Metropolihallinnan luovat ulottuvuudet kansainvälisessä katsannossa Kati-Jasmin Kosonen ja Iina Sankala Abstract This review examines the management of large urban regions and metropolitan areas from the perspective of creative urban development. Five different management models applied for metropolitan areas in various countries were selected as the management models reviewed. For the review, we assessed the urban development potential and renewal capacity of each model through three perspectives of creativity: a creative search for a new model in line with self-renewal; theme-specific renewal, i.e. creative development focusing on certain basic tasks of the city or on certain properties of the metropolitan area; and highlighting a competitive urban environment through visual and spatial means. The cases revealed how, in practice, preconditions for creative cooperation models and radical renewal were created in two ways: on the one hand, through the existing established base for intermunicipal cooperation; and on the other, through flexible and activating support for renewal tailored by the State administration for each area. In the light of the examples presented in the review, the institutional base for cooperation both within the metropolitan area and between the metropolitan area and the State enables even radical changes pertaining to management. Thus, the importance of an institutional and administrative base/support is considerable in all changes, whether small or large. Johdanto Suurten kaupunkitaajamien laajuinen kehittäminen ja erityinen alueellinen tai seudullinen hallinta ovat yksi keskeinen painopiste nykyisessä keskustelussa suomalaisten ja eurooppalaisten kaupunkialueiden kehityksestä. Suurten kaupunkien ja varsinkin metropolien toiminnot ovat useilla seuduilla laajentuneet keskuskaupunkia ympäröiville taajama-alueille ja pikkukaupunkeihin laajenemis-, hajaantumis- ja kaupunkikehityksen trendien myötä. Samalla toimintojen suunnittelu, muutokseen varautuminen ja toteutuksen ohjaaminen ovat laajenneet ylikunnalliseksi, useita hallintotasoja ja koko aluetta koskevaksi kaupunkikehittämisen haasteeksi. Samalla alueellinen kehitysdynamiikka on murroksessa, jonka yksi tärkeä seuraus on siirtymä suoraviivaisesta sektorikehittämisestä, vaikkapa joukkoliikenteen, asuntotuotannon, sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisestä kohti holistisempaa, systeemisempää ja yhteen nivoutuvaa prosessinomaista kehittämistä. Laajojen kokonaisuuksien metropolihallinta ja kaupunkikehittäminen risteävät ennen kaikkea strategisen aluesuunnittelun (strategic spatial planning) kohdalla. Yhtä kaupunkia tai kuntaa laajemman alueen kehittämistä koskeville ideoille ja aloitteille tarvitaan jokin yhteinen, institutionaalisesti vahvistettu areena. Ennestään vahva hallinnon taso voi luoda valmiin pohjan toiminnalle, mutta valmista foorumia tai alustaa käytettäessä oleelliset kumppanuudet voivat jäädä löytymättä. Uhkana ovat myös monenlaiset lukkiutumat, jotka voivat johtaa muutoskyvyttömyyteen. (Balducci ym. 2004: Healey 2004, 2007; Redaelli 2011.) Uudet avaukset ja uudet kumppanuudet vaativatkin uudenlaisia kohtaamispaikkoja tai hallintakulttuureja. Murros korostaa kau- 423
punkiseutujen hallintamallien ja strategisen suunnittelun roolia luovuuden mahdollistajana (Ruoppila ym. 2007, 9; Lehtovuori 2013, 35). Strategisella (alue tai seutu-) suunnittelulla voidaan nähdä useammanlaista potentiaalia: se voi olla aloitteineen ja uusine avauksineen innovatiivisten ja luovien kehittämisratkaisujen alullepanija sekä houkutella alueelle luovaa toimintaa. Ajattelutapa kytkeytyy siihen, miten alueella ylläpidetään suunnittelua, joka houkuttelee alueelle tai erityisiin urbaaneihin ympäristöihin kansainvälisiä osaajia, tapahtumia ja yrityksiä eräänlaisena pöhinän aktivoijina, minkä ajatellaan lisäävän alueen kilpailukykyisyyttä. Ajattelutapa on yleinen Cultural Cities tai Creative Cities -näkökulmassa (esim. Ruoppila ym. 2007; Storper & Venables 2004; Sotarauta & Kosonen 2013; Kosonen 2007). Kuitenkin ilman strategioiden ja suunnitelmien jatkuvaa uudistamista kehitys voi jähmettyä nykyolosuhteiden ylläpitämiseksi (Albrechts ym. 2003, 126 127). Yhteisen toiminnan ja suunnittelun voi nimetä kaupunki(seutu)hallinnaksi erotuksena yksittäisten toimijoiden yksittäisistä intresseistä nouseviin pyrkimyksiin (governance, mm. Healey 2004, 17). Hallinnan ja luovuuden yhteispeliä kaupunkikehittämisessä voi hakea kahdesta suunnasta: uudenlaisten yhteen sovittavien ja hallinnollisia raja-aitoja kaatavien toimintatapojen luominen ja soveltaminen yhteiseen toimintaympäristöön, jolloin hallintajärjestelmän legitimiteetti, toimijoiden sitouttamiskyky, yleinen toimintakyky ja muutoksiin varautuminen paranee. Samalla uudenlaisten hallintamuotojen joustavuus ja dynamiikka voi luoda uusia ja luovia mahdollisuuksia toimijoille parantaa omaa toimintakykyään ja rikkoa toiminnallisia raja-aitoja ja paikallisia poliittis-hallinnollisia lukkiumia (vrt. Albrechts ym. 2003; Redaelli, 2011). Yleisesti kaupunkiseutujen hallinnassa institutionaalisella rakenteella katsotaan olevan sekä seudun toiminnallista kokonaisuutta edistävää että jähmettävää vaikutusta. Erilaiset hallinnan mallit ja tavat luovat erilaisia edellytyksiä kaupunkien ja kaupunkiseutujen kehitykselle toisten mallien mahdollistaessa luovia ratkaisuja ja joustavuutta toisten taas rajoittaen tai tukahduttaen uusia ajatteluta poja ja kokeilevuutta. Pysyvien muutosten aikaansaamiseksi tarvitaan myös kovia hallinnollisia keinoja, kuten lakiperusteisuutta ja muita velvoittavuuden muotoja (Albrechts ym. 2003, s. 127 128). Yhtäältä hajanaisten ja keskenään kilpailevien tai liian tiukkojen hallinto- ja organisaatiotasojen ja normien ylläpitäminen jähmettää toimintaa ja pahimmillaan aiheuttaa hallinnollista tai poliittisia lukkiutumia. Toisaalta seudullisen yhteistyön liiallinen häilyvyys, toimintamuotojen ohuus ja yhteistyö esimerkiksi erilaisten ohjelmien ja projektien muodossa jää pintaraapaisuiksi eikä aktivoi poliittisia tai toiminnallisia syvärakenteita. Tällöin toimintojen uudistaminen on jo kohdattuihin ongelmiin reagoivaa ja sektorikohtaista eikä johda syvempään luovaan uudistumiseen. Syksyllä 2013 EUROCITIESverkostolle valmistuneessa Metropolitan Areas In Action (MAIA) -selvityksessä sopiva määrä institutionaalista ja hallinnollista tukea sekä paikallisesti että valtiotasolta on merkittävimpiä edellytyksiä metropolialueiden sisäisessä yhteistyössä (Voets ym. 2013, 3). Suomalaiseen keskusteluun palattaessa luovia ratkaisuja haetaan seudullisten tai alueel listen hallinnan muotojen uudistamisen näkökulmasta, jossa taustalla on vahva oletus hallintamuotojen uudistamisen kyvystä parantaa kaupunkialueiden toiminnallisuutta ja lisätä esimerkiksi toiminnan tuloksellisuutta tai vaikuttavuutta. Maankäytön, asumisen, liikennesuunnittelun, palvelutarkastelun ja elinkeinojen huomioiminen yhdessä eli nk. MALPEyhteensovittaminen vaatii sektorit ylittävää yhteistyötä ja kykyä ennakoida kokonaisuuteen vaikuttavia muutoksia. Tilanne vaatii luomaan uudenlaisia vuorovaikutuskanavia ja suunnittelun työkaluja arkipäivän asiantuntijuuden hyödyntämiseksi kaupunkisuunnittelussa. Tämän katsauksen tavoitteena on esitellä luovia, erityyppisiä organisointimalleja metropolialueiden hallinnassa. Lisäksi tavoitteena on pohtia metropolihallinnan suhdetta luovaan kaupunkikehittämiseen: Mikä on luovien hallintaratkaisujen tai -mallien merkitys suurten kaupunkiseutujen (tässä tarkastelussa tarkemmin metropolialueiden) kehittämiselle? Miten 424
