Tilastokeskuksen sosiaalitilastostrategia
Esipuhe Taloustilastot, sosiaalitilastot ja ympäristötilastot ovat tilastotoimen perinteisen jaottelun kolme pilaria. Taloustilastot kuvaavat kansantalouden tilaa, yritysten toimintaa, hintoja ja palkkoja ja talouden suhdanteita ja rakenteita. Sosiaalitilastot kuvaavat väestöä ja sen elinoloja monella eri ulottuvuudella. Taloustilastojen ja sosiaalitilastojen välillä on monia yhtymäkohtia, esimerkiksi silloin, kun tilastoidaan työllisyyttä, palkkoja, elinkustannuksia, toimeentuloa, koulutusta taikka aluekehitystä. Vaikka rajanveto taloustilastojen ja sosiaalitilastojen välillä ei ole jyrkkä, on aika ajoin tarpeellista tarkastella kutakin tilastoinnin päähaaraa erikseen. Sosiaalitilastostrategian laatimiseen ryhdyttiin monesta eri syystä. Vuoden 2001 alussa oli saatu valmiiksi yhteispohjoismainen strategiajulkaisu What counts in the future, joka tarkasteli julkisen tilastotuotannon haasteita etupäässä taloustilastojen kannalta. Sosiaalitilastoja käsiteltiin siinä vain lyhyesti, ja katsottiinkin tarpeelliseksi täydentää strategiatyötä niiden osalta. Tilastokeskuksen sosiaalitilastostrategiaa valmisteltaessa on voitu ottaa huomioon myös sitä työtä, jota on tehty sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalan tietojärjestelmän uudistamiseksi. Kansainvälistyminen sinänsä muuttaa väestön toimintatapoja ja elinoloja ja sitä myötä myös tilastoitavia ilmiöitä. Tästä syntyy lisähaasteita sosiaalitilastoinnillekin. EU, OECD, YK ja monet muut kansainväliset organisaatiot ovat lisänneet sosiaalitilastollista toimintaansa, mistä on seurannut lisätehtäviä kansalliselle tilastotoimelle. Sosiaalitilastoja kehitetään osana julkisen tilastotuotannon kokonaisuutta, ei erillisenä saarekkeena. Sosiaalitilastoissa joudutaan kohtaamaan maailman muutokset, uudet tilastoitavat ilmiöt ja vanhojen väistyminen samalla tavalla kuin muussakin tilastotuotannossa. Myös sosiaalitilastointi sopeutuu tilastotuotannon resurssien rajallisuuteen. Tärkeä näkökohta sosiaalitilastojen kehittämisessä on yhteistyö ja työnjako eri tilastontuottajien kesken. Sosiaalitilastostrategia tarkastelee tilastotuotantoa sen perusosan kannalta, joka kuuluu Tilastokeskuksen omaan toimikenttään. Säännöllinen yhteydenpito toisiin tilastontuottajiin varmistaa sen, että nämä ovat tietoisia Tilastokeskuksen toimintalinjoista ja että Tilastokeskus voi ottaa niiden näkemykset huomioon omassa strategiatyössään. Tilastotoimen koordinointi on yksi Tilastokeskuksen keskeisiä tehtäviä, ja sitä tukee omalta osaltaan myös sosiaalitilastostrategian valmistuminen. Helsingissä elokuussa 2003 Heli Jeskanen-Sundström pääjohtaja 3
Sisällysluettelo Esipuhe.................................................... 3 Sosiaalitilastostrategian tausta: Tilastokeskuksen toiminta-ajatus........ 5 Miksi sosiaalitilastostrategia?.................................... 7 Sosiaalitilastostrategian tavoiteprofiili............................. 8 Sosiaalitilastointia tehostetaan.................................. 9 Strategia-alueen rajaus........................................10 Sosiaalitilastojen kysyntä ja resurssit............................ 11 Strategialinjaus: tilastotiedon taitokeskus sosiaalitilastojen alalla........ 12 Sosiaalitilastojen sisällölliset painotukset.......................... 13 Sosiaalitilastot kansallisesta ja kansainvälisestä näkökulmasta.......... 14 Esimerkkejä sosiaalitilastojen painopistealueista.................... 15 Sosiaalitilastojen vahvuudet....................................15 Seurauksia sosiaalitilastoinnin toimintatavoille..................... 16 Strategian muuttaminen toiminnaksi............................. 18 Liite: Sosiaalitilastoinnin organisaatio Suomessa..................... 20 4
