HELSINGIN KAUPUNGIN TIETOKESKUS Tutkimuskatsauksia 2010 6 HEIKKI HELIN Aina on ollut vaikeaa Kuntien talouden kehitys 1988 2008 LISÄTIETOJA Heikki Helin puh. 040 516 5976 Sukunimi.etunimi@phnet.fi ISSN 1796-7236 ISBN 978-952-223-833-7 Kansikuva: Halkoproomu Päijänteellä
Sisällysluettelo Esipuhe... 2 1 Johdanto... 3 2 Kunnat ja valtio... 5 2.1 Toimintaympäristön jatkuva muutos... 5 2.2 Kunnan ja valtion taloussuhteet... 7 2.3 Kuntarakenteen kehitys... 10 3 Kansantalouden kehitys... 11 4 Toimintamenot... 14 5 Verotulot... 15 5.1 Verotulojen kehitys... 15 5.2 Veroprosentti tuloveroaste... 16 5.3 Yhteisövero... 24 5.4 Kiinteistövero... 25 6 Valtionosuudet... 27 7 Tulorahoituksen riittävyys... 31 8 Taseen erien kehitys... 34 9 Kuntatalouden 2000-luku... 37 10 Kyllä kunnat selviävät, jos...... 40 11 Yhteenveto... 42 Kuvio- ja taulukkoluettalo... 43 Liite 1. Kuntaliitokset 1989 2010... 44 Liite 2. Kuntien tuloslaskelma 2000 2009 (2009 rahanarvo)... 46 Liite 3. Kuntien rahoituslaskelma 2000 2009 (2009 rahanarvo)... 47 Liite 4. Kuntasektorin keskimääräiset sopimuskorotukset ja vuosikeskiarvon muutos 1999 2010, prosenttia palkkasummasta... 47 Julkaisun kuviot ja kartat on laatinut Pirjo Lindfors Helsingin kaupungin tietokeskuksesta. Kannessa kuva halkoproomusta Päijänteellä. Kuva on julkaistu teoksessa Heikki Helin. Liikola - Taipale Kyläkirja II osa. Sysmän Liikolan Nuorisoseura 2008. Kuva on Tarmo Nurmisen albumista. 1
Esipuhe Erikoistutkija Heikki Helin on tarkastellut muutamassa aikaisemmassa tutkimuksessaan ensin Helsingin kaupungin ja sitten suurimpien suomalaisten kaupunkien talouden kehitystä parinkymmenen vuoden ajanjaksolta. Nyt tarkastelun kohteena on koko kuntatalous ja sen vuoksi esille nousevat lukemat ovat suuruusluokaltaan mittavia. Teksti viittaa useammin miljardeihin kuin miljooniin euroihin. Helinin tarkastelu osoittaa, että kuntien taloutta ei ole hoidettu niin heikosti kuin julkisuudessa usein todetaan. Kunnat ovat olleet vaikeassa tilanteessa, sillä valtion toimesta tehdyt verokevennykset, joita ei korvattu kunnille, leikkasivat kuntien verotuloja tarkastelujaksona lähes 10 miljardia euroa. Vajaina tehdyt indeksitarkistukset vähensivät kuntien valtionosuuksia lähes kolme miljardia euroa. Tämän lisäksi valtio on kiristänyt kuntien taloutta monilla muilla tavoin. Helin päätyykin toteamaan laskelmien osoittavan, että mikäli valtio olisi hoitanut velvoitteensa sopimusten hengen mukaan, kuntien taloutta kuvaavat luvut olisivat tasapainossa. Toki voidaan pohtia sitä, että jos kuntien talous ei olisi vaikeutunut, olisivatko kunnat pitäneet taloutta niin kireällä kuin nyt jouduttiin tekemään. Helsingissä lokakuussa 2010 Timo Cantell tutkimuspäällikkö 2
1 Johdanto Tämä julkaisu on jatkoa kahdelle aikaisemmalle kuntien talouden parinkymmenen vuoden ajanjakson tarkastelulle. 1. Kansantalouden ajauduttua lamaan tuli tarve tarkastella, miten Helsingin kaupungin talous kehittyi ja miten lamasta selvittiin. Pikaisesti laaditussa verkkojulkaisussa tarkasteltiin, miten Helsingin taloutta kuvaavat luvut ovat kehittyneet 1990-luvun laman ja kaupungin talouden vuoden 2002 valtiolähtöisen kiristymisen johdosta. Samalla tarkasteltiin kaupungin toimenpiteitä, joilla talous saatiin tasapainoon. (Helsinki ja talouden notkahdukset. Helsingin kaupungin tietokeskus, tutkimuskatsauksia 2009:1.) 2. Tarkastelua laajennettiin suuriin kaupunkeihin ja tarkastelujakso kattoi vuodet 1988 2008. Tavoitteena oli hahmottaa kokonaiskuva suurten kaupunkien taloudellisesta kehityksestä. Kuntien taloutta käsitteleviä lehtiuutisia lukiessa saattaa syntyä vaikutelma, että termit kunta ja talous yhdessä viittaavat erilaisiin ongelmiin, jopa kriiseihin. Kahteenkymmeneen vuoteen mahtuvat toki 1990-luvun syvä lama ja vuonna 2008 alkanut laaja maailmantalouden taantuma, joilla on ollut suuri vaikutus kuntien taloudelliseen asemaan. Tarkastelu oli tavallaan sivutuote Helsingin ja Vantaan talouden tarkastelusta. Koska oli mahdollista poimia samalla myös muiden suurten kaupunkien luvut, tarkastelun tulos on yleistettävissä. (Lamasta lamaan. Suurten kaupunkien talous 1988 2008. Helsingin kaupungin tietokeskus, tutkimuskatsauksia 2010:4.) Tässä julkaisussa kuvataan koko kuntatalouden yleistä kehitystä. Taustalla on useita aiemmin tehtyjä tutkimuksia 1 jotka nyt päivitetään kattamaan parinkymmenen vuoden ajanjakso. Tarkastelussa käytetään runsaasti Suomen Kuntaliiton erinomaisia kalvosarjoja sellaisinaan ja talouden tunnusluku -tietokannan lukusarjoja. Osa luvuista on poimittu Tilastokeskuksen kuntien taloustilastoista. Tarkastelun taustaksi hahmotetaan kuntien ja valtion taloussuhteita (luku 2). Ensin kuvataan kuntien toimintaympäristön muutosta (2.1) ja mallinnetaan kuntien ja valtion taloussuhteita (2.2) ja kuntien lukumäärän kehitystä (2.3). Tämä on taustaa kunnittaisen kehityksen ymmärtämiselle, koska kunnallistalous on osa kansantaloutta. Kunnallistalouden tila ei johdu yksin kuntien omista päätöksistä, vaan se on seurausta yleisestä talouskehityksestä ja valtion päätöksistä. Kuntien itsehallinnosta huolimatta valtio vaikuttaa ratkaisevasti kuntien keskeisiin tehtäviin (uudet tehtävät, verot, valtionosuudet, maksut). 1 Heikki Helin, Tapausten kulku. Valtionosuus- ja verouudistukset ja uudistussuunnitelmat 1990 2006 ja valtion toimenpiteiden vaikutus kuntien talouteen. Helsingin kaupungin tietokeskus, tutkimuksia 2008:4. Heikki Helin, Parasta ennen. Kuntien talouden kehityksestä 2000-luvulla. Kuntaliiton verkkojulkaisu. 2010. http://hosted.kuntaliitto.fi/intra/julkaisut/pdf/p20100617141806078.pdf. 3
Sen jälkeen tarkastellaan karkealla tasolla kansantalouden kehitystä (luku 3). Tämän jälkeen hahmotellaan kuntatalouden kehitystä: menojen kehitys (4), verotulot (5), valtionosuudet (6), tulorahoituksen riittävyys (7) ja taseen erät (8). Luvussa 9 kuvataan kuntien talouden kehitystä 2000-luvulla Valtio on keventänyt verotusta kuntien kustannuksella. 4
2 Kunnat ja valtio 2.1 Toimintaympäristön jatkuva muutos Kuntien toimintaympäristö on muuttunut jatkuvasti. Markku Temmeksen mukaan viime vuosikymmenien suomalaiset hallintouudistukset voidaan ryhmittää kahdeksi uudistusaalloksi tai harppaukseksi. Uudistukset ovat edenneet niissä pyrähdyksenomaisesti ilmeisesti patoutuneen uudistustarpeen purkauksena 2. Temmes määrittelee vuodet 1967 1975 ensimmäiseksi sodanjälkeiseksi suureksi harppaukseksi. Se toi hallintokoneistoon aikaisemmin tuntematonta teknokratiaa, kuten suunnittelutietoutta, atk:n ja ensimmäiset yritykset kehittää julkista johtamista liikkeenjohdolliseen suuntaan. Sen saavutuksia olivat ensimmäiset toimivat kuntasuunnittelu- ja sektorikohtaiset suunnittelujärjestelmät sekä laskentajärjestelmät. Toinen harppausten jakso oli vuosina 1987 1995. Harppausten välisenä aikana ei pelkästään odoteltu uudistuksia, vaan yhteiskunnan huomio kiinnittyi muihin ajankohtaisempiin kysymyksiin. Hallintoa pyrittiin vauhdittamaan vuonna 1980 organisoiduilla byrokratiatalkoilla. Varsinainen laajamittaisempi hallinnon kehittämistyö käynnistyi hallinnon kehittämisen ministerivaliokunnan asettamisella, kun pääministeri Holkerin hallitus aloitti työnsä 1987. Temmeksen mukaan uudistukselle oli ominaista keskitetyn kehittämistyön vähittäinen jäsentyminen selväpiirteisiksi avainhankkeiksi ja hallinnon kehittämisen ministerivaliokunnan kautta toteutunut varsin detaljoitunutkin poliittinen ohjaus. 1990-luvun vaihteessa valtio käynnisti monia uusia hankkeita. Temmes nostaa pääuudistuksiksi liikelaitos-, tulosohjaus- ja valtionosuusuudistukset. Niitä tuki joukko hankkeita. Eräs tällainen oli vapaakuntakokeilu 3. Uudistusten punaisena lankana oli lisätä vastuuorganisaatioiden toiminnallista ja taloudellista autonomiaa. Kunnat tuottavat tai organisoivat merkittävän osan kansalaisille suunnatuista julkisista palveluista. Valtio on osallistunut palvelujen rahoittamiseen myöntämällä kunnille valtionosuuksia. Tarkastelukauden alkupuolelle ajoittui kansantalouden lama, joka leikkasi valtion ja kuntien verotuloja. Kuntien valtionosuudet olivat keskeisimpiä kohteita, kun valtio teki leikkauksia selviytyäkseen lamasta. Leikkausten tekoa helpotti se, että vuonna 1993 oli siirrytty kustannusperusteisesta järjestelmästä laskennalliseen. Kuntien toimintaympäristö onkin ollut pyörteinen, ja kuntien talouden pohjan kannalta keskeiset valtionosuus- ja verojärjestelmät ovat olleet jatkuvien uudistus- ja selvitysyritysten kohteena. Näiden hankkeiden ja muutosten runsautta havainnollistaa yhteenvedonomainen kuvio 2. Kuitenkin vain pieni osa hankkeista sai toteutuessaan aikaan muutoksia. 2 Temmes, Markku, Hallinto puntarissa. Hallintouudistusten arvioinnin mahdollisuudet ja edellytykset. 1994. 3 Hoikka, Paavo, Vapaakuntakokeilun seuranta. Loppuraportti. Itsehallintoprojektin julkaisuja 3/1993. Sisäasiainministeriö 1993. 5
