisikin siirtää pahoinvoinnin seurausten torjunnasta syihin eli ennaltaehkäisevään toimintaan. Tässä mallissa kunnan tehtäväksi muotoutuu aikaisempaa voimakkaammin kuntalaisten itsenäisyyden ja täysipainoisen elämän vahvistaminen, valmentaminen ja huolenkantaminen. 15 KUNNALLISEN ITSEHALLINNON PERUSKIVET

16 Inledning Arto Haveri, Jari Stenvall & Kaija Majoinen (red.) (2011): Kunnallisen itsehallinnon peruskivet. [Den kommunala självstyrelsens grundpelare]. Acta nr 224. Finlands Kommunförbund och Föreningen för kommunalvetenskap Ry. Helsingfors. Varför är den kommunala självstyrelsen viktig just nu? I 2010-talets Finland finns det en tydlig motsättning mellan verkligheten och den normativa grund som kommunernas självstyrelse bygger på. Enligt 121 i grundlagen är Finland indelat i kommuner, vilkas förvaltning ska grunda sig på självstyre för kommunens invånare. Vad kvarstår av den kommunala självstyrelsen och vad omfattar den egentligen? Vad kunde en stark självstyrelse innebära för det finländska samhället, medborgarna och lokalförvaltningen? I vilken riktning ska vi utveckla självstyrelsen? Vi kan granska frågan om självstyrelse från flera synvinklar. Ekonomiska experter betonar gärna det ekonomiska perspektivet och de resurser som står till buds. Ju mer pengar det finns desto större är självstyrelsen. De rättslärda förknippar gärna självstyrelsen med kommunernas ställning i rättsordningen och den juridiska rörelsefrihet som bestämmelserna ger kommunerna. Verksamheten inom ramen för självstyrelsen styrs inte av detaljerade bestämmelser. De statsvetare kan se de politiska institutionernas ostörda och effektiva verksamhet som det mest väsentliga för självstyrelsen, med hänsyn till att den kommunala självstyrelsen uttryckligen är invånarnas självstyrelse. Inom referensramen för kommunalpolitisk forskning betonas självstyrelsen som en egenskap hos kommunerna. En stark självstyrelse kräver ett fungerande ledarskap och betydande möjligheter för kommuninvånarna att påverka på lokal nivå. Dessutom har den kommunala självstyrelsen ett värde i sig själv, det är ett styrsätt som vuxit fram med den historiska utvecklingen. Den kan till och med ses som en filosofi. Dessa sätt att granska självstyrelsen har ett samband. Genom att kombinera dem är det möjligt att skapa en mångsidig bild av självstyrelsen. Om någon annan detaljerat styr hur budgeten används främjas inte självstyrelsen ens av en stor budget. Friheten att utan juridisk reglering godtyckligt fatta beslut vars genomförande kräver ekonomiska resurser eller andra resurser som inte finns är ändå begränsad. En bred definition av kommunernas självstyrelse kunde vara kommuninvånarnas möjligheter att fatta beslut och genomföra dem på lokal nivå. En stark självstyrelse förutsätter fungerande politiska institutioner, ekonomiska resurser och färre regleringar. Idén med kommunalförvaltningen förverkligas inte riktigt utan självstyrelse. De grundläggande värderingarna för den kommunala självstyrelsen är frihet, delaktighet och effektivitet. Kommunernas existens och samhällsbetydelse kan motiveras utgående från behovet av demokrati, effektivitet och en starkare lokal ekonomi (se närmare; Haveri Majoinen Jäntti 2009). I bästa fall inverkar kommunalförvaltningen positivt både på ett effektivt tillhandahållande av tjänster och på invånarnas möjligheter att ACTA

delta och påverka. Det här främjas av en samordning av funktionerna på lokal nivå, ett utvecklingsarbete som beaktar den lokala kunskapen och kommunernas särdrag, olika verksamhetsformer som möjliggör innovationer och en vi-anda som förstärker viljan av att verka för närmiljön. Dessa drag hos kommunalförvaltningen främjar produktivitet och demokrati men kan ändå inte förverkligas fullt ut utan kommunal självstyrelse. Utan en fungerande självstyrelse skulle alla kommuner snart vara likadana, ingen skulle pröva nya verksamhetsformer och det skulle inte finnas föregångare eller eftersläntrare. Utan en fungerande självstyrelse skulle det inte finnas mycket som uppmuntrade invånarna att delta i kommunalpolitiken. Den kommunala självstyrelsen är i kris. Under omställningarna på 1990-talet var frikommunsförsöket