Sosiaalitilastostrategian tausta: Tilastokeskuksen toiminta-ajatus Sosiaalitilastot termi viittaa laajaan tilastotuotannon kenttään, jossa keskeisessä asemassa ovat elinolo- ja henkilötilastot. Näiden tietojen käyttäjiä ovat kuntien ja valtion viranomaiset ja asiantuntijat, tutkijat, tutkimuslaitokset ja oppilaitokset, monet politiikan ja talouselämän toimijat, tiedotusvälineet ja monissa tapauksissa myös yksittäiset kansalaiset ja yritykset. Tietoja toimitetaan runsaasti kansainväliseen käyttöön, sekä EU:lle että muille kansainvälisille organisaatioille. Tiedontuotanto tapahtuu suurelta osalta kansainvälisten säädösten perusteella ja pääosiltaan kansainväliseen yhdenmukaisuuteen ja vertailukelpoisuuteen tähtäävien käsitteiden, määritelmien, luokitusten ja menetelmien varassa. Sosiaalitilastostrategia koskee ennen kaikkea Tilastokeskuksen omaa sisäistä toimintaa, mutta sen vaikutukset heijastuvat tiedonkäyttäjien lisäksi sosiaalitilastojen laajaan yhteistyökenttään Suomessa. Sitä laadittaessa on otettu huomioon eri yhteistyötahoilla tapahtuva tilastoinnin kehittäminen, erityisesti sosiaali- ja terveysministeriön vuosina 2002-2003 käynnissä ollut Tietouudistus 2005 hanke. On tärkeää, että sosiaalitilastostrategia on kytkettävissä Tilastokeskuksen kokonaisstrategiaan ja sen linjaukset vietävissä käytännön toimintaan vuosisuunnittelun kautta. Tilastojen käyttäjien ja muiden tilastojen tuottajien on taas hyvä tietää, miten tämä kokonaisuus strategiasta toimintaan syntyy ja toteutuu Tilastokeskuksessa. Kokonaisuuden perustana ovat Tilastokeskuksen toiminta-ajatus, visio ja strategiset tavoitteet. Tilastokeskuksen toiminta-ajatus: Tilastokeskus yhdistää kootut perustiedot ja asiantuntemuksen tilastoiksi ja tietopalveluksi kansalaisten, julkishallinnon, elinkeinoelämän, kansainvälisten organisaatioiden ja tutkimustoiminnan tarpeita varten, toimii kansallisen tilastotoimen kehittäjänä, kansakunnan muistina ja aktiivisena tiedon levittäjänä. 5
Visio: Tilastokeskus on alansa huippuyksikkö, tunnustettu kotimaassa ja kansainvälisesti laadukkaasta tietotuotannostaan, osaamisestaan sekä yhteistyö- ja palvelukyvystään. Strategiset tavoitteet: Yhteiskunnallinen vaikuttavuus Asiakasvaikuttavuus Voimavarat ja tehokkuus Prosessit ja rakenteet Osaaminen ja uudistuminen Ennakoiva toimintatapa Relevantti ja laadukas tilastotarjonta Tunnettuus ja myönteinen julkisuuskuva Arvo asiakkaalle Taloudellisuus ja tehokkuus Maksullisen toiminnan kannattavuus Tuottavuus Integroidut järjestelmät sekä sujuvat ja virheettömät prosessit Tuloksekas kehittämistoiminta Yhteistyö, tiimityö ja sisäinen viestintä Oppiminen ja uudistuskyky Hyvinvointi ja motivaatio Kokonaissuorituskyky 6
Miksi sosiaalitilastostrategia? Tilastokeskus julkaisi vuoden 2001 lopussa yhdessä muiden Pohjoismaiden tilastovirastojen kanssa virallisten tilastojen tulevaisuutta luotaavan strategiaraportin 1. Sen pääpaino oli taloustilastoissa. Suppeammin käsiteltiin myös sosiaalitilastoja ja ympäristötilastoja. Tilastokeskuksessa katsottiin tarpeelliseksi käsitellä sosiaalitilastointia laajemmin ja laatia oma sosiaalitilastotuotantoa koskeva sosiaalitilastostrategia täydentämään pohjoismaista strategiaa. Sosiaalitilastojen alalla käynnistyi vuonna 2002 myös sosiaali- ja terveysministeriön (STM) Tietouudistus 2005 -hanke, joka valmistuu syksyllä 2003. Tämän hankkeen olemassaolo vahvisti tarvetta muotoilla Tilastokeskuksen oma sosiaalitilastostrateginen kanta. Vaikka Tilastokeskuksen ja STM:n hankkeet eivät ole sidoksissa toisiinsa, on niiden välillä ollut yhteistyötä. Sosiaalitilastoihin kohdistuva kansainvälinenkin kiinnostus on kasvamassa. EU:n pyrkimys tulla kilpailukyvyltään maailman johtavaksi tietoyhteiskunnaksi korostaa kaikkien voimavarojen mobilisoimista. Väestöön ja sen elinoloihin liittyvät tiedot ovat osa tavoitteiden saavuttamisen seurantaa. Lisäksi EU:ssa omaksuttu avoimen koordinaation menetelmä sosiaalipoliittisiin tavoitteisiin pyrittäessä on johtanut siihen, että myös sosiaalitilastollista tietoa käytetään politiikan apuna aikaisempaa korostuneemmin 2. Sosiaalitilastoja käytetään niin sanottujen rakenne-indikaattorien tuottamiseen, ja sosiaalitilastojen alaan kuuluvat köyhyyttä ja syrjäytymistä (tai niiden vastapainona niin sanottua sosiaalista koheesiota tai inkluusiota) koskevat tilastot ovat saamassa lisää huomiota 3 samoin kuin työelämää, työvoimaa ja työoloja koskevat tilastot. Tämä tuo uusia velvoitteita ja samalla uusia mahdollisuuksia sosiaalitilastoille. EU:n itälaajeneminen aiheuttaa tälläkin kentällä lisähaasteita. Muut merkittävät kansainväliset sosiaalitilastojen tuottajat kuten OECD ja YK järjestöineen ovat jatkaneet oman sosiaalitilastollisen raportointinsa kehittämistä 4. Sosiaalitilastostrategia on osa Tilastokeskuksen strategiatyötä. Se heijastaa Tilastokeskuksen yleisiä strategisia pyrkimyksiä ja perustaa suosituksensa koko tilastotuotannon näköaloja koskeviin yhteisiin arvioihin. Se koskee nimenomaan Suomessa harjoitettavaa sosiaalitilastojen tuotantoa, mutta ottaa huomioon kansainvälisen yhteistyön ja tilastojen vertailtavuuden vaatimukset. 