KYSYMYKSIÄ 2002 ETNISTEN SUHTEIDEN NEUVOTTELUKUNNAN ASETTAMAN TYÖRYHMÄN RAPORTTI

SUOMEN VENÄJÄNKIELISEN VÄESTÖNOSAN KYSYMYKSIÄ 2002 ETNISTEN SUHTEIDEN NEUVOTTELUKUNNAN ASETTAMAN TYÖRYHMÄN RAPORTTI Venäjän ja Itä-Euroopan instituutti Annankatu 44, 00100 Helsinki Puh. (09) 2285 4434, telekopio (09) 2285 4431 www.rusin.fi ISBN 951-707-103-5 Helsinki 2003

Saatteeksi Suomen Venäjänkielisten Yhdistysten Liitto jätti Etnisten suhteiden neuvottelukunnalle 26.6.2001 aloitteen ja täydentävän ehdotuksen 21.1.2002 Suomen venäjänkielisen väestönosan tutkimusta kartoittavan ad hoc -työryhmän perustamiseksi. Etnisten suhteiden neuvottelukunta päätti 21.1.2002 asettaa neuvottelukunnan työjaoston esityksestä Suomen venäjänkielistä väestönosaa koskevaa tutkimusta selvittävän ad hoc -työryhmän. Neuvottelukunta päätti tukea raportin kääntämistä venäjän kielelle. Työryhmän tehtävänä oli selvittää ja arvioida Suomessa tehtyä venäjänkielistä väestöä koskevaa tutkimustoimintaa sekä kartoittaa mahdolliset lisätarpeet jatkotutkimuksille. Ad hoc -työryhmä aloitti työnsä huhtikuussa 2002 ja luovutti raporttinsa Suomen venäjänkielisen väestönosan kysymyksiä 2002 Etnisten suhteiden neuvottelukunnalle 27.2.2003. Ad hoc työryhmä laajensi itse tehtäväänsä alkuperäisestä neuvottelukunnan vahvistamasta toimeksiannosta varsin laajaksi, kuten raportista ilmenee. Raportti on informatiivinen ja useat siinä ehdotetut toimenpiteet koskevat kaikkia maahanmuuttajia ja liittyvät Suomen vähemmistöpolitiikkaan. Etnisten suhteiden neuvottelukunta lähettää raportin valtioneuvoston kanslialle, opetusministeriölle, oikeusministeriölle, työministeriölle, sisäasiainministeriölle, ulkoasiainministeriölle ja sosiaali- ja terveysministeriölle, Suomen kuntaliitolle, ortodoksiselle kirkkokunnalle, Suomen evankelis-luterilaiselle kirkolle, työelämän keskeisille osapuolille ja vähemmistö- ja maahanmuuttokysymyksiä käsitteleville kansalaisjärjestöille ja tahoille. Helsingissä 12.3. 2003 Risto Laakkonen Pääsihteeri Etnisten suhteiden neuvottelukunta

2 SISÄLTÖ: JOHDANTO... 4 1 SUOMEN VENÄJÄNKIELISEN VÄESTÖNOSAN TAUSTAA... 6 1.1. Venäläiset Suomessa... 6 1.2. Inkerinsuomalaiset... 7 1.3. Etnisiä vähemmistöjä koskevan tilastoinnin puutteita... 8 2 SUOMEN MAAHANMUUTTO- JA VÄHEMMISTÖPOLITIIKKAA... 9 2.1. Kansainvälisiä sopimuksia... 9 2.1.1. Suomea sitovia kielellisiä vähemmistöjä koskevia kansainvälisiä sopimuksia... 9 2.1.2. Kieliolojen valvonnasta ja säätelystä Suomessa... 11 2.2. Normit ja niiden seuranta... 12 2.2.1. Perustuslaki... 12 2.2.2. Ulkomaalaislaki... 12 2.2.3. Kansalaisuuslaki... 12 2.2.4. Kotouttamislaki... 13 2.2.5. Kotouttamislain toimeenpanon seuranta... 13 2.2.6 Varhaiskasvatusta ohjaavat periaatteet... 14 2.2.7 Varhaiskasvatus ja lapsiperheiden tuki... 15 2.2.8. Koulutusta koskevat lait ja opetussuunnitelmat... 15 2.2.9. Koululakien seuranta... 18 2.2.10. Ulkomailla suoritettujen tutkintojen tunnustaminen / rinnastaminen... 18 2.2.11. Kielisäännöksiä... 18 2.2.12. Laki etnisen yhdenvertaisuuden turvaamisesta... 19 2.2.13. Laki maahanmuuttajan erityistuesta... 20 2.3. Ohjelmat ja linjaukset... 20 2.3.1. Hallituksen maahanmuutto- ja pakolaispoliittinen ohjelma... 20 2.3.2. Hallituksen etnisen syrjinnän ja rasismin vastainen toimintaohjelma... 20 2.3.3. Opetusministeriön maahanmuuttopoliittiset linjaukset... 21 2.4. Vähemmistöasioita käsitteleviä elimiä... 22 2.4.1. Etnisten suhteiden neuvottelukunta... 22 2.4.2. Vähemmistövaltuutettu... 22 2.4.3. Suomen vähemmän puhuttujen kielten toimisto (FIBLUL)... 23 3 VENÄJÄNKIELISEN VÄESTÖNOSAN ASEMA SUOMESSA... 23 3.1. Venäjänkielisen väestönosan asemaan liittyviä epäkohtia... 23 3.1.1. Kielellisten oikeuksien toteutuminen... 23 3.1.2. Pääväestön asenteista johtuva syrjintä... 24 3.1.3. Syrjintä työhönotossa... 25 3.2. Vähemmistöaseman virallisesta tunnustamisesta... 26

3 4 VENÄJÄNKIELISTEN MAAHANMUUTTAJIEN KOULUTUKSESTA... 27 4.1. Suomalaisen ja venäläisen koulukulttuurin eroja... 27 4.2. Venäjä äidinkielenä -opetuksesta... 28 4.3. Oma- ja kaksikielisestä opetuksesta... 29 4.3.1. Venäjänkieliset koulut... 30 4.3.2. Venäjänkieliset päiväkodit... 30 4.4. Suomi / ruotsi toisena kielenä opetuksen puutteita... 31 4.5. Maahanmuuttajakoulutuksesta ja työllistymisestä... 32 5 VENÄJÄNKIELISILLE SUUNNATUT INFORMAATIOPALVELUT JA TIEDOTUSVÄLINEET... 33 5.1. Informaatiopalvelut ja kirjastot... 33 5.2. Kielipalvelut... 34 5.3. Venäjänkielisiä tiedotusvälineitä... 34 6 VENÄJÄN KIELEN ASEMA JA SÄILYTTÄMINEN SUOMESSA... 35 6.1. Venäjän kielen ja kulttuurin opetuksesta Suomessa... 35 6.2. Venäjän kielen säilyttäminen ja kielenhuolto Suomessa... 37 7 VENÄJÄNKIELISET JÄRJESTÖT JA USKONNOLLISET YHTEISÖT... 38 7.1. Venäjänkielisten järjestöjen toiminnasta... 38 7.2. Venäjänkieliset uskonnolliset yhteisöt... 40 8 TYÖRYHMÄN JOHTOPÄÄTÖKSIÄ JA SUOSITUKSIA... 42 8.1. Työryhmän suositukset toimenpiteiksi... 42 8.2. Venäläisasiain neuvottelukunnan tehtävät, toimintamalli ja kokoonpano... 57 8.2.1. Neuvottelukunnan kokoonpano... 57 8.2.2. Neuvottelukunnan yleiset tehtävät... 57 8.2.3. Strategian kehitystehtävät... 58 8.2.4. Neuvottelukunnan toimintamalli ja eri sidosryhmien edustus... 58 8.3. Ehdotuksia lisätutkimuskohteiksi... 59 LIITTEET... 61 LIITE 1: Raportissa käytettyjä lyhenteitä... 61 LIITE 3: Suomen venäjänkielistä väestöä koskevia tutkimuksia vuosina 1987-2002... 66 LIITE 4: Nykyisiä tutkimushankkeita... 80 LIITE 5: Suomen venäjänkielistä väestöä koskevia tilastoja... 83 LIITE 6: Venäjänkielisiä järjestöjä 31.12.2002... 87 LIITE 7: Lausuntoja ja raportteja, joita on huomioitu työryhmän raportissa... 89 LIITE 8: Lausunto Suomen venäjänkielisen väestön vähemmistöstatuksesta... 90 LIITE 9: Työryhmälle toimitettuja aloitteita ja esityksiä... 91

