Liite 3 Valtiovarain controller toiminto/ tarkastusviranomaisyksikkö 2.11.2009 EAKR ja ESR hanketarkastusten kilpailutus Tarkastuskäsikirja - Hanketarkastukset Johdanto Valtiovarainministeriön valtiovarain controller -toiminnon yhteydessä toimiva tarkastusviranomaisyksikkö vastaa rakennerahastokauden 2007-2013 kansallisten EAKR- ja ESRohjelmien tarkastuksista Manner-Suomessa. Tarkastusviranomaisyksikkö toteuttaa sekä hallinto- ja todentamisviranomaisiin sekä välittäviin toimielimiin kohdistuvia järjestelmätarkastuksia että hankkeisiin kohdistuvia otantatarkastuksia ja raportoi niistä vuosittain Euroopan komissiolle. Toiminnan tavoitteena on antaa komissiolle luotettava kuva rakennerahastojen hallinnointijärjestelmän toimivuudesta Suomessa. Tässä muistiossa kuvataan tarkastusviranomaisyksikön toimintatavat ja menettelyt rakennerahastojen ohjelmakauden 2007-2013 hanketarkastuksia koskevassa tarkastustoiminnassa. Säädökset Rakennerahastotarkastus palvelee ensisijaisesti Euroopan komission tarvetta saada luotettava vahvistus todentamisviranomaisen antamien tietojen oikeellisuudesta. Tietojen oikeellisuus pohjautuu rakennerahastojen hyväksyttäviä hankkeita ja hyväksyttäviä menoja sääteleviin säädöksiin. Olennaisimmat tällaiset EU- ja kansalliset säädökset on lueteltu alla olevassa listassa. - Neuvoston yleisasetus rakennerahastoista 1083/2006 http://www.rakennerahastot.fi/rakennerahastot/tiedostot/lait_asetukset/yleisasetus.pdf - Parlamentin ja neuvoston asetus Euroopan aluekehitysrahastosta 1080/2006 http://www.rakennerahastot.fi/rakennerahastot/tiedostot/lait_asetukset/eakr_ce_1080(200 6)_fi.pdf - Parlamentin ja neuvoston asetus Euroopan sosiaalirahastosta 1081/2006 http://www.rakennerahastot.fi/rakennerahastot/tiedostot/lait_asetukset/esr_ce_1081(2006 )_fi.pdf - Komission asetus rakennerahastojen täytäntöönpanosta 1828/2006 http://www.rakennerahastot.fi/rakennerahastot/tiedostot/lait_asetukset/komission_taytant oonpanoasetus_010107.pdf - Rakennerahastolaki http://www.finlex.fi/fi/laki/kokoelma/2006/20060213.pdf Valtiovarainministeriö Puh 09 160 01 tai 09 578 11 (vaihde) Snellmaninkatu 1 A, Helsinki Faksi 09 160 33123 PL 28, 00023 Valtioneuvosto valtiovarainministerio@vm.fi www.vm.fi Y-tunnus 0986674-0 SUOMEN VALTIO Valtiovarainministeriö Puh 09 160 01 tai
2 (14) - Valtioneuvoston asetus rakennerahastoista http://www.finlex.fi/fi/laki/kokoelma/2007/20070051.pdf - Valtioneuvoston asetus tukikelpoisista kustannuksista http://www.rakennerahastot.fi/rakennerahastot/tiedostot/lait_asetukset/tukikelpoisuus_v N-asetus_29.11.07SUOMI.pdf Alla on lueteltu kansallisia säädöksiä, joita sovelletaan menojen tukikelpoisuuteen, mikäli säädökset eivät ole ristiriidassa yhteisölainsäädännön kanssa. - Laki valtionavustuksesta yritystoiminnan kehittämiseksi (1336/2006) - Valtioneuvoston asetus valtionavustuksesta yritystoiminnan kehittämiseksi (675/2007) - Laki julkisesta työvoimapalvelusta (1295/2002) - Valtioneuvoston asetus eräiden työllisyysmäärärahojen käytöstä (1345/2002) - Alueiden kehittämislaki (602/2002) - Valtioneuvoston asetus alueiden kehittämisestä (1224/2002) - Valtioneuvoston asetus alueiden kehittämistoimenpiteiden rahoituksesta (1225/2002) - Valtioneuvoston asetusta tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoiminnan rahoituksesta (298/2008) - Valtioneuvoston päätös ympäristönsuojelun edistämiseen myönnettävien avustusten yleisistä ehdoista (894/1996) - Laki vesihuollon tukemisesta (686/2004) - Valtioneuvoston asetus vesistötoimenpiteiden tukemisesta (651/2001) Eettiset periaatteet Tarkastuksissa on otettava huomioon yleisesti hyväksytyt sisäisen ja ulkoisen tarkastuksen ammattistandardit, suositukset ja eettiset periaatteet. Myös ulkopuolisen palveluntarjoajan odotetaan noudattavan ammattistandardien mukaisia eettisiä periaatteita tarkastustoiminnassaan. Rakennerahastotarkastuksen yleiset periaatteet Rakennerahastojen tarkastusviranomaisen tehtävänä on tuottaa luotettava ja konkreettinen kuva rakennerahastojen hallinto- ja valvontajärjestelmän toimivuudesta. Hallinto- ja valvontajärjestelmän toimivuutta arvioitaessa käytetään kriteereinä rakennerahastosäädösten