ett sätt att öka kommunernas autonomi. Under en tid tycktes vi också gå i en bra riktning men efter millennieskiftet har kommunernas verkliga självstyrelse hela tiden minskat på grund av allt för många uppgifter, nya bestämmelser och förvaltningsreformer som styrs uppifrån ner. I många kommuner anser man alltjämt att kommunernas makt är direkt jämförbar med storleken på budgeten. Det har ändå blivit allt tydligare att en decentralisering av uppgifterna från staten till kommunerna tillsammans med de nya uppgifterna snarare har minskat än ökat kommunernas självstyrelse. Kommunernas verksamhet ska utgå ifrån det lokala perspektivet och tillgodose de lokala behoven. Samtidigt bör verksamheten uppfylla de normer och förfaranden som staten ständigt utökar till exempel för utbildningen och hälso- och sjukvården. Det kan till och med vara så att en del av kommunernas ledande tjänsteinnehavare eller förtroendevalda har blivit så cyniska att de slutat försvara den kommunala självstyrelsen. Kommunerna förnyas och den pågående förändringen förutsätter också att självstyrelsen genomgår en renässans. Kommunerna söker nya lösningar på hur de ska möta det ökade trycket. Det här kan till exempel ske genom att kommunerna utvärderar funktionerna på nytt, tar i bruk beställar utförarmodellen eller genom att de utnyttjar andra marknadsinriktade lösningar och satsar på strategisk ledning. Genom kommunernas reformer och statens styrning håller det på att uppstå en ny slags kommunalförvaltning där det är klokt att fundera igenom på nytt också de olika aspekterna på självstyrelsen. Bokens syfte Idén till boken om kommunal självstyrelse uppstod år 2009 i samband med det kommunalvetenskapliga seminariet Kunnallistieteen päivät i Jyväskylä. Utgångspunkten var debatten kring den kommunala självstyrelsen på 2010-talet i Finland. Många uttryckte en farhåga om att grundidén med självstyrelsen gått förlorad under trycket av olika omställningar och det ökade antalet skyldigheter som staten lagt på kommunerna. Även vid denna tidpunkt rådde det delade meningar om självstyrelsens betydelse och om behovet av att öka självstyrelsen. Få ifrågasatte ändå att det här är något som kräver forskarnas uppmärksamhet och en bredare samhällsdebatt. Redaktörerna för boken anser att det är nödvändigt att diskutera vad självstyrelse innebär, vilken betydelse den har och hur den kan utvecklas. Exempelvis vill vi 17 KUNNALLISEN ITSEHALLINNON PERUSKIVET

18 väcka debatt om huruvida självstyrelse är något som de politiska beslutsfattarna vill upprätthålla som en central samhällelig institution och som en del av den offentliga förvaltningen. Det är också viktigt att diskutera vad det innebär om självstyrelsen försvagas. Det nuvarande mellanläget där kommunerna i princip har självstyrelse men inte nödvändigtvis i praktiken är problematisk på många sätt. Detta syns bland annat i försämrade verksamhetsförutsättningar och i statens inställning till kommunerna. I den här boken behandlas frågan om självstyrelse från en mångsidig synvinkel med de verktyg som ekonomin, politiken och juridiken ger oss. Vi granskar vilka möjligheter kommunernas självstyrelse ger i det pågående brytningsskedet och vilken betydelse självstyrelsen kan ha i det finländska samhällets kamp för att klara av framtida utmaningar. Också många av spänningarna och hoten kring självstyrelsen tas upp. Som helhet betraktat förklarar texterna i boken vilka nya grundpelare den kommunala självstyrelsen vilar på. Boken innehåller såväl vetenskapliga artiklar som belysande inlägg. I artiklarna utnyttjas såväl undersökningar som litteratur och annat material. Inläggen består av sakkunnigas visionära ställningstaganden om olika omständigheter kring kommunernas självstyrelse. Artiklarna och inläggen kompletterar varandra. Den kommunala självstyrelsen påverkas av många olika slags faktorer. I början av boken granskas tanken bakom kommunernas självstyrelse och den bakomliggande teorin. Efter det diskuteras vilken inverkan ort och plats har för självstyrelsen. Läget i dag beskrivs utifrån utvecklingen av förhållandet mellan kommunen och staten, den europeiska referensramen och verksamhetsmiljön. Det