1 What counts in the Future. Challenges of Official Statistics (2001) Helsinki: Statistics Denmark, Statistics Finland, Statistics Iceland, Statistics Norway & Statistics Sweden. 2 Ks. esim.: European Commission (2002): Joint Report on Social Inclusion. Bryssel; ks myös ns. rakenneindikaattoreista http://europa.eu.int/comm/eurostat/structuralindicators. 3 Ks. Atkinson, T. ym. (2002): Social Indicators. The EU and Social Inclusion. Oxford: Oxford University Press. 4 Ks. esim. OECD (2002): Society at a Glance: OECD Social Indicators. Pariisi: OECD; UNDP (2002): Human Development Report 2001. New York: United Nations Development Program (http://hdr.undp.org/reports/global/2001/en). 7
Sosiaalitilastojen tavoiteprofiili Tilastokeskuksen yleisenä tavoitteena on olla luotettava, jatkuvasti uudistuva ja tehokkaasti palveleva tilastotuotannon asiantuntija. Sosiaalitilastojen tavoiteprofiilin taustalla ovat nämä yleiset tavoitteet. Sosiaalitilastostrategiassa on kuitenkin haluttu muotoilla vielä näistä yleisistä tavoitteista täsmennetty ja konkreettista toimintaa ohjaava tavoiteprofiili. Sen perustelu ja saavuttamisen keinot esitetään seuraavien sivujen strategiatekstissä. Tavoiteprofiilissa on kolme pääulottuvuutta: tilastotuotannon ajanmukaisuus, tehokkuus ja sen tuotteiden käyttökelpoisuus: Sosiaalitilastojen sisältö on ajanmukaista Tietotarpeita arvioidaan jatkuvasti Uusiin tarpeisiin vastataan poikkitilastollisella tietovarantojen käytöllä aina kun se on mahdollista Peruskuvaukset pidetään laadukkaina Sosiaalitilastojen tuotanto on tehokasta Tuotantoprosesseja kehitetään jatkuvasti Tietovarantoja käytetään monipuolisesti Tietovaranto-osaamista lisätään Sosiaalitilastojen tulokset ovat sisällöllisesti ja teknisesti käyttökelpoisia Sosiaalitilastoille kehitetään poikkitilastollinen tuoteohjelma Raportointia tiivistetään ja nopeutetaan Raportoinnin jatkuvuudesta ja käyttömukavuudesta pidetään huolta 8
Sosiaalitilastointia tehostetaan Sosiaalitilastostrategia käsittelee Tilastokeskuksen elinolotilastojen, henkilötilastojen sekä hinta- ja palkkatilastojen toiminta-alueiden tilastointia, jonka kohteena ovat väestö ja sen elinolot, tulot sekä toiminta työssä ja vapaa-aikana. Tilastokeskuksen on kyettävä huolehtimaan kansallisesta tehtävästään julkisen palvelun tarjoajana kireässä resurssitilanteessa samanaikaisesti kun EU:n tilasto-ohjelman edellyttämät kehittämistehtävät raamittavat lähivuosina sosiaalitilastojen kehittämistä. Sosiaalitilastoinnin tehokkuutta on siis lisättävä. Strategia perustuu näkemykseen Tilastokeskuksen omien tilastollisten tietovarantojen rakentamisen ja ylläpidon tärkeydestä. Sosiaalitilastot voivat usein vastata uusiinkin tietotarpeisiin kehittämällä tietovarantojaan ja tehostamalla erillisten tilastoaineistojen yhteensovittamista ja hyödyntämistä rinnakkain. Tavoitteessa onnistuminen edellyttää kuitenkin tietovarantoasiantuntemuksen lisäämistä. Poikkitilastollisella raportoinnilla paitsi julkaistaan tuloksia myös kuvataan tietovarantojen käyttömahdollisuuksia. Tällaiset raportit toimivat samalla tuoteselosteen tavoin tuoden esiin tietolähteiden yhteiskäytön hyötyjä ja ongelmia. Sosiaalitilastoja tuottavat Tilastokeskuksen toimintayksiköt tiivistävät yhteistyötään ilman merkittäviä organisaatiouudistuksia. Investointiluonteinen strateginen panostus kansallisten tietovarantojen hallintaan ja tietovarantoasiantuntemuksen lisäämiseen vaatii myös resursseja. Resurssien strateginen uudelleen kohdentaminen edellyttää aikaisempaa tiukempien relevanssikriteerien soveltamista puhtaasti kansalliseen tietotuotantoon ja yksittäisten vastuualueiden toiminnan ohjaamista tietovarantojen hallintaa korostavaan suuntaan. 9