noudattamista ja EU:n komission maksamien maksujen tukikelpoisuutta. Hallinto- ja valvontajärjestelmän luotettavuus ilmaistaan lähtökohtaisesti tarkastusten perusteella saadun tiedon perusteella prosentuaalisena virhearviona komission maksamista rakennerahastomaksuista. Virhe määritellään komissiolta tulleeksi maksuksi, jota ei olisi suoritettu, mikäli rakennerahastoja koskevia EY-säädöksiä olisi noudatettu. Tarkastusviranomaisen tehtävänä ei ole arvioida muun kuin rakennerahastoista maksetun rahoituksen tukikelpoisuutta eikä säädösten noudattamista silloin, kun säädökset eivät liity rakennerahastorahoituksen tukikelpoisuuteen. Riskiarviointi Järjestelmä- ja hanketarkastusten perusriski on ns. tarkastusriski. EU:n rakennerahastojärjestelmien ja hankkeiden tarkastuksessa tämä riski muotoillaan seuraavasti: riski, että tarkastusviranomainen tietämättään epäonnistuu muotoilemaan tarkoituksenmukaisella tavalla lausuntonsa komissiolle tehdyistä menoilmoituksista, jotka sisältää olennaisen virheen.
3 (14) Hanketarkastukset Tarkastusriskimallin mukaan: Tarkastusriski = Toimintariski x Kontrolliriski x Havaitsemisriski jossa Toimintariski = rakennerahastotoimintaan sisältyvä toimintariski siitä, että hankkeet ja niiden menot eivät ole tukikelpoisia tai noudata olennaisia yhteisölainsäädännön vaatimuksia. Lähtökohtaisesti toimintariski määritellään 100 %:ksi; Kontrolliriski = riski, että hallinto- ja valvontajärjestelmään sisältyvät sisäiset kontrollit eivät estä/tunnista ajoissa olennaista virhettä; Havaitsemisriski = riski, että tarkastaja ei havaitse substantiivisessa testauksessa olennaista virhettä. Seuraavassa on lueteltu olennaisia rakennerahastohankkeisiin liittyviä lopullisia riskejä: Hanke ei ole tukikelpoinen Hanke ei tue ohjelma-asiakirjan tavoitteiden toteutumista Hanke ei täytä horisontaalisia valintakriteereitä (ympäristö, kestävä kehitys, tasaarvo) Hankkeen kustannukset eivät ole tukikelpoisia Hankintojen kilpailutus on ollut virheellinen Tuki ei ole valtiontukea koskevien säädösten mukainen Rahoitetut kustannukset eivät liity hankkeeseen / eivät tue hankkeen tavoitteita Rahoitetut kustannukset eivät ole syntyneet tukikelpoisena aikana Rahoitetut kustannukset eivät ole rahoituspäätöksen mukaisia Muiden rahoittajien rahoitusosuus on jäänyt liian pieneksi Hankkeen tuloja ei ole vähennetty tukikelpoisista menoista Rahoituspäätöksen ylittäviä kustannuksia on rahoitettu Hanke ei ole saanut aikaan vaadittuja tuloksia Yleistä Neuvoston yleisasetuksen (1083/2006) 62 artiklan mukaan tarkastusviranomaisen tehtäviin kuuluu erityisesti varmistaa, että toimenpideohjelman hallinto- ja valvontajärjestelmän tehokkaan toiminnan varmistamiseksi tehdään tarkastuksia. Samassa artiklassa todetaan, että tarkastusviranomaisen on esitettävä tarkastussuunnitelma sen varmistamiseksi, että tärkeimmät elimet tarkastetaan ja että tarkastukset jakautuvat tasaisesti koko ohjelmakaudelle. Vuotuisessa tarkastuskertomuksessa tarkastusviranomaisen on esitettävä tarkastusstrategian mukaisesti kohdistettujen järjestelmä- ja hanketarkastusten havainnot ja havaitut puutteet ohjelman hallinto- ja valvontajärjestelmissä. Hanketarkastusten pääasiallinen tehtävä on tuottaa tietoa komissiolle jätettyjen maksupyyntöjen oikeellisuudesta. Tämä oikeellisuus ilmaistaan arviona välimaksupyyntöihin sisältyvistä tukikelvottomista menoista (EUR ja %). Hanketarkastukset ovat osa valittua tarkastusstrategiaa:
4 (14) Ensisijaisesti hanketarkastusstrategia 1. Tarkastaja asettaa suunnittelussa kontrolliriskin maksimiin tai lähelle maksimia 2. Tarkastaja suunnittelee tekevänsä vähän tai ei lainkaan kontrollijärjestelmien testausta 3. Tarkastaja suunnittelee testaavansa laajasti aineistoa (hanketarkastukset) Alhaiseen kontrolliriskiin perustuva strategia 1. Tarkastaja asettaa suunnittelussa kontrolliriskin kohtuulliseksi tai matalaksi 2. Tarkastaja suunnittelee tekevänsä runsaasti kontrollijärjestelmien testausta 3. Tarkastaja suunnittelee rajoittavansa aineiston testaamista (hanketarkastukset) Hanketarkastukset suunnitellaan ja toteutetaan siten, että niiden avulla saadaan riittävä tarkastusvarmuus ottaen