4 JOHDANTO Etnisten suhteiden neuvottelukuntaan (ETNO) päätettiin 21.1.2002 perustaa määräaikainen työryhmä selvittämään Suomen venäjänkielisen väestönosan kysymyksiä. Työryhmä perustettiin ja sen tehtävät määriteltiin Suomen Venäjänkielisten Yhdistysten Liiton (SVYL) aloitteesta. Työryhmän tehtävänä oli selvittää venäjänkielisen väestönosan asemaa vuonna 2002 ja laatia suosituksia jatkotoimenpiteiksi. Työryhmä keskittyi erityisesti venäjänkielisen väestönosan kieltä, kulttuuria, koulutusta ja oikeuksia koskeviin kysymyksiin. Loppuraporttiin on kirjattu yhteensä 37 laajuudeltaan eritasoista suositusta. Työryhmä aloitti toimintansa huhtikuussa 2002 ja kokoontui kymmenen kertaa. Kesäkuussa lähetettiin venäjänkielisten asemaa kartoittava kysely venäjänkielisille järjestöille. Joulukuussa järjestettiin seminaari, jossa esiteltiin työn tuloksia. Seminaariin osallistui yhteensä noin sata venäjänkielisten järjestöjen edustajaa, viranomaisia ja tutkijoita. Kyselyssä ja seminaarissa esille tulleita asioita on huomioitu tässä raportissa. Tehtävänä oli myös arvioida ja koota saatavissa olevaa tutkimustietoa sekä tehdä ehdotuksia lisätutkimuskohteiksi. Luettelo vuosina 1987-2002 tehdyistä Suomen venäjänkielistä väestöä koskevista tutkimuksista ja raporteista on tämän raportin liitteenä (liite 3). Tutkimuksia on käytetty myös raportin lähdeaineistona. Nykyisiä tutkimushankkeita on esitelty liitteessä 4. Työryhmän työ osoitti Suomen venäjänkielisen väestöryhmän historiallisen ja oikeudellisen aseman monivivahteisuuden. Lisäksi korostuivat kielen ja kulttuurin säilyttämisen merkitys integroitumisprosessissa sekä kansalaismielipiteiden kuulemisen tärkeys. Venäjänkielisen väestönosan kysymykset Suomessa tarvitsevat jatkuvaa ja riittävää huomiota sekä avointa keskustelua. Ne ovat tärkeitä kieli- ja kulttuurivähemmistön aseman kannalta, mutta myös vähemmistön mahdollisuuksien kannalta vaikuttaa oman asemansa määrittelyyn.

5 Työryhmän puheenjohtajana toimi ylitarkastaja Pekka Lampinen opetusministeriöstä ja jäseninä suunnittelija Mikko Cortés Téllez opetusministeriöstä, venäjänkielisten edustaja ETNO:ssa Kirill Gluschkoff, venäjänkielisten edustaja ETNO:ssa toiminnanjohtaja Irinja Karvonen Suomalais-venäläisen koulun kannatusyhdistyksestä, vanhempi tutkija Seppo Lallukka Venäjän ja Itä-Euroopan instituutista, venäjänkielisten edustaja ETNO:ssa maahanmuuttajaneuvoja Anna Leskinen, ylitarkastaja Anja Lyra työministeriöstä, FIBLUL:n varapuheenjohtaja Eugen Novitsky ja venäjänkielisten edustaja ETNO:ssa filosofian tohtori Sergei Smirnov. Työryhmän pysyvänä asiantuntijana oli johtaja Valdemar Melanko Venäjän ja Itä- Euroopan instituutista. Asiantuntijana oli myös päätoimittaja Eilina Gusatinsky Spektr-lehdestä. Työryhmän sihteerinä toimi projektisihteeri Leila Juusola Venäjän ja Itä-Euroopan instituutista. Helsingissä 31.12.2002 Pekka Lampinen (pj) Mikko Cortés Téllez Irinja Karvonen Anna Leskinen Valdemar Melanko Sergei Smirnov Kirill Gluschkoff Seppo Lallukka Anja Lyra Eugen Novitsky Leila Juusola (siht.)

6 1 SUOMEN VENÄJÄNKIELISEN VÄESTÖNOSAN TAUSTAA 1.1. Venäläiset Suomessa Ennen toista maailmansotaa venäläisiä muutti Suomeen pääasiassa kolmessa aallossa. Niistä ensimmäinen muodostui talonpojista, jotka siirrettiin Venäjältä Karjalan kannakselle 1700- luvun alussa Ruotsi-Suomelta vallatuille alueille. Alueet järjestettiin hallinnollisesti Venäjän yhteyteen Viipurin kuvernementiksi, josta käytettiin nimitystä Vanha Suomi. Kannakselle syntyivät venäläiskylät, joiden asukkaat tunnettiin laajalti muuallakin Suomessa kyyröläläisinä savenvalajina. Kun Vanha Suomi vuonna 1812 liitettiin muuhun Suomeen, venäläissyntyisistä talonpojista tuli samalla Suomen suuriruhtinaskunnan kansalaisia. Venäläisten osuus Vanhan Suomen kaupunkiväestöstä oli tuolloin 30 prosenttia, saksalaisia oli 14 prosenttia ja ruotsinkielisiä 12 prosenttia. Toinen aalto muodostui venäläisistä virkamiehistä, sotilaista, ortodoksisen kirkon papeista ja kauppiaista, jotka saivat autonomian aikana luvan asettua Suomen suuriruhtinaskuntaan. Osa heistä jäi maahan myös eläkkeelle siirryttyään. Venäläisten osuus Suomen väestöstä koko autonomian ajan oli noin 0,2 prosenttia. Vuonna 1880 maassa asui pysyvästi 4 200 venäläistä, vuonna 1900 heitä oli 6 000 ja vuonna 1910 määrä nousi 7 400:een. Eniten heitä asui Helsingissä ja Viipurissa. Esimerkiksi vuoteen 1850 mennessä venäläisten osuus Helsingin kauppiaiden keskuudessa oli 40 prosenttia. Viipurin kauppiaista noin puolet oli venäläisiä. Suomen itsenäistymisvuonna 1917 maassa oli kuutisen tuhatta ja vuonna 1920 noin viisi tuhatta venäläistä. Määrän lasku johtui siitä, että osa sulautui ruotsinkieliseen väestöön ja osa muutti takaisin Neuvosto-Venäjälle. Kolmantena aaltona olivat Venäjän vallankumousta paenneet. Muun muassa Kronstadtin kapinan seurauksena Suomeen muutti vuonna 1921 noin 8 000 pakolaista. Heistä monet jäivät maahan pysyvästi. Suurimmillaan venäläisten lukumäärä oli vuonna 1922, jolloin heitä oli 33 500. Heistä puolet oli venäläisiä emigrantteja, puolet inkeriläisiä ja Itä-Karjalan pakolaisia. Vuoden 1922 jälkeen pakolaisten määrä kääntyi laskuun, sillä monet heistä jatkoivat matkaansa suurimpiin emigranttisiirtokuntiin Pariisiin, Brysseliin, Berliiniin ja Prahaan. Toisen maailmansodan alkaessa Suomen venäläisyhteisöön kuului eräiden tietojen mukaan noin 20 000 henkeä. Jatkosodan aikana Suomeen siirrettiin 63 000 inkeriläistä, joista 55 000 palautettiin myöhemmin Neuvostoliittoon. Sodan jälkeen osa venäläisistä muutti maasta, toisaalta sulautuminen suomen- tai ruotsinkieliseen väestöön voimistui. Vielä 1920-luvulla Suomen venäjänkielisillä oli vilkasta yhdistystoimintaa, mutta sodan jälkeen poliittisesti arkana aikana toiminta keskittyi muutaman harvan yhdistyksen ja seurakuntien ympärille. Vuodesta 1940 vuoteen 1960 Suomen venäläisten tilastoitu määrä väheni 7 210:stä 2 750:een. 1960-luvulta lähtien Suomeen on muuttanut kasvava määrä venäläisiä. Neuvostoliitosta 1950-1970-luvuilla Suomeen muuttaneista suurin osa oli solminut avioliiton Suomen kansalaisten kanssa.