tredje kapitlet koncentrerar sig på demokrati och medborgarinflytande som grundpelare för självstyrelsen. Det fjärde kapitlet behandlar förvaltningen, ekonomin och ledarskapet. I det femte kapitlet betonas kommunernas centrala uppgiftsområden och den förändring som kommunernas grundläggande uppgifter genomgår. Förändringarna beskrivs utifrån hur de inverkar på självstyrelsen. Idé och teori bakom den kommunala självstyrelsen Idén och teorin bakom den kommunala självstyrelsen måste återupptäckas. Risto Harisalo sammanfattar frågan väl: utveckling utan självstyrelse utvecklar endast kommunerna. Utan en idé och teori som stöd för självstyrelsen är kommunerna endast en förlängning av staten. De verkställer beslut som fattats på högre nivå i hierarkin, producerar tjänster och utför administrativa uppgifter. Samhällsandan, den lokala förankringen, medborgarsamhället och kapaciteten att anpassa sig till komplicerade särförhållanden är centrala för den kommunala självstyrelsen. Dessa bör hela tiden justeras och uppdateras bland annat på grund av omvärlden. De bör också utgöra utgångspunkten vid utvecklingen av kommunerna. I sin artikel närmar sig Risto Harisalo den kommunala självstyrelsen från Tocquevilles synvinkel som betonar samhället. Enligt detta synsätt är det två drag hos kommunerna, självständighet och inflytande, som definierar dem som självstyrande samhällen. Dessa drag gör att folkstyret och samhället åtminstone i någon mån kan utvecklas enligt egna regler. En kommunal självstyrelse utan självständighet och infly- ACTA

tande kan inte fungera och kommuninvånarna skapar inte ett tillräckligt nära band till kommunerna. I enlighet med Tocquevilles idéer utgör den kommunala självstyrelsen grunden för ett dynamiskt samhälle. Den bör ses som en kulturell faktor som på ett avgörande sätt inverkar på människornas liv och på samhällsutvecklingen. Eftersom den kommunala självstyrelsen är en av samhällets grundpelare är det viktigt att försöka förstå hur självstyrelsen formar staten, de ekonomiska relationerna och människornas sociala liv. Arto Haveri och Jenni Airaksinen har granskat den kommunala självstyrelsen utifrån begreppet lokal självstyrelse. De utgår ifrån att det uttryckligen är den lokala förankringen och de värden som kan härledas härifrån som är centrala med tanke på hur självstyrande organisationer fungerar. Ett vägande argument för lokal självstyrelse utgår ifrån iakttagelsen att det finns frågor som står i centrum för politiska definitioner och intressekonflikter som inte är globala, nationella eller nödvändigtvis ens kommunala. Frågorna anknyter till medborgarnas vardag och omedelbara närmiljö. För att kommunernas självstyrelse ska vara berättigat är det viktigt att invånarna med hjälp av kommunen kan göra egna val på lokal nivå och förbättra förutsättningarna i sitt eget liv: servicen, miljön och näringslivet. I slutet av artikeln presenteras en vision om ett Finland som starkt förlitar sig på invånarnas lokala självstyre. Det är en viktig del av den nationella välfärden, innovationspolitiken och reformarbetet. Sakari Möttönen arbetar med en teori om kommunernas självstyrelse som baserar sig på kontingensteorin. Artikelns centrala budskap är att ett allt mer komplext samhälle kräver en allt mer decentraliserad offentlig sektor. Statens åtgärder leder ofta till en alltför snäv handlingsfrihet för kommunerna. Kommunerna har inte alltid sådan beredskap eller sådana förutsättningar att handla som krävs för att kommunerna med sina egna handlingar ska kunna svara på förändringarna i omvärlden. Den bästa strategin för att förnya kommunstrukturerna baserar sig på statens och kommunernas samarbete. Pasi-Heikki Rannisto diskuterar det historiska perspektivet: vem har kommunerna egentligen tillhört? Enligt honom är de begrepp och argument som används i diskussionen i regel vaga. När självstyrelsen diskuteras bör man först definiera vad det hela handlar om, vems självstyrelse som granskas och vem det är som definierar självstyrelsen. För den kommunala självstyrelsens del har självstyrelsen först gällt bildandet av kommunerna, sedan fokuserat på samhällstänkandet och efter det har idén om vad