huomioon kontrollijärjestelmien tarkastusten perusteella määritelty kontrolliriski. Etenkin ohjelmakauden alkuvaiheessa tarkastusvarmuus saadaan lähes yksinomaan (90 %) hanketarkastusten avulla. Alla olevassa kuviossa on kuvattu hanketarkastusprosessin eteneminen. Hanketarkastusprosessin eteneminen Tarkastettavien hankkeiden valinta satunnaisotannalla Tarkastusviranomaisen päällikkö Ohjelmakohtaisten vastuuhenkilöiden nimeäminen Tarkastusviranomaisen päällikkö Tarkastusten käynnistyskokous Tarkastusviranomainen ja ulkoiset tarkastajat Tarkastusten toteuttamien ja raportointi Tarkastajat/Ulkoiset tarkastajat Tarkastusraporttien läpikäynti ja hyväksyntä Tarkastusviranomaisen vastuuhenkilö ja päällikkö Hyväksyttyjen tarkastusraporttien vienti EU- RA2007-järjestelmään Tarkastusviranomaisen vastuuhenkilö Vuotuinen tarkastuskertomus ja lausunto komissiolle Tarkastusviranomaisen päällikkö Otanta Kunakin vuonna tarkastettavien hankkeiden otannan on perustuttava ensisijaisesti sattumanvaraiseen tilastolliseen otantamenetelmään. Muita toimia voidaan valita täydentäväksi otannaksi.
5 (14) Tarkastettava otanta kultakin 12 kuukauden jaksolta (tarkastuksen kohdevuosi) on valittava niistä hankkeista, joiden menot on ilmoitettu komissiolle vuotuista tarkastuskertomusta edeltävänä vuonna 1 Tarkastusviranomainen saa heti vuoden alussa eli tammikuun aikana todentamisviranomaiselta tiedot edellisenä vuonna komissiolle toimitetuista maksupyynnöistä. Näissä maksupyynnöissä mukana olevat hankkeet muodostavat sen joukon (populaation), josta tarkastettavat hankkeet valitaan tarkastusstrategiassa kuvatulla tilastollisella satunnaisotantamenetelmällä. Tarkastusviranomainen suorittaa otannan ja kokoaa yhteen EURA 2007 - tietojärjestelmästä saatavat hankekohtaiset tiedot. Tarkastusviranomaisen päällikkö hyväksyy otannan. Tarkastusviranomainen tekee johtopäätökset niiden tarkastusten tulosten pohjalta, jotka koskevat tarkastuksen kohdevuoden menoja. Johtopäätökset ilmoitetaan komissiolle vuotuisessa tarkastuskertomuksessa. Suunnittelu Otannan suorittamisen jälkeen pidetään tarkastusten käynnistyskokous, johon osallistuvat tarkastusviranomaisen edustajien lisäksi myös ulkoiset tarkastajat. Lista tarkastettavista hankkeista luovutetaan ulkoisille tarkastajille, joiden kanssa käydään läpi tarkastusten alustavat aikataulut sekä niihin liittyviä mahdollisia erityiskysymyksiä. Tarkastusviranomaisyksikkö nimeää ohjelmakohtaiset vastuuhenkilöt, joihin ulkoiset tarkastajat ovat ensisijaisesti yhteyksissä tarkastuksiin liittyvissä kysymyksissä. Käynnistyskokouksen jälkeen ulkoiset tarkastajat voivat aloittaa varsinaiset tarkastukset sovitussa aikataulussa. Käynnistyskokoukset järjestetään tarkoituksenmukaisimmaksi katsotulla tavalla joko tarkastajakohtaisesti tai koskien yhtä tai useampaa ohjelmaa, johon tarkastukset kohdistuvat. Lisäksi tarkastustehtäviä jaettaessa on huomioitava, että myös tarkastusviranomaisen omat tarkastajat voivat suorittaa hanketarkastuksia. Ennen tarkastuskäyntiä hankkeen tarkastaja hankkii tarkastettavaa hanketta koskevat perustiedot joko EURA 2007 järjestelmästä tai muulla tavalla. Perustietoja ovat hankehakemus ja päätös sekä kohdevuotta koskevat maksatushakemukset ja päätökset. Tässä yhteydessä pyydetään tarvittaessa rahoittajaviranomaiselta kopiot mahdollisista muista tarkastuksessa tarvittavista asiakirjoista. Perustietojen ja mahdollisten muiden tietojen perusteella tarkastaja tekee alustavan tarkastussuunnitelman. Tarkastaja sopii tarkastuskäynnistä tuensaajan kanssa. Tarkastus pyritään toteuttamaan siten, että myös rahoittajaviranomaisen edustaja voi olla läsnä tarkastuksessa. 1 Esimerkki: Vuoden 2009 aikana komissiolle jätettyihin menoilmoituksiin sisältyvistä hankkeista tehdään otanta ja tarkastetaan 2009 komissiolle tehtyihin menoilmoituksiin sisältyvien menojen tukikelpoisuus. Menoja, jotka eivät sisälly 2009 menoilmoituksiin ei tarkasteta eikä huomioida virheprosenttia laskettaessa. Tarkastukset tulee lähtökohtaisesti toteuttaa 1.7.2009 30.6.2010. Tarkastusten perusteella raportoidaan komissiolle 31.12.2010 vuotuisessa tarkastuskertomuksessa ja lausunnossa.