7 1990-luvulla muuttoliike vilkastui huomattavasti inkerinsuomalaisten ja muiden suomalaissukuisten paluumuuttajien myötä. Heistä suuri osa on venäjänkielisiä. Venäjän ja entisen Neuvostoliiton alueelta tulleet muodostavat nykyään suurimman maahanmuuttajaryhmän Suomessa. Lauri Hannikaisen (2002) mukaan uusimmat muuttajat voidaan jakaa kolmeen ryhmään. Suurimman ryhmän muodostavat inkerinsuomalaiset ja muut syntyperältään suomalaiset, jotka enimmäkseen käyttävät venäjää pääkielenään. Toisena ryhmänä ovat etniset venäläiset, jotka ovat tulleet Suomeen työ- tai perhesyistä enimmäkseen Venäjältä tai Virosta. Kolmas ja pienin ryhmä koostuu entisistä Neuvostoliiton kansalaisista, jotka eivät ole venäläisiä eivätkä virolaisia, mutta joiden pääkieli on venäjä. Vuoden 2001 lopun tilastojen mukaan Suomessa asui 22 720 Venäjän kansalaista. Venäjän äidinkielekseen ilmoittaneita oli 31 090. Ns. vanhavenäläisiä ja heidän jälkeläisiään on Suomessa 3 000 5 000. He asuvat enimmäkseen pääkaupunkiseudulla, mutta myös Hämeenlinnassa, Järvenpäässä, Kotkassa, Turussa ja Tampereella. Tilastoissa otetaan huomioon vain Suomessa vakinaisesti asuvat henkilöt. Tilapäisillä oleskeluluvilla Suomessa oleskelevia siirtolaisia alettiin tilastoida 1.5.2001 alkaen. Työministeriön puoltamia lausuntoja työlupia varten annettiin Venäjän kansalaisille 3 366 vuoden 2001 aikana. Vuonna 2002 venäläisten hakemista luvista sai puoltavan lausunnon 7 623 hakemusta. Valtaosa haetuista työluvista kohdistuu kausiluonteisiin töihin. Venäjänkielisten asukkaiden määrä Suomessa on viime aikoina kasvanut noin 2 000:lla vuodessa (siirtolaisia lukuun ottamatta). Lähitulevaisuudessa maahanmuuton odotetaan jatkuvan kasvavana. Eräässä asiantuntija-arviossa (Alanen, 2002) on esitetty vaihtoehtoja muuttovoitosta, jota Suomi vuoteen 2013 mennessä saisi IVY-maista. Varovaisen arvion mukaan määrä olisi 50 000 60 000 henkeä. Voimakkaan siirtolaisuuden vaihtoehdon mukaan muuttovoitto olisi 105 000 135 000 henkeä. 1.2. Inkerinsuomalaiset Inkerinsuomalaiset ovat Suomen alueelta 1600-luvulta lähtien Inkerinmaalle muuttaneita alueen siirryttyä Ruotsin haltuun Stolbovan rauhassa. He ovat yksi ryhmä niitä entisen Neuvostoliiton kansalaisia, joilla on suomalainen syntyperä. Inkeriläiset tarkoittaa kaikkia Inkerinmaan suomalais-ugrilaisia väestöryhmiä, eli inkerinsuomalaisten lisäksi ortodoksisia inkeroisia ja vatjalaisia, jotka eivät ole koskaan asuneet Suomen alueella. (Takalo, 1994) Eri puolilla entistä Neuvostoliittoa asuvien inkerinsuomalaisten määrän arvioidaan olevan noin 60 000 80 000. Heistä noin kolmannes asuu vanhalla Inkerinmaalla (Pietarissa ja Leningradin alueella), kolmannes Karjalassa ja kolmannes Virossa. Paluumuuttojonossa on tällä hetkellä noin 19 000 inkerinsuomalaista. Suomeen saapuneet inkerinsuomalaiset paluumuuttajat voidaan jakaa kolmeen sukupolveen: Inkerinmaalla ennen toista maailmansotaa syntyneet, sodan jälkeen inkerinsuomalaisten avioliitoista syntyneet ja seka-avioliitoista syntyneet (toinen vanhemmista inkerinsuomalainen ja toinen esimerkiksi venäläinen tai virolainen).

8 Vanhin sukupolvi on viettänyt lapsuutensa Inkerinmaalla suomalaisessa kyläyhteisössä ja käynyt suomalaista koulua. Tämän polven inkerinsuomalaisilla on selkeä suomalainen identiteetti. He puhuvat sujuvaa suomea ja ovat uskonnoltaan luterilaisia. Toisen sukupolven inkerinsuomalaiset ovat syntyneet eri puolilla Neuvostoliittoa ja monet heistä ovat joutuneet pitämään vähemmistötaustansa salassa. Tämän polven suomen kielen ja kulttuurin tuntemus on vähäistä. Heidän ongelminaan Suomessa ovat usein työttömyys, huono kielitaito ja epävarmuus omasta identiteetistä. Kolmas sukupolvi muodostuu nuorista aikuisista, jotka ovat syntyneet ja kasvaneet joko Virossa tai Venäjällä. Heidän kosketuksensa suomalaisuuteen tai inkerinsuomalaisuuteen on hyvin vähäistä. Tämän sukupolven sopeutuminen Suomessa vertautuu käytännössä venäläisten ja virolaisten maahanmuuttajien sopeutumiseen. Kun inkerinsuomalaisten maahanmuutto 1980-luvun lopulla alkoi, Suomessa vallitsi taloudellinen korkeasuhdanne ja työvoimapula. Paluumuutto nähtiin myönteisenä ilmiönä sekä työmarkkinoiden että koko yhteiskunnan kannalta. Koska yrityksillä oli pulaa työvoimasta, työn saannissa ei ollut aluksi ongelmia. Korkeasuhdanteen käännyttyä lamaksi paluumuutto jatkui entisellään. Tiedolla siitä, että Suomessa on korkea työttömyys ja työn saanti siten vaikeaa, ei ollut merkittävää vaikutusta muuttopäätöksiin. Nylund-Ojan ja Pentikäisen (1997) mukaan paluumuuton ongelmat johtuvat siitä, että Suomessa ei ollut lainkaan varauduttu paluumuuttajien tuloon eikä siihen, että he puhuvat enimmäkseen venäjää. Paluumuuttoon on Suomessa kiinnitetty huomiota myös lähinnä työvoimaja sosiaalipoliittisesti. Ilmiötä tulisi heidän mukaansa tarkastella ennen kaikkea kulttuurisesti sekä lähtijöiden että vastaanottajien kannalta. Oleskeluluvan myöntämisen edellytyksenä inkerinsuomalaisille on, että hakija osallistuu lähtömaassa järjestettyyn maahanmuuttovalmennukseen. Muuttovalmennusta järjestetään Virossa, Pietarissa ja Petroskoissa, ja sen toteuttamisesta vastaa työministeriö. Moskovan edustuston kautta tuleville paluumuuttajille muuttovalmennusta ei voida järjestää pitkien etäisyyksien takia. Maahanmuuttovalmennuksen laajuus on viisi opintoviikkoa (170 tuntia). Eduskunta hyväksyi tammikuussa 2003 ulkomaalaislakiin tehdyn muutosesityksen, jonka mukaan inkerinsuomalaisilta vaaditaan määrättyä suomen tai ruotsin kielen taitotasoa ennen oleskeluluvan myöntämistä. Kielitestejä inkerinsuomalaisille alettaneen järjestää syyskuusta 2003 alkaen. (katso kohta 2.2.2.) 1.3. Etnisiä vähemmistöjä koskevan tilastoinnin puutteita Tietojen rekisteröinti väestötietojärjestelmään perustuu kansalaisten ja viranomaisten antamiin lakisääteisiin ilmoituksiin. Väestörekisterikeskuksen antamien tietojen perusteella Tilastokeskus laatii tilastoja mm. kansalaisuuden, kielen ja syntymämaan mukaan, joiden perusteella etnisiin vähemmistöön kuuluvista on saatavissa tietoja.