Strategia-alueen rajaus Sosiaalitilastot ovat monipuolisia tilastollisia kuvauksia ja raportteja väestön sosio-ekonomisesta rakenteesta, väestön taloudellisista, sosiaalisista ja terveydellisistä oloista sekä ihmisten toiminnasta näiden rakenteiden ja olojen puitteissa. Sosiaalitilastollisen näkökulman ytimessä on kuvaus väestön ja kotitalouksien vuorovaikutuksesta muiden institutionaalisten sektorien kuten yritysten ja hyvinvointivaltion eri toimielimien ja järjestelmien välillä. Tilastokeskuksen sosiaalitilastot kuvaavat markkinamekanismien ja yhteiskuntapolitiikan tuotosta (tai tuotoksen puutetta) väestön toteutuneina elinoloina ja rakenteellisina muutoksina. Sosiaalitilastollisesta näkökulmasta katsottuna talous, sosiaaliturva ja -palvelut toimivat panoksina, joiden avulla tuotos - elinolojen laatu - saadaan aikaan. Sosiaalitilastojen sisältöaluetta ei voi rajata yksiselitteisesti. Sosiaalitilasto on näkökulma tuotettuun tietoon. Yksittäinen sosiaalitilastona pidetty tilasto voi kuvata niin tuotoksia kuin panoksiakin taikka toimia niin sosiaalitilastona kuin talous- tai suhdannetilastonakin. Tämä strategia kohdistuu Tilastokeskuksen Elinolot- ja Henkilötilastot -yksikköjen kaikkien tilastojen sekä Hinnat ja palkat -yksikön palkka-, palkkarakenne- ja kuluttajahintatilastojen sosiaalitilastolliseen kehittämiseen seuraavien 5-10 vuoden aikana. Strategia ei siis ulotu siihen merkittävään osaan sosiaalitilastoinnista, joka on muiden tilastontuottajien kuin Tilastokeskuksen vastuulla. Tällainen tilastontuottaja on sosiaalitilastojen alalla erityisesti Sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskus (Stakes), joka vastaa tilastoviranomaisena sosiaali- ja terveyspalveluita koskevasta tilastoinnista. Muita tärkeitä tiedontuottajia ovat sosiaaliturvan kysymyksissä Kansaneläkelaitos (KELA) ja väestön terveydentilan kysymyksissä Kansanterveyslaitos (KTL). 10
Sosiaalitilastojen kysyntä ja resurssit Sosiaalitilastostrategia perustuu tulevaisuudennäkymään, jonka mukaan Suomen talous pysyy suhteellisen vakaana ainakin jonkin mittaisesti kasvavalla uralla, mutta julkisen talouden tiukkuus jatkuu. Kansallisiin tietotarpeisiin vastaamiseen myönnettävät resurssit eivät kasva. Jatkuvasti suurempi osa tilastotuotannosta perustellaan EU:n tietotarpeilla. Koska EU parhaassakin tapauksessa rahoittaa tarvitsemaansa tilastotuotantoa vain käynnistämisvaiheessa, tämä edellyttää kansallisen rahoituksen lisäämistä EU-tarpeisiin vastaamiseksi myöhemmissä vaiheissa. Samaan aikaan tilastotietojen kysyntä säilyy volyymiltaan suurin piirtein ennallaan, mutta kohdentuu uudella tavalla. Tilastotiedon kysyntä tulee entistä vaihtelevammaksi ja sosiaalisista ilmiöistä tarvitaan yhä monipuolisempaa tietoa. Kansainvälistyminen tuo uusia, kuvaamista vaativia piirteitä sosiaalitilastojen kohteena oleviin ilmiöihin, väestön ikääntyminen korostaa sukupolvien välisiä eroja, työllistyminen ja toimeentulo jakautuvat entistä epätasaisemmin, elämäntavat eriytyvät ja uudet sosiaaliset jaot rikkovat tähän asti sisäisesti niin homogeenisena pidettyä kansakuntaa. Sosiaalitilastoihin kohdistuva tietokysyntä näyttää muuttuvan myös siksi, että poliittisessa ohjauksessa sekä kansallisella tasolla että EU-tasolla on määräaikaisilla laajoilla politiikkaohjelmilla entistä suurempi merkitys. Tämä helpottaa tietokysynnän ennakoimista mutta myös lisää kysynnän vaihtelua ohjelma-aiheiden muuttuessa muutaman vuoden välein. Edellä mainitut kysyntätekijöiden muutokset lisäävät painetta kerätä tietoa joustavasti ja nopeasti haastatteluin ja kyselyin. Toisaalta rekisteritietojen merkitys kattavina ja kustannustehokkaina tiedon lähteinä korostuu. 11
Strategialinjaus: tilastotiedon taitokeskus sosiaalitilastojen alalla Suomen kansallisessa sosiaalitilastoinnissa lähtöoletukset antavat tilaa sellaiselle tilastotuotannolle, joka on niukahkoilla resursseilla toimiva, kansallisia ja kansainvälisiä tietotarpeita aktiivisesti seuraava, hallitusti uudistuva, pidättyvästi laajentuva ja tietovarantojen kehittämiseen ja niiden monipuolistuvaan käyttöön pyrkivä. Sosiaalitilastoja siis laaditaan luonteeltaan tietovarantoja kehittävässä ja jalostavassa tilastovirastossa mieluummin kuin tietotuoteyrityksessä, tutkimuslaitoksessa tai mahdollisimman niukassa tilastotehtaassa. Tällaisen tilastolaitoksen asiantuntemus on tehokkaassa, laadukkaassa ja hyvin kohdennetussa tiedonkeruussa ja sen lisäksi erityisesti tietovarantojen käyttömahdollisuuksien monipuolisessa hyödyntämisessä. On