suurten kaupunkiseutujen keskuskaupunkia laajemmat aluehallinnan mallit ja käytännöt voivat edistää ko. metropolialueiden kehitystä? Metropolialueiden hallintamallien kartoitus kesällä 2013 * MAL-verkosto syntyi kaupunkiseutujen tarpeesta paneutua yhteisvoimin maankäytön, asumisen ja liikenteen kokonaisvaltaiseen kehittämiseen. Verkosto käynnistyi vuoden 2010 alussa yhtenä koheesio- ja kilpailukykyohjelman (KOKO) kansallisista teemaverkostoista. KOKOohjelman loputtua 2011, verkoston toiminta on sidottu vahvasti kansallisen kaupunkipolitiikan toteuttamiseen. Valtakunnallisesta MAL-verkostosta on vajaassa neljässä vuodessa muodostunut foorumi, jolla asiantuntijat välittävät kokemuksiaan ja hakevat ratkaisuja yhteisesti havaittuihin ongelmiin kaupunkien ja kaupunkiseutujen, valtionhallinnon, Kuntaliiton ja tutkimus- ja kehittämisorganisaatioiden välille. Ydinajatuksena on strateginen kaupunkiseutujen kehittäminen ja kuntayhteistyö, seudullisen suunnittelun vahvistaminen ja hyvien käytäntöjen levittäminen. MAL-verkosto* kartoitti kesällä 2013 kansainvälisiä malleja kaupunkiseutujen suunnittelun ja hallinnan tueksi. Tarkoituksena ei ollut hakea parasta mallia Suomen kontekstiin, vaan mallien kirjoa esittelemällä tuoda keskusteluun kiinnostavia avauksia ulkomailta sekä osoittaa, kuinka eri tarpeisiin voidaan vastata luovasti ja erilaisin ratkaisuin. Metropolialueiden suunnittelu- ja hallintamallit: Kansainvälinen kartoitus -selvitys (Sankala 2013) keskittyi tarkastelemaan konkreettisia suunnitteluesimerkkejä ja käytännön ratkaisuja kaupunkiseudullisessa toiminnassa. Tarkastelussa olivat sekä erilaiset yhteistoiminnan muodot että hallinnolliset rakenteet Tukholman, Göteborgin, Hannoverin, Berliinin, Aucklandin, Vancouverin, Oslon, Manchesterin, Dublinin ja saksalaisen Mitteldeutschlandin metropolialueilla sekä alankomaisen Stedenbaan-hankkeen yhteydessä. Tämä artikkeli perustuu edellä mainittuun kartoitukseen. Kaupunkiseudullisen yhteistyön mallit saavat eri tapauksissa hyvinkin erilaisia painotuksia ja eri asioita nostetaan kuntia ylemmälle hallinnon tasolle. Selvityksessä metropolialueiden keskinäisen vertailun pohjana on 5-osainen luokittelu metropolialueiden erilaisista funktioista eli tehtävistä, joiden määrittely perustui sekä taustakirjallisuudesta että aineistosta nouseviin hallintamuotoihin. Yhtenä kimmokkeena jaottelulle toimivat saksalaisen kaupunkitutkijan Hans Heinrich Blotevogelin (2005) hahmottelemat, metropolin keskeistä asemaa korostavat ydintehtävät eli metropolifunktiot (Metropolfunktionen): päätös- ja hallintatehtävä, innovaatio- ja kilpailutehtävä sekä porttitehtävä (Gateway-Funktion). Selvityksessä metropolialueiden vertailuun sovellettiin kilpailukyky- ja gatewayfunktioita kuvaamaan metropolihallinnan mahdollisia ydinteemoja. Tarkastellut tapaukset asettuivat metropolihallinnan vaihtoehtoisia muotoja kuvaavaan taulukkoon (Kuvio 1) edustamansa metropolihallintamallin mukaisesti. Metropolialueiden suunnittelu- ja hallintamallit: Kansainvälinen kartoitus -selvityksen pohjana oleva lähdekirjallisuus koostui erilaisista tieteellisistä tutkimuksista, virallisista raporteista ja selvityksistä sekä erilaisista yhteistyöverkostojen seminaaripapereista ja metropolialueiden omilla verkkosivuilla olevista materiaaleista. Lisäksi aiheeseen perehtyneitä asiantuntijoita lähestyttiin tietopyynnöillä ja heitä pyydettiin nimeämään kiinnostavia ulkomaisia kaupunkiseutuja, joilla on toteutettu metropolihallintaa tai seudullista MAL-yhteistyötä. Tietopyynnöt lähetettiin yhteensä 31 henkilölle, joista 13 oli ulkomaalaisia. Vastauksia saatiin yhteensä 23 kappaletta. Tähän katsaukseen olemme valinneet edellä mainitun selvityksen metropolialueista viisi tapausta (Hannover, Auckland, Mitteldeutschland, Dublin sekä StedenbaanPlushanke), joita tarkastellaan erilaisten luovan kaupunkikehittämisen näkökulmien kautta. Metropolialueiden rajautuminen Miten ja millä rajauksella metropolialueita tulisi muodostaa? Monet aihetta käsitelleet tutkimukset ja vertailut ovat päätyneet siihen, että yksin koolla ei ratkaista kysymystä siitä, millainen metropolialue on toimivin. Eri toimijat ja vaikutussuhteet muodostavat komp- 425
leksisen kokonaisuuden eikä yhtä yleispätevää mallia voida muodostaa. Metropolialueen voidaan kuitenkin yleisesti katsoa muodostavan tilallisen ja toiminnallisen kokonaisuuden, jonka tunnuspiirteinä ovat kehittynyt infrastruktuuri ja liikenneverkosto, laaja kulttuuritarjonta sekä palvelu- ja elinkeinorakenteen monipuolisuus. Asemaltaan metropolialueet ovat globaaleja solmukohtia. (Blotevogel 2005, 644.) Katsomme metropolialueen käsitteen kuvaavan metropolia paremmin seudullista näkökulmaa ja korostavan sitä, että metropolialue muodostuu useista paikallishallinnon yksiköistä. Metropolialue ei tosin ole käsitteenä yksiselitteinen eikä sillä ole vakiintunutta määritelmää, vaan se voi tarkastelutavasta riippuen saada hyvinkin erilaisia muotoja. Yleisenä määritelmänä voidaan pitää, että metropolialueella tarkoitetaan suurta kaupunkiseutua, joka muodostuu tiiviistä ydinalueesta sekä ympäröivästä alueesta, joka on toiminnallisesti yhteenkietoutunut keskukseen erilaisten sosiaalisten, taloudellisten ja liikenteellisten virtojen kautta (Europäische Metropolregion München 2013). EUROCITIES-verkoston määritelmän mukaan metropolialueet ovat ydin- ja ympärysalueen muodostamia selkeitä oman alueensa keskuksia, joissa asukasluku on vähintään 100 000 200 000 (EUROCI- TIES 2011, 11 12). EUROCITIES ei siten tee suurta erottelua kaupunkiseudun ja metropolialueen välillä vaikka monissa muissa yhteyksissä metropolialueet on kuitenkin totuttu asettamaan väestönsä suhteen miljoonaluokkaan ja siten erottamaan ne pienemmistä kaupunkiseuduista. Monikeskuksisuus eli polysentrisyys (ks. Taylor ym. 2008; Bailey & Turok 2001; Meijers ym. 2012) liittyy osaltaan metropolialueiden muodostamisen trendiin, jossa myös pienet ja keskikokoiset kaupungit ovat nähneet potentiaalia omalle kehitykselleen. Metropolialue ei siten aina tarkoita miljoonakaupunkia