9 Tilastotiedoista ei kuitenkaan voida päätellä esimerkiksi venäjänkielisten henkilöiden ja kansallisuudeltaan venäläisten todellista määrää. Kielirekisteröinnissä noudatetaan periaatetta, että ihmisillä on ainoastaan yksi oma kieli, joten kaksikielinen henkilö ei voi merkityttää molempia kieliä rekisteriin. Erityisesti ns. vanhavenäläisistä useimmat ovat Suomen kansalaisia ja kaksikielisiä, vaikka heidän äidinkielekseen on merkitty suomi tai ruotsi. Kun tilastoja tarkastellaan kansalaisuuden mukaan, Suomen kansalaisuuden saaneet maahanmuuttajat eivät erotu. Syntymämaan perusteella toinen sukupolvi ei erotu ja mukaan tulevat myös ulkomailla syntyneet suomalaiset. Tilastoinnissa ja määritelmissä on lisäksi paljon epäselvyyksiä ja sekaannusta venäjänkielisten ns. emigranttien, paluumuuttajien, maahanmuuttajien ja pakolaisten kohdalla. 2 SUOMEN MAAHANMUUTTO- JA VÄHEMMISTÖPOLITIIKKAA 2.1. Kansainvälisiä sopimuksia 2.1.1. Suomea sitovia kielellisiä vähemmistöjä koskevia kansainvälisiä sopimuksia Suomi on osallisena useissa kansainvälisissä sopimuksissa, jotka koskevat venäjän kielen ja kulttuurin sekä vähemmistöjen asemaa Suomessa. YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (SopS 8/1976) monet määräykset koskevat kielellisten vähemmistöjen oikeuksia. Esimerkiksi 27 artiklan mukaan kansallisilla, uskonnollisilla ja kielellisillä vähemmistöillä on oikeus nauttia omasta kulttuuristaan, tunnustaa ja harjoittaa omaa uskontoaan ja käyttää omaa kieltään. Vuonna 1994 annetussa yleisessä huomautuksessa (n:o 23; 50) korostetaan sopimusvaltioiden velvollisuutta ryhtyä positiivisiin erityistoimenpiteisiin vähemmistöjen oikeuksien turvaamiseksi. YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen (SopS 60/1991) 30 artiklan mukaan vähemmistöryhmään tai alkuperäiskansaan kuuluvalla lapsella on oikeus nauttia omasta kulttuuristaan, tunnustaa ja harjoittaa omaa uskontoaan ja käyttää omaa kieltään. YK:ssa on myös hyväksytty vuonna 1992 julistus kansallisiin tai etnisiin, uskonnollisiin tai kielellisiin vähemmistöihin kuuluvien henkilöiden oikeuksista. Julistus ei ole kuitenkaan oikeudellisesti sitova asiakirja. Vuonna 1992 solmittiin Suomen tasavallan ja Venäjän federaation välinen sopimus suhteiden perusteista (SopS 63/1992). Sen 10 artiklan mukaan sopimuspuolet tukevat suomalaisten ja suomensukuisten kansojen ja kansallisuuksien omaperäisyyden säilyttämistä Venäjällä ja vastaavasti Venäjältä peräisin olevien omaperäisyyttä Suomessa. Sopimuspuolet myös suoje- Toisaalta Suomen tietosuojalainsäädäntö (henkilötietolain 3 luvun 11 ; 523/1999) kieltää sellaisten arkaluontoisten henkilötietojen tallentamisen, jotka on tarkoitettu muun muassa kuvaamaan rotua tai etnistä alkuperää.

10 levat toistensa kieliä, kulttuuria ja historian muistomerkkejä. Sopimuksen voidaan katsoa edellyttävän ainakin venäjän kielen suojelua Suomessa. Samana vuonna Suomi ja Venäjä solmivat myös sopimuksen yhteistyöstä kulttuurin, opetuksen ja tutkimuksen alalla (SopS 100/1992). Sen 4 artiklan mukaan sopimuspuolet tukevat Venäjän suomensukuisen väestön sivistyksellisiä yhteyksiä Suomeen ja Venäjältä peräisin olevien mahdollisuuksia vaalia omaa kulttuuriperinnettään Suomessa. Euroopan neuvoston hyväksymä ja Suomen ratifioima kansallisten vähemmistöjen suojelua koskeva puiteyleissopimus (SopS 2/1998, puitesopimus) tuli voimaan Suomessa 1.2.1998. Sopimuksessa määritellään ne periaatteet, joiden mukaisesti sopimusvaltioiden on omalla alueellaan suojeltava kansallisia vähemmistöjään. Suomi ei sopimusta ratifioidessaan määritellyt, mitkä ryhmät on katsottava kansallisiksi vähemmistöiksi. Puitesopimusta valvoo Euroopan neuvoston ministerikomitea, jota avustaa neuvoa-antava komitea. Valvontaa varten sopimusvaltiot toimittavat määräaikaisraportteja, joiden pohjalta ministerikomitea voi antaa sopimusvaltioille suosituksia. Suomen ensimmäinen raportti toimitettiin Euroopan neuvostolle vuonna 1999. Raportissa annettiin tietoja mm. perinteisistä kansallisista vähemmistöistä, ja tunnustettiin de facto mm. vanhavenäläiset vähemmistöksi. Neuvoa-antava komitea antoi Suomen toista raporttia varten venäjänkielisiä koskevia suosituksia vuonna 2000. Komitean mielestä ensinnäkin jako vanhavenäläisiin ja uusvenäläisiin on teoreettinen. Toiseksi komitea ehdotti venäläisasiain neuvottelukunnan perustamista Romani- ja saamelaisasiain neuvottelukuntien mallin mukaan. Kolmanneksi komitea ehdotti Suomen kahden suomalais-venäläisen koulun opetussuunnitelman muuttamista siten, että niissä huomioitaisiin myös venäjää äidinkielenään puhuvat. Koulut on nyt suunnattu lähinnä äidinkieleltään suomalaisille lapsille, vaikka niissä on myös maahanmuuttajaoppilaita. Komitean mielestä myös venäjänkielisiä ohjelmia tulisi lisätä Suomen tiedotusvälineissä ja venäjänkieliselle tiedotusvälineille tulisi antaa enemmän valtion tukea. Euroopan neuvoston ministerikomitea antoi lopulliset Suomea koskevat suosituksensa neuvoa-antavan komitean raportin pohjalta vuonna 2001. Venäjänkielisen väestön osalta ministerikomitea kehotti harkitsemaan puitesopimuksen täytäntöönpanoa erityisesti koulutuksessa ja tiedotusvälineiden osalta. Suositustensa ohella ministerikomitea kehotti ottamaan huomioon myös kaikki neuvoa-antavan komitean tekemät havainnot. Suomi on ratifioinut myös Euroopan neuvoston alueellisia kieliä tai vähemmistökieliä koskevan eurooppalaisen peruskirjan (SopS 23/1998, vähemmistökielisopimus), joka tuli voimaan 1.3.1998. Ratifioituaan peruskirjan Suomi sitoutui täyttämään ruotsin kielen (vähemmän puhuttu virallinen kieli) ja saamen kielen (alueellinen kieli) osalta peruskirjassa säädettyjä erityisvelvoitteita. Lisäksi Suomi on antanut julistuksen, jonka mukaan se soveltaa sopimuksen tavoitteita ja periaatteita romanin kieleen ja muihin ei-alueellisiin kieliin. Peruskirjaan liittyvässä raportoinnissa muina ei-alueellisina kielinä on käsitelty venäjän, jiddishin ja tataarin kieliä. Vähemmistökielisopimuksen täytäntöönpanoa valvoo asiantuntijakomitea, jossa on yksi jäsen kustakin sopimusvaltiosta. Valvonta toteutuu sopimusvaltioiden toimittamien määräaikaisraporttien pohjalta. Suomi antoi ensimmäisen raporttinsa vuonna 1999. Asiantuntijakomitea huomautti Suomelle vuonna 2001 muun muassa venäjänkielisten lasten rajoittuneista mah-