Kuvio 1. Sodanjälkeisen hallinnon kehittämistyön kaksi harppausta (Temmes 1994, 43) Kuvio 2. Kuntien talouteen liittyviä uudistuksia ja uudistusyrityksiä vuosina 1989 2010 Pekkarinen 2000 2001 Hiltusen esitys 1989 Kosken uudistukset Valtiosihteeri Sailaksen työryhmä 5.5.2001 Hallituksen esitys 1991 Tilapäisratkaisu 1996 Valtionosuusjärjestelmän Valtionosuusuudistus 1993 Kokonaisuudistus 1997 VOS-työryhmä 2001 2002 muutokset 1.1.2006 Pöyhönen 1994 Kunta valtio- Kunnallistalouden neuvottelukunnan valtionosuusjaosto Relander 1995 neuvottelutyöryhmä VM: Valtio ja kunnallisen toiminnan rahoitus 14.2.2003 1997 1998 Sevónin työryhmä 2003 2005 Kuntien rahoitus ja valtiosuustyöryhmä 25.1.12007 Valtionosuus- Vuosi jatko 1.6.2007 uudistus 1.1.2010 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Talousarvioasetelma KuntaL Euron käyttöönotto Kirjanpitoluokitukset Kirjanpitolaki Tasapainovaatimus Verouudistus Kuntien hankintojen ALV arvonlisäverotyöryhmä 2000 2001 6
2.2 Kunnan ja valtion taloussuhteet Kunnallistalouden kuvaamisessa keskeiseksi on muodostunut taloudellisen liikkumavaran käsite. Sitä on käytetty runsaasti yleisessä keskustelussa, mutta sitä ei ole määritelty täsmällisesti. Merkitys, sisältö ja eri tekijöiden painotukset ovat vaihdelleet esittäjän mukaan. Taloudellinen liikkumavara on samaistunut kunnallistalouden tilaan. Kunnallinen itsehallinto edellyttää, että kunnilla on tietyt taloudelliset resurssit tehdä itsenäisiä päätöksiä. Mikäli resursseja ei ole, kunta muistuttaa valtion toimeenpano-organisaatiota ilman itsenäistä päätösvaltaa. Olen tarkastellut taloudellista liikkumavaraa ja siihen liittyviä osatekijöitä useissa eri tutkimuksissa 4. Periaatteessa kunnan taloudelliseen liikkumavaraan (kunnan taloudelliseen tilaan) vaikuttavat tekijät voidaan hahmottaa kuvion 3 mukaisesti. Liikkumavara on siten seurausta toisaalta kunnan omista päätöksistä ja toisaalta valtion toimenpiteistä. Niiden taustalla ovat kuntien erilaiset lähtökohdat (sijainti ja erilaiset rakennetekijät) sekä kansantalouden ja kansainvälisen talouden kehitys. Valtio tasaa eroja kuntien tulopohjassa ja palvelujen tuotannossa. Toisaalta sijainti ja rakenne vaikuttavat kunnan omaan päätöksentekoon. Erilainen väestö- ja elinkeinorakenne edellyttävät erilaisia päätöksiä. Kuvio 3. Kunnan taloudelliseen liikkumavaraan vaikuttavat tekijät Kunnan sijainti- ja rakennetekijät Verot Valtion toimenpiteet Maksut Valtionavut Kunnan tehtävät Taloudellinen liikkumavara Kunnan omat toimenpiteet Kansantalous ja kansainvälinen talous Mitä enemmän kunnalla on taloudellista liikkumavaraa, sitä paremmat ovat sen mahdollisuudet omiin päätöksiin. Vaikka kunnan taloudellinen liikkumavara on monen eri tekijän yhteisvaikutuksen tulos, kuntatalouteen liittyvässä keskustelussa huomio kiinnitetään usein yhteen tai kahteen osatekijään eikä kokonaisuuteen. 4 Heikki Helin, Isäntä vai renki? Kunnallistalouden liikkumavapaus ja valtiollinen säätely. Liikkumavaraprojektin raportti nro 15. Suomen Kaupunkiliitto 1991. 7
Kuvio 4. Kunnan taloudellisen liikkumavaran osatekijät Veroprosentti Tulorahoituksen riittävyys Palvelut Konsernitase (lainat, vastuut) Tase (esim. lainat euroa/asukas) Useaan eri muuttujaan on päädytty myös kriisikuntien määrittelyssä käytetyissä kriteereissä. Niiden valintaa tosin ei ole perusteltu millään tavoin. Yleisen käsityksen mukaan kuntien itsehallinto on sitä vahvempi, mitä suurempi osa niiden tuloista tulee verotuloina. Valtio voi kuitenkin vaikuttaa ratkaisevasti kuntien verotuloihin lainsäädäntöä muuttamalla. Esimerkiksi yhteisöveroa on käytetty jonkinlaisena kuntien ja valtion suhteen tasapainotuseränä 5. Kuntien verotulot ovat tavallaan kuntien yhteisiä tuloja 6. Kuntien lähtökohtana on, että kunnallisia veroja kootaan ennen kaikkea kunnan jäsenten yhteisiin tarpeisiin. Toisaalta kunnallisen itsehallinnon perustuslainsuojan on voitu katsoa kohdistuvan ennen kaikkea kunnallishallintoon kokonaisuutena. Valtio voi vaikuttaa monin tavoin kuntien talouteen (kuvio 5). Eniten huomiota kiinnitetään kuitenkin valtionosuuksiin. Valtionosuuksien muutokseen ja niiden vaikutukseen kuntien talouteen liittyvät myös suurimmat joko tarkoitukselliset tai tahattomat tulkintavirheet. Miten valtio on sitten toimenpiteillään vaikuttanut kuntien talouteen? Kysymykseen vastaamiseksi ei ole löydettävissä tarkkaa eikä yksiselitteistä laskutapaa, jolla vaikutus voitaisiin ilmaista euroina. Tarkimmat vastaukset ovat saatavissa valtionosuuksien ja verojen muutoksista, mutta niidenkin perusteista tiedot ovat epätarkkoja. 5 Vuonna 2000 valtiovarainministeriö halusi puolittaa kuntien indeksitarkistukset. Ne tehtiin kuitenkin täysimääräisinä, mutta samalla leikattiin kuntien osuutta yhteisöveron tuotosta. 6 Alue- ja kuntaministeri Martti Korhosen vastaus (12.4.2001) edustaja Rakel Hiltusen kysymykseen, aikooko hallitus ottaa huomioon sen, että merkittävä verotulojen siirto Helsingiltä muille kunnille saattaa olla ristiriidassa uuden perustuslain kuntien itsehallintoa koskevien ja kansalaisten perusoikeuksia turvaavien säädösten kanssa. 8
Kuvio 5. Valtion tavat vaikuttaa kuntien talouteen Valtionosuus Kuntien tehtävät Kunnan talous Palvelumaksut Kunnallisen verotuksen verotusperusteet Kuntien organisoimat palvelut rahoitetaan sekä verorahoituksella (verotulot + valtionosuudet) että maksuilla. Nämä ovat kietoutuneet vuosien varrella monimutkaiseksi vyyhdeksi, joka on kaukana yksinkertaisesta ja läpinäkyvästä järjestelmästä. Kokonaisuus on viime vuosina muuttunut entistä sekavammaksi päinvastaisiksi kirjatuista tavoitteista huolimatta. Kuvioon 5 ei ole merkitty eri osa-alueiden yhteyksiä. 9
2.3 Kuntarakenteen kehitys 2000-luvulla kuntien lukumäärä on vähentynyt. Myös kunta- ja palvelurakenneuudistus kannustaa toimintakykyisten, aiempaa suurempien kuntien muodostamiseen. Vuoden 2009 alussa toteutui 32 kuntaliitosta, puolet niistä monikuntaliitoksia. Liitosten seurauksena kuntien määrä väheni 67:llä. Vuonna 2009 Suomessa oli 348 kuntaa. Vuoden 2010 alussa toteutui 4 kuntaliitosta, ja nyt Suomessa on enää 342 kuntaa. Tämän lisäksi on tehty päätöksiä muistakin liitoksista (esimerkiksi Oulu). Taulukko 1. Kuntien lukumäärä 1988 2010 Vuosi Kaupungit Kauppaloita Muita Yhteensä Vuosi Kaupungit Kauppaloita Muita Yhteensä 2010 108 0 234 342 1990 94 0 366 460 2009 108 0 240 348 1989 94 0 366 460 2008 113 0 302 415 1988 94 0 367 461 2007 113 0 303 416 1987 94 0 367 461 2006 114 0 317 431 1986 94 0 367 461 2005 114 0 318 432 1985 84 0 377 461 2004 113 0 331 444 1984 84 0 377 461 2003 111 0 335 446 1983 84 0 377 461 2002 111 0 337 448 1982 84 0 377 461 2001 109 0 339 448 1981 84 0 377 461 2000 109 0 343 452 1980 84 0 380 464 1999 107 0 345 452 1979 84 0 380 464 1998 107 0 345 452 1978 84 0 380 464 1997 105 0 347 452 1977 84 0 380 464 1996 104 0 351 455 1976 63 22 390 475 1995 102 0 353 455 1975 63 22 392 477 1994 102 0 353 455 1974 63 21 397 481 1993 102 0 353 455 1973 60 22 401 483 1992 97 0 363 460 1972 55 27 430 512 1991 94 0 366 460 1971 52 26 437 515 1990 94 0 366 460 1970 50 28 440 518 10
3 Kansantalouden kehitys Kunnallistalous kehittyy samaan tahtiin kansantalouden kanssa. Kun valtiolla menee hyvin, menee yleensä kunnillakin hyvin. Tässä kansantalouden kehitystä kuvataan bruttokansantuotteen, valtionvelan ja verotulojen kehityksen pitkillä aikasarjoilla (kuviot 6 8). 1980-luku oli kuntatalouden kannalta tasaista ja rauhallista kasvun aikaa. Kuntien verotulot kasvoivat eivätkä kuntien tulopohjaa uhanneet uudistukset. Seuraavalla vuosikymmenellä kaikki muuttui. Lama leikkasi kuntien verotuloja ja valtio leikkasi valtionosuuksia. Laman jälkeen verotulot alkoivat kasvaa ja erityisen nopeasti kasvoi kuntien osuus yhteisöveron tuotosta. Samaan tahtiin valtio leikkasi valtionosuuksia vuoteen 1998 saakka. Tämän takia kuntien verorahoituksen (verotulot + valtionosuudet) kasvu jäi hyvin vaatimattomaksi. Kuntatalous pidettiin sopivan kireänä 7. Käytännössä tämä ilmeni siinä, että valtio ei noudattanut lain henkeä kuntien ja valtion välisissä suhteissa. Erityisen raskaasti kuntien taloutta kirpaisivat Lipposen I ja II hallituksen päättämät veronkevennykset, jotka tehtiin kuntien talouden kustannuksella. Verotuloihin muodostuneen aukon paikkaamiseksi kunnat joutuivat korottamaan veroprosenttejaan. Kuvio 6. BKT:n määrän muutos ja työttömyysaste 1985 2012, prosenttia (Suomen Kuntaliitto) 8 20 15 10 5 0-5 BKT :n määrän muutos Työttömyysaste -10 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 7 12.10.2000 HS: Sailas: Kuntatalous pidettävä jatkossakin kireänä: Kuntien taloudessa on sellainen sisäänrakennettu piirre, että ne käyttävät kaiken minkä saavat. Siksi kuntatalous on jatkossakin pidettävä "sopivan kireänä", sanoo valtiovarainministeriön valtio-sihteeri Raimo Sailas. Muuten on Sailaksen mukaan vaarana, että kunnat eivät hoida palveluitaan tehokkaasti vaan syntyy samanlaista "löysää", joka kunnista purettiin 1990-luvun laman aikana. 8 Lähde: Vuodet 1985 2009 Tilastokeskus, vuosien 2010 2012 arviot valtiovarainministeriö. 11