ympärysalueineen, vaan yhtenäinen metropolialue voi muodostua myös useista itsenäisistä ja tasavahvoista kaupungeista, jotka ovat toiminnallisesti yhteenkietoutuneita. Kaupunkiseudun profiloiminen yhtenä kokonaisuutena on nähty keinona lisätä alueen vetovoimaisuutta ja kilpailukykyä. Monikeskuksisuutta voidaan tulkita monella tapaa ja myös kriittisiä näkemyksiä käsitteestä on esitetty (mm. Bailey & Turok 2001). Kaupunkirakenteellisesti monikeskuksisuus viittaa useiden toiminnallisesti erikoistuneiden keskusten verkostomaiseen kokonaisuuteen (ks. esim. Ylä-Anttila 2010, 29). Metropolialueiden tarkastelussa ymmärrämme monikeskuksisuuden tästä näkökulmasta. Metropolialuetta voidaan rajata monella tapaa, sekä tilallisin että funktionaalisin perustein. Yleisimpänä metropolialueen rajauksena toimii tilastopohjaisesti määritelty toiminnallinen alue, functional urban area (FUA). Toiminnallisuuden määrittäminen pohjaa etenkin seudulliseen työssäkäyntialueeseen, mikä tekee FUA:sta suositun aluerajauksen kaupunkiseudulliselle yhteistyölle esimerkiksi joukkoliikenteen järjestämisen saralla (EUROCITIES 2011, 12). Tilastolliset välineet eivät kuitenkaan huomioi metropolialueisiin kiinnittynyttä poliittista ulottuvuutta, eivätkä ne yksin riitä metropolimääritelmien pohjaksi. Metropolialueiden rajaukset ovat siten hyvin kontekstisidonnaisia. Metropolialue-nimitystä käytetäänkin usein strategisella painotuksella ja esimerkiksi pohjana uudelle kaupunkiseudulliselle hallintamuodolle. Kullakin metropolialueella vallitsevat olosuhteet ja muut kontekstitekijät vaikuttavat metropolihallinnan kulloiseenkin potentiaaliin. Erityisesti kaupunkiseudun rakenteella ja keskuskaupungin asemalla on merkitystä. Poliittisen ulottuvuuden tarkastelussa keskiöön nousevat alueen toimijoiden tahto yhteistyölle sekä metropolihallinnan demokraattisen oikeutuksen kysymykset. Myös valtionhallinnolla voi olla rooli metropolihallinnan mahdollistajana esimerkiksi lainsäädännön kautta. Kansainvälisten mallien jaottelu Metropolihallinnan järjestäminen riippuu ennen kaikkea sille asetetusta roolista, yhteistoiminnan muodoista ja niitä tukevista rakenteista. Hallinnan roolista ja näkökulmasta riippuen metropolialueen toiminnalla voidaan 426
yhtäältä tähdätä alueen strategiseen kehittämiseen tai kansainväliseen profilointiin, toisaalta tarpeena voi olla alueen kokonaisvaltainen suunnittelu ja maankäytön hallinta. Toiminnan muoto ja hallinnolliset rakenteet riippuvat ennen kaikkea metropolitasolle nostetuista tehtävistä. Verkostomaisuus on tyypillistä vapaaehtoisuuteen perustuvalle informaalille yhteistyölle, jossa toiminta on projektiperustaista ja metropoliorganisaatio toimii alueen toimijoiden yhteisenä keskustelufoorumina. Muodollisempaa metropolihallintaa toteutetaan sen sijaan kiinteämmin hallintorakentein, jossa toimijoiden väliset valta- ja vastuusuhteet on tarkemmin määritelty. Metropolihallinnan vaihtoehtoisten muotojen moninainen kenttä on esitetty laaditussa kaaviossa (Kuvio 1). Metropolialueiden suunnittelu- ja hallintamallit: Kansainvälinen kartoitus -selvitykseen valitut metropolialueet on sijoitettu kaavioon sen mukaan, mikä on yhtäältä metropolialueen pääasiallinen funktio ja toisaalta metropolialuetasolla harjoitettavan toiminnan muoto. Jaottelu korostaa, kuinka erilaisiin tarpeisiin ja tarkoituksiin metropolirakenteita voidaan luoda. Kaavion vasen laita edustaa paikallisempaa lähestymistapaa, alueen sisälle suuntautuvaa näkökulmaa, jossa metropolihallinnan keskiössä on toiminnallisen yhdyskuntarakenteen ja laadukkaan elinympäristön tuottaminen. Kaavion oikeassa laidassa metropolialueet suuntautuvat alueen ulkopuolelle, kilpailukykyä ja globaalia vetovoimaa painottaen. Jaottelu toiminnan muodollisuudesta etenee kevytrakenteisesta verkostomaisesta yhteistyöstä muodollisempaan ja kiinteisiin hallintorakenteisiin pohjaavaan metropolihallintaan. Vahvempaa metropoliorganisaation mallia käytetään usein kaupunkiseuduilla, joilla toteutetaan koko metropolialueen kattavaa ja kokonaisvaltaista suunnittelu- ja kehittämistoimintaa, kuten laaja-alaista maankäytön ja alueellisen liikennejärjestelmän hallintaa, tai tuotetaan erilaisia palveluita alueen asukkaille. Poimintoja luovista metropolihallinnan malleista Luova kaupunkikehittäminen näyttäytyy tutkijoille, asiantuntijoille, viranhaltijoille ja alan yrityksille hyvin eri tavoin. Sinänsä selvityk- Kuvio 1. Metropolialueet funktionsa ja yhteistyön muodollisuuden mukaan jaoteltuina (Sankala 2013, MAL-verkosto) Huomautus: tässä katsauksessa ei kuvata kaikkia tapauksia, selvitys saatavilla kokonaisuudessaan MAL-verkoston verkkosivuilta. 427
set ja kansainväliset vertailut osoittavat, että uusille ja luoville toimintamalleille kaupunkiseutujen suunnittelussa on kysyntää. Tässä katsauksessa luovaa kaupunkikehittämistä tarkastellaan toisistaan poikkeavista näkökulmista: luovana uuden mallin etsimisenä itseään uudistavasti, radikaalina uudistumisena tai valtion ohjaamana, teemakohtaisena uudistamisena eli joihinkin tiettyihin kaupungin perustehtäviin tai metropolialueen ominaisuuksiin keskittyvää luovaa kehittämistä, sekä kilpailukykyisen urbaanin toimintaympäristön korostamisena visuaalis-tilallisin keinoin. Itseään uudistava toimintamalli Metropolialueen laajuisen yhteistoiminnan taustalla voi olla hyvinkin pitkä perinne ja jo vuosikymmeniä sitten havaittu tarve. Saksassa on metropolitason kaupunkiseutuja, joilla aluetason hallintajärjestelmiä on syntynyt ilman ulkoista vipuvoimaa. Esimerkkinä tällaisesta omaehtoisesti itseään uudistavasta toimintamallista on Hannoverin kaupunkiseutu (Region Hannover). Sitä on pidetty hyvänä esimerkkinä seututasoisesta hallinnasta, jossa suuret kysymykset maankäytöstä, liikenteestä ja asumisesta on nostettu kuntatasoa korkeammalle. Hannoverin tapaus osoittaa, kuinka pitkään jatkunut kiinteä yhteistoiminta voi antaa vahvan institutionaalisen pohjan metropolihallinnalle estämättä kuitenkaan hallinnollista uudistumista. 