11 dollisuuksista opiskella venäjää peruskouluissa ja päiväkodeissa. Suomea koskeva toinen raportti, jossa on huomioita myös venäjän kielen osalta, valmistuu vuoden 2003 alussa. Nizzan huippukokouksessa joulukuussa 2000 hyväksyttiin julistuksena Euroopan unionin perusoikeusasiakirja. Sen 21 artiklan mukaan kaikenlainen syrjintä muun muassa kielen perusteella on kielletty. Perusoikeuskirjan 22 artiklassa todetaan unionin kunnioittavan kulttuurista, uskonnollista ja kielellistä monimuotoisuutta. Perusoikeuskirjaa sovelletaan paitsi unionin elimiin myös jäsenvaltioihin silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta. 2.1.2. Kieliolojen valvonnasta ja säätelystä Suomessa Vaikka Suomen kielellisiä oikeuksia koskeva lainsäädäntö on kansainvälisoikeudellisten velvoitteiden edellyttämässä kunnossa, käytäntö ei aina vastaa lain asettamia vaatimuksia. Euroopan neuvoston valvontaelimien havainnot ja suositukset ovatkin pääosin koskeneet kielellisten oikeuksien käytännön toteutumisessa ilmeneviä puutteita. Suomen kieliolojen raportointiin kansainvälisille valvontaelimille tulisikin kiinnittää enemmän huomiota. Kieliolojen valvonta- ja raportointijärjestelmä Suomessa ei ole riittävän tehokas. Raportoinnin tulisi perustua systemaattiseen seurantaan ja tutkimustietoon ja sen tulisi heijastaa myös kansalaisjärjestöjen käsityksiä kielioloista. Toisin kuin joissakin muissa maissa (esimerkiksi Ranskassa, Norjassa ja Unkarissa) Suomesta puuttuu toimielin tai ministeriö ja sen alainen hallinto, jonka nimenomaisena tehtävänä olisi kieliolojen kehittäminen. Suomessa perusoikeuksien ja kielellisten oikeuksien toteutumisen valvonta kuuluu eduskunnan oikeusasiamiehelle ja oikeuskanslerille, mutta vain osana heidän laajaa tehtäväkenttäänsä. Hallituksen syksyllä 2002 eduskunnalle antamassa esityksessä uudeksi kielilaiksi (HE 92/2002) ehdotettiin joitakin korjauksia kieliolojen valvontaan. Lakiesityksen mukaan oikeusministeriöllä olisi erityisvastuu kielilain soveltamisen seuraamisessa. Ministeriö voisi myös antaa suosituksia kielilainsäädäntöön liittyvissä kysymyksissä, ja se voisi tehdä aloitteita epäkohtien korjaamiseksi. Eduskunta hyväksyi hallituksen esityksen uudeksi kielilaiksi helmikuussa 2003. Uuden lain mukaan valtioneuvosto antaa eduskunnalle vaalikausittain kertomuksen kielilain soveltamisesta ja kielellisten oikeuksien toteutumisesta. Kertomuksessa tulee tarpeen mukaan tuoda esiin lainsäädännön puutteita ja sellaisia kielellisiä tarpeita, joita laissa ei ole huomioitu. Ehdotuksella tavoitellaan nykyistä parempaa kielilainsäädännön valvontaa ja seurantaa. Kertomuksessa käsitellään suomen ja ruotsin kielen lisäksi ainakin saamen kieltä, romanikieltä ja viittomakieltä. Ilmaisulla "ainakin" mahdollistetaan, että kieliolojen muuttuessa kertomuksessa voidaan tarpeen mukaan käsitellä myös muiden kieliryhmien, esimerkiksi suurimpien maahanmuuttajaryhmien, oikeudellista tai tosiasiallista asemaa kielellisestä näkökulmasta. Hallituksen esityksen mukaan tarkoituksena on, että ainakin venäjän kielen asemaa käsitellään ensimmäisessä eduskunnalle annettavassa kertomuksessa.

12 2.2. Normit ja niiden seuranta Keskeisimmistä kielikysymyksistä säädetään Suomessa perustuslaissa, johon sisältyvät kansalliskieliä koskevat yleissäännökset ja perussäännökset vähemmistöryhmien kielellisistä oikeuksista. Uudella kielilailla turvataan suomen- ja ruotsinkielisen väestön kielelliset oikeudet perustuslaissa edellytetyllä tavalla. Lakiin sisältyy viittauksia muita kieliä koskevaan lainsäädäntöön sekä kielisäännöksiä sisältävään erityislainsäädäntöön. Seuraavassa on koottu tärkeimpiä maahanmuuttajia ja vähemmistöryhmiä koskevia lakeja ja niihin sisältyviä kielisäännöksiä. 2.2.1. Perustuslaki Suomi on sitoutunut toteuttamaan ja noudattamaan syrjimättömyyden ja tasavertaisuuden periaatteita uudessa perustuslaissa (731/1999), jonka 17 :ssä sanotaan: saamelaisilla alkuperäiskansana sekä romaneilla ja muilla ryhmillä on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Suomen solmimissa ja vuonna 1998 voimaan astuneissa vähemmistökieliä ja kansallisia vähemmistöjä koskevissa sopimuksissa venäjänkieliset ja muut vähemmistöt, kuten juutalaiset ja tataarit, on tulkittu kuuluviksi perustuslaissa mainituiksi muiksi ryhmiksi. 2.2.2. Ulkomaalaislaki Ulkomaalaisten maahantulosta, oleskelusta ja työnteosta sekä maasta poistumisesta säädetään ulkomaalaislaissa (378/1991) ja sen nojalla annetussa ulkomaalaisasetuksessa (142/1994). Vuonna 1996 ulkomaalaislakiin (511/1996) lisättiin uusi pykälä (18 a). Siinä määritellään edellytykset oleskeluluvan myöntämiselle entisen Neuvostoliiton alueelta peräisin olevalle henkilölle, jolla on suomalainen syntyperä. Lain mukaan vähimmäisedellytys on se, että kaksi isovanhemmista on ollut merkittynä asiakirjaan kansallisuudeltaan suomalaisena. Oleskeluluvan myöntämisen edellytyksenä on myös hakijan osallistuminen lähtömaassa järjestettyyn maahanmuuttovalmennukseen. Eduskunta hyväksyi tammikuussa 2003 pykälän 18 a muuttamisen (HE 160/2002) siten, että entisen Neuvostoliiton alueelta peräisin olevilta inkerinsuomalaisilta edellytetään määrättyä suomen tai ruotsin kielen taitotasoa ennen oleskeluluvan myöntämistä. Vaatimus ei koske esimerkiksi perheenjäseninä tai työntekijänä oleskelulupaa hakevia. Uudessa säännöksessä kuvataan myös mm. jonotusmenettely ja asunnon hankkimiseen liittyvä menettely. Lain muutoksen mukaiset menettelyt otettaneen käytäntöön syksyllä 2003. Ulkomaalaislain kokonaisuudistus (HE 265/2002) annettiin eduskunnalle joulukuussa 2002, mutta lakiesitys raukesi, koska sitä ei ehditty käsitellä ennen vaalikauden päättymistä. 2.2.3. Kansalaisuuslaki Täysi-ikäinen ulkomaan kansalainen voi hakea Suomen kansalaisuutta asuttuaan Suomessa viisi vuotta. Ulkomaalainen saa Suomen kansalaisuuden yleensä vain sillä ehdolla, että hän luopuu aikaisemmasta kansalaisuudestaan.

13 Parhaillaan on eduskuntakäsittelyssä uusi kansalaisuuslaki (HE 235/2002), jonka on määrä tulla voimaan vuoden 2003 aikana. Suurin periaatteellinen muutos uudessa laissa on kaksoiskansalaisuuden hyväksyminen, jolloin Suomen kansalaisuutta hakeva ulkomaalainen voisi säilyttää aikaisemman kansalaisuutensa, jos hakijan kansalaisuusvaltio sen sallii. 2.2.4. Kotouttamislaki Laki maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta (kotouttamislaki, 493/1999) tuli voimaan vuonna 1999 (muutos 118/2002). Lain tavoitteena on edistää maahanmuuttajien kotoutumista, tasa-arvoa ja valinnan vapautta toimenpiteillä, jotka tukevat yhteiskunnassa tarvittavien keskeisten tietojen ja taitojen saavuttamista. Lain piiriin voivat kuulua maahanmuuttajat, joilla on kotikunta Suomessa. Kotouttamislain mukaan kotoutumisella tarkoitetaan maahanmuuttajan yksilöllistä kehitystä tavoitteena osallistua työelämään ja yhteiskunnan toimintaan samalla omaa kieltään ja kulttuuriaan säilyttäen. Kotouttaminen tarkoittaa viranomaisten järjestämiä kotoutumista edistäviä toimenpiteitä ja voimavaroja. Lain toimeenpanossa työministeriön sekä työvoima- ja elinkeinokeskusten vastuulla on maahanmuuttajien kotouttamisen yleinen kehittäminen, suunnittelu, ohjaus ja seuranta. Kunnilla on kotouttamisen yleis- ja yhteensovittamisvastuu. Työvoimatoimistot huolehtivat työvoimapalvelujen ja työvoimapoliittisten toimenpiteiden järjestämisestä. Laki velvoittaa kuntaa laatimaan kotouttamisohjelman yhteistyössä työvoimaviranomaisten ja muiden viranomaisten kanssa. Kotouttamislaissa säädetään myös kotoutumissuunnitelmasta, jossa sovitaan kunnan, työvoimatoimiston ja maahanmuuttajan kesken maahanmuuttajan ja hänen perheensä kotoutumista koskevista toimenpiteistä, kuten koulutuksesta, kuntoutuksesta ja työharjoittelusta. Oikeus kotoutumissuunnitelmaan on maahanmuuttajalla, joka on ilmoittautunut työttömäksi työnhakijaksi tai hakenut toimeentulotukea. 2.2.5. Kotouttamislain toimeenpanon seuranta Hallitus antoi eduskunnalle selonteon kotouttamislain toimeenpanosta keväällä 2002. Sen mukaan lain toimeenpanossa on huomattavia alueellisia eroja, koska maahanmuuttajien määrä ja asema vaihtelee eri puolilla maata. Kuntien laatimien kotouttamisohjelmien sisältö ja konkreettisuus vaihtelee myös paljon. Kotouttamislain puutteita on ollut muun muassa se, että sitä ei ole huomioitu valtion eikä kuntien budjeteissa. Vaikuttaa myös siltä, että kunnat eivät ole olleet valmiita ottamaan riittävästi vastuuta kotouttamislain toimeenpanosta. Venäjänkieliset ovatkin ilmaisseet kannanottonaan eduskunnan sivistysvaliokunnalle, että kotouttamislaki sinänsä on hyvä, mutta sen toteutus ontuu resurssien, työnjaon ja viranomaisvalmiuden osalta. Selonteon mukaan kotoutumissuunnitelman tavoite ja tarkoitus ovat yleensä jääneet maahanmuuttajille itselleen epäselväksi. Useimmat eivät pitäneet kotoutumissunnitelmaa hyödylli-