Kuvio 7. Valtion velka miljardia euroa ja prosenttia bruttokansantuotteesta 1985 2012 (Suomen Kuntaliitto) 9 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Mrd. %:a BKT:sta 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 9 Lähde: Valtiokonttori, vuosien 2010 2012 ennusteet valtiovarainministeriö. 12
Kuvio 8. Valtion verotulot 1975 2010 (valtiovarainministeriö) 50 40 30 Mrd.e 20 10 0 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 13
4 Toimintamenot Kuntien toimintamenot kasvavat vuosittain. Menot ovat supistuneet ainoastaan pakon edessä 1990-luvun alun laman aikaan. Menojen kasvua ovat vauhdittaneet kunnille säädetyt uudet tehtävät 10. Valtio osallistuu uusien tehtävien kustannuksiin keskimäärin kolmasosalla. Näin ollen kaikki uudet velvoitteet lisäävät kuntien menoja ja kiristävät taloutta. Kuvio 9. Kuntien ja kuntayhtymien toimintamenojen kasvuprosentit 1991 2011 11 (Suomen Kuntaliitto) 10 9 8 8,6 7,2 7,9 7 6 5 5,0 5,6 5,2 5,1 4,5 5,2 5,2 4,6 5,0 4,0 3,5 3,6 4 2,9 2,8 3 2 1 0-1 -2-3 -4 0,0-0,5-5 -6-5,1 Valtion puolella menojen kasvua on kauhisteltu 12. Puheilla on luotu mielikuvaa, etteivät kunnat ole osanneet hoitaa talouttaan. Vuoden 2008 muiden vuosien kasvua suuremman kasvun taustalla ovat aikaisempia suuremmat sopimuskorotukset. Niiden taustalla ovat ainakin jossain määrin vuoden 2007 eduskuntavaaleissa annetut vaalilupaukset erityisesti sairaanhoitajien palkkojen korotuksista. Korotukset eivät rajoittuneet pelkästään sairaanhoitajiin. Palkkojen osuus kuntien vuoden 2008 menoista oli 38 prosenttia ja sosiaalivakuutusmaksujen ja eläkkeiden osuus 12 prosenttia. Palkkasumman vuosikeskiarvon muutos oli 2007 2008 peräti 5,7 prosenttia. Vuosien 1999 2010 keskiarvo oli 3,3 prosenttia. Liitteessä 4 esitetään vuosittaiset korotukset. 10 Juvan kunnanjohtaja Heikki Laukkanen: Jokainen uusi velvoite tarkoittaa pienempää liikkumavaraa sekä kunnan taloudessa että palveluissa. Näinkö kuntien palvelut turvataan valtion mielestä? Suomen Kuvalehti 37/2009. Lehti jatkaa: Valtio väsyttää kunnat uusilla tehtävillä, lisääntyvällä ohjauksella, ministeriöiden hankkeilla ja hallinnollisilla laatikkoleikeillä, joilta puuttuu yhteinen punainen lanka. 11 Lähde: Vuodet 1991 2009 Tilastokeskus. Vuosien 2010 2011 ennusteet peruspalvelubudjetti 2011. Mm. opetustoimen ylläpitäjämallin vuosi 1997 ei ole vertailukelpoinen aikaisempien vuosien kanssa. 12 Kuntaministeri Mari Kiviniemi: Kuntien pitää myös karsia menoja. HS 12.2.2009. Kuntaministeri Mari Kiviniemi: Kuntien menokasvu on aivan hurja. HS 17.9.2009. Vanhasen terveiset kunnille: Laittakaa kulut kuriin. HS 25.3.2009. 14
5 Verotulot 5.1 Verotulojen kehitys Verotulojen kehitykseen vaikuttavat yleisen talouden kehityksen ohella verolainsäädännön muutokset. Vuonna 1993 toteutettiin ns. suuri verouudistus. Tämän lisäksi valtio on tehnyt päätöksiä verotuksen vähennyksistä, muuttanut kuntien osuutta yhteisöveron tuotosta sekä korottanut kiinteistöveron ala- ja ylärajoja. Uutta verolainsäädäntöä sovellettiin ensi kerran vuodelta 1993 toimitetussa verotuksessa. Kunnille vuodesta 1993 alkaen maksettavat verot tulivat olemaan kunnan tulovero (kunnallisvero), kiinteistövero, osuus yhteisöverosta ja koiravero. Niistä on säädetty tuloverolaissa (30.12.1992/1535), kiinteistöverolaissa (20.7.1992/654) ja koiraverolaissa (29.6.1979/1590). Kiinteistöverolaki (654/92) tuli voimaan 1.8.1992. Kiinteistövero kannettiin ensimmäisen kerran vuodelta 1993. Kiinteistövero korvasi katumaksun, asuntotuloveron, kiinteistöjen hankintaveron ja manttaalimaksun. Kiinteistöveron käyttöönotto lisäsi verotuloja. Kuvio 10. Kuntien verotulot 1990 2012 (mrd. euroa) käyvin hinnoin kuntien tilinpäätösten mukaan (Suomen Kuntaliitto) 18 16 14 Kiinteistövero ym. Osuus yhteisöveron tuotosta Kunnallisvero 12 10 8 6 4 2 0 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09e 10e 11e 12e Lähde: Vuodet 1990-2008 Tilastokeskus. Vuosien 2009-2012 arviot Kuntaliitto/VM. Verotulojen kehitys ei kuvaa suoraan koko maan eikä kuntien tasolla taloudellisen toimeliaisuuden kehitystä. Verotuloihin ovat vaikuttaneet valtion ratkaisut erityisesti yhteisöveron kohdalla. Kunnan tuloveroa ovat vähentäneet valtion päättämät veronkevennykset. Osa kevennyksistä vähensi suoraan kuntien verotuloja, osan valtio on kompensoinut lisäämällä valtionosuuksia. Kiinteistöveroa ovat kasvattaneet verotusarvojen nousun ja korotusten lisäksi veroprosenttien alarajojen korotukset. 15
5.2 Veroprosenttien ja tuloveroasteen kehitys Tuloveroprosentti, entinen äyrin hinta, on ollut heikon veropohjan kunnissa korkeampi kuin muissa kunnissa. Heikon veropohjan kuntia ovat erilaiset periferiatyypit. Kuntien veroprosentit ovat nousseet ja kuntien väliset veroprosenttien erot kaventuneet. Niinpä veroprosentit ovat kohonneet eniten niissä kuntatyypeissä, joissa veroprosentit olivat alhaisimmat vuonna 1990. Kuntien veroprosenttien kehityksessä on seuraavat kolme selkeää piirrettä 13 : 1. Veroprosenttien nousu Kuntien veroprosentit ovat nousseet vähitellen. Vuonna 1990 veroprosentti oli suurempi kuin 18,50 vain 4 kunnassa. Vuonna 2004 tällaisia kuntia oli jo 209. Vastaavasti 93 kunnan veroprosentti oli alle 17,00 ja vuonna 2000 enää vain 4 kunnan. Taulukossa 2 ovat kyseisenä vuonna mukana kaikki Manner-Suomen kunnat. Ahvenanmaan kunnat eivät siis ole mukana kuin taulukon koko maata kuvaavilla alariveillä. 2. Veroprosenttien erojen kaventuminen Tätä kuvaa keskihajonnan pieneneminen. Näin mitattu kaventuminen on tapahtunut pääasiassa 2000-luvun puolella. Vuodesta 2006 alkaen keskihajonta on taas kasvanut ja kuntien väliset erot ovat kasvaneet. 3. Veroprosentin ja veroasteen eron kasvu Vaikka kuntien veroprosentteja on korotettu, on kunnallisverotus keventynyt, kun tarkastellaan kunnallisveroa prosentteina kokonaistuloista. Tämä johtuu valtion päättämistä vähennyksistä ja niiden korotuksista. Veroprosenttien korotukset ilmenevät taulukosta 2 ja kuviosta 13. Korotuksia havainnollistavat myös karttakuviot 11, 12 ja 13. Vuonna 1990 peräti 124 kunnan veroprosentti oli pienempi kuin 17,00. Vuonna 2010 vain 15 kunnan veroprosentti oli pienempi kuin 18,00. Vastaavasti vuonna 1990 vain 2 kunnan veroprosentti ylitti 18,50. Vuonna 2010 vain 47 kunnan veroprosentti alitti 19,00. 13 Heikki Helin, Kartelli vai verokilpailu. Kunnat ja naapurikuntien veroprosentit. Helsingin kaupungin tietokeskuksen verkkojulkaisuja 2004:30. Julkaisu on osoitteessa http://www.hel.fi/tietokeskus/julkaisut/pdf/04_11_05_helin_vj30.pdf 16
Taulukko 2. Kuntien tuloveroprosentit 1989 2010 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 >18,50 2 4 6 12 27 58 59 57 51 64 84 18,5 19 22 31 46 66 74 72 71 76 93 101 18,25 2 2 1 3 6 9 10 9 10 15 20 18 78 96 121 129 119 117 120 119 119 107 106 17,75 15 18 21 21 19 17 16 17 14 17 21 17,5 97 87 87 92 98 83 82 81 78 66 44 17,25 8 9 10 8 7 6 6 7 10 10 8 17 99 113 95 86 74 63 61 62 59 44 35 <17,00 124 93 72 47 23 12 13 16 19 20 17 Yhteensä 444 444 444 444 439 439 439 439 436 436 436 Keskiarvo 17,20 17,30 17,44 17,59 17,75 17,92 17,93 17,91 17,89 17,99 18,09 Keskihajonta 0,73 0,71 0,69 0,67 0,67 0,70 0,70 0,70 0,69 0,70 0,68 Koko maa Kuntia kpl 460 460 460 460 455 455 455 455 452 452 452 Keskiarvo 17,20 17,31 17,45 17,60 17,76 17,93 17,94 17,91 17,88 17,96 18,06 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 <18,00 113 105 82 65 62 39 30 27 26 19 15 18,00 108 100 83 69 61 46 33 30 19 14 5 18,25 18,75 163 169 182 183 172 146 110 78 58 43 27 19,00 59 62 83 100 109 128 130 113 101 69 32 19,25 19,75 9 12 18 27 38 68 115 133 159 136 137 20,00 0 0 0 2 2 4 10 18 25 32 49 20,25 20,75 0 0 0 0 0 0 2 15 21 33 60 21,00-0 0 0 0 0 1 1 2 6 2 17 Aritm keskiarvo 18,15 18,19 18,33 18,44 18,50 18,68 18,87 19,00 19,15 19,25 19,60 Keskihajonta 0,68 0,68 0,67 0,65 0,65 0,66 0,67 0,76 0,80 0,82 0,86 Pain. keskiarvo 18,54 18,45 18,39 18,29 18,12 18,04 17,78 17,67 17,65 18,59 18,98 Kuntia kpl 452 448 448 446 444 432 431 416 415 348 342 17