1960-luvulla alkanut yhteistyö aluesuunnittelussa on osaltaan vaikuttanut siihen, että nykyinen organisaatio Region Hannover omaa laajan kompetenssin maankäyttöä, asumista ja liikennettä koskevassa suunnittelutyössä. Hannoverin seudulla tunnistettiin jo varhain maankäytön ja liikennesuunnittelun tärkeä yhteys: asutuksen sijoittumisen ja liikenneyhteyksien välinen yhtenäisyys kirjattiin kaavasuunnittelun päästrategiaksi jo vuoden 1965 suunnitteluperiaatteisiin. (Priebs, 2011, 12.) Pitkäjänteisen kehittämisen ansiosta Hannoverin kaupungissa yli 70 % väestöstä ja yli 80 % työpaikoista on sijoittunut kävelyetäisyydelle julkisen raideliikenteen pysäkistä. Kaupunkiseudulla keskustoja ympäröivillä esikaupunkialueilla n. 40 % asukkaista voi kävellä seuraavalle juna-asemalleen. (Priebs 2010, 7.) Hannoverin seudun hallintorakenne uudistui vuonna 2001, kun Hannoverin piiri (Landkreis) ja Hannoverin kaupunki yhdistyivät yhdeksi kunnalliseksi elimeksi. Uudistuksen myötä erillinen piirihallinto ja aiempi Hannoverin suuralueen kuntayhtymä lakkautettiin. Organisaatiomuodoltaan kyseessä on erityinen kuntaliitto, johon kuuluu Hannoverin kaupungin lisäksi yhteensä 20 kuntaa ja kaupunkia. Asukkaita alueella on n. 1,1 miljoonaa. (Priebs 2011, 3.) Hallintoeliminä järjestelmässä ovat liittokokous (Regionsversammlung) sekä alueen yhteinen presidentti (Regionspräsident). Liittokokous on muodoltaan alueparlamentti, johon edustajat valitaan suorilla vaaleilla ja puolueittain joka viides vuosi. Parlamentin toimivaltaan kuuluu aluetta koskevien asetuksien säätäminen sekä aluehallinnon budjetista päättäminen. Alueparlamentin toimiessa alueen kehityksen poliittisena suuntaajana, aluepresidentti on kaupunkiseudun ylin yksittäinen edustaja. Presidentti edustaa alueellista näkökulmaa ja asettaa alueen toiminnalle strategiset suuntaviivat. (Region Hannover 2013.) Region Hannoverin tehtäväkenttä on varsin laaja ja monet nykyisistä tehtävistä ovat perinteisesti kuuluneet osavaltioille. Region Hannover vastaa monista peruspalveluista alueellaan, kuten julkisesta paikallisliikenteestä, alueellisesta tiestöstä, jätehuollosta, yleisestä turvallisuudesta, ammattikoulutuksesta, paikallisesta sosiaaliavusta ja kunnallisista sairaaloista. Metropolitason kannalta tärkeitä suunnittelu- ja hallintatehtäviä ovat mm. ympäristönsuojelu ja ilmastotyö, aluesuunnittelu, lähivirkistysalueet sekä talouden ja työllisyyden tukeminen. (Region Hannover 2013.) Radikaali uudistuminen valtion mahdollistamana Tässä mallissa valtion taholta luodaan yhtäältä toimintaraamit, joilla edellytetään lainsää- 428
dännöllisin, rahoituksellisin tai muun normiston keinoin hallinto- tai organisaatiomuutosta alueella. Varsinainen hallintamallin uudistaminen toteutuu metropolialueen itsensä määrittelemässä muodossa ja tahdissa. Aucklandissa Uudessa-Seelannissa toteutettu alue- ja paikallishallinnon uudistus yhdistää sekä alueellisen hallinnan kysymykset että paikallistason kansalaisnäkökulman. Kaksitasoisella rakenteella pyritään vastaamaan aluetasoisiin haasteisiin samalla kuitenkin vahvistaen paikallista demokratiaa. Kaksitasoisuus luo pohjan yhteishallinnalle, jossa päätöksentekoa on voitu jakaa sopivimmalle tasolle: alueellinen hallintoelin vastaa laajemmista aluetason kysymyksistä ja strategisista päätöksistä kun taas paikalliset lautakunnat päättävät paikallisista asioista ja toiminnoista. Alue- ja paikallistason elinten välillä ei ole hierarkkista asetelmaa, vaan ne ovat yhdenvertaisia hallintojärjestelmässä. Aucklandin 1,5 miljoonan asukkaan kaupunkiseudun rakenne on monikeskuksinen, ja aiemmin alueen hallinto oli hajautuneena 7 erillisen paikallishallinnon yksikön ja yhden aluetason toimijan kesken (OPENCities 2009, 21). Uudistuksessa etenkin aluetason hallintaa haluttiin vahvistaa, sillä aluetta pidettiin Uuden-Seelannin ainoana kaupunkialueena, jolla on mahdollisuus menestyä globaalissa kilpailussa (OPENCities 2009, 18). Alueen erilliset paikallishallinnon toimijat ja aluehallinto yhdistettiin yhdeksi Aucklandin valtuustoksi (Auckland Council). Auckland Council muodostuu yhdestä alueellisesta hallintoelimestä (governing body) ja 21 paikallislautakunnasta (local boards). Koko Aucklandin alueelle valitaan suorilla vaaleilla pormestari, joka johtaa aluehallituksen toimintaa ja edustaa hallinnon kytköstä asukkaisiin. Aluehallitus on vastuussa alueellisista kysymyksistä, kuten liikenteestä, alueellisten strategioiden laadinnasta sekä verotusasioista, kun taas paikalliset lautakunnat toimivat paikallisten yhteisöjen äänenä ja päättävät paikallisista palveluista. (Auckland Council 2013.) Valtio toimii osarahoittajana suurissa liikennehankkeissa ja asettaa lainsäädännön kautta erilaisia velvoitteita Aucklandin hallinnolle. Uuden- Seelannin suurimpana kaupunkina Auckland on valtionhallinnon kiinnostuksen kohteena esimerkiksi kohtuuhintaisen asumisen kysymyksissä. (Blakeley 2013.) Alueen suunnittelujärjestelmän tärkein dokumentti on Auckland Plan, sillä se kiteyttää alueen yhteisen vision ja tulevaisuuden kehityssuunnan. Kyseessä on strateginen kattosuunnitelma, jolla ohjataan muita yksityiskohtaisempia kehittämisohjelmia ja suunnitelmia. Auckland Plania on pidetty uutena mallina valtiontason ja paikallistason väliselle yhteistyölle. Suunnitelman aikajänne on 30 vuotta ja sen tehtävänä on luoda raamit tavoiteltavalle tulevaisuuden kasvulle ja kehitykselle. Auckland Plan sisältää yhdistetyn maankäytön ja liikenteen strategian sekä alueelle kohdistettuja taloudellisia, sosiaalisia, kulttuurisia ja ympäristöllisiä tavoitteita. (Blakeley 2013.) Unitary Plan sen sijaan toimii ohjekirjana koko alueen kehittämiselle, sillä se kokoaa vanhoihin aluejakoihin perustuvat 14 alueellista suunnitelmaa yhdeksi maankäyttöä ja rakentamista sääteleväksi suunnitelmaksi. Kyseessä on kaavaluontoinen dokumentti, jolla pyritään edesauttamaan tiiviimmän Aucklandin syntyä. Yhtenä tavoitteena on varmistaa edullisen asuntotarjonnan saatavuus. Unitary Plan nähdään yhtenä keskeisimpänä työkaluna Auckland Planin tavoitteiden toteuttamiselle ja suunnitelman laatiminen on lakisääteinen tehtävä. Vaikka Unitary Plan on luonteeltaan kokoava suunnitelma, jolla tavoitellaan yhtenäisyyttä koko alueen kehittämiselle, tarkoituksena on kuitenkin huomioida myös paikalliset erityispiirteet ja mahdollistaa paikallinen näkökulma suunnitteluhankkeissa. (Auckland Council 2013.) Aucklandin hallintouudistus on yksi maan merkittävimmistä julkishallinnon uudistuksista viimeiseen 30 vuoteen. Muutos oli nopea, sillä se toteutettiin 18 kuukaudessa. Valtuuston suunnittelupäällikön Roger Blakeleyn (2013) mukaan hyötynä uudessa mallissa on se, että aikaisempi fragmentoitunut hallintojärjestelmä on korvautunut koko alueen kattavalla järjestelmällä, jossa on yksi vaaleilla valittava pormestari, valtuusto, visio ja alueidenkäyttöä koskeva suunnitelma. Muina etuina hän mainitsee uuden kattavan suunnittelujärjestelmän sekä kustannussäästöt. Vastaavaa 429