6 (14) Toteutus Tarkastukset on suoritettava paikan päällä tuensaajan hallussa olevien asiakirjojen ja aineiston pohjalta 2. Hanketarkastusten varsinainen toteutusaika on tammi-kesäkuu, mutta tarvittaessa tarkastuksia voidaan jatkaa syyskuuhun saakka. Tarkastusten suorittamisesta vastaavat ulkoiset tarkastajat, mutta tarkastusviranomaisen edustajilla on aina oikeus olla läsnä tarkastuksissa sekä suorittaa omia hanketarkastuksia. Tarkastuksissa on varmistettava, että seuraavat edellytykset täyttyvät: a) toimi täyttää toimenpideohjelman valintaperusteet, se on pantu täytäntöön hyväksyntäpäätöksen mukaisesti ja se täyttää kaikki siihen sovellettavat edellytykset, jotka koskevat sen toimintaa ja käyttöä taikka saavutettavia tavoitteita; b) ilmoitetut menot vastaavat tuensaajan hallussa olevaa kirjanpitoaineistoa ja tositteita; c) tuensaajan ilmoittamat menot ovat yhteisön ja kansallisten sääntöjen mukaisia; d) julkinen tuki on maksettu tuensaajalle asetuksen (EY) N:o 1083/2006 80 artiklan mukaisesti. Hanketarkastuksessa tarkastetaan: Täyttääkö hanke toimenpideohjelman pakolliset valintakriteerit Onko hankkeen toteutus olennaisesti hankepäätöksen mukainen Maksupyynnön täsmäytys kirjanpidon tietoihin Maksupyyntöön sisältyvien kustannusten johtaminen kirjanpidosta ilmoitetut menot vastaavat tuensaajan kirjanpitotietoja ja tositteita Kirjanpidon tietojen tarkastaminen tositteista Tositteiden mukaisten kustannusten tukikelpoisuuden arviointi o voitiinko kustannusten olettaa edistävän hankkeen tavoitteita (kustannusten tarpeellisuus) o onko kustannus kohtuullinen o onko kustannus tukikelvottomaksi määritelty o onko hankinta kilpailutettu asianmukaisesti (mikäli hankintaa koskee julkisia hankintoja koskeva lainsäädäntö) o ovatko kustannukset kertyneet hankkeen tukikelpoisena aikana o onko palkkakustannukset laskettu hyväksyttävällä ja kohtuullisella menetelmällä johtamalla ne tarpeen mukaan työajanseurannasta o onko yleiskustannukset laskettu hyväksyttävällä ja kohtuullisella menetelmällä o onko hankkeen synnyttämät tulot vähennetty tukikelpoisista menoista Onko olennaisia tiedotus- ja julkisuusvaatimuksia noudatettu Onko toimen pysyvyyttä koskeva asetuksen 1083/2006 artiklan 57 kohta täyttynyt 3 2 Toimeenpanoasetus 16 art 3 Pysyvyyteen liittyvä ehto rajoittuu tuensaajan koneiden, laitteiden ja rakennelmien sekä immateriaalisten omaisuuserien rakentamisen tai hankinnan tukemiseen. Pysyvyyteen liittyvää ehtoa on rikottu, mikäli viiden vuoden sisällä hankkeen päättymisestä omaisuuserän käyttöön kohdistuu huomattavia muutoksia, jotka vaikuttavat hankkeen luonteeseen ja täytäntöönpanon edellytyksiin ja johtuvat omistussuhteessa tapahtuneesta muutoksesta tai omaisuuserän käytön lopettamisesta. Tyy-