Kuviot 11, 12 ja 13. Kuntien veroprosentit 1990, 2000 ja 2008 Veroprosentit 1990-17,25 (202) 17,25-18,00 (206) 18,25-18,75 (24) 19,00 - (4) Veroprosentit 2000-17,25 (33) 17,25-18,00 (174) 18,25-18,75 (161) 19,00 - (68) 18
Taulukko 3. Kuntien veroprosentin kehitys 1990 2010 (Suomen Kuntaliitto) Vuosi Keski- Muutos Aritmeet- Muutos Kuntien lkm Korkein Alhaisin määräinen edell. tinen edell. tuloveroprosentti tulo- tulotulovero- vuodesta keskiarvo vuodesta nousi laski tulovero- tuloveroprosentti pros.-yks. pros. pros.-yks. prosentti prosentti 2010 18,98 0,39 19,60 0,35 181 2 21,00 16,25 2009 18,59 0,05 19,25 0,10 67 2 4 2 21,00 16,50 2008 18,54 0,09 19,15 0,15 119 3 21,00 16,00 2007 18,45 0,06 19,00 0,13 106 3 21,00 16,00 2006 18,39 0,10 18,87 0,19 140 1 21,00 16,00 2005 18,29 0,17 18,68 0,18 136 1 21,00 16,00 2004 18,12 0,08 18,50 0,06 54 2 20,00 16,00 2003 18,04 0,26 18,44 0,11 93 2 20,00 15,50 2002 17,78 0,11 18,33 0,14 108 3 19,75 15,00 2001 17,67 0,02 18,19 0,04 41 6 19,75 15,00 2000 17,65 0,05 18,15 0,09 83 15 19,75 15,50 1999 17,60 0,07 18,06 0,10 87 10 19,75 15,50 1998 17,53 0,11 17,96 0,08 77 19 19,75 15,00 1997 17,42-0,09 17,88-0,03 10 44 19,75 15,00 1996 17,51-0,02 17,91-0,03 5 34 20,00 15,00 1995 17,53 0,00 17,94 0,01 9 8 20,00 15,00 1994 17,53 0,33 17,93 0,17 125 2 19,75 15,00 1993 17,20 0,32 17,76 0,16 114 0 20,00 14,50 1992 16,88 0,26 17,60 0,15 105 0 20,00 14,50 1991 16,62 0,15 17,45 0,14 101 1 19,00 14,00 1990 16,47 0,09 17,31 0,11 87 0 19,50 14,00 1989 16,38 0,08 17,20 0,13 101 1 19,50 14,00 1988 16,30 0,15 17,07 0,11 81 0 18,50 14,00 1987 16,15 0,10 16,96 0,09 79 1 18,50 13,50 1986 16,05 0,07 16,87 0,07 56 5 18,50 13,50 1985 15,98 16,80 38 2 18,75 13,50 19
Kuvio 14. Kuntien keskimääräinen tuloveroprosentti sekä tuloveroprosenttia korottaneet kunnat 1990 2010 (Suomen Kuntaliitto) % 20,5 Kuntien lkm 20,0 181 180 19,5 19,0 18,5 18,0 17,5 17,0 16,5 38 56 125 114 105 101 101 87 79 81 77 87 83 41 108 93 136 140 119 106 54 67 160 140 120 100 80 60 40 16,0 15,5 9 5 10 0 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 Keskimääräinen tuloveroprosentti Tuloveroprosenttia nostaneiden kuntien lkm (vuoden 2009 luku ei sisällä kuntaliitoksissa mukana olleita kuntia) 20 Kuntia arvostellaan usein veronkorotuksista. Kunnallisen verorasituksen kiristymistä on kuvattu veroprosenttien korotuksilla. Veroprosentin muutos ei kerro suoraan kuntalaisen verotuksen muutosta. Tuloveroprosentin ohella on syytä tarkastella kunnallista veroastetta prosentteina ansiotuloista. Ero näiden kahden luvun välillä on kasvanut. Tuloveroprosentti määräytyy veron ja verotettavan tulon suhteesta. Verotettava tulo saadaan, kun tehdään vähennykset. Veroaste kertoo, kuinka monta prosenttia verovelvollisten kokonaistuloista saadaan kuntien veroiksi. Aikanaan Paavo Poteri 14 nimesi tämän luvun kunnallisveroasteeksi. Naantalin kaupunginkamreeri Juha Heinonen 15 kutsui sitä efektiiviseksi kunnallisveroasteeksi. Tuo nimitys näyttää vakiintuneen käyttöön. Kuvio 15 osoittaa tuloveroprosenttien nousseen. Kunnat ovat siten kompensoineet veroja leikanneiden vähennysten vaikutusta. Vaikka nimellistä tuloveroprosenttia on korotettu, kuntalaisten todellinen verorasitus on säilynyt lähes muuttumattomana. 14 Paavo Poteri, Kunnallisveroaste. Helsingin kaupunginkanslian talous- ja suunnitteluosaston julkaisuja 2/1988. Helsinki 13.1.1988. 15 Juha Heinonen, Kunnat ovat saaneet osansa. Talouselämä 12/2004. 20
Kuvio 15. Tuloveroprosentti ja keskimääräinen veroaste 1998 2010 (Suomen Kuntaliitto) % 20,0 Useat kunnat ovat kompensoineet 19,0 vähennysten korotuksen vaikutuksen nostamalla 18,0 tuloveroprosenttiaan. 17,0 Tuloveroprosentti (Kuntien veroprosenttien painotettu keskiarvo) Vaikka nimellinen tuloveroprosentti on noussut, efektiivinen veroaste on kuitenkin pysynyt likimain samana. 16,0 15,0 14,0 13,0 1998 00 02 04 06 08 10** Keskimääräinen efektiivinen veroaste ansiotuloista (Maksettavan kunnallisveron suhde ansiotuloihin) Suomen Kuntaliiton laskelmien mukaan valtio on keventänyt kuntien verotusta lähes 2,1 miljardilla eurolla vuosina 1997 2009. Tästä kunnille on kompensoitu 1,3 miljardia euroa (kuvio 17). Kompensoimatta on jäänyt 0,8 miljardia. Samaan aikaan kuntien veroprosenttien korotusten vaikutus on ollut 0,9 miljardia euroa (kuvio 18). Kuvio 16. Kuntien tuloveroprosenttien muutosten vaikutus kuntien verotuloihin 1997 2010, milj. euroa 16 (Suomen Kuntaliitto) 1300 1200 1100 1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0-100 Tv-%:n muutos -46-46 Ko. vuoden muutoksen vaikutus Aikaisempien vuosien muutoksen vaikutus 11 59 50 39 84 100 30 13 175 71 349 171 412 54 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10* -0,09 0,11 0,07 0,05 0,02 0,11 0,26 0,08 0,17 0,10 0,06 0,09 0,05 0,39 %-yks. 539 118 641 73 738 47 861 75 889 Vuosien 1997-2010 tuloveroprosenttien muutosten johdosta kunnat saavat vuonna 2010 1,2 mrd. euroa enemmän verotuloja 41 1 212 320 16 Vuonna 1996 keskimääräinen tuloveroprosentti oli 17,51 ja vuonna 2009 se oli 18,59. 21
Kuvio 17. Verovähennysten korotusten vaikutus kuntien verotuloihin 1997 2010, milj. euroa (Suomen Kuntaliitto) Milj. 2600 2400 2200 2000 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 202 202 202 438 236 494 587 93 56 757 50 120 990 113 120 1622 1598 1470 24 128 1349 121 359 1741 119 2115 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10* Ko. vuoden kompensoitu verotulomenetys Aikaisempien vuosien kompensoidut verotulomenetykset Ko. vuoden kompensoimaton verotulomenetys Aikaisempien vuosien kompensoimattomat verotulomenetykset Vuosien 1997-2010 verokevennysten johdosta kunnat saavat vuonna 2010 2,5 mrd. euroa vähemmän verotuloja, joista kompensoimatta on yli 800 milj. euroa 374 2490 375 827 Kuvio 18. Veronkevennysten sekä tuloveroprosenttien muutosten vaikutus kuntien verotuloihin 1997 2010, milj. euroa (Suomen Kuntaliitto) Milj. 2600 2400 2200 2000 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0-200 2490 2115 1741 1598 1622 1349 1470 1212 990 757 738 855 892 587 641 494 539 438 412 349 202 202 175 84 100 11 50-46 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10* Kompensoimattomat verotulomenetykset, kumulatiivinen summa Kompensoidut verotulomenetykset, kumulatiivinen summa Tuloveroprosenttien muutoksien vaikutus verotuloihin, kumulatiivinen summa 22
Kuvio 19. Kuntien tuloveron kehitys ja verotukseen liittyvät muutokset 1993 2009, milj. euroa Milj. euroa 16 000 15 000 14 000 13 000 12 000 11 000 10 000 9 000 8 000 7 000 Perhetuki uudistus +376 Verokevennykset ilman kompensaatiota 1997-2001 -587-202 -236-56 Rytmihäiriö Kustannusten jaon tarkistuksen kompensaatio +185 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009-128 -24-374 -119-359 -121-170 -233-93 Kokonaan kompensoidut 2004-2009 2002-2003 kompensoitu +163 23
5.3 Yhteisövero Vuoden 1993 verouudistuksessa määriteltiin vuodesta 1993 alkaen veronsaajien osuudet seuraavasti: valtio 51,84 prosenttia, kunnat 44,80 prosenttia ja seurakunnat 3,36 prosenttia. Yhteisövero kasvoi laman jälkeen yllättävän voimakkaasti. Kuvio 20 osoittaa, miten yhteisöverokantaa ja kuntien osuutta yhteisöveron tuotosta on muuteltu. Yhteisöveron voimakas kasvu 1990-luvun jälkipuoliskolla yllätti kaikki. Valtio käytti kuntien osuutta yhteisöveron tuotosta tasauseränä kuntien ja valtion suhteessa 17. Niinpä kuntien osuus yhteisöveron tuotosta on puoliintunut. Merkittävin muutos oli arvonlisäveron palautusten kuittaaminen yhteisövero-osuudesta. Kunnat, joiden yhteisövero asukaslukuun suhteutettuna ylitti keskiarvon, menettivät muita enemmän. Kuvio 20. Kuntien osuus yhteisöveron tuotosta 1993 2009 Mrd. euroa 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 1998 Kuntaryhmän osuus 44,8 40,0 % 2000 Kuntaryhmän osuus 40,0 36,39 % 2001 Kuntaryhmän osuus 35,29 % 2002 Kuntaryhmän osuus 23,22 % 2003 Kuntaryhmän osuus 19,75 % 2005 Kuntaryhmän osuus 22,03 % 2009 Kuntaryhmän osuus 32,03 % 0,5 0 1996 Verokanta 25 28 % 2001 Verokanta 28 29 % 2005 Verokanta 29 26 % 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 Vuonna 2009 alkaneen laman vaikutusten lieventämiseksi valtio korotti kuntien osuutta yhteisöveron tuotosta 10 prosenttiyksikköä (22,03 % -> 32,3 %). Kuntien yhteisöveron jako-osuuden korottaminen 10 prosenttiyksiköllä lisää hallituksen esityksen (HE 53/2009) kuntien yhteisöverotuottoja verovuosina 2009 ja 2010 kumpanakin noin 380 miljoonaa euroa ja verovuonna 2011 noin 420 miljoonaa euroa. 17 Tarkempi kuvaus kuntien yhteisövero-osuuden supistumisesta julkaisussa: Heikki Helin, Tapausten kulku. Valtionosuus- ja verouudistukset ja uudistussuunnitelmat 1990 2006 ja valtion toimenpiteiden vaikutus kuntien talouteen. Helsingin kaupungin tietokeskus, tutkimuksia 2008:4. 24