mallia ole tällä hetkellä käytössä muilla Uuden -Seelannin kaupunkiseuduilla, tosin maan pääkaupunkialue Wellington on osoittanut kiinnostustaan mallia kohtaan. Valtion aktivoima malli Valtion aktivoimassa mallissa valtion tai joissakin tapauksissa liittovaltion taholta määritellään ne uudistukset, joita kaupunkiseututasolla toteutetaan: laajuus, ajankohta, keskeiset tavoitteet. Metropolialueet säilyttävät kuitenkin päätäntävaltansa sisällön suhteen tai teemakohtaisissa uudistuksissa. Yhtenä esimerkkinä valtion aktivoimasta hallintomallista voidaan pitää saksalaista Mitteldeutschlandin metropolialuetta. 1990-luvulla Saksassa luotiin liittovaltiotasolla uusi luokitusluokka eurooppalainen metropolialue (Europäische Metropolregion) maan keskeisimmille kaupunkialueille. Tähän mennessä metropoleiksi on tunnustettu hallinnollisella päätöksellä 11 kaupunkiseutua, joiden katsotaan olevan merkittäviä solmukohtia sekä kansallisella että kansainvälisellä tasolla. Saksan aluesuunnittelun ministerikonferenssin (MKRO) määritelmän mukaan kyseiset alueet toimivat yhteiskunnallisen, taloudellisen, sosiaalisen ja kulttuurisen kehityksen moottoreina ja olemassaolollaan ylläpitävät sekä Saksan että koko Euroopan kilpailukykyisyyttä. (Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung 2007, 2.) Liittovaltion aloitteen jälkeen metropolialueet ovat olleet varsin itseorganisoituvia toimintansa suhteen ja ne ovat siten saaneet hyvin erilaisia muotoja niin toiminnassaan kuin yhteistyörakenteissaan. Mitteldeutschlandin metropolialue ylittää monia hallinnollisia rajoja, sillä se jakautuu kolmen osavaltion alueelle. Lisäksi alueen rakenne on hyvin monikeskuksinen: Mitteldeutschland on useiden keskikokoisten ja suhteellisen tasavahvojen kaupunkien yhteenliittymä, jossa painoarvon kasvua on haettu yhteistyöllä ja yhteisellä organisaatiolla. Metropoliorganisaatiossa on jäseninä 11 kaupunkia Sachsenin, Sachsen-Anhaltin ja Thüringenin osavaltioista. Alueen pinta-ala on n. 2100 neliökilometriä ja väkiluku koko alueella on n. 8,7 miljoonaa. Jäsenkaupunkien yhteenlaskettu väkiluku on n. 2,4 miljoonaa. (Mitteldeutschland 2013.) Metropoliorganisaation tavoitteena on luoda yhteistoiminnalle puitteet, jotka toimivat impulssinantajana innovaatioille ja kestävälle taloudelliselle kehitykselle. Yhteistyö perustuu vapaaehtoisuudelle ja konsensushakuisuudelle. Metropolialueen hallinto-organisaation keskeisimmät elimet ovat päätöksenteosta vastaava yhteinen johtokunta, operatiivista toimintaa koordinoiva ohjauskomitea, vuosittainen metropolikonferenssi sekä toiminnan pohjana olevat työryhmät. Jäsenkaupunkien pormestareista koostuva johtokunta on poliittinen ohjauselin, jonka kokoontumisissa sovitaan metropolialueen yhteisistä tavoitteista, yhteistyön toimialoista sekä alueen strategisesta profiloinnista. Ohjauskomitea koostuu jäsenkaupunkien hallinnon edustajista sekä työryhmien puheenjohtajista. Työryhmät ovat metropolialueen yhteistyön keskiössä ja ne pureutuvat metropolialueen toimialoihin konkreettisin projektein, jotka käsittelevät talouteen, tieteeseen, kulttuuriin, turismiin, liikenteeseen, perheystävällisyyteen ja ylialueellisen yhteistyöhön liittyviä kysymyksiä. Metropolikonferenssi toimii foorumina alueen toimijoiden verkostoitumiselle sekä kokemuksien vaihdolle. Organisaation rahoitus perustuu jäsenkaupungeilta perittäviin maksuihin. (Mitteldeutschland 2013.) Mitteldeutschland asettuu metropolialueiden jaottelussa kilpailukykyä painottavaan ryhmään, jossa alueelta ulospäin suuntautuva strategisuus on paikallista näkökulmaa vahvempi. Toiminnan muodollisuudessa alue sijoittuu informaalin yhteistoiminnan päähän: metropolihallinnan yhteistyöverkosto on hyvin laaja ja erilaiset kulttuurin, talouden ja tieteen edustajat osallistuvat metropolialueen kehittämiseen. Mitteldeutschlandin voidaankin katsoa toimivan ennen kaikkea alueen toimijoiden verkostoitumisalustana, verkostojen verkostona. Visiona on dynaaminen talousalue, jolla on johtava asema innovaatioiden ja koulutuksen saralla. (Mitteldeutschland 2013.) Alueen yhtenäisellä brändäyksellä pyritään näkyvyyteen ja taloudelliseen 430
houkuttelevuuteen, joka vetäisi yrityksiä ja osaajia puoleensa (Meijers ym. 2012, 108). Teemakohtaisen kehittämisen malli Joukkoliikenteen järjestäminen on yksi tavallisimpia yksittäin metropolialuetasolle nostettuja tehtäviä taloudellisen kehittämisen sekä aluesuunnittelun ohella (Voets ym. 2013, 73). Omana kokonaisuutenaan Metropolialueiden suunnittelu- ja hallintamallit: Kansainvälinen kartoitus -selvityksessä tarkasteltiin kaupunkikehittämisen suuntausta, jossa asumisen ja maankäytön kysymykset on tiiviisti kytketty julkisen liikenteen verkostoihin. Tässä yhteydessä käytetään termiä TOD eli transit oriented development (ks. Curtis ym. 2009; Jacobson & Forsyth 2008). Suuntauksen ideana on keskittää yhdyskuntarakennetta julkisen liikenteen solmukohtiin, joissa suositaan tiheää ja toimintoja sekoittavaa rakentamista. Keskeisenä periaatteena on yhdistää kävelyetäisyydellä sijaitsevat palvelut tehokkaaseen julkiseen liikenteeseen (Jacobson & Forsyth 2008, 53). Asemanseutujen kehittäminen liittyy usein kaupunkirakenteen tiivistämisen tavoitteisiin ja hajautumiskehityksen ehkäisyyn, etenkin suurilla ja väestörikkailla metropolialueilla saavutettavuuden kysymykset ovat avainasemassa. Asemanseutuja kehittämällä ja saavutettavuutta parantamalla pyritään kasvattamaan julkisen liikenteen käyttäjämääriä sekä vähentämään henkilöautoilun tarvetta. TOD-pohjaista kehittämistä harjoitetaan erityisesti Alankomaissa ja Kanadan suurimmissa kaupungeissa, joissa on pyritty vastaamaan mm. alueen ruuhkaongelmiin ja maaalueiden vähyyteen. Alankomaiset metropolialueet ovat hyviä esimerkkejä siitä, kuinka julkisen liikenteen kytkennöillä voidaan edesauttaa toimivan ja kiinteän metropolialueen syntyä myös monikeskuksisessa kaupunkirakenteesta. Yleensä raideliikenteen asemien yhteyteen painottuva rakentaminen luo ketjumaista yhdyskuntarakennetta ja muodostaa yhdyskäytäviä eri aluekeskusten välillä. StedenbaanPlus on esimerkki metropolitehtävästä, jossa yhteistyön kantavana teemana on yhteisen liikennejärjestelmän kehittäminen. Yhteistyö hankkeessa on enemmän informaalia kuin muodollista: kyseessä on kumppanuuteen perustuva hanke, jossa on mukana julkisen ja yksityisen sektorin toimijoita. Yhteistoiminta on varsin vapaamuotoista ja hanketta hallinnoidaan ns. pehmeän hallinnan keinoin koordinoimalla, neuvottelemalla ja tietoa välittämällä. (Spaans & Stead 2012, 7.) StedenbaanPlus ei voi toiminnassaan asettaa sitovia vaatimuksia provinssille tai paikallishallinnolle, vaan se toimii aluesuunnittelun, liikenteen, asumisen ja työllisyyden kysymyksiä yhteenkokoavana keskusteluareenana (Spaans & Stead 2012, 16). Stedenbaan, myöhemmin StedenbaanPlus, sai alkunsa vuonna 2004 Etelä-Hollannin provinssin toimijoiden yhteistyöalustalta (Bestuurlijk Platform Zuidvleugel). Osallistuneiden kuntien määrä kasvoi projektin edetessä alun 11 kunnasta 47 kuntaan ja hanke jatkojalostui StedenbaanPlus-nimiseksi. Kyseessä on TODpohjainen hanke, jonka tarkoituksena on integroida joukkoliikennettä ja kaupunkikehitystä Haagin ja Rotterdamin metropolialueella. StedenbaanPlus tukee osaltaan yh tenäisen metropolialueen muodostumista, sillä se kattaa metropolialuetta vastaavan alueen (Spaans & Stead 2012, 12). Projektissa kaupunkikehittäminen keskittyy yli 30 asemanseudulle, joihin on tarkoitus sijoittaa eri toimintoja alueellisesti hallinnoidulla täydennysrakentamisohjelmalla (Spaans & Stead 2012, 6). StedenbaanPlus-hankkeella tavoitellaan kansallisen rautatieyhtiön ja metropolialueen parempaa yhteistyötä seudullisen raideliikenteen kehittämiseksi vuoteen 2020 asti ulottuvalla aika-ikkunalla (Spaans & Stead 2012, 10). Yleisenä tavoitteena on parantaa julkisen liikenteen saavutettavuutta ja kasvattaa matkustajamääriä. Aiempia tavoitteita laajennettiin siten, että visioksi tuli luoda yhtenäinen ja laadukas liikenneverkosto, joka kattaa tiheän vuorovälin paikallisjunaverkoston lisäksi pikaraitiotiet, metrot, raitiovaunut ja bussit. Keskeisenä ajatuksena on positiivisen kierteen aikaansaaminen: toimivan liikennejärjestelmän ja laadukkaasti toteutettujen asemien odotetaan houkuttelevan ympärilleen asumista, toimistoja sekä muita palveluita ja tiloja, 431