strategisesti tärkeää huolehtia tilastojen koko tuotantoprosessin laadusta samalla kun on löydettävä uusia keinoja käyttää tietovarantoja rinnakkain ja joustavasti. Erilaisten aineistojen välisiä sisällöllisiä ja menetelmällisiä yhteyksiä ymmärtävien, analysoivien ja informatiivisten käyttötapojen lisääminen muodostuu haasteeksi perinteisen raportoinnin rinnalle. Sosiaalitilastostrategian pääpiirteet kaaviona Toimintaympäristö Toiminnan resurssit Toiminnan kohdeilmiöt kansainvälistyy edelleen pysyvät niukkoina monimutkaistuvat TILASTOTIEDON TAITOKESKUS monipuolistuu tehostuu ja laajenee pidättyvästi, huolehtii kansallisista ja kv. velvoitteista ja perustuotannosta, seuraa aktiivisesti tietotarpeita kohdistuu tietovarantojen mahdollisuuksien esiintuontiin ja hyödyntämiseen Tiedon käyttö ja kysyntä Tiedontuotanto Tiedon jalostus 12
Sosiaalitilastojen sisällölliset painotukset Strategisten valintojen lähtökohdaksi eli sisällöllisten painotusten muutostarpeen lähtökohdiksi on otettava yhtäältä tiedossa olevan kysynnän kohdentuminen ja toisaalta Tilastokeskuksen sosiaalitilastojen nykyiset vahvuudet. Tämä tarkoittaa sitä, että Tilastokeskuksen nykyiset sosiaalitilastot muodostavat jatkossakin väestön, elinolojen, toimeentulon ja toiminnan jatkuvan kuvaamisen perustan. Nykyisin sosiaalitilastojen organisaatioperustana ovat kuvauksen kohteena olevat ilmiöt, toisin sanoen pyrkimys hahmottaa, ymmärtää, kuvata ja seurata nykyisessä tilastojärjestelmässä määriteltyjä yhteiskunnallisia ilmiöitä ja niiden muutoksia. Lähitulevaisuudessa Tilastokeskus ei pyri laajentamaan merkittävästi tehtäväkenttäänsä uusille ilmiöalueille suuntautuvan tiedonkeruun muodossa. Sosiaalitilastojen on vastattava sekä ilmiö- että politiikkalähtöisiin tietotarpeisiin. Tilanteessa, jossa uusien tiedonkeruiden mahdollisuudet ovat niukentuneet ja itse ilmiöt monimutkaistuneet, perinteinen tapa käyttää yksittäisen tilaston tuottamiseen vain yhdentyyppistä aineistoa voi osoittautua tiedontarpeisiin nähden liian yksinpuoliseksi. Monimutkaisemmat ilmiöt vaativat tilastoinnissa useamman aineistotyypin rinnakkaista käyttöä. Tästä syystä Tilastokeskuksen sosiaalitilastollisia perustietovarantoja kehitetään nykyistä systemaattisemmin toimintayksikköjen välisenä yhteistyönä. Samalla tietojen käyttöä monipuolistetaan. Tietovarantojen ja niitä koskevan asiantuntemuksen monipuolistaminen lisää sosiaalitilastojen valmiutta vastata uusiin tietotarpeisiin. Yhteiskunnallisen muutoksen kuvaaminen on tilastotoimen ydintä. Merkittäviä rakenteellisia yhteiskunnallisia muutoksia aiheuttavat esimerkiksi kansainvälistyminen, alueiden kehitys, ikääntyminen ja tietoyhteiskunnan tulo. Sosiaalitilastojen on kuvattava näitä muutoksia ja niiden seurauksia väestön, perheiden, työelämän, toimeentulon ja kansalaisten arjen näkökulmista. 13
Sosiaalitilastot kansallisesta ja kansainvälisestä näkökulmasta Kansallisella tasolla on nähtävissä entistä yksityiskohtaisempaan aluetietoon kohdentuvan kysynnän kasvu. Samanlaista lisäkiinnostusta kohdistuu pitkittäistietoon, jossa on kysymys tavanomaista vuosimuutosta pitemmillä aikaväleillä tapahtuneiden muutosten seurannasta. EU:n integraation syventyessä myös kansallisten viranomais- ja tutkijatahojen tilastollisen tiedon tarpeet muuttuvat. Kansainvälisesti vertailukelpoisen tiedon merkitys kasvaa myös kansallisella tasolla käytävässä yhteiskunnallisessa keskustelussa. Vanhan ja uuden tiedon välistä kuilua on osattava kuroa umpeen. Kansallisella tasolla on myös merkittäviä sektorikohtaisia haasteita. Kansainväliset suositukset ja seurantavelvoitteet ovat strategisesti tärkeitä toiminnan ohjenuoria. Euroopan sosiaalisen mallin kehitys, avoin koordinointi ja EU -lähtöiset sosiaalipoliittiset toimintaohjelmat luovat kysyntää säännölliselle ja harmonisoidulle tilasto- ja tutkimustiedolle. EU:n piirissä tapahtuvaan tilastotuotannon säätelyyn vaikuttaminen ja siihen sopeutuminen kansallisia tavoitteita esillä pitäen on sosiaalitilastoinnissa tärkeä strateginen tavoite. EU:n politiikkaohjelmiin liittyvien seurantaindikaattoreiden kerääminen ja muokkaus asettuu kansallisten tilastoviranomaisten tehtäväksi. Raportointi ja julkistaminen saattaa tulevaisuudessa yhä enemmän keskittyä unionin toimielimille. Kerätty tilastomateriaali on Suomessa käytettävissä myös omaan raportointiin kansallisista lähtökohdista. 14