5.4 Kiinteistövero Kiinteistöveron tuotto vastaa suurissa kaupungeissa 0,8 1,5 veroprosentin tuottoa. Kiinteistöveron tuotto on vakaa, ja se voi vähetä vain, jos kunta itse päättää alentaa veroprosenttiaan. Veroprosenttien korotusten lisäksi kiinteistöveron tuottoa on viime vuosina kasvattanut kiinteistöjen ja tonttien verotusarvojen tarkistus. Muualla Euroopassa kiinteistöveron merkitys paikallishallinnon tulolähteenä onkin huomattavasti suurempi kuin Suomessa. 1990-luvun lopulla hallitus pyrki käyttämään kiinteistöveroa yhtenä elementtinä tulopoliittisen sopimuksen jälkijärjestelyissä. Tämä ilmenee hallituksen esityksen 29/1998 perusteluista 18. Eduskunta 19 ei kuitenkaan hyväksynyt esitystä muutoin kuin korotti yleisen kiinteistöveroprosentin ylärajaa 1,00:aan (ennen 0,80) ja vakituisen asunnon ylärajaa 0,50:een (ennen 0,40). Lisäksi muun kuin vakituisen asunnon veron eron maksimi vakituiseen asuntoon korotettiin 0,60 prosenttiin (ennen 0,50) lisäämällä vakituisen asunnon ylärajaa. Voimalaitosten ja ydinvoimalaitosten prosenttien korotus hyväksyttiin esityksen mukaisesti. Hallitus pyrki siis korvaamaan kunnille vähennysten korottamisesta aiheutuneen menetyksen pakottamalla kuntia nostamaan kiinteistöveroprosenttien alarajoja ja korottamalla sosiaali- ja terveyspalvelujen maksuja. Maksajina olisivat olleet samat kuntalaiset, jotka saivat hyödyn verovähennysten kasvusta. Kun hallitus ei saanut eduskunnassa hyväksytyksi kiinteistöveroprosenttien korotuksia, se teki uuden esityksen kiinteistöveroprosenttien korottamiseksi. Hallituksen esityksessä (100/1999) kiinteistöveron vähimmäisveroprosentteja ehdotettiin korotettavaksi siten, että yleinen kiinteistöveroprosentti olisi 0,50 1,00 ja vakituisten asuinrakennusten veroprosentti 0,22 0,50. Esitys hyväksyttiin ja uusia veroprosentteja sovellettiin vuodelta 2000 toimitetussa verotuksessa. 18 Tarkempi kuvaus kiinteistöveron kehityksestä julkaisussa: Heikki Helin, Tapausten kulku. Valtionosuus- ja verouudistukset ja uudistussuunnitelmat 1990 2006 ja valtion toimenpiteiden vaikutus kuntien talouteen. Helsingin kaupungin tietokeskus, tutkimuksia 2008:4. Tulopoliittista sopimusta vuosille 1998 ja 1999 koskevaan neuvottelutulokseen liittyen hallitus ilmoitti eräistä verotuloja vähentävistä veroperustemuutoksista. Hallitus ilmoitti samassa yhteydessä ratkaisuista, joilla muutosten vaikutuksia kuntien talouteen lievennetään. Rahoitusvajetta on tarkoitus kattaa noin 500 miljoonalla markalla kiinteistöveron vaihteluväliä korottamalla ja tarkistamalla kunnallisten sosiaali- ja terveyspalvelujen maksuperusteita. Ajatuksena oli, että kiinteistöveroa nostamalla kunnat voisivat kattaa rahoitusvajetta noin 400 miljoonalla markalla. Kiinteistöveroprosenttien vähimmäis- ja enimmäismääriä ehdotetaan korotettaviksi. Yleisen kiinteistöveroprosentin vaihteluvälin alarajaan ehdotetaan tehtäväksi 0,10 prosenttiyksikön korotus 0,20 prosentista 0,30 prosenttiin ja ylärajaan 0,20 prosenttiyksikön korotus 0,80 prosentista 1,00 prosenttiin. Vakituisten asuinrakennusten veroprosentin vaihteluvälin alarajaa ehdotetaan korotettavaksi 0,05 prosenttiyksiköllä 0,10 prosentista 0,15 prosenttiin ja ylärajaa 0,10 prosenttiyksiköllä 0,40 prosentista 0,50 prosenttiin. Muiden asuinrakennusten enimmäisveroprosenttiin ehdotetaan tehtäväksi 0,10 prosenttiyksikön korotus siten, että tämä veroprosentti voisi olla enintään 0,60 prosenttiyksikköä korkeampi kuin vakituisten asuinrakennusten veroprosentti. Nykyisin ero voi olla enimmillään 0,50 prosenttiyksikköä. Voimalaitosten enimmäisveroprosentteja ehdotetaan korotettaviksi 0,40 prosenttiyksiköllä. Voimalaitokseen kuuluviin rakennuksiin ja rakennelmiin sovellettava enimmäisveroprosentti nousisi siten 1,00:sta 1,40:een ja ydinvoimalaitokseen kuuluvien rakennusten ja rakennelmien enimmäisveroprosentti 1,80:sta 2,20:een. 19 476/1998, 26.6.1998. 25
Kuvio 21. Kiinteistövero 1993 2009 Mrd. euroa 1,0 Yleinen kv. % 0,9 0,2-0,4 Vak.asunto 0,8 0,2-0,4 Yleinen kv. % 0,5-1,0 Vak.asunto 0,22-0,5 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 Rakentamaton rakennuspaikka 1,0-3,0 pääkaupunkiseudulla 0,2 0,1 0 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 Kiinteistöveroprosenttien ala- ja ylärajoja korotettiin vuoden 2010 alussa siten, että yleisen kiinteistöveron prosentin vaihteluväli nousi 0,50 1,00 prosentista 0,60 1,35 prosenttiin ja vakituisten asuinrakennusten veroprosentti 0,22 0,50 prosentista 0,32 0,75 prosenttiin 20. 20 Hallituksen esitys 199/2009: Kunnat määräävät itse soveltamansa kiinteistöverokannat lain määräämän vaihteluvälien puitteissa, siten ainoastaan ehdotettujen korotusten vähimmäistuottovaikutukset kuntatalouteen voidaan arvioida. Ehdotetut korotukset lisäisivät kuntien kiinteistöverotuottoa vähintään noin 50 miljoonaa euroa, jos veroprosentteja nostaisivat vain ne kunnat, joissa kiinteistöveroprosentit nykyisin ovat ehdotettuja alarajoja alemmat, eivätkä muut kunnat laskisi veroprosenttejaan. Yleisen kiinteistöveron veroprosentti on tässä ehdotettua korotettua alarajaa pienempi 28 Manner-Suomen kunnassa, vakituisten asuinrakennusten veroprosentti 184 kunnassa ja muiden kuin vakituisten asuinrakennusten veroprosentti 2 kunnassa. Jos oletetaan, että ne kunnat, jotka tällä hetkellä soveltavat korkeinta yleistä ja korkeinta vakituisten asuinrakennusten kiinteistöverokantaa, nostaisivat verokannat ehdotetuille enimmäistasoille, verotuotto kasvaisi edellä mainitun 50 miljoonan lisäksi noin 30 miljoonaa euroa. Jo nykyisiä ylärajoja soveltamalla lisätuotto kuntatalouteen olisi 400 miljoonaa euroa. Ehdotetut korotukset lisäisivät kiinteistöverotuottoa lisäksi noin 500 miljoonalla eurolla, jos kaikki kunnat soveltaisivat korkeimpia sallittuja veroprosentteja. 26
6 Valtionosuudet Valtio on vuosittain tehnyt valtionosuuksiin liittyviä ratkaisuja. Niitä hahmotellaan kuviossa 22. Valtionosuuksiin vaikuttaneita toimenpiteitä on kuviossa neljää tyyppiä: valtionosuuksien leikkaukset, kustannustenjaon tarkistukset, indeksitarkistukset ja veronkevennysten kompensaatiot. Valtio on leikannut valtionosuuksia. Kuntaliiton laskelmien mukaan leikkaukset olivat vuosina 1993 2000 noin 2,4 miljardia euroa. Valtio on maksanut vuosina 2001 2007 indeksitarkistukset vajaina. Täyden korotuksen ja toteutuneen korotuksen ero oli yhteensä 379 miljoonaa euroa. Tämän verran valtio käytti lain sille suomaa oikeutta livetä maksuosuudestaan. Vuoden 2005 virheellisesti pakkolainaksi kutsutun kustannustenjaon tarkistusrahojen jaksottaminen kolmelle vuodelle merkitsi sitä, että kunnilta jäi vuosina 2005 ja 2006 saamatta valtionosuuksia noin 650 miljoonaa euroa. Kyse ei ollut pakkolainasta vaan valtionosuuksien leikkauksesta. Vuoden 2001 tarkistuksen maksulykkäys leikkasi kyseisen vuoden valtionosuutta 216 miljoonalla eurolla. Kuvio 22 osoittaa, että valtionosuuksiin on tehty muutoksia vuosittain. Kuvion vasemmassa alareunassa on vuosina 1993 2000 tehtyjen leikkausten määrä 2 462 miljoonaa euroa. Oikeassa alareunassa on indeksitarkistusten suuruus 2001 2007. Vuosien 2001 2003 indeksitarkistukset tehtiin 50-prosenttisina ja vuosien 2004 2007 indeksitarkistukset 75-prosenttisina. Vajaa tarkistus merkitsi sitä, että valtion osuus palvelujen rahoituksessa kaventui. Valtionosuuksien kehitystä kuvaavan viivan alapuolelle on merkitty verotulojen kevennysten kompensaatiot. Ne ovat lisänneet kuntien valtionosuuksia 1,2 miljardia euroa. Kuvion yläosassa on kustannustenjaon tarkistusten korvaaminen kunnille. Vuosina 1993 ja 1997 tarkistuksia ei tehty. Vuosien 2001 ja 2005 tarkistuksia (433 + 485 milj.) ei maksettu ajallaan, vaan maksuja lykättiin seuraaville vuosille. Vuonna 2007 loppuosa tarkistuksesta (185 milj. euroa) korvattiin kunnille verotuloina. Valtionosuuksien tarkoitus on tasata kuntien omassa tulopohjassa, kustannusrakenteessa ja palvelutarpeissa olevia eroja. Periaatteessa valtio osallistuu laissa säädetyllä osuudella kuntien palvelujen kustannuksiin. Osuuden pysyvyyteen pyritään vuosittaisilla indeksitarkistuksilla, harvemmin tehtävillä kustannustenjaon tarkistuksilla sekä sillä, että uusiin tehtäviin myönnetään valtion rahoitus. Valtionosuuslakiin jätettiin aikanaan valtiovarainministeriön vaatimuksesta mahdollisuus, että valtionosuuksien indeksitarkistuksia ei tarvitsekaan tehdä täysimääräisinä. Vajaa korotus merkitsee aina kustannustenjaon muuttumista kuntien tappioksi. Vajaiden indeksitarkistusten mahdollisuutta valtio onkin käyttänyt vuosittain. Kustannustason noususta on jäänyt 2000-luvulla melkoinen osa kuntien vastattavaksi, kun valtio ei ole hoitanut omaa osuuttaan. Osittain tästä syystä laskennallisten ja todellisten kustannusten ero on kasvanut. Ero kumuloituu, kun vajaatkin indeksitarkistukset on tehty jo aiempien vajaiden tarkistusten alentamista laskennallisista kustannuksista. 27