7 (14) Hanketarkastuksen toteutuksessa käytetään hanketarkastusten tarkistuslistaa ja raporttipohjaa. Tarkistuslistaan dokumentoidaan havainnot sekä lyhyesti havaintoa tukeva tarkastusevidenssi tai viittaus tarkastusevidenssiin. Tarkastajan tulee laatia tarkastusdokumentaatio siten, että se sisältää tarkastusraportin perustana olevat tiedot ja evidenssin, joka osoittaa, että tarkastus on suoritettu hyvän tarkastustavan mukaisesti. Dokumentaatio voi sisältyä joko tarkastusraporttiin tai erillisiin työpapereihin, joihin viitataan tarkastusraportissa. Tarkastusdokumentaatio tulee laatia siten, että tarkastaja, joka ei ole ollut tekemisissä kyseisen hanketarkastuksen kanssa, pystyy saamaan käsityksen tarkastustoimenpiteiden luonteesta, ajoituksesta ja laajuudesta, tarkastustoimenpiteiden tuloksista ja tarkastusevidenssistä sekä tarkastuksen aikana esiin tulleista merkittävistä asioista ja niitä koskevista johtopäätöksistä. Tarkastusviranomaisella on oikeus tutustua tarkastusdokumentaatioon ja ottaa siitä tarvittaessa kopioita. Tarkastajan tulee säilyttää tarkastusdokumentaatio siten, että se on tarkastusviranomaisen käytettävissä vuoden 2020 loppuun asti. Tarkastettavien menojen otanta Hanketarkastuksessa tarkastettavat meno- ja mahdolliset tulotositteet valitaan tarkastajan ammatillisen harkinnan perusteella siten, että tarkastusriski pidetään hyväksyttävällä tasolla. Mahdollisen otannan periaatteet kirjataan tarkastusraporttiin. Tarkastusmenetelmän suunnittelussa tarkastaja määrittele sopivan tavan valita tarkastettavat tositteet. Mahdollisia menettelyitä ovat i) kaikkien erien valinta; ii) erityisten erien valinta; ja iii) otanta. Päätös käytettävän lähestymistavan valinnasta riippuu olosuhteista ja mikä tahansa tai yhdistelmä edellä mainituista valintatavoista voi olla riittävä kyseisissä olosuhteissa. Päätös käytettävistä tavoista tai niiden yhdistelmästä tehdään olennaisen virheen tai puutteen riskin ja tarkastuksen tehokkuuden perusteella. Tällöin tarkastajan tulee olla vakuuttunut siitä, että käytettävät menetelmät ovat tehokkaita ja tuottavat tarpeellisessa määrin tarkoituksen mukaista tarkastusevidenssiä tarkastustoimenpiteiden tavoitteiden saavuttamiseksi. Valittu menettely on dokumentoitava ja perusteltava. Tarkastusperiaatteita Seuraavassa on käsitelty hanketarkastuksissa tarkastettavia asioita hieman tarkemmin ja annettu joitakin kriteereitä tukikelpoisuuden arvioimiseksi. Kustannusten tarpeellisuus ja kohtuullisuus Kansallisen rakennerahastoista osarahoitettavien menojen tukikelpoisuudesta annetun asetuksen (1079/2007) mukaisesti menot ovat tukikelpoisia, jos ne ovat tarpeellisia hankkeen toteuttamiseksi ja määrältään kohtuullisia. Meno on tarpeellinen, jos se on joko hyödyttänyt hankkeen tavoitteita suoraan tai epäsuorasti tai sen on voitu menoon sitoutumishetkellä olettaa hyödyttävän näitä tavoitteita. Tarpeettoman menon indikaattoreita ovat mm.: pillisiä pysyvyyttä rikkovia tapauksia ovat koneen myynti, tuotantotoiminnan lopettaminen ja toiminnan siirtäminen tukialueen ulkopuolelle. Huomaa, että pysyvyyteen liittyy lisäksi aina se yleinen ehto, että tukikelpoisia ovat vain menot, jotka aiheutuvat hankkeen toteuttamisesta ja ovat hankkeen kannalta tarpeellisia.