kun taas asemien täydennysrakentamisen odotetaan lisäävän edelleen julkisen liikenteen käyttöä. (Spaans & Stead 2012, 7.) Hanke ei itse toteuta asemanseutujen täydennysrakentamista, vaan sen tukee, koordinoi ja stimuloi kehittämistoimia (Spaans & Stead 2012, 16). Hankkeessa mukana olevat julkiset toimijat ovat lupautuneet sijoittamaan 80 % uudesta asuntorakentamisesta alueellaan ennestään rakennetuille alueille ja kohdistamaan yli puolet tästä rakentamisesta StedenbaanPlus-hankkeen asema-alueille. Julkisen rahoituksen avulla pyritään myös parantamaan edellytyksiä, joiden avulla yksityiset kiinteistötoimijat voisivat rakentaa asemanseuduille. Toimivalla liikenneverkostolla, toimistorakentamisella ja muulla kehittämisellä uskotaan olevan myönteistä vaikutusta alueen elinkeinotoiminnalle ja siten koko alueen kilpailukykyisyydelle. (Programmabureau StedenbaanPlus, 2.) Kilpailukykyistä toimintaympäristöä korostava gatewaymalli Kilpailukykyistä toimintaympäristöä korostavassa gateway-mallissa toteutetaan suunnittelun keinoin mahdollisuutta luoda ja ylläpitää luovia kaupunkiympäristöjä, urbaania infrastruktuuria, joka houkuttelee alueelle elinkeinoelämää, asukkaita, opiskelijoita, palvelujenkäyttäjiä ja urbaanihyödykkeiden tuottajia. Monilla metropolialueilla metropolitasolle on perustettu organisaatioita tai verkostoja, joiden keskeisenä tehtävänä on kehittää alueensa houkuttelevuutta esim. profiloimalla metropolialuetta vetovoimaisena kokonaisuutena maailmalla. Lisäksi useilla metropolialueilla on kiinnitetty erityishuomiota kulttuuri- ja tietoteollisuuden aloihin sekä erityisiin urbaaneihin kiinnekohtiin. Suur-Dublinin metropolialue edustaa gateway-metropolitehtävällään visioihin perustuvaa kehittämistä, joka pyrkii edesauttamaan alueen houkuttelevuutta ja näkyvyyttä kansainvälisesti. Dublinin metropolialueella on tiedostettu jo pitkään, ettei alue kilpaile Irlannin muiden kaupunkiseutujen kanssa vaan kansainvälisesti (Tolkki ym. 2010, 38). Tämä näkökulma on otettu strategiatasolle kaikessa kehittämisessä ja visio Dublinin metropolialueesta kilpailukykyisenä gatewayalueena on kirjattu strategiseksi päätavoitteeksi. Aluestrategiassa on hahmoteltu strategiset taloudelliset suuntaviivat, joiden kautta aluetta tulee kehittää kohti kansainvälisen tason toimijuutta. Tavoitteena on kehittää alueen talousklustereita, keskittää kasvua talouden kasvukeskuksiin sekä ohjata kasvua liikennekäytävien yhteyteen siten, että alueen sisälle muodostuu kasvukeskusten välinen verkosto mutta toisaalta myös yhteyskäytävät alueen ulkopuolelle vahvistuvat. (The Regional Planning Guidelines Office 2010, 66.) Irlannissa metropolihallinta on vielä varsin tuore ilmiö, minkä vuoksi yhteistoiminta metropolitasolla perustuu toistaiseksi eri alueja paikallishallinnon toimijoiden yhteistyöhön ja metropolitason hallinta on pitkälti ohjelmaja strategiaperustaista (Tolkki ym. 2010, 38). Kolme metropolialueen kannalta keskeisintä strategiaa ovat National Spatial Strategy, National Development Plan sekä Suur-Dublinin hallintoalueiden yhdessä laatima aluestrategia Regional Planning Guidelines. Dublinin metropolialue on määritelty kansallisen kasvun veturiksi ja alueen katsotaan toimivan Irlannin porttina (gateway) globaalin talouden areenoille. Logistisesti Dublinin alueella on potentiaalia kansainvälisille kytköksille, sillä alueella sijaitsee yksi kansainvälinen lentokenttä sekä kaksi merisatamaa. (The Regional Planning Guidelines Office 2010, 32 33.) Dublinin metropolialueen toimijoina ovat yhtäältä alueelliset hallintoalueet Dublin Regional Authority ja sitä ympäröivä Mid-East Regional Authority, jotka yhdessä muodostavat Suur-Dublinin aluerajauksen 1,8 miljoonan väestöpohjalla. Hallintoalueet tekevät yhteistyötä aluekehittämisessä, sillä se on osoitettu lailla metropolialueen tasolla hoidettavaksi. Valtionhallinnon voidaan katsoa olevan yksi keskeinen toimija metropolitasolla etenkin kansallisten strategioiden ja valtiollisen liikenneviraston toimien kautta. (Tolkki ym. 2010, 39.) Myös metropolialueen paikallishallinnon edustajista, yrittäjistä, yliopistois- 432
ta sekä muista vaikuttajista koostuva verkosto Creative Dublin Alliance pyrkii toiminnallaan kehittämään alueen kansainvälisen kilpailukyvyn edellytyksiä erilaisin paikkamarkkinoinnin keinoin ja projektein (OPENCities 2009, 14). Suur-Dublinin gateway-toiminta perustuu alueen taloudellisten edellytysten ja muun toimivuuden kehittämiseen osaajien houkuttelemiseksi (Tolkki ym. 2010, 38). Kehityksen taustalla voidaan nähdä Irlannin kokema taloudellinen kasvubuumi 1990- ja 2000-luvuilla, joka näkyi myös Dublinissa. Dublin on jo pitkään asemoinut itseään tietotaidon keskittymänä, jossa sijaitsee tietointensiivisten alojen yritysten lisäksi paljon korkeakouluja ja tutkimus- ja kehityslaitoksia (OPENCities 2009, 3). Voimakkaalla rakennemuutoksella on kuitenkin ollut myös kielteisiä vaikutuksia. Yksi kasvun seurauksista on ollut kaupunkirakenteen hajautumiskehitys, joka on lisännyt alueen sisäistä työmatkaliikennettä ja aiheuttanut autoistumista. Merkittävänä puutteena on nähty myös metropolitasoisen aluesuunnittelun riittämättömät rakenteet, jotka eivät huomioi tarpeeksi alueen yhdyskuntarakennetta tai liikennejärjestelmän strategisia aspekteja. Muina haasteina ovat alueellisen identiteetin puuttuminen, rakenteellinen työttömyys sekä erot eri väestöryhmien hyvinvoinnissa. (OPENCities 2009, 4.) Monta mallia metropolihallinnalle, monta tapaa uudistumiselle Metropolitason kaupunkiseuduista puhutaan taloudellisen, kulttuurisen ja poliittisen toiminnan keskittyminä, jotka ovat monimuotoisuudessaan sopivia areenoita luovien ja innovatiivisten ajatusten törmäykselle ja siten alttiita uudistumiselle. Luova, mutta samalla toimiva, laadukas ja kilpailukykyinen metropolialue muodostuu kuitenkin monista osatekijöistä yhdessä. Vaikka metropolihallinnasta ja sen eri järjestämismuodoista on tehty lukuisia tutkimuksia, ei monenkirjavista tyyppijaotteluista voida johtaa suoraa vastausta