Kuvio 22. Kuntien valtionosuuksien kehitys ja niihin liittyvät muutokset 1993 2009, milj. euroa Milj. euroa 8 000 7 000 6 000 5 000 4 000 3 000 1993 Ei tarkistusta 1997 Ei tarkistusta Kela-maksun kuittaus Kustannusten jaon tarkistus 216 2001 433 Maksu 2001, 2002 216 50 113 2005 485 Pakkolaina Maksu 2005-2007 Lisäksi 185 veroina 2007 119 81 81 24 128 128 121 359 Kompensaatiot 2001-2009 374 2 000 Valtionosuuksien leikkaus 1993-2000 2 462 2001, 2002, 2003 ind.tark. 50 % 2004, 2005, 2006, 2007 ind.tark. 75% 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 Valtionosuuslakia muutettiin vuoden 2006 alusta lukien. Kuntien kannalta myönteinen uudistus oli se, että laissa luovuttiin vuodesta 2008 alkaen mahdollisuudesta ottaa kustannustason muutos huomioon valtionosuuden perusteena käytettävissä laskennallisissa kustannuksissa ja yksikköhinnoissa täyttä määrää pienempänä. Vuosittain tehdään automaattisesti täydet indeksitarkistukset (22.12.2005/1068). Indeksikorotusten 21 tekeminen osittaisina vuosina 2001 2007 aiheutti kunnille 724 miljoonan euron menetyksen. Suomen Kuntaliitto on koonnut valtion budjettiesityksistä sosiaali- ja terveydenhuollon uudet tehtävät ja niistä aiheutuvat menojen lisäykset. Vaikka vuosittaiset menolisäykset eivät kovin suurilta näyttäisikään, niistä kertyy vuosien varrella merkittävä erä. Vuonna 2004 vuosien 1993 2004 uudistuksista aiheutuneet menot ovat 1,5 miljardin vuositasolla. Kun valtion osuus lisäyksistä on alle kolmasosa, jäi kuntien verorahoituksella vastattavaksi yli 21 Laki antoi mahdollisuuden vajaisiin indeksikorotuksiin. Vajaa indeksitarkistus merkitsi rahoitusvastuun siirtymistä valtiolta kunnille. Toistuvia indeksikorotusten leikkauksia ei ole tarvinnut mitenkään muodollisesti perustella, vaikka ne aina ja kumulatiivisesti heikentävät kuntien rahoitusedellytyksiä ja pysyvästi merkitsevät kustannustenjaon muuttamista ilman että siitä säädettäisiin lailla. Hallintovaliokunta on useaan otteeseen kiinnittänyt tähän epäkohtaan huomiota. Suomen Kuntaliitto lausunnossaan 13.5.2005 eduskunnan hallintovaliokunnalle sisäasiainministeriön selvityksestä kuntien taloudellisista mahdollisuuksista huolehtia asianmukaisesti tehtävistään ja velvoitteistaan. 28
miljardin euron kustannukset sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksista edellä mainittuina vuosina. Kuntien kannalta voidaan pitää puutteena sitä, ettei ole käytössä selkeitä laskelmia uusista tehtävistä aiheutuvista kustannuksista. Näyttää siltä, että kustannukset on välillä arvioitu tietoisesti todellisia pienemmiksi, jotta uudistus saataisiin toteutettua 22. Tätä oletusta vahvistavat suuret kustannustenjaon tarkistustarpeet. Lasku arviointivirheestä on sitten langennut kunnille, vaikka sitä on jonkin verran korjattu kustannustenjaon tarkistusten yhteydessä. Kuntien valtionosuusjärjestelmää on yritetty uudistaa moneen kertaan (kuvio 2) ja valtionosuuksia on leikattu eri perustein (kuvio 22). Kuntien ja valtion suhteessa on tapahtunut myös monenlaisia muutoksia niin tehtävissä kuin verotuksessakin. Uudistusten ja leikkausten vaikutukset ovat kohdistuneet eri tavoin erilaisiin kuntiin. Suomen Kuntaliitto on koonnut kuntien ja kuntayhtymien toimintamenojen ja rahoituksen jakautumatiedot vuosilta 1990 2009. Kuntien toimintamenot ovat lisääntyneet, ja myös kuntien osuus niiden rahoituksessa on kasvanut. Pitkä aikasarja osoittaa, miten keskeisten peruspalvelujen rahoituksesta merkittävä osa on siirretty kuntien vastuulle. Valtion rahoitusosuus on supistunut noin 20 prosenttiyksikköä vuosina 1990 2001. Sen jälkeen valtion osuus on kasvanut. Kuvio 23. Kuntien ja kuntayhtymien ulkoisten toimintamenojen rahoitus 1990 2009, prosenttia 23 100 90 23,4 23,5 24,8 27,4 27,6 25,1 26,5 26,8 26,8 26,4 25,9 25,4 24,6 24,9 25,0 24,9 25,0 24,8 24,2 23,5 24,6 80 70 60 50 36,7 37,2 36,5 36,7 34,5 33,0 28,9 23,6 22,2 22,3 21,9 22,2 23,2 24,4 25,5 25,9 27,0 26,6 27,7 28,7 28,7 40 30 20 10 0 49,6 51,0 51,3 52,2 52,4 52,2 50,6 49,5 49,2 48,0 48,5 48,1 47,8 44,6 46,7 39,9 42,0 39,4 38,7 35,9 37,9 Toimintatulot Valtionosuudet Kunnan rahoitus 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 22 Samanlaisia arviointivirheitä on tehty mm. vähennettäessä kuntien osuutta yhteisöveron tuotosta. 23 Valtionosuudet 1997 2010 valtion kirjanpidon mukaan sisältäen mm. kuntayhtymien saaman yksikköhintarahoituksen, työllistämistuet sekä muut tuet ja avustukset valtiolta (kuntien kirjanpidossa toimintatuloja). Vastaava summa on vähennetty toimintatuloista. Valtionosuusuudistuksen johdosta vuosi 2010 ei ole täysin vertailukelpoinen aikaisempien vuosien kanssa. 29
Kuviosta 23 voisi päätellä, että valtio olisi viime vuosina osallistunut aiempaa enemmän kuntien palvelujen rahoittamiseen. Vaikutelma ei kuitenkaan ole oikea, koska valtio on leikannut kuntien verotuloja mm. verotuksen keventämiseksi ja kompensoinut veromenetyksiä lisäämällä valtionosuuksia. Näin valtionosuuksien osuus tuloista on kasvanut. Kyse on siis tulojen siirtämisestä nimikkeeltä toiselle taskusta toiseen ja tulojen jopa vähentyessä näissä siirroissa. Valtionosuusjärjestelmän muutos kustannusperusteisesta laskennalliseen kannusti kuntia toimimaan mahdollisimman rationaalisesti. Mitä pienemmin kustannuksin ne tuottivat palvelut, sitä suurempi hyöty niille tuli 24. 24 Jatkuvasti kuitenkin esitetään vaatimuksia siitä, että järjestelmän tulisi olla kannustava, jotta se palkitsisi tehokkaasti toimivia kuntia. 30
7 Tulorahoituksen riittävyys Kuntien talouden arvioinnin kriteerit vaihtelevat. Se milloin kuntien talous on heikko, hyvä tai erinomainen, vaihtelee esittäjän mukaan. Arvioinnin perusteet ovat myös ajan kuluessa muuttuneet. Kuntatalouden kehityksen tulkitseminen ei ole helppoa. Viime vuosina on uutisoitu kuntatalouden vahvistuneen, mutta samanaikaisesti kuntien velka on kasvanut joka vuosi 2000-luvulla 25. Voiko kuntatalous vahvistua, jos otetaan lisää velkaa? Milloin kuntien talous on tasapainossa? Miten paljon kunnan tuloslaskelmassa pitää olla vuosikatetta, että sen määrä olisi riittävä? Siitä ollaan yhtä mieltä, että kunnan talous ei ole kunnossa, jos vuosikate on miinusmerkkinen 26. Negatiivisen vuosikatteen kuntia on kansanomaisesti kutsuttu syömävelkaisiksi. Tällöin kunnan juoksevat menot ovat suuremmat kuin tulot. Tulorahoituksen riittävyyden arvioinnissa on vakiintunut käyttöön tunnusluku, joka osoittaa vuosikatteen prosenttiosuuden poistoista. Perusoletus on, että mikäli vuosikate on poistojen suuruinen, kunnan tulorahoitus on riittävä. Tämä edellyttää, että poistojen määrä vastaa keskimääräisiä vuotuisia korvausinvestointeja 27. Myllyntauksen 28 mukaan tulorahoitus on ylijäämäinen, kun vuosikate ylittää poistot ja alijäämäinen, kun vuosikate alittaa poistot. Tuloslaskelman ongelma on siinä, että poistot ovat liian pienet. Tästä seuraa, että tuloslaskelman antama kuva kunnan taloudesta on liian myönteinen. 25 Vuoden 2008 tilinpäätösuutisissa todettiin usein kunnan saaneen puskuria edessä olevaa varten. Näin siitä huolimatta, että kunnan velkamäärä kasvoi. 26 Vuoden 1948 kunnallislakiin otettu säännös koskien pääomatulojen ja -menojen sekä varsinaisten tulojen ja menojen käyttörajoituksia ja tasapainottamista. Sen mukaan pääomatuloja ei saanut käyttää varsinaisten menojen rahoittamiseen. Varsinaisilla menoilla tarkoitettiin menoja, joita nykyisin kutsuttaisiin käyttömenoiksi. Talousarvion tasapainottamisessa tämä tarkoitti, että pääomatulot eivät saaneet olla pääomamenoja suuremmat. Kiellon varsinaisena tarkoituksena oli estää käyttöomaisuuden myynnistä saatavien varojen käyttäminen kunnan juokseviin menoihin. Kun pääomatulot kokonaisuudessaan ohjattiin käyttöomaisuusinvestointeihin, säilyi kunnan kantavarallisuus vähentymättömänä. Pääomatuloa oli myös lainanotto, eikä varsinaisia menoja voitu näin muodoin rahoittaa lainalla. Vuoden 1976 kunnallislaissa pääomatulojen käyttörajoitus poistettiin. 27 Korvausinvestoinneilla tarkoitetaan tällöin poistonalaisten investointien omahankintamenoa, joka saadaan vähentämällä hankintamenosta valtionosuudet ja muut rahoitusosuudet. 28 Myllyntaus, Oiva, Kuntatalouden ohjaus. Budjetoinnin ja kirjanpidon teoriaperusteita ja kehityssuuntia. Suomen Kuntaliitto. Helsinki 2002. 31