8 (14) laitehankinta on syntynyt sellaisessa projektin vaiheessa tai ollut luonteeltaan tai määrältään sellainen, että hankinta ei ole voinut hyödyttää hanketta hankkeen ulkopuoliselle taholle on annettu vastikkeetta rahaa tai hyödykkeitä, joista on aiheutunut hankkeelle menoja eikä kyse ole tavanomaisesta hankkeeseen liittyvästä vieraanvaraisuudesta tai hankesuunnitelman mukaisesta menosta Meno on kohtuullinen, mikäli sitä ei ole syytä pitää kohtuuttomana. Kohtuuttomuuden indikaattoreita ovat mm.: palkkataso poikkeaa huomattavasti ja perusteettomasti organisaation tavanomaisesta palkkatasosta meno poikkeaa luonteeltaan perusteettomasti organisaation menojen tavanomaisesta luonteesta (esim. matkustusluokka tai tapa) Tukikelvottomat kustannustyypit Tukikelvottomia kustannuksia ovat ainakin seuraavat: kustannukset, jotka on korvattu muulla tuella tai korvauksilla poistot omaisuudesta, jonka hankintaan on saatu julkista tukea käytettynä hankitun koneen tai laitteen hankintameno, jos sen hankintaan on viiden edeltävän vuoden aikana saatu julkista tukea arvonlisävero, jonka tuensaaja voi vähentää alv-tilityksessä sakot ja rangaistusmaksut rahoituskustannukset (pl. lainojen korkotukijärjestelyt) Lisäksi rahoituspäätöksessä on voitu määritellä tukilainsäädännön perusteella tukikelvottomaksi muitakin kustannuksia tai asettaa tukikelpoisuudelle rajoitteita. Hanketarkastuksen yhteydessä tulee aina tiedostaa säädöspohja, joka on perustana kyseisen hankkeen rahoituspäätökselle. Hankintojen kilpailutus Hankkeen toteuttamien hankintojen kilpailutuksia tarkastetaan, kun tuensaaja on laissa julkisista hankinnoista (348/2007) tarkoitettu hankintayksikkö. Lain tarkoittamia hankintayksiköitä ovat valtion, kuntien ja kuntayhtymien viranomaiset, kirkko ja seurakunnat, valtion liikelaitokset sekä muut julkisoikeudelliset laitokset sekä mikä tahansa hankinnan tekijä silloin, kun se on saanut hankinnan tekemistä varten julkista tukea yli puolet hankinnan arvosta. Hankintojen kilpailutuksen tarkastamisessa pääpaino on EU-kynnysarvot ylittävien tavara- ja palveluhankintojen kilpailuttamisen tarkastamisessa. Tarkastuksissa arvioidaan hankintaprosessin lainmukaisuus. Lisäksi tarkastetaan kansalliset kynnysarvot ylittäviä hankkeita kilpailutuksen avoimuuden ja tasapuolisen kohtelun näkökulmasta. Kansalliset kynnysarvot alittavien hankintojen osalta tarkastuksissa arvioidaan lähinnä menojen kohtuullisuutta sekä ilmeisiä avoimen ja tasapuolisen kohtelun rikkomuksia, joista tehdään tukikelvottomuushuomio. Pelkästään se, että kynnysarvot alittava hankinta on tehty suorahankintana, ei itsessään ole tukikelvottomuuten johtava seikka. Tarpeen mukaan asiasta voi tehdä ns. menettelytapahuomautuksen ja suosituksen muuttaa kyn-
9 (14) nysarvon alittavien hankintojen hankintamenettelyitä. Näitä suosituksia ei kuitenkaan seurata jälkitarkastuksissa. Kustannusten ajallinen kohdistuminen Asetuksen (1079/2007) mukaisesti menot ovat tukikelpoisia, jos ne ovat aiheutuneet ohjelman ja avustuspäätöksen mukaisen hankkeen toteuttamisesta avustusta koskevassa päätöksessä hyväksyttynä toteutusaikana. Aiheutumisen ajankohta määräytyy sen hetken mukaan, jolloin hanke on saanut käyttöönsä menon aiheuttaneen hyödykkeen. Esimerkkejä tästä ovat työpanoksen toteutuminen (palkkakustannuksen aiheutuminen), laitteen vastaanottaminen (laitekustannus), toimitilan käyttö (vuokrakustannus). Henkilöstökustannusten laskenta Hyväksyttävät henkilöstökustannukset sisältävät ainoastaan organisaation tavanomaisten palkkausmenettelyiden mukaiset palkat ja työnantajamaksut. Mikäli vain osa työntekijän työajasta kohdistuu hankkeeseen, on työajasta pidettävä työaikakirjanpitoa, jonka perusteella palkkakustannus voidaan kohdistaa hankkeelle. Palkkakustannukset voidaan laskea joko jakamalla toteutuneet työtunnit toteutuneilla kokonaistyötunneilla tai jakamalla toteutuneet työtunnit normaalitoiminta-asteen mukaisilla standardityötunneilla. Jälkimmäinen, yksinkertaistettu menettely, edellyttää kuitenkin, ettei todellisten kokonaistyötuntien ja standardityöajan välillä ole merkittävää eroa. Yksinkertaisuussyistä kaikki henkilösivukustannuserät on usein tarkoituksenmukaista kohdistaa lopulliselle laskentakohteelle henkilösivukustannuskertoimella, joka on prosenttiosuus laskentakohteelle kohdistettujen välittömien palkkojen määrästä. Henkilösivukustannuskertoimen käyttö tarkoittaa organisaatiossa syntyneiden henkilösivukustannusten keskimääräistämistä: henkilösivukustannuksia kohdistetaan hankkeelle siinä suhteessa kuin niitä keskimäärin organisaatiossa syntyy jokaista palkkaeuroa kohti. Henkilöstökustannukset on tarkastustehokkuuden vuoksi usein järkevää tarkastaa analyyttisesti tekemällä saatujen palkka- ja työaikatietojen perusteella tarkastajan arvio hyväksyttävistä henkilöstökuluista ja vertaamalla tätä arviota maksatuksissa hyväksyttyihin henkilöstökustannuksiin. Alla olevassa taulukossa on esimerkki normaalityöaikaa noudattavan projektille työtunteja tekevän henkilön henkilökustannusten analyyttisesta tarkastuksesta.