siihen, millainen malli sopii tietyn kokoiselle tai rakenteiselle kaupunkiseudulle. Kukin seutu ja metropolialue ovat ominaisuuksiensa puolesta yksilöllisiä ja lopputulos muotoutuu erilaisten sosiaalis-taloudellisten ja historiallisten ominaispiirteiden sekä alueellisten tarpeiden pohjalta sopivaksi. Yksin koolla ei ratkaista parasta mallia metropolialueelle, sillä metropolihallinnan ytimessä on hyvän elämänlaadun ja kaupunkiseudun elinvoimaisuuden kehittäminen. Tilastopohjaiset määritelmät vaativat tuekseen siten myös poliittista tahtoa ja hallinnollista tarkastelua. Metropolialueet ja niiden toiminnallisuus ylittävät lähes poikkeuksetta hallinnollisia rajoja, mutta rajojen ylityksen vaikutus metropolihallinnan toimivuudelle ei ole yksiselitteinen. Metropolialue-organisaation roolina voi olla alueen toimijoiden yhteisenä verkostoitumisalustana toimiminen. Kiinteämpää metropolialuetta tavoiteltaessa päällekkäiset hier arkiat aluetasolla voivat vaikeuttaa yhteistoimintaa. Pelkkä rajojen poistaminen ei puolestaan muodosta toiminnallista aluetta tai yhtenäistä suunnittelujärjestelmää. Toisaalta osa tehtävistä voidaan tietyn hallinnollisen kehyksen sisällä antaa järjestöjen, yritysten, korkeakoulujen ja muiden sidosryhmätahojen tehtäväksi. Parhaimmat mallit pohjautuvat jo pidempään jatkuneeseen alueelliseen ja toiminnalliseen yhteistyöhön, sekä sen seikan tunnustamiseen, että monenlaisilla ja kokoisilla toimijoilla on sijansa metropolialueen toiminnallisessa kokonaisuudessa. Region Hannoverin tapaus on hyvä esimerkki siitä, kuinka pitkäaikainen seudullinen yhteistyö on mahdollistanut hallinnollisen uudistumisen, kun vuonna 2001 monitasoisesta ja -toimijaisesta hallintokentästä siirryttiin yhden kaupunkiseudullisen toimijan järjestelmään. Aluekehittämisen pitkä historia ja vahva institutionaalinen pohja on osaltaan vaikuttanut siihen, että Region Hannoveria pidetään menestyksekkäänä ja esimerkillisenä suunnittelu- ja hallintamallitapauksena (mm. Albrechts ym. 2003). Mitteldeutschlandin tapaus puolestaan osoittaa rohkeutta ja uskoa visioihin: aluetta katsotaan voivan kehittää yhtenä metropolialueena, vaikka Mitteldeutschland on sekä nimenä että alueellisena yksikkönä varsin keinotekoinen. Yhteisen metropolialueen muo- 433
dostaminen on haastavaa, etenkin kaupunkikehittämisen näkökulmasta, sillä osavaltiorajat ovat vaikeuttaneet yhteistyön syventämistä aluekehittämistä koskevissa kysymyksissä. Tiettyjä asioita on optimaalisinta hallinnoida paikallista tasoa laajemmalla tasolla. Maankäyttö ja liikenne ovat varsin vakiintuneita esimerkkejä metropolitasolle nostetuista suunnittelun osa-alueista. Toimiva joukkoliikenne onkin hyvän metropolialueen edellytys, sillä kattava ja asukkaille saavutettavissa oleva joukkoliikenne vahvistaa alueen eri osien yhteen kytkeytymistä ja toiminnallisen alueen syntyä. Joukkoliikenne on nähty myös alueen kilpailukykyä edistäväksi tekijäksi, lisäksi sen avulla voidaan vastata alueen kasvupaineisiin ympäristöystävällisellä tavalla. Rakentamisen keskittäminen joukkoliikenteen solmukohtiin on ollut etenkin alankomaisilla metropolialueilla aluekehittämisen strategisena painopisteenä. StedenbaanPlus-hankkeessa pistemäinen kaupunkikehittäminen kytkeytyy myös laajempaan kokonaisuuteen, yhtenäisen metropolialueen muodostamisen tavoitteeseen. Luova kaupunkikehittäminen, joka tässä tapauksessa näyttäytyy asemanseutuihin kohdistuvana TOD-suunnitteluna, on siten valjastettu metropolialueen tarpeisiin. Jotta metropolitason hallinto ei siirtyisi kansalaisten ulottumattomiin, metropolihallinnan demokraattisuus voidaan huomioida suoran demokratian muotoja hyödyntämällä, kuten Hannoverin ja Aucklandin tapauksissa, tai paikallisuutta vahvistamalla. Nostettaessa tehtäviä paikalliselta tasolta metropolitasolle kysymykseksi voi nousta pelko paikallisen näkökulman hukkumisesta. Etenkin Pohjoismaissa ja Saksassa on pyritty turvaamaan paikallisyhteisöjen asema seudullisessa suunnittelussa. Myös Aucklandin mallissa aluetason hallintoa täydentää lähidemokratiamalli, jossa aiempaa pienemmät paikallisen päätöksenteon yksiköt päättävät paikallisista kysymyksistä. Lainsäädännöllisen alkusysäyksen jälkeen Aucklandin kaupunki ja sen ympäristökunnat ovat itse reagoineet muutostarpeeseen ja uudistaneet rakenteita myöten hallinto- ja suunnittelujärjestelmänsä sekä toiminnan poliittisen ohjauksen vaaleilla valituiksi valtuustoiksi ja paikallislautakunniksi. Aucklandin kaupunkiseudun hallintouudistus osoitti luovuutta radikaalilla uudelleenjärjestämisellä, jossa ei tukeuduttu liikaa vanhan järjestelmän antamiin muotteihin. Hallintoa on uudistettu demokratia-näkökulma keskiössä. Aucklandin tapauksessa on kyse myös institutionaalisesta uudistamisesta. Uudistetussa suunnittelujärjestelmässä on pyritty luomaan tiivis yhteys strateginen aluesuunnittelun ja paikallisia erityispiirteitä huomioivan poliittisen ohjauksen välillä. Valtiolla on metropolihallinnan kannalta keskeinen rooli, sillä se voi toimillaan vaikuttaa mm. siihen, syntyvätkö metropolialueet omaehtoisesti paikallisesta aloitteesta vai kansallisen lainsäädännön mahdollistamana. Eri maissa metropolihallinnalle on annettu erilaiset eväät: Pohjoismaissa kuntien asema on edelleen vahva, mutta metropolitason toimijat voivat ottaa osaa peruspalvelujen tuottamiseen. Saksassa monet metropolialueet, kuten Mitteldeutschland, ovat syntyneet valtion aloitteesta, mutta monissa osavaltioissa vahvat pääkaupungit ovat jo pitkään saaneet myös itsenäisesti toteuttaa seututasoista kehittämistä. Ainakin eurooppalaisittain valtiollinen tuki on todettu hyödyksi uudistuksissa, koska valtion vahva ohjaava rooli on vielä laajalti hyväksyttyä. Taustalla voidaan nähdä luottamus valtiovaltaan alueellisen oikeudenmukaisuuden takaajana tai alueellisten resurssien osoittajana. (Albrechts ym. 2003, 128) Valtion aktiivisuus metropolihallintouudistuksissa on siten perusteltua. Lopuksi Luovuus metropolialueiden kehittämisessä voi katsauksen perusteella tarkoittaa yhtäältä paikallisyhteisöjen vahvuuksiin pohjautuvaa lähestymistapaa, toisaalta toimintakulttuurien modernia yhdistelyä ja omaehtoista muokkaamista sekä yhteistyön avaamista uusille kumppaneille ja uusiin suuntiin. Toimintatapojen uudistaminen pohjaa katsauksen aineiston mukaan vahvaan seudulliseen ja alueelliseen yhteistyöpohjaan, ennakkoluulottomiin hallin- 434