Negatiivinen vuosikate on merkki heikosta tulorahoituksesta. Tässä kuvataan negatiivisen vuosikatteen kuntien määrän kehitystä. Vuosina 1988 2008 vuosikate oli negatiivinen 1 229 kertaa. Kun tilastoa korjataan vuoden 2009 kuntarakenteen mukaiseksi, negatiivisen vuosikatteen tapaukset vähenevät 822:een. Tilasto kaunistui ja syömävelkaisten kuntien määrä väheni kolmanneksella. Samaan aikaan kuntien määrä väheni 461:stä 348:aan. Kuvio 24. Negatiivisen vuosikatteen kuntien määrä 1988 2008 tilaston ja vuoden 2009 kuntarakenteen mukaan 200 150 Liitetyt kunnat 100 50 0-50 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 Pelkkä vuosikatteen plusmerkkisyys ei riitä kunnan talouden tasapainossa pysymiseen. Siihen ei riitä sekään, että vuosikate on poistoja suurempi. Jotta kunta ei velkaantuisi, vuosikatteen tulisi riittää myös investointien (omahankintamenon) kattamiseen. Vuosikate on 2000-luvulla ollut poistoja suurempi lukuun ottamatta vuosia 2003 2005 (kuvio 25). Vuosikatetta tarvitaan investointien rahoittamiseen. Investointien tulorahoitusprosentti -tunnusluku kertoo, paljonko investointien omahankintamenoista on rahoitettu tulorahoituksella. Omahankintameno saadaan vähentämällä investoinneista niihin saadut rahoitusosuudet. Kuviossa 26 esitetään vuosikatteen ja investointien omahankintamenot vuosina 1988 2008. Vuosikatetta verrataan nettoinvestointeihin pääasiassa valtiovarainministeriön asiakirjoissa. Viime vuosien suuret omaisuudenjärjestelyt ja kaupat ovat lisänneet omaisuuden myyntituloja ja samalla pienentäneet nettoinvestointeja. 32
Kuvio 25. Vuosikate ja poistot 1997 2008, milj. euroa 2 500 Poistot Vuosikate 2 000 1 500 1 000 500 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Kuvio 26. Kuntien vuosikate ja investointien omahankintameno 1988 2008, milj. euroa 3 500 3 000 Inv. omahankintameno Vuosikate 2 500 2 000 1 500 1 000 500 0 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 33
8 Taseen erien kehitys Koska tulorahoitus ei ole riittänyt investointien rahoittamiseen, kunnat ovat joutuneet ottamaan lisää lainaa. Toiminnan organisoinnin muuttuessa ovat myös konsernilainat lisääntyneet. Vuonna 2008 peruskuntien konsernilainakanta oli 20,8 miljardia euroa. Peruskuntien oma lainakanta oli 8,6 miljardia euroa. Kuvio 27. Kuntien lainakannan kehitys 1988 2008, milj. euroa, kyseisten vuosien rahanarvo 10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 0 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 Vuosikatteen tarkastelun yhteydessä todettiin taseen kertyneen ali- tai ylijäämän antavan virheellisen kuvan kunnan talouden tilasta. Vuoden 2008 lopussa kuntien yhteenlaskettu taseen kertynyt ylijäämä oli noin 5 miljardia euroa. Kuntien kirjanpito antaa väärän kuvan kuntien tulorahoituksen riittävyydestä. Tätä osoittavat mm. vuosikatteen, poistojen ja investointien omahankintamenojen suhteet. Koska poistot ovat liian pienet, tuloslaskelma osoittaa ylijäämää. Kun vuosikate ei kata investointien omahankintamenoa, kunta joutuu rahoittamaan eron lainanotolla. Samaan aikaan kasvavat kunnan lainamäärä ja taseeseen kertynyt ylijäämä. Tästä syystä ei ole yllättävää, että päätöksentekijät tulkitsevat taseen ylijäämän puskuriksi, jolla voidaan paikata lamasta aiheutunut verotulojen kasvun hidastuminen tai jopa supistuminenkin 29. Kuntien puskureita tarkastellaan myös Kuntaliiton Kuntapalvelujen pelastusohjelmassa 2010 2013 (10.2.2010). Ohjelmassa todetaan kuntien varautuvan alijäämäisiin tuloksiin taloudellisilla puskureilla, joita ovat taseen kertyneet ylijäämät, investointivaraukset ja omat rahastot. Niiden määrä kuntataloudessa oli vuonna 2008 yhteensä 9,3 miljardia euroa. Tästä valtaosa eli noin 5,3 miljardia euroa oli merkitty kertyneeksi ylijäämäksi. Tällä voitaisiin kattaa vuosina 2010 2013 kertyvä alijäämä. 29 Helsingillä miljardin euron lamapuskuri. Helsingin Sanomat 7.3.2009. 34
Kirjanpidon antama kuva kunta-alan talouden puskureista on kuitenkin liian positiivinen. Kuntien tuotantovälineistä tekemät suunnitelmapoistot ovat olleet alimitoitettuja eli keskimäärin vain 60 prosenttia poistonalaisista investoinneista vuosina 1997 2008. Poistonalaisten investointien ja kirjanpidon suunnitelmapoistojen erotusta mainitulla aikavälillä on kertynyt 10 miljardia euroa. Tämä tarkoittaa, että kunta-alan tulorahoituksen vajaus viimeisen vuosikymmenen aikana yhteensä on ollut 1 2 miljardia euroa eikä todellista ylijäämää ole kertynyt. Näkemystä tulorahoituksen vajauksesta vahvistaa myös kunta-alan lainakannan 5 mrd. euron nettolisäys vuosina 1997 2008. Näin ollen kuntataloudessa ei muutamaa kuntaa lukuun ottamatta ole taloudellisia puskureita laman vaikutusten lieventämiseksi. Kuvio 28. Kuntien konsernilainakanta 1997 2008 30, milj. euroa, kyseisten vuosien rahanarvo 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 30 Tätä kirjoitettaessa ei vielä ole tietoa konsernilainojen määrästä vuonna 2009. 35
Kuvio 29. Taseen kertynyt alijäämä 1997 2008, milj. euroa 5 000 4 000 3 000 2 000 1 000 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 36
9 Kuntatalouden 2000-luku Vuosittaiset luvut vaihtelevat. Yleiskuvan 2000-luvun kehityksestä saa tarkastelemalla tulos- ja rahoituslaskelman yhteenlaskettuja lukuja vuosilta 2000 2009. Kuntien verorahoitus (verotulot + valtionosuudet) riitti kattamaan toimintakatteen. Rahoituserien jälkeen 2000-luvulla kertyi vuosikatetta 18,3 miljardia euroa. Se kattoi 15,9 miljardin euron poistot mutta ei riittänyt 30,9 miljardin investointien omahankintamenon kattamiseen. Kuntien yhteenlasketut investoinnit olivat 33,1 miljardia euroa. Vaikka omaisuutta myytiin 9,1 miljardilla eurolla, jäi varsinaisen toiminnan ja investointien nettokassavirta 5,8 miljardia euroa miinusmerkkiseksi. Suuria investointien luovutusvoittoja kertyi mm. sähköyhtiön myynnistä ja yhtiöjärjestelyistä. Valtion asiakirjoissa on jostain syystä käytetty nettoinvestointien ja vuosikatteen erotus oli 3,4 miljardia euroa. Luovutusvoitot jakaantuivat hyvin epätasaisesti kuntien kesken. Negatiivinen 5,8 miljardin euron toiminnan ja investointien nettokassavirta katettiin rahoitustoiminnan kassavirralla, joka oli 6,8 miljardia euroa. Pääosa tästä on lainanottoa. Kuntien lainakanta on kasvanut 2000-luvulla 3,6 miljardia euroa. Kunnat ovat myöntäneet antolainoja enemmän kuin niitä on maksettu takaisin. Taseen kertynyt ylijäämä kasvoi 3,8 miljardia euroa ja oli 5,2 miljardia euroa vuonna 2009. Kunnilla oli vuonna 2008 konsernilainoja 20,9 miljardia euroa. Ne kasvoivat vuodesta 2000 noin 4,8 miljardia euroa. Kasvu heijastelee kuntien toimintojen organisoinnissa tapahtunutta muutosta. Taulukko 4. Kuntien tulos- ja rahoituslaskelman yhteenlaskettuja lukuja 2000 2009 31 (miljardia euroa, vuoden 2009 rahanarvo, Tilastokeskus) + Toimintatuotot yhteensä 71,3 Investointien omahankintameno 31,0 - Toimintakulut yhteensä 277,0 Inv. omahankintameno-vuosikate 12,6 = Toimintakate -205,8 Nettoinvestoinnit 21,8 + Verotulot yhteensä 169,2 + Valtionosuudet 55,6 Lainakanta 2009 9,8 = Vuosikate 18,4 Lainakanta, muutos 2000-2009 3,6 - Suunnitelman mukaiset poistot 15,9 Taseen ylijäämä 2009 5,3 = Tilikauden tulos 6,1 Taseen ylijäämä, muutos 2000-2009 3,8 = Tilikauden ylijäämä (alijäämä) 4,3 Konsernilainat 2008 20,8 Konsernilainat, muutos 2000-2008 4,8 - Suunnitelman mukaiset poistot 15,9 = Vuosikate 18,4 - Investointimenot 33,2 + Rahoitusosuudet investointimenoihin 2,2 + Investointihyödykkeiden luovutustulo 9,2 Kunnat ovat joutuneet korottamaan veroprosenttejaan vuoden 2000 17,67:stä vuoden 2009 18,98:aan eli 1,31 prosenttiyksikköä. 31 Taulukko on muodostettu muuttamalla vuosittaiset tulos- ja rahoituslaskelmat vuoden 2009 rahanarvoon ja laskemalla ne yhteen. Taulukko osoittaa esimerkiksi, että kunnat saivat verotuloja vuosina 2000 2009 vuoden 2009 rahanarvossa 169,1 miljardia euroa. 37