14 senä. Sen sisällöstä maahanmuuttajalle jää mieleen yleensä vain se, että heidän on opittava jonkin verran suomea puolen vuoden aikana. Maahanmuuttajille ei kerrota suunnitelmaa tehtäessä tarpeeksi esimerkiksi eri kurssien vaihtoehdoista. Selonteossa kotouttamislakiin esitettiin yhteensä 77 konkreettisuudeltaan eritasoista kehittämisehdotusta. Venäjänkielisten kannalta kiinnostavia ovat mm. yhteistyön tiivistäminen maahanmuuttajajärjestöjen ja seurakuntien kanssa kotouttamisohjelmien suunnittelua ja toteuttamisesta varten. Selonteossa mm. ehdotetaan, että työvoimatoimistoihin tulee rekrytoida etnisen taustan omaavia työntekijöitä. Selonteossa ehdotetaan myös oikeusturvan varmistamiseksi ammattitulkkien palvelujen käytön lisäämistä. Se toteutuneekin vuonna 2003, jolloin työvoimatoimistoille osoitetaan erillinen määräraha tulkkauspalveluihin. Myös maahanmuuttajakoulutusta on vuodesta 2003 lähtien mahdollisuus lisätä 18 opintoviikosta 40 opintoviikkoon. Etnisten suhteiden neuvottelukuntaan on asetettu työryhmä, jonka tehtävänä on seurata kotouttamislain toimeenpanoa maahanmuuttajien tarpeiden kannalta. Työryhmä seuraa ja arvioi mm. tiedottamisen riittävyyttä ja kattavuutta eri tasoilla, viranomaisten yhteistyötä paikallistasolla, maahanmuuttajien mahdollisuutta osallistua itseään koskevien päätösten ja suunnitelmien valmisteluun, kansalaisjärjestöjen roolia paikallisten maahanmuuttajayhteisöjen kannalta sekä maahanmuuttajataustaisten asiantuntijoiden käyttöä kotouttamisohjelmia toteutettaessa. Työryhmän toimikausi alkaa tammikuussa 2003, ja sen on määrä laatia loppuraportti kesäkuuhun 2004 mennessä. Työministeriössä on aloitettu myös maahanmuuttajien paikallisen kotouttamistoiminnan tueksi tarkoitetun oppaan ja laatuasiakirjan valmistelu. 2.2.6 Varhaiskasvatusta ohjaavat periaatteet Perustuslain perusoikeussäännöksistä varhaiskasvatuksen toteuttamisessa keskeisiä oikeuksia ovat yhdenvertaisuus, ihmisarvon loukkaamattomuus, yksilön vapauden ja oikeuksien turvaaminen, uskonnonvapaus sekä kielelliset ja kulttuuriset oikeudet. Myös monissa valtioneuvoston periaatepäätöksissä on tehty linjauksia, joista seuraa velvoitteita varhaiskasvatuksen toteuttamisessa. Tällaisia ovat esimerkiksi periaatepäätös varhaiskasvatuksen valtakunnallisista linjauksista (2002), periaatepäätös hallituksen maahanmuuttoja pakolaispoliittiseksi ohjelmaksi (1997), periaatepäätös hallinnon toimenpiteistä suvaitsevaisuuden lisäämiseksi ja rasismin ehkäisemiseksi (1997), kestävää kehitystä koskeva periaatepäätös (1998) sekä periaatepäätös kansanterveysohjelmasta (2001). Valtioneuvoston hyväksymien periaatteiden mukaan lapsella on oikeus turvattuun elinympäristöön, hoitoon, huolenpitoon, kasvuun ja oppimiseen riippumatta asuinpaikasta, sosiaalisesta ja kulttuurisesta taustasta tai etnisestä alkuperästä. Lapsella on oikeus omaan äidinkieleensä ja omaan kulttuuriinsa. Varhaiskasvatus tukee lapsen äidinkielen oppimista sekä vieraskielisten lasten suomen tai ruotsin kielen oppimista. Kulttuurivähemmistöihin kuuluvilla lapsilla tulee olla mahdollisuus kasvaa sekä oman kulttuuripiirinsä että suomalaisen yhteiskunnan jäseneksi.

15 Laki ja asetus lasten päivähoidosta (36/1973 ja 239/1973) luovat edellytykset lasten päivähoidolle ja sen piirissä annettavalle varhaiskasvatukselle ja määrittelevät toiminnan vähimmäisvaatimukset. Lasten päivähoito on peruspalvelu, jonka järjestäminen on kunnan velvollisuus ja jonka rahoitus tapahtuu pääosin yhteiskunnan varoista. Yhteiskunnan tehtävänä on taata laadullisesti hyvän päivähoidon saatavuus siten, että kaikilla lapsilla on mahdollisuus osallistua palveluihin riippumatta perheen sosioekonomisesta tai muusta yhteiskunnallisesta asemasta tai asuinpaikasta. Päivähoitopalvelujen tulee olla monipuolisia ja eri palvelumuotojen tasapuolisesta kehittämisestä tulee huolehtia. Palveluissa voi kuitenkin olla kuntakohtaisia eroja paikallisten olosuhteiden ja asukkaiden tarpeen mukaan. Päivähoidon asiakasmaksut ovat tulosidonnaisia ja pienituloisilla on oikeus maksuttomiin päivähoidon palveluihin. Päivähoitoa koskevia määräyksiä löytyy myös kuntalaista (365/1995), sosiaali- ja terveyshuollon valtakunnallisista laatusuosituksista (1999) ja laissa sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista (812/2000). Esiopetus on osa varhaiskasvatusta, josta säädetään perusopetusta koskevassa lainsäädännössä (628/1998, muutettu 1288/1999). Esiopetuksen opetussuunnitelman mukaan maahanmuuttajien esiopetuksessa tulisi ottaa huomioon lapsen tausta ja lähtökohdat. Maahanmuuttajalapselle tulisi antaa perusta kaksikielisyydelle ja mahdollisuus kasvaa sekä oman kulttuuriyhteisönsä että suomalaisen yhteiskunnan aktiiviseksi jäseneksi. Esiopetusta voidaan järjestää päiväkodissa tai koulussa, perusopetukseen valmistavana opetuksena tai näiden yhdistelmänä. Kun esiopetusta järjestetään päivähoitopaikassa, esiopetukseen sovelletaan täydentävänä päivähoidon lainsäädäntöä. Esiopetusikäisiä voi kuulua myös perusopetuksen ryhmiin, joissa opiskellaan oppilaan omaa äidinkieltä tai suomea / ruotsia toisena kielenä. 2.2.7 Varhaiskasvatus ja lapsiperheiden tuki Ensisijainen vastuu lapsen kasvattamisesta on lapsen vanhemmilla. Yhteiskunnan tehtävä on tukea vanhempia heidän kasvatustehtävässään. Varhaiskasvatuspalvelut muodostuvat kunnan tai yksityisen järjestelmän päivähoidosta ja esiopetuksesta sekä muusta varhaispalvelutoiminnasta, esimerkiksi kerhotoiminnasta. Lasten päivähoidosta annetun lain (36/1973) mukaan lasten vanhemmilla on vanhempainrahakauden päätyttyä oikeus saada lapselleen kunnan järjestämä päivähoitopaikka joko päiväkodissa tai perhepäivähoidossa siihen saakka, kunnes lapsi siirtyy oppivelvollisena perusopetukseen. Lasten kotihoidon tuen ja kunnan järjestämän päivähoidon vaihtoehtona perheet voivat valita lapselleen yksityisen järjestelmän päivähoidon lakisääteisen yksityisen hoidon tuen turvin. 2.2.8. Koulutusta koskevat lait ja opetussuunnitelmat Vuonna 1999 voimaan tulleet koululait koskevat perusopetusta, lukio- ja ammatillista koulutusta, ammatillista aikuiskoulutusta, vapaata sivistystyötä ja taiteen perusopetusta. Niissä säädetään myös maahanmuuttajaoppilaita koskevasta opetuksesta. Vuoden 1999 alusta voimaan tullut koulutusta koskeva lainsäädäntö käsittää seuraavat lait: - perusopetuslaki (628/1998)