tamallikokeiluihin, erityisiin teemoihin ja valtion mahdollistavaan suhtautumistapaan. Toimiva käytännönläheinen yhteistyö yhdellä sektorilla tai yhdessä teemassa mahdollistaa toiminnan laajentamisen myös muille osaalueille. Jatkuvasti monimutkaistuvassa kaupunkikehittämisen kontekstissa monista aiemmin toimineista toimintatavoista, normeista ja erityisesti hallintorakenteista tulisi luopua. Entistä enemmän kaupungin peruselementit ja toiminnot sulautuvat hallinto-, sektori- ja toimijarajoja ylittäväksi urbaaniksi alustaksi. Vakiintuneet kumppanuudet ja yhteistoiminnan muodot voivat helpottaa metropolitason institutionalisoitumista osaksi hallintojärjestelmää jo opitun luottamuksen turvin. Institutionaalisten ja hallinnollisten puitteiden merkitys metropolihallinnalle on siten huomattava, ja institutionaalisen ja hallinnollisen tuen puutteen on katsottu olevan yksi keskeisimpiä kompastuskiviä kaupunkiseudullisessa yhteistyössä (Voets ym. 2013, 3). Metropolialueilla olemassa olevat yhteistyön rakenteet toimivat useimmiten edelleen pohjana luovalle, ajan ja paikan suhteen joustavasti ja ennakoivasti syvenevälle metropolitason yhteistyölle. Lähteet Albrechts, Louis, Healey, Patsy, Kunzmann Klaus R. (2003). Strategic spatial planning and regional governance in Europe. APA Journal, Vol. 69, No. 2, s. 113 129. Auckland Council [kotisivut]. Haettu 5.8.2013 osoitteesta http://www.aucklandcouncil. govt.nz Bailey, Nick & Turok, Ivan (2001). Central Scotland as a Polycentric Urban Region: Useful Planning Concept or Chimera? Urban Studies, Vol. 38, No. 4, s. 697 715. Balducci, A., Kunzmann, K. R. & Sartorio, F. S. (2004). Towards Creative City Region Governance in Italy and Germany. Haettu 1.11.2013 osoitteesta http://www.sandrobalducci.com/download/pubblicazioni/articoli-e-saggi.html Blakeley, Roger (2013). Auckland Council, Chief Planning Officer. Henkilökohtainen tiedonanto 4.8.2013. Blotevogel, Hans H. (2005). Metropolregionen. Teoksessa Handwörterbuch der Raumordnung. Hannover: Akademie für Raumforschung und Landesplanung, 625 678. Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung. Initiativkreis Europäische Metropolregionen in Deutschland (2007). Werkstatt: Praxis Heft 52. Bonn: Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung. Curtis, Carey, Renne, John L., Bertolini, Luca (toim.) (2009). Transit oriented development: making it happen. Farnham: Ashgate. EUROCITIES (2011). Cities cooperating beyond their boundaries: evidence through experience in European cities. Working Group Metropolitan Areas, background paper. Haettu 30.4.2013 osoitteesta www. eurocities.eu Europäische Metropolregion München [kotisivut]. Haettu 14.5.2013 osoitteesta http:// www.metropolregion-muenchen.eu/ueberdie-region/hintergrundinformationen/metropolregionen.html Healey, Patsy (2007). Urban complexity and spatial strategies: Towards a relational planning for our times. Abingdon, Oxon: Routledge. Jacobson, Justin & Forsyth, Ann (2008). Seven American TODs: Good practices for urban design in Transit-Oriented Development projects. Journal of Transport and Land Use, Vol. 1, No. 2, s. 51 88. Kosonen, Kati-Jasmin (2007). On Strengthening the Knowledge Base of Knowledge- Intensive SMEs in Less-Favoured Regions in Finland. Teoksessa Cooke, P. & Schwartz, D. (toim.) Creative Regions: Technology, Culture and Knowledge Entrepreneurship. London: Routledge, 81 101. 435
Lehtovuori, Panu (2013). Yritysvuorovaikutus kaupunkiseutujen suunnittelussa: Vuorovaikutuksen konseptit ja toteutus, tapaukset Turun seutu ja Pietarsaaren seutu. MALverkoston julkaisuja. Helsinki: Jäljentämö Jokela. Meijers, Evert, Hollander, Koen & Hoogerbrugge, Marloes (2012). A strategic Knowledge and Research Agenda on Polycentric Metropolitan Areas. European Metropolitan network Institute (EMI). Haettu 30.5.2013 osoitteesta http://www.emi-network.eu/research/polycentric_metropolitan_areas/ Knowledge_Research_Agenda/About_the_ Knowledge_Research_Agenda_on_Polycentric_metropolitan_areas Metropolregion Mitteldeutschland [kotisivut]. Haettu 20.6.2013 osoitteesta http://www. region-mitteldeutschland.com/ OPENCities (2009). Best Practice Case Studies: Leadership and Governance. 22.12. 2009. Haettu 15.5.2013 osoitteesta http:// urbact.eu/en/documents-and-resources/documents/ Priebs, Axel (2010). The Hanover Region experience Managing spatial development and public transport in city regions. Esitys tilaisuudessa OPEN DAYS: 8 th European Week of Regions and Cities. Bryssel 4. 7.10.2010. Haettu 5.8.2013 osoitteesta http://ec.europa.eu/regional_policy/confer- ences/od2010/file-upload/2010/docs/1112-05a11-open_days_vortrag_prof Priebs. pdf Priebs, Axel (2011). How do Regions cope with Strategic Planning Case Study of Hannover Region. Esitys tilaisuudessa Joint RTPI-ARL Workshop. Hannover 28.10. 2011. Haettu 5.8.2013 osoitteesta http:// www.arl-net.de/system/files/priebs.pdf Programmabureau StedenbaanPlus. n.d. Transit oriented development in the South Wing of the Randstad. Haettu 21.8.2013 osoitteesta http://www.stedenbaanplus.nl/ Redaelli, Eleonora (2011). Analyzing the creative city governance: Relational processes in Columbus, Ohio. City, Culture and Society, Vol. 2, No. 2, 86 91. Region Hannover [kotisivut]. Haettu 3.9.2013 osoitteesta http://www.hannover.de/lebenin-der-region-hannover Ruoppila, Sampo, Lehtovuori, Panu & von Hertzen, Nina (2007). Infrastructures for Innovation: Enhancing innovation activity through urban planning in Baltic metropolises. Helsinki: BaltMet Inno Project. Sankala, Iina (2013). Metropolialueiden suunnittelu- ja hallintamallit: kansainvälinen kartoitus. MAL-verkoston julkaisuja, www. mal-verkosto.fi Sotarauta, Markku & Kosonen, Kati-Jasmin (2013). Customized innovation policies and the regions: digital content services and intelligent machinery in Finland. European Urban and Regional Studies, Vol 20, No. 2, s. 258 274. Spaans, Marjolein & Stead, Dominic (2012). Case Study 3: StedenbaanPlus. Teoksessa ESPON TANGO Territorial Approaches for New Governance, 4 (35) 10 (41). Haettu 3.6.2013 osoitteesta http://www.espon. eu/main/menu_projects/menu_appliedresearch/tango.html Storper, M. & Venables, A. J. (2004). Buzz: Face-to-face contact and the urban economy. Journal of Economic Geography, Vol 4, No. 4, s. 351 370. Taylor, P.J., Evans, D.M. & Pain, K. (2008). Application of the Interlocking Network Model to Mega-City-Regions: Measuring Polycentricity Within and Beyond City- Regions. Regional Studies, Vol. 42, No. 8, s. 1079 1093. The Regional Planning Guidelines Office (2010). Regional Planning Guidelines For The Greater Dublin Area 2010 2022. Dublin Regional Authority & Mid-East Regional Authority. Haettu 30.8.2013 osoitteesta http://www.rpg.ie/ Tolkki, Helena, Airaksinen, Jenni & Haveri, Arto (2010). Metropolihallinta: Neljä mal- 436
lia maailmalta ja niiden sovellettavuus Suomessa. Helsinki: Ympäristöministeriö. Voets, Joris, Dewaele, Jolien, De Rynck, Filip, Wayenberg, Ellen & Temmerman, Caroline (2013). Metropolitan areas in action (MAIA). Final report 16.10.2013. METREX & EUROCITIES Working Group Metropolitan Areas. Ylä-Anttila, Kimmo (2010). Verkosto kaupunkirakenteen analyysin ja suunnittelun välineenä. Tampereen teknillinen yliopisto, arkkitehtuurin laitos. 437