Kuntien talousvajeen taustan hahmottelua Kuntien menot olivat vuosina 2000 2009 tuloja suuremmat. Tätä aukkoa voidaan tarkastella monella tavalla 32, mutta lopputulos on hyvin samansuuntainen. Vuosikatteen ja nettoinvestointien erotus oli 3,4 miljardia euroa. Varsinaisen toiminnan ja investointien nettokassavirta oli 5,8 miljardia euroa. Vuosikatten ja poistonalaisten investointien erotus oli 7,1 miljardia, kun vuosikatteen ja investointien omahankintamenon erotus oli 12,6 miljoonaa euroa. Edellä on kuvattu, miten valtio on päätöksillään kiristänyt kuntien taloutta. 2000-luvun alussa valtio kevensi verotusta kuntien kustannuksella, mikä leikkasi verotuloja. Kunnat joutuivat veroaukon paikkaamiseksi korottamaan veroprosenttejaan. Tämä ei kuitenkaan riittänyt, vaan kunnat ovat myyneet omaisuuttaan ja ottaneet lisää lainaa. Miltä kuntien luvut näyttäisivät, jos valtio olisi toiminut lakien hengen mukaan ja maksanut kunnille sen, mitä niille kuuluu ja pidättäytynyt uusien tehtävien säätämisestä? Tilannetta hahmotellaan muutamalla luonnosmaisella laskelmalla. Kuntaliiton laskelmien mukaan verotusta on kevennetty vuosina 1997 2004 kuntien kustannuksella 827 miljoonalla eurolla. Siitä vuoden 1997 kevennys oli 202 miljoonaa euroa ja vuoden 1999 kevennys 236 miljoonaa euroa. Jos otetaan huomioon näiden kaikkien kevennysten vaikutus kuntien verotuloihin 2000 2009, kunnilta jäi saamatta peräti 9,7 miljardia euroa. Vuosien 2001 2007 vajaiden indeksitarkistusten 33 vajaan 400 miljoonan vaikutus kertaantuu, ja niistä aiheutui noin 2,6 miljardin euron tulonmenetys kunnille vuosina 2000 2009. Kuntaliitto on tilastoinut uusista tehtävistä aiheutuneita menoja. Valitettavasti tilastoja ei ole päivitetty, vaikka uudet tehtävät ovat kuntien talouden kannalta tällä hetkellä suurin ongelma. Esimerkiksi vuosina 2000 2004 kunnille määrätyistä uusista tehtävistä aiheutui Kuntaliiton arvion mukaan vajaan 800 miljoonan menot. Kun ne kumuloituvat, on niistä 2000-luvulla aiheutunut melkoiset menolisäykset. On muistettava, että valtio osallistuu kuntien menoihin keskimäärin vain kolmasosalla. Kustannustenjaon tarkistusten maksaminen jälkikäteen leikkasi kuntien valtionosuuksia yli 800 miljoonaa euroa. Kunnat selvisivät 1990-luvun lamasta ja ne ovat selviytyneet myös 2000-luvun ensimmäisestä vuosikymmenestä, vaikka vaikeuksia on ollutkin. Kansikuvaan yhdistäen voisi todeta Kuntaaluksen kulkevan raskaassa lastissa, mutta pysyvän pinnalla. Ylikuorma johtuu valtion toimenpiteistä, joilla on heikennetty kuntien tulopohjaa ja lisätty tehtäviä. Edellä olevat karkeat luonnostelmat osoittavat, että mikäli valtio olisi hoitanut velvoitteensa sopimusten hengen mukaan, kuntien taloutta kuvaavat luvut olisivat tasapainossa. Tietysti voidaan pohtia sitä, että jos kuntien talous ei olisi kiristynyt, olisivatko kunnat pitäneet taloutta niin kireällä kuin nyt jouduttiin tekemään. 32 Suomen Kuvalehdessä (25.9.2010) esitettiin Heikki Pukin ja Oiva Myllyntauksen laskelma siitä, miten kuntien tulorahoitusjäämä oli kehittynyt 1988 2009. Tulorahoitusjäämä saatiin vähentämällä vuosikatteesta poistonalaiset investoinnit, joka on pienempi kuin investointien omahankintameno. Sen mukaan kumulatiivinen tulorahoitusjäämä muuttui miinusmerkkiseksi vuonna 2003. Kun tarkastelu rajataan peruskuntiin ja vuosiin 2000 2009 muuttaen luvut vuoden 2009 rahanarvoon, on jäämä ollut koko kauden miinusmerkkinen. Yhteensä kumulatiivinen tulorahoitusjäämä oli 7,1 miljardia. 33 Lain mukaan valtio saattoi päättää harkintansa mukaan, korvaako se kustannustason noususta 50 100 prosenttia. 38
Valtiolta tukea lamassa Kun kuntien talous notkahti, todettiin kuntien talouden olevan surkeassa kunnossa ja vaadittiin voimakkaita saneeraus- ja leikkaustoimia. Vuonna 2009 valtio tuli kuntien apuun. Se alensi Kela-maksua ja korotti kuntien osuutta yhteisöveron tuotosta 10 prosenttiyksiköllä. Lama leikkasi nimenomaan yhteisöveron tuottoa. Yhteisövero-osuuden korotus auttoi nimenomaan sellaisia kuntia, joiden menetykset olivat suurimmat. Parin vuoden viiveellä korotus auttaa myös muita kuntia, koska verotulotasauksen tasausraja ei laske niin paljon 1990-luvun alun lamassa valtio leikkasi menoja, ts. kuntien valtionosuuksia. Kovin merkittävinä kuntien talouden kannalta ei voida pitää kiinteistöveroprosenttien alarajojen kotuksia 34. Kuvio 30. Valtion toimenpiteiden vaikutukset kuntatalouteen ilman indeksikorotuksia 1993 2011 (Valtiovarainministeriö) 600 Milj. euroa 514 400 347 383 200 0 73 42 235 30 32 70 209-200 -111-165 -140-42 -42-400 -350-298 -600-472 -800-689 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 34 Lipposen I hallitus korotti kiinteistöveroprosenttien ylärajoja 1999. Alarajojen korotusta eduskunta ei silloin hyväksynyt. Lipposen II hallitus sai alarajat korotettua vuodeksi 2000. Tällä osittain vahvistettiin kuntien taloutta. Samaan pyrki Vanhasen II hallitus vuonna 2010. 39
10 Kyllä kunnat selviävät, jos... Kuntien talous ylittää uutiskynnyksen silloin kun taloudessa ilmenee ongelmia. Kun kuntien rahat eivät riitä olemassa olevien palvelujen rahoittamiseen, palveluja joudutaan karsimaan. Kaikki karsintapohdiskelut uutisoidaan näyttävästi. Useimmiten kuntauutinen on negatiivinen uutinen 35. Kunnallistalous notkahti laman seurauksena. Talouden ennustaminen on vaikeaa, jos kehitys ei jatku entistä rataansa 36. Talouden käänne yllätti kuntien talousennusteet: Ennuste elokuussa 2008: Kuntatalouden tila vahvistuu 2008 ja on varsin hyvä 2009 tosin velan määrä kasvussa, investointipaineita, huomattavia eroja kuntien välillä, osa kunnista suurissa taloudellisissa vaikeuksissa. Kuntaliiton hallitus helmikuussa 2009: Kuntapalveluille pelastusohjelma. Ennuste elokuussa 2010: Vuosi 2009 menikin odotettua paremmin, kuntatalous selviämässä ennakoitua paremmin kriisistä. Talouden syöksy lamaan leikkasi kuntien tuloja, eikä tuossa aikataulussa ollut mitään mahdollisuuksia sopeuttaa menoja vähentyneiden tulojen mukaan. Ei siihen pystynyt valtiokaan, vaan veroaukko katettiin velalla. Kuntien arvostelu tuntuu kohtuuttomalta. Kun katsoo kuntien talouden kehitystä, voi todeta kuntien hoitaneen tehtävänsä vähintään kohtuullisesti. Kuntien talouden tila näyttäisi jopa hyvältä, jos valtio olisi vastannut velvoitteistaan lakien hengen mukaan. Kuntien vuosittaiset luvut vaihtelevat osittain kansantalouden ja osittain valtion toimenpiteiden tahdissa. Yleiskuvan 2000-luvun kehityksestä saa tarkastelemalla tulos- ja rahoituslaskelman yhteenlaskettuja lukuja vuosilta 2000 2009. Valtiovarainministeriön julkaisussa Kuntapolitiikan linja 37 todetaan näin: Valtiolla on myös vastuu lainsäädännöllä kunnille annettujen tehtävien ja velvoitteiden tasapainosta suhteessa kuntatalouden kestävyyteen. 35 Kansantalouden syöksyttyä lamaan on uutisoitu kuntatalouden heikosta tilasta ja jopa holtittomasta ja taitamattomasta taloudenhoidosta. Verotulot on pantu menemään. Kuntien kuralla olevan talouden korjaamiseksi on sadellut katsomosta ohjeita: tiukka talous, menoleikkaukset, tuottavuuden parantaminen jne. Onpa vaadittu säädettäväksi lakikin, jolla kuntataloudesta saataisiin pois tehottomuus. Tehottoman hallinnon perkaamiseksi vaaditaan kuntien määrän vähentämistä. Kuntien määrästä näyttää olevan meneillään huutokauppa, jonka voittaa se, joka rohkenee esittää pienintä henkiin jätettävien kuntien määrää. 36 Käänteissä ekonomistit putoavat kyydistä. Talouselämä 19/2010. 37 Valtiovarainministeriö, Kuntapolitiikan linja. Valtiovarainministeriön julkaisuja 41/2010. Helsinki 2010. Yllä oleva lehtiotsikko on Keskisuomalaisesta 17.6.2010. 40
Valtiovarainministeriön edustajat ovat eri yhteyksissä vaatineet kuntien taloutta ja menokasvua kuriin. Menokasvu ei kuitenkaan johdu yksin kuntien omista päätöksistä. Usein menojen kasvun taustalla ovat valtion päätökset. Viime vuosina on kauhisteltu kuntien toimintamenojen kasvua. Vuoden 2008 muita vuosia suuremman toimintamenojen kasvu johtuu aikaisempia vuosia suuremmista sopimuskorotuksista. Niiden taustalla ovat ainakin jossain määrin vuoden 2007 eduskuntavaaleissa annetut vaalilupaukset matalapalkka-alojen palkkojen korotuksista Valtiovarainministeriö ei ole saanut ministereitä kuriin uusien tehtävien ideoinnissa. Jatkuvasti on vireillä hyviä asioita, joiden lopulliset kustannukset eivät ole tiedossa tai ne on arvioitu alakanttiin. Maksun maksaa lopulta kuitenkin kunta. 38 Kunnallistaloutta helpottaisi, jos kunnille ei lähivuosina sälytettäisi uusia tehtäviä. Kuntatalous ui siis syvällä, mutta se on pysynyt ja pysyy pinnalla. Näin siitä huolimatta, että valtio on toisaalta heikentänyt selviämismahdollisuuksia (leikannut tulopohjaa) ja lastannut ylikuormaa (josta valtio on korvannut vain kolmasosan). 38 Talouselämä-lehden pääkirjoituksessa 24.9.2010 kerrottiin: Eduskunta selkeytti perusopetuslakia. Kyseessä subjektiivinen oikeus. Opettajien Ammattijärjestön (OAJ:n) mukaan kunnat tarvitsevat 349 miljoonaa euroa lisää, jotta oppilaille voitaisiin taata lakisääteinen tukiopetuspalvelu. Valtion ensi vuoden budjetissa lakimuutoksen toteuttamiseen varataan 17 miljoonaa euroa. Kunnat huolissaan kasvavista menoista. Kuntaliitto onkin laskenut, että kaikkiaan uudistuksen lisäkustannukset olisivat 150miljoonaa euroa vuodessa. Se vaatii, että kustannukset korvataan kunnille täysimääräisinä. Opetusministeri Hanna Virkkunen: Täytyy varmaan tarkentaa kustannusarviota vielä. HS 12.9.2010. 41