Esimerkkejä sosiaalitilastojen painopistealueista Edellä mainittuja sosiaalipoliittisia ohjelmia ja painopistealueita, jotka lisäävät tilastollisen seurannan tarvetta sekä kansallisesti että kansainvälisen vertailutiedon rinnalla, ovat esimerkiksi seuraavat: Väestönmuutokset (maassamuutto ja maahanmuutto; väestön alueellinen keskittyminen ja kaupunkitutkimuksen tietotarpeet; ammatti- ja elinkeinorakenteiden muutokset; ikääntyminen ja eläkekysymyksen tietotarpeet). Toiminnan ja osallistumisen sekä niiden edellytysten muutokset (osallisuuden edellytysten muutosten seuranta ja siihen liittyen köyhyys ja syrjäytyminen; sosiaalinen osallistuminen ja sosiaalinen pääoma; terveyden edistäminen; koulutus, inhimillinen pääoma, elinikäinen oppiminen; tietoyhteiskuntavalmiudet ja muut tietoyhteiskunnan tutkimuksen tietotarpeet). Sosiaalisten suhteiden muutokset (sukupuolten, ikäryhmien ja etnisten ryhmien välinen tasa-arvo; väestön turvallisuus ja turvattomuus sekä rikollisuus). Työn ja työelämän muutokset (Hperheen ja työn yhdistäminen; työllisyyden ja hyvälaatuisten työpaikkojen edistämisen tietotarpeet; työmarkkinajärjestelmään liittyvät tietotarpeet: palkat, hinnat, työelämän ja työolojen evaluointi). Sosiaalitilastojen vahvuudet Sosiaalitilastojen nykyiset vahvuudet ovat tulevankin toiminnan strateginen perusta. Vahvuuksista yksi keskeisimpiä on Tilastokeskuksen kattava rekisteritietojärjestelmä kaikkine yhdistelymahdollisuuksineen. Rekisteriosaaminen on myös sosiaalitilastojen erityinen vahvuus. Rekisterit myös parantavat otantatutkimusten laatua täydentävän tiedon ja otantakehikoiden muodossa. Vahvuutena on pidettävä myös haastattelutoiminnan osaamista, toimivia tiedonkeruu- ja tuotantoprosesseja sekä suhteellisen hyviä vastausprosentteja. Ilmiöalueen tuntemus ja kyky seurata yhteiskunnallisia muutoksia pitkien aikasarjojen tai muuten vakiintuneiden kuvausjärjestelmien avulla on vahvuus. Tätä osaamista on sekä tiedon tuottajien että käyttäjien puolella. 15
Seurauksia sosiaalitilastoinnin toimintatavoille Tilastokeskukseen perustetaan pysyvä Sosiaalitilastojen yhteistyöryhmä vahvistamaan sosiaalitilastoinnin kokonaisuutta. Siitä muodostetaan poikkitilastollinen katto-organisaatio, jonka tehtävänä on edistää strategisten tavoitteiden toteuttamista Tilastokeskuksessa, koordinoida yhteistyötä ja valmistella ennakoivaa toimintatapaa. Uusia ilmiöitä koskevaan tiedontarpeeseen vastataan tietovarantojen käyttöä monipuolistamalla aina kun se on mahdollista. Uusien ilmiöiden tai näkökulmien esiintuloa ennakoivalla toimintatavalla huolehditaan kyvystä vastata kysyntään nopeasti. Toistuvasti käy ilmi, että Tilastokeskuksen nykyisissä tietovarannoissa on hajallaan informaatiota, jonka yhteen tuominen tuottaa uutta tietoa. Tämä ei tarkoita pelkästään aineistojen yhdistelyä, vaan myös rekisteriestimointia ja eri aineistojen rinnakkaista käyttöä. Tilastokeskuksessa käynnissä oleva uuden tuotantomallin valmistelu tukee tätä tavoitetta. Tietovarantoasiantuntemus korostuu. Tietovarantoasiantuntemus sisältää muun muassa seuraavia asioita: tiedonkeruun ja siihen liittyvän sisällöllisen ja teknisen laadun arviointikykyä, eri tiedonkeruuvälineiden luonteen ja seurausten ymmärtämisen, käsitteiden ja luokitusten taustojen tuntemuksen, ymmärryksen siitä, millä tavalla erilaiset mittaustavat rajaavat tai muokkaavat ilmiöstä saatavaa tietoa sekä kykyä tulkita erilaisia tietoja ja tuntea niiden soveltuvuus eri käyttötarkoituksiin. Uusia tietolähteitä tutkitaan aktiivisesti ja, mikäli ne havaitaan käyttökelpoisiksi, otetaan käyttöön. Tämä koskee erityisesti sähköisiä tietolähteitä. Tietojen rinnakkaiskäyttö lisää poikkitilastollisten katsausten ja tuoteselosteiden merkitystä. Tietovarantoasiantuntemus antaa edellytykset poikkitilastollisiin katsauksiin, joissa osoitetaan, mitkä ovat aineistojen rinnakkaiskäytön mahdollisuudet yksittäisiä ilmiöitä tarkasteltaessa. Tällaiset katsaukset perehdyttävät tietojen käyttäjät niin Tilastokeskuksessa kuin muuallakin aineistojen mahdollisuuksiin ja rajoituksiin ja toimivat näin tuoteselosteen tavoin. 16