självstyrelse innebär definierats av strävan efter makt och effektivitet. I välfärdsstaten påverkades kommunernas självstyrelse starkt av statens styrning. Efter det har man återgått till att betona effektiviteten i kommunens funktioner, vilket har lett till en oklar idé om vad den kommunala självstyrelsen innebär. I olika skeden har synvinklarna som utgått från kommuninvånarna och demokratin påverkat hur självstyrelsen definierats. Särskilt nu på 2000-talet bör dessa synvinklar ges ett ännu större värde. Torsti Kirveläs artikel granskar den kommunala självstyrelsens framtid genom flera scenarier. Den bärande idén i scenariotänkandet är att man skapar flera alternativa framtider på basis av vilka det är möjligt att skapa en bild av den kommunala självstyrelsen, dess viktigaste drag och de effekter och utmaningar som de olika scenarierna ställer på kommunernas självstyrelse. Det första kapitlet avslutas med Ari Kolehmainens presentation av programmet 19 KUNNALLISEN ITSEHALLINNON PERUSKIVET

20 Ny Kommun 2017 och hans reflektioner kring hur den kommunala självstyrelsen bör utvecklas för att den ska svara på utmaningarna under 2020-talet. Artikeln betonar att, det är nödvändigt med sådana ändringar av kommunalförvaltningen som beaktar kommunernas uppgifter och utmaningar som en helhet, men som också ser kommunernas olika situationer, behov och förutsättningar. Den kommunala självstyrelsen i relation till ort och plats I bokens andra huvudkapitel diskuteras den kommunala självstyrelsens ställning samt begreppets koppling till och självständighet från ort och plats. Här skapas en bild av att den kommunala självstyrelsen befinner sig i ett brytningsskede till skillnad från utvecklingen i de europeiska kommunerna. I anknytning till verksamhetsmiljön är viktiga förändringskrafter förhållandet mellan kommunerna och staten, utvecklingen av informations- och kommunikationsteknologin, kravet på livskraft och kundorienteringen. I Inga Nyholms artikel granskas förhållandet mellan kommunerna och staten inom ramen för styrningen och de förändringar som skett. En historisk insikt i och analys av förhållandet mellan kommunerna och staten är nödvändig för att vi ska kunna förstå deras förhållande i dag. Enligt Nyholm började man på 2000-talet se kommunerna och staten som partner. För styrsystemens del betonar detta tänkande betydelsen av nätverk. I framtiden bör tyngdpunkten enligt Nyholm flyttas till ett allt starkare partnerskap, vilket kunde ge förhållandet mellan kommunerna och staten nya dimensioner och göra påverkandet mer legitimt. Aimo Ryynänen behandlar i sin artikel särskilt betydelsen av europeiska aktörer, Europarådets och Europeiska unionens principer och lagstiftning för kommunernas självstyrelse och verksamhet. Han granskar också kritiskt förhållandet mellan Europarådets stadga om lokal självstyrelse och den nationella lagstiftningen. Europeiska unionens vitbok, princip om närheten till medborgarna och tjänstedirektiv påverkar hur den kommunala självstyrelsen utformas. Enligt Ryynänen baserar sig den kommunala självstyrelsen på den europeiska demokratin. Den kommunala självstyrelsen är en nödvändig förutsättning för den europeiska rättsstaten och demokratin. Kari Prättälä granskar vilka åtgärder som krävs av staten och av lagstiftningen för att grunden för den kommunala självstyrelsen ska kunna bevaras och förbättras. Olika synvinklar som tas upp gäller bland annat invånarnas grundläggande fri- och rättigheter, kommun- och servicestrukturerna och den kommunala demokratin och ekonomin. Att det här är ett viktigt ämne understryks av att många frågor som är viktiga för kommunernas självstyrelse kommer att lyftas upp i regeringsprogrammet för den nya regeringen som inleder sitt arbete våren 2011. Ari-Veikko Anttiroiko diskuterar hur ICT-teknologin speglas i förändringarna i den kommunala självstyrelsen. Den tekniska utvecklingen ställer ramar för men ger också nya former för det sociala deltagandet, också inom kommunalförvaltningen, men utvecklingen kan inte på något sätt direkt definiera hur omfattande självstyrelsen är eller hur den ska se ut. Det är snarare ett instrument, en process som påverkar ACTA