16 - lukiolaki (629/1998) - laki ammatillisesta koulutuksesta (630/1998) - laki ammatillisesta aikuiskoulutuksesta (631/1998) - laki vapaasta sivistystyöstä (632/1998) - laki taiteen perusopetuksesta (633/1998) - laki valtion ja yksityisen järjestämän koulutuksen hallinnosta (634/1998) - laki opetus- ja kulttuuritoiminnan rahoituksesta (635/1998) Lisäksi ovat voimassa mm. seuraavat koulutusta koskevat lait: - laki työvoimapoliittisesta aikuiskoulutuksesta (763/1990) - laki ammattikorkeakouluopinnoista (255/1995) - yliopistolaki (645/1998) Perusopetuslain mukaan oppivelvollisuus koskee kaikkia Suomessa vakinaisesti asuvia lapsia kansallisuudesta riippumatta. Äskettäin maahan muuttaneiden opetus voidaan järjestää joko perusopetukseen valmistavan opetuksen ryhmässä tai mikäli se ei ole mahdollista, sijoittamalla oppilaat yleisopetukseen ja tukemalla heitä heidän tarpeidensa mukaisesti. Suomen tai ruotsin kielen ja oman äidinkielen opiskelu luovat perusopetuksessa edellytykset kaksikielisyyden kehittymiselle. Perusopetuslain mukaan erillisessä opetusryhmässä tai koulussa opetus voidaan järjestää myös pääosin tai kokonaan muilla kuin suomen, ruotsin tai saamen kielellä, romanikielellä tai viittomakielellä. Perusopetuksen yhteydessä voidaan järjestää maahanmuuttajille perusopetukseen valmistavaa opetusta. Valmistavan opetuksen tavoitteena on antaa kuusivuotiaille ja oppivelvollisuusikäisille maahanmuuttajille tarvittavat valmiudet perusopetukseen siirtymistä varten. Täydentävällä opetuksella tarkoitetaan maahanmuuttajien tukiopetusta sekä äidinkielen ja vieraan kielen kielitaidon ylläpitämiseen tähtäävää opetusta. Maahanmuuttajien tukiopetukseen ovat oikeutettuja ne oppilaat, joiden maahantulosta on kulunut enintään kolme vuotta. Maahanmuuttajat voivat osallistua myös perusopetuksen jälkeiseen lisäopetukseen. Maahanmuuttajien lisäopetuksen tavoitteena on, että opiskelija saavuttaa riittävät taidot suomen tai ruotsin kielessä ja muissa aineissa voidakseen jatkaa opintojaan toisen asteen oppilaitoksessa ja menestyäkseen työelämässä. Opiskelijan oman äidinkielen taitojen säilymistä ja kehittymistä tuetaan sekä hänen kulttuuri-identiteettiään vahvistetaan. Maahanmuuttajat voivat hakea lukiokoulutukseen ns. joustavan valinnan kautta, jos heillä ei ole suomalaista peruskoulun päästötodistusta. Maahanmuuttaja voi opiskella lukiossa suomen tai ruotsin kieltä suomi / ruotsi toisena kielenä oppimäärän mukaan ja omaa äidinkieltään joko osana koulun normaalia opetusta tai erillisen resurssin turvin. Maahanmuuttajaoppilas voi suorittaa ylioppilastutkinnossa suomi / ruotsi toisena kielenä kokeen. Lupa lukiokoulutuksen järjestämiseen voidaan myöntää kunnalle, kuntayhtymälle, rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle. Opetusministeriön päätöksellä lukiokoulutusta voidaan järjestää myös valtion oppilaitoksissa, kuten esimerkiksi Suomalais-venäläisessä koulussa. Lukion erityisenä koulutustehtävänä voi olla esimerkiksi vieraskielinen opetus. Maahanmuuttajat voivat hakea myös ammatilliseen peruskoulutukseen joustavan valinnan kautta. Eri alojen ammatillisten perustutkintojen opetussuunnitelmien perusteissa on erilliset

17 maahanmuuttajia koskevat kohdat, joissa on otettu huomioon maahanmuuttajien erityistarpeita. Niiden mukaan heille voidaan järjestää toisen kielen ja oman äidinkielen opetusta. Jos opiskelijan äidinkieli on muu kuin suomi tai ruotsi, koulutuksen järjestäjä voi jakaa äidinkielen ja toisen kotimaisen kielen pakolliset opinnot säädetystä poikkeavalla tavalla. Äidinkielen ja toisen kotimaisen kielen opintoihin varattu resurssi voidaan jakaa joustavasti mahdollisiin oman äidinkielen opintoihin, suomi / ruotsi toisena kielenä opintoihin ja toisen kotimaisen kielen opintoihin. Omaa äidinkieltä voidaan opiskella myös vieraana kielenä tai vapaasti valittavina opintoina. Ammatillisen peruskoulutuksen järjestäjä voi päättää, että opetus voidaan erillisessä opetusryhmässä tai oppilaitoksessa antaa pääosin tai kokonaan muulla kuin suomen, ruotsin, saamen, romanin tai viittomakielellä. Vuonna 2001 tehdyn kyselyn mukaan joissain oppilaitoksissa on annettu opetusta venäjän kielellä, sillä venäjänkielisiä opiskelijoita on ammatillisessa koulutuksessa verrattain paljon. Maahanmuuttajille on järjestetty ammatilliseen peruskoulutukseen valmistavaa koulutusta vuodesta 1999 lähtien. Valmistavan koulutuksen tavoitteena on antaa opiskelijalle kielelliset ja muut tarvittavat valmiudet ammatillisiin opintoihin siirtymistä varten. Hallituksen maahanmuutto- ja pakolaispoliittisen ohjelman mukaan tavoitteena on, että kaikki aikuiset maahanmuuttajat pääsevät tarvittaessa suomalaiseen yhteiskuntaan ja työelämään perehdyttävään maahanmuuttajakoulutukseen sekä tarvittaessa ammatilliseen perus- tai täydennyskoulutukseen. Ohjelman mukaan maahanmuuttajakoulutuksen pituuden ja sisällön ratkaisee yksilöllinen tarve. Vastuu aikuisten maahanmuuttajien koulutuksen järjestämisestä ja rahoituksesta jakautuu opetushallinnon ja työhallinnon kesken. Työhallinto vastaa työvoimapoliittisesta koulutuksesta ja opetushallinto järjestää aikuisille maahanmuuttajille muuta kotoutumiskoulutusta. Se järjestetään joko työvoimapoliittisena aikuiskoulutuksena tai maahanmuuttajan omaehtoisena koulutuksena. Kotoutumiskoulutuksen laajuus vaihtelee 37-56 opintoviikon välillä. Kotoutumiskoulutuksessa on kuusi opintokokonaisuutta: suomen tai ruotsin kielen opinnot, arjen taidot ja elämänhallinta, yhteiskuntatietous, kulttuurituntemus, opiskelu- ja työelämävalmiudet sekä valinnaiset opinnot. Työvoimapoliittisena koulutuksena järjestettävän maahanmuuttajakoulutuksen aloittaneiden määrä on vuosina 1997-2001 pysynyt suunnilleen samansuuruisena, noin 7 000:n tasolla. Työvoimapoliittisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain mukaan (763/1990) työvoima- ja elinkeinokeskukset hankkivat ammatillista aikuiskoulutusta. Vuonna 2001 kyseisen koulutuksen aloitti 2 190 ulkomaalaista. Osa koulutuksesta on toteutettu yhteistyössä työnantajien kanssa ns. rekrytointikoulutuksena. Näin on järjestetty mm. joukkoliikenteen, metalli- ja siivousalojen koulutusta. Samoin on toteutettu esimerkiksi lääkärien, opettajien ja tutkijataustaisten henkilöiden koulutusta. Opetushallitus on antanut ohjeen maahanmuuttajien osallistumisesta ammattitutkintolain mukaisiin näyttökokeisiin vuonna 1996. Maahanmuuttajille järjestetään myös nimenomaan heille tarkoitettuja ammatillisia kursseja, lähinnä työvoimakoulutuksena.