Sosiaalitilastoinnin koordinointia ja siitä raportoimista edistetään. Tilastokeskuksen koordinointirooli suhteessa muuhun kansalliseen sosiaalitilastojen tietotuotantoon edellyttää kokemusta tietojen yhteiskäytön hyödyistä ja ongelmista. Tällöinkin poikkitilastollisten katsausten laatiminen olisi mahdollinen työskentelymuoto, kun se laajennetaan kattamaan eri tilastontuottajien tietovarannot. Näitten koordinointia edistävien katsausten laatiminen tapahtuisi sekin erillisen ohjelman mukaisesti toimivien, tilastotoimea ja tutkimustahoja edustavien asiantuntijaryhmien toimesta. Ohjelman laadinta on Sosiaalitilastojen yhteistyöryhmän tehtävä. Sosiaalitilastojen asiantuntijoiden ammattikuvaa monipuolistetaan. Tilastotuotannon perinteisiin yliaktuaarin ja tutkijan rooleihin yhdistyy asiantuntijan rooli: konsultti, joka tuntee tietovarantojen tuotantoa sekä tilastotietojen käyttöä päätöksenteossa ja tutkimuksessa. Asiantuntemusta tiettyyn aineistoon on eniten siellä, missä aineisto muodostetaan. Kaikessa aineistojen käytössä on oltava mukana ilmiöasiantuntemuksen ja tulkintavalmiuksien edellyttämää pätevyyttä. Yhteistyötä yli yksikkörajojen vahvistetaan. Tietovarantoajattelu edellyttää, että Tilastokeskuksen eri yksiköiden ja vastuualueiden yhteistyö vahvistuu koordinoidusti. Yhteistyö ulottuu kaikille osapuolille yhteisten käsitteiden, luokitusten ja muun tietosisällön muodostamiseen ja tietovarantoihin viemiseen sekä päällekkäisyyksien karttamiseen tietoteknisissä ratkaisuissa. Tuotteistamista edistetään laatimalla säännöllisesti, Sosiaalitilastojen yhteistyöryhmän ohjelmaehdotuksen mukaisesti, poikkitilastollisia katsauksia laajahkoista ilmiökokonaisuuksista yksiköiden asiantuntijaryhmien toimesta. Suhteet ulospäin säilyttävät vuorovaikutuksellisen luonteen. Monipuolinen yhteisraportointi, harvemmin toistuvien haastattelu- ja kyselytutkimusten uudistaminen, tietojen käyttöä edistävä kommunikointi vakituisten käyttäjien kanssa edellyttää, että suhteita asiakkaisiin ja yhteistyökumppaneihin säännöllistetään ja selvitetään myös, miten koordinointi ja asiakkuushallinta suhteutuu tähän yhteistyöhön. Tilastotuotteet tiivistyvät ja uudistuvat. Perusraportointi on edelleen tärkeää ja sen jatkuvuudesta on huolehdittava, mutta niiden rinnalle kehitetään tiedotusta käyttövalmiin aineiston, sitä koskevan tiedotteen ja lyhyiden, informatiivisten artikkelien muodossa. Lisäksi sähköisten tuotteiden merkitys kasvaa. Raportoinnissa on myös lisättävä tutkimuksellista ja moniaineistollista otetta. Tiedon käyttäjille on kyettävä antamaan mahdollisuus tulkita eri lähteistä saatua tietoa ja ymmärtää erilaisten tietojen käyttömahdollisuudet. 17
Strategian muuttaminen toiminnaksi Sosiaalitilastostrategia korostaa perinteisen tilastotyön rinnalla voimistuvana toimintatapana laajaa tietovarantojen tuntemusta, joka tuottaa valmiudet poikkitilastolliseen tietotuotantoon ja yhteistyöhön. Vastauksena uusiin tietotarpeisiin on ensin olemassa olevien tietovarantojen tarjoamien mahdollisuuksien selvittäminen ja vasta sitten uusien tiedonkeruiden käynnistäminen. Strategia on tarkoitettu muotoilemaan toiminnan päälinjoja yhdessä Tilastokeskuksen muun strategiatyön kanssa. Esitettävät toimenpiteet koskevat etupäässä niitä menettelytapoja, joita käyttäen sosiaalitilastostrategian linjaukset saadaan viedyksi vuosisuunnitteluun ja suhteutetuksi muuhun toiminnan suunnitteluun. Varsinaiset linjausten mukaiset toimenpiteet täsmennetään vuosisuunnitteluprosessissa. Sosiaalitilastojen yhteistyöryhmä Tilastokeskuksen sisäisen ryhmän tehtävänä on käsitellä sosiaalitilastostrategian toteutumista vuositasolla sekä kosketuskohtia erillishankkeisiin. Työryhmän asiantuntemus kattaa kaikki sosiaalitilastoalueen ilmiöt ja sen tulee toimia poikkitilastollisena katto-organisaationa Tilastokeskuksessa. Työryhmä tuottaa vuodessa 1-2 sosiaalitilastoalueen yleiskatsausta, joissa kuvataan sosiaalitilastostrategian etenemistä sekä tehdään ehdotuksia strategian toteuttamisen tai kehittämisen edistämiseksi. Katsaukset esitellään vuotuisissa, kaikille sosiaalitilastojen käyttäjille tarkoitetuissa sosiaalitilastoseminaareissa. Tieteelliset asiantuntijat ja seminaarit Tilastoalueille sekä tarvittaessa tilastoaluetta laajemmille ilmiökokonaisuuksille perustetaan tieteellisten asiantuntijoiden ryhmiä. Asiantuntijaryhmien työskentely