10 (14) Esimerkki; Henkilökustannusten analyyttinen tarkastus Päivät/vuosi: 365 Viikonloput: 104 Yleiset vapaapäivät: 9 Vuosilomapäivät: 25 Vapaapäivät yht: 138 Teholliset työpäivät: 227 Kuukausipalkka: 3500 Sosiaaliturvamaksut %: 25 % Työajan henkilökustannukset: 47413 Loma-ajan henkilökustannus: 5087 Lomarahan henkilökustannus: 3180 Henkilökustannus/v: 55680 Työajan välitön henkilökustannus/h 27,85 Työajan välillinen henkilökustannus/h: 4,86 Kokonaiskustannus/h: 32,70 Hankkeelle kirjatut työtunnit: 70 Tukikelpoinen välitön henkilökustannus: 1949,42 Tukikelpoinen välillinen henkilökustannus: 339,89 Tukikelpoinen henkilökustannus yht: 2289,32 Yleiskustannukset Yleiskustannukset (välilliset kustannukset) ovat lähtökohtaisesti tukikelpoisia, jos ne on yleisesti hyväksyttävällä ja asianmukaisella tavalla kohdennettu laskentakohteille. Tällöin hanke muodostaa yhden laskentakohteen. Rahoituspäätöksessä päätetään myös yleiskustannusten hyväksyttävyydestä ja esimerkiksi ns. kiinteämääräisen yleiskustannusprosentin (flat rate) käytöstä laskettaessa tukikelpoisia kustannuksia. Mikäli rahoituspäätöksessä on asianmukaisesti hyväksytty kiinteämääräisen yleiskustannusprosentin käyttö, ei tarkastuksessa tarkasteta tai arvioida todellisia yleiskustannuksia. Tällöin yleiskustannusten osalta tarkastetaan vain kertoimen asianmukainen soveltaminen sekä se, että välittömät kustannukset sisältävät vain hankkeeseen liittyviä välittömiä kustannuksia. Tukikelpoiset yleiskustannukset sisältävät vain menoja, joita ei voida vaivatta allokoida erillisille laskentakohteille ja jotka koskevat koko organisaatiota tai organisaation osaa. Tukikelpoiset yleiskustannukset eivät voi sisältää sellaisia olennaisia menoja, jotka liittyvät vain sellaisiin organisaation osiin, joilla ei ole yhteyttä tuettavaan hankkeeseen. Tällaisten osien ja toimintojen yleiskustannukset on eroteltava kustannuslaskennassa eikä niitä saa sisällyttää maksatushakemukseen. Tyypillisiä yleiskustannuksia aiheuttavia toimintoja ovat yleisjohtaminen, sisäinen tarkastus, tietohallinto, taloushallinto, tukipalvelut ja vuokrat. Myös puhelin, sähkö, lämmitys ja toimistopalvelut ovat tyypillisesti yleiskustannuksia. Tässä yhteydessä on huomattava, että laskentajärjestelmän tarkkuudesta ja monimutkaisuudesta riippuen tyypillisiä yleiskustannuksia voidaan kohdentaa hankkeille myös välittöminä kustannuksina (esim. puhelinkustannukset, vuokrat, toimistotarvikkeet).