18 Työministeriössä valmistellaan parhaillaan maahanmuutto-ohjelmaa, jossa pyritään parantamaan maahanmuuttajien täydennyskoulutusmahdollisuuksia. Ohjelma pyritään sisällyttämään seuraavaan hallitusohjelmaan keväällä 2003. Maahanmuuttaja voi hakea opiskelemaan ammattikorkeakouluihin ja yliopistoihin, jos hänellä on vaadittava pohjakoulutus. Avoin yliopisto-opetus soveltuu myös maahanmuuttajille, pohjakoulutuksesta riippumatta. 2.2.9. Koululakien seuranta Valtioneuvosto antoi maaliskuussa 2002 eduskunnalle selonteon uusien koululakien vaikutuksista ja laeissa asetettujen tavoitteiden toteutumisesta. Selonteon mukaan merkittäviin lainsäädännön muutoksiin ei ole tarvetta. Selonteon puutteena on kuitenkin se, että siinä ei ole lainkaan käsitelty vieraalla kielellä tapahtuvaa opetusta. 2.2.10. Ulkomailla suoritettujen tutkintojen tunnustaminen / rinnastaminen Ulkomailla suoritettujen korkeakoulututkintojen rinnastamisesta säädetään laissa ulkomailla suoritettujen korkeakoulututkintojen tuottamasta virkakelpoisuudesta (531/1986). Virkakelpoisuuden saaminen ulkomaisen korkeakoulututkinnon perusteella tuli Suomessa mahdolliseksi vuoden 1987 alusta. Vuosina 1987-1997 päätökset tehtiin opetusministeriössä. Tuona aikana tehtiin yhteensä noin 2 500 tunnustamis- ja rinnastamispäätöstä, joista 1 760 koski entisen Neuvostoliiton alueella suoritettuja tutkintoja. Tutkintojen tunnustamisesta on vastannut vuodesta 1997 lähtien opetushallitus. Marraskuuhun 2002 mennessä opetushallitus on tehnyt 1 460 tunnustamis- tai rinnastamispäätöstä. Tutkinnoista 36 prosenttia on suoritettu entisessä Neuvostoliitossa, 15 prosenttia Venäjällä ja kolme prosenttia Virossa. Hakemuksia on jätetty noin 880, joista noin sata on hylätty eri syistä. Terveydenhuollon ammattien osalta ammatinharjoittamis- tai laillistamisluvat myöntää Terveydenhuollon oikeusturvakeskus (TEO). Vuoden 1995 alusta lähtien ammatinharjoittamisen edellytyksenä on ollut Tampereen yliopistossa järjestettävään kuulusteluun osallistuminen. 2.2.11. Kielisäännöksiä Eduskunta hyväksyi helmikuussa 2003 hallituksen esityksen uudeksi kielilaiksi (HE 92/2002). Uusi kielilaki korvaa vanhan, vuodelta 1922 peräisin olevan lain. Lain on määrä astua voimaan vuoden 2004 alussa. Uusi kielilaki on Suomen kansalliskieliä, suomen ja ruotsin kieltä, koskeva yleislaki. Lakiin sisältyy viittauksia myös muita kieliä koskevaan lainsäädäntöön sekä kielisäännöksiä sisältävään erityislainsäädäntöön. Oikeudesta käyttää muita kieliä viranomaisten kanssa asioidessa säädetään erityislaeissa, kuten oikeudenkäyntiä, hallintomenettelyä, hallintolainkäyttöä ja koulutusta koskevissa laeissa sekä terveydenhuolto- ja sosiaalilainsäädännössä.

19 Viranomaisten velvollisuudesta huolehtia tulkitsemisesta ja kääntämisestä säädetään hallintomenettelylain (598/1982) 22 :ssä ja hallintolain (586/1996) 77 :ssä. Viranomaisen on huolehdittava tulkitsemisesta tai kääntämisestä, jos asianomainen ei osaa suomen tai ruotsin kieltä. Viranomaisten on hankittava ja kustannettava tulkki tai huolehdittava kustannuksellaan kääntämisestä asioissa, jotka tulevat vireille viranomaisten aloitteesta. Ns. asianosaisaloitteisissa asioissa viranomainen voi huolehtia tulkitsemisesta ja kääntämisestä erityisestä syystä. Käytännössä määrärahojen puutteen vuoksi tulkin käyttö on kuitenkin ollut vähäistä. Laissa potilaan asemasta ja oikeuksista (785/1992, 3 ja 5 ) säädetään, että potilaalle on mahdollisuuksien mukaan järjestettävä tulkki, jos hänen hoitonsa, kohtelunsa ja tiedon saantinsa hoidosta sitä edellyttävät. Laissa sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista (812/2000) säädetään, että on mahdollisuuksien mukaan huolehdittava tulkin hankkimisesta, jos virkailija ei hallitse asiakkaan käyttämää kieltä. Hallituksen maahanmuutto- ja pakolaispoliittisen ohjelman mukaan tulkkaus- ja käännöspalvelujen sekä muun tiedottamisen avulla taataan pysyvästi Suomessa asuville maahanmuuttajille tasavertaiset mahdollisuudet käyttää julkisia palveluja. Viranomaisten on huolehdittava tulkkauksen ja käännösten saatavuudesta ja resursseista. Lisäksi eri viranomaisten on työministeriön koordinoimana tuotettava maahanmuuttajille tiedotusmateriaalia heidän omalla äidinkielellään. Työministeriö on antanut ohjeen maahanmuuttajien kielipalveluista (O/1/2000 TM). Siinä määritellään tilanteet, joissa kunta voi saada korvausta tulkkaus- ja käännöspalveluista. Kustannukset korvataan muun muassa, kun tulkki- ja käännöspalvelut liittyvät kotoutumissuunnitelman laatimiseen ja kotoutumista edistävien lähiympäristön ja yhteiskunnan tarjoamien palveluiden käyttöön ohjaamiseen. Ohjetta on tulkittu esimerkiksi siten, että koulun ja kotien väliseen yhteistyöhön liittyvät tulkkaukset on korvattu kunnalle, mutta ei opetuksessa tarvittavaa tulkkausta. Entisen Neuvostoliiton alueelta tulleiden paluumuuttajien kanssa asioivat viranomaiset ovat saaneet valtiolta korvauksen tarvittavista tulkkaus- ja käännöspalveluista maassaolon ensimmäisen puolen vuoden ajalta. Eri puolilla maata toimii seitsemän alueellista tulkkikeskusta Tampereella, Lahdessa, Turussa, Vaasassa, Jyväskylässä, Vantaalla ja Oulussa. Lisäksi työministeriöllä on ostosopimus Tulkkikeskus Lingua Nordican kanssa tulkkaus-, käännös- ja koulutuspalveluista. 2.2.12. Laki etnisen yhdenvertaisuuden turvaamisesta Hallitus antoi joulukuussa 2002 eduskunnalle esityksen laiksi etnisen yhdenvertaisuuden turvaamisesta (HE 269/2002). Sen soveltamisalaan sisältyvät mm. ammatillinen ohjaus ja koulutus, sosiaaliturva, terveydenhuolto, sosiaalietuudet, koulutus sekä tavaroiden ja palvelujen saatavuus. Ehdotettu laki kieltää etniseen alkuperään perustuvan syrjinnän, joksi määritellään sekä välitön että välillinen syrjintä, häirintä ja ohje syrjiä etnisen alkuperän perusteella. Laissa säädetään mm. todistustaakkasäännöstä, jonka mukaan myös syrjivällä osapuolella on todistusvelvollisuus. Lain valvonta säädetään vähemmistövaltuutetun sekä uuden oikeusturvaelimen, syrjintälautakunnan tehtäväksi. Viranomaiselle, jonka toiminnan luonteeseen liittyy mahdolli-