11 (14) Tulot Rakennerahastoista ei pääsääntöisesti tueta liiketaloudellisesti kannattavaa toimintaa. Periaate näyttäytyy yleisasetuksen (1083/2006) 55 artiklassa, jossa säädetään tulojen vähentämisestä tukikelpoisia kustannuksia laskettaessa. Poikkeuksen muodostavat perustamissopimuksen 87 mukaisen valtiontuen muodossa myönnettävät hyväksytyt tuet (de minimis tuet ja muut sallitut valtiontukimuodot). Näiden osalta tuloilla ei yleensä ole vaikutusta tukikelpoiseen määrään. Tulojen tarkastuksessa arvioidaan rahoituspäätöksen tuloja koskevien ehtojen noudattamista. Tiedotus ja julkisuus Hankkeen toteuttajan vastuu julkisuustoimenpiteistä tarkastetaan etenkin suurten infrastruktuurihankkeiden osalta. Infrastruktuuri- ja laitehankintahankkeissa, joissa julkisen tuen määrä ylittää 500 000 euroa, on tuensaajan asetettava esille täytäntöönpanoasetuksen mukaiset tietokyltit ja mainostaulut. Hankkeen tiedotustoimenpiteissä tulee olla maininta EU:n osallistumisesta hankkeen rahoitukseen. Tiedotustoimenpiteisiin liittyvät puutteet ovat laadullisia puutteita (menettelytapaan liittyvä puute, joka ei vaikuta tukikelpoisuuteen), joiden osalta ei pääsääntöisesti tarkastuksissa kirjata tukikelvottomia määriä. Poikkeuksena on tilanteet, joissa hankkeen tuotos itsessään on julkisuustoimenpide, jolloin tukikelvottomuus todetaan tuotoksen puuttumisena. Rahoittaja on varmennusten yhteydessä voinut käyttää harkintaansa ja vähentää menoja toimenpiteistä, joihin sisältyy julkisuusvelvoitteita. Tämä ei edellytä hanketarkastuksissa huomautusta, koska toimenpide ei aiheuta tukikelvottomia menoja. Hankkeiden pysyvyys Hankkeiden tulosten pysyvyys arvioidaan suorittamalla olennaisten tarkastukseen sisältyvien käyttöomaisuushankintojen fyysinen olemassaolo ja tuetun toiminnan toteutuminen. Ympäristöä koskevat vaatimukset Tarkastajan ei edellytetä olevan ympäristölainsäädännön erityisosaaja eikä tarkastuksessa ole tarkoitus syvällisesti arvioida ympäristösäädösten noudattamista. Ympäristövaikutusten tarkastuksessa keskitytään arvioimaan hankkeita, joilla on tai voi olla merkittävä vaikutus ympäristöön. Tällaisia hankkeita ovat mm. väyläverkoston rakentamiseen, jätteiden ja jätevesien käsittelyyn sekä vesistöjen kulkuun ja tasoon vaikuttavat hankkeet. Näissä hankkeissa tarkastetaan onko ympäristövaikutusten arviointi tehty ja onko arvioinnin perusteella tarpeen mukaan tehty muutoksia hankkeen toteutumiseen. Raportointi Hanketarkastuksesta laaditaan alustava raportti käyttäen yhtenäistä mallipohjaa. Mallipohjaa voi täydentää lisäämällä siihen osioita tarpeen mukaan. Raportista tulee aina ilmetä ainakin seuraavat tiedot:
12 (14) Yleinen johtopäätös tarkastuksen havainnoista (luokittelu 1-4) Tarkastetun hankkeen tunnistetiedot (hankkeen tunnistenro) Toimenpideohjelma johon hanke sisältyy Rahasto, josta hanketta rahoitetaan Tarkastusajankohta Tarkastaja Hyväksyjä Raportin hyväksymispvm Viitevuosi, johon tarkastetut menot liittyvät Viitevuoden tarkastettujen menojen yhteismäärä Havaittujen tukikelvottomien menojen määrä ja osuus tarkastetuista menoista Perustelut menojen tukikelvottomuudelle Raporttiin dokumentoidaan kaikki havainnot, joiden johdosta hankkeelle maksetut menojen arvioidaan olevan tukikelvottomia. Lisäksi dokumentoidaan harkinnan mukaan erikseen muita poikkeamia tai havaintoja, joista halutaan ilmoittaa tarkastusviranomaiselle. Raportissa havainnot luokitellaan yleisellä tasolla seuraavasti (1 vain yksin; 2-4 yksin tai yhdessä): 1 = Hankkeessa ei ole todettu olennaista huomautettavaa (havaitut tukikelvottomat erät ovat alle 100 euroa ja alle 1 % tarkastuksen kohteena olevista menoista) 2 = Hankkeessa todettiin menettelytapavirheitä, joilla ei kuitenkaan ole vaikutusta maksetun tuen tukikelpoisuuteen 3 = Hankkeessa todettiin olennaisia menettelytapavirheitä, joilla on vaikutus maksetun tuen tukikelpoisuuteen 4 = Hankkeessa todettiin olennaisia tukikelpoisuusvirheitä, joilla on vaikutus maksetun tuen tukikelpoisuuteen Tukikelpoisuuteen vaikuttavat virheet (yleisen tason luokat 3 ja 4) luokitellaan lisäksi seuraavasti (yhdestä hankkeesta mahdollista todeta useita luokkia; yhdestä virheestä vain pienin mahdollinen luokittelu): a. Hanke ei ole ohjelma-asiakirjan mukainen (ei muita virheluokitteluja hankkeelle) b. Hankepäätös on EU:n valtiontukisäädösten vastainen c. Hankkeen tuotos poikkeaa olennaisesti hankepäätöksestä d. Rahaston rahoitusosuus on liian suuri e. Kustannusta ei voi todentaa f. Kustannus on määritelty tukikelvottomaksi g. Kustannus ei liity hankkeeseen h. Kustannus ei ole syntynyt tukikelpoisena aikana i. Hankinnassa on olennaisesti rikottu hankintalainsäädäntöä j. Tiedotustoimenpiteessä ei ole mainittu EU:n osallistumista hankkeen rahoitukseen k. Kustannus on kohtuuton l. Kustannus on laskettu virheellisesti m. Hankkeen tuloja ei ole vähennetty asianmukaisesti menoista n. Muu tukikelvottomuusperuste; selvitys