tapahtuu Tilastokeskuksen tieteellisen neuvottelukunnan toimintalinjojen mukaisesti. Tieteellisen neuvottelukunnan asiantuntijat tukevat työtä. Asiantuntijatoiminnan pohjalta järjestetään tarpeen mukaan eri teemoihin keskittyviä seminaareja, mieluiten vuotuisten sosiaalitilastoseminaarien yhteydessä tai osana. Sosiaalitilastojen koordinointi Kehitetään yhteistyössä muiden toimijoiden kanssa edelleen toimintatapoja sosiaalitilastojen kansallisessa ja kansainvälisessä koordinoinnissa. Parannetaan aloitteiden tekemiseen ja käsittelyyn liittyviä toimia ja tiedottamista, niin että kaikilla käsiteltävän ilmiön asiantuntijoilla tai siitä kiinnostuneilla on mahdollisuuksia tulla kuulluiksi ja informoiduiksi. Selkiytetään Tilastokeskuksen virallisen koordinoinnin roolia ja asemaa sosiaalitilastojen osalta. 18
Haastattelutoiminnan turvaaminen tarkoittaa ennen kaikkea toiminnan laajuuden sääntelyä niin, että kuormitus riittää ammattimaisen otteen ja sitä vastaavan laadun säilyttämiseen. Sosiaalitilastojen kansainvälinen seuranta kehitetään osaksi Tilastokeskuksen kehitteillä olevaa toimintaympäristön seuranta -järjestelmää. Seurantaraporteissa tuotetaan Tilastokeskukselle tietoa siitä, miten kansainväliset organisaatiot kehittävät omaa sosiaalitilastointiaan. Samalla seurataan tiedon kulkua toiseen suuntaan: mitä tietoa Tilastokeskus tuottaa EU:n, OECD:n, YK:n, WHO:n, ILO:n, UNESCO:n ja NOSOSKO:n käyttöön, miten nämä organisaatiot hyödyntävät tai jatkojalostavat näitä tietoja. Sosiaalitilastojen yhteistyöryhmän teettämissä vuosittaisissa seurantaselvityksissä kuvataan myös, mitä sosiaalitilastostrategiaan liittyviä kysymyksiä kansainväliseen tietotuotantoon liittyy. Toimeksiantoihin ja maksulliseen kysyntään vastaaminen Sosiaalitilastojen yhteistyöryhmä seuraa myös kysyntätilannetta, jonka huomioonottamista vuosisuunnittelussa parannetaan. Vuosisuunnittelussa otetaan huomioon myös tietovarantoasiantuntemuksen kehittämisen tarve. Sosiaalitilastostrategian päivittäminen tapahtuu noudattaen Tilastokeskuksen yleisen strategiatyön päivitysrytmiä. 19
Liite: Sosiaalitilastoinnin organisaatio Suomessa Tilastolaki on Suomen valtion tilastotoimen yleislaki. Lakia ollaan uudistamassa vuonna 2003. Laissa määritellään muun muassa, mitkä laitokset laativat tilastoja sekä niiden oikeudet ja velvollisuudet. Tilastoviranomaisia ovat Tilastokeskus (joka on valtion tilastotoimen yleisviranomainen), Sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskus (Stakes), maa- ja metsätalousministeriön tietopalvelukeskus sekä tullihallitus. Muita tilastoja laativia viranomaisia ja laitoksia, jotka toimivat sosiaalitilastojen alueella, ovat esimerkiksi Kansanterveyslaitos ja työministeriö. Tilastokeskus valtion tilastotoimen yleisviranomaisena tuottaa tilastotietoja yleisistä yhteiskuntaoloista ja niiden kehityksestä. Muut tilastoviranomaiset sekä tilastoja laativat muut viranomaiset ja laitokset tuottavat tietoja omalta toimialueeltaan. Valtaosa sosiaalitilastoista (sosiaalitilastostrategian käyttämän määritelmän mukaisesti ymmärrettynä) laaditaan Tilastokeskuksessa. Terveystilastot laaditaan pääosin muualla, lähinnä Stakesissa ja Kansanterveyslaitoksessa. Sosiaalitilastoihin läheisesti liittyviä palveluja ja etuuksia kuvataan Stakesin, Kansanterveyslaitoksen, KELA:n (kansaneläkelaitoksen), Eläketurvakeskuksen, Suomen ympäristökeskuksen ja työministeriön tilastoissa. Neuvoston asetus (EY) N:o 322/97 yhteisön tilastoista on kansallisia tilastolakeja vastaava yhteisön tilastotointa yleisesti ohjaava säädös. EY:n tilastoasetusta sovelletaan yhteisön tilasto-ohjelmaan sisältyviin tilastoihin. Kansallista tilastolakia sovelletaan täydentävänä säädöksenä neuvoston edellä mainittuun asetukseen siltä osin kuin on kyse yhteisön tilasto-ohjelmaan sisältyvistä tilastoista. Yhteisön tilasto-ohjelman ulkopuolisiin tilastoihin neuvoston asetus ei siis ulotu, vaan niitä säätelevät ainoastaan kansalliset säädökset. Sosiaalitilastojen osalta valtaosa EU:n tilasto-ohjelmaan sisältyvistä tilastoista on Tilastokeskuksen tilastoja. Tilasto-ohjelman Väestö- ja sosiaalitilastot kattamista alueista terveystilastot, kuluttajansuojaa koskevat tilastot, sosiaaliturvatilastot ja jossain määrin asumisen tilastointi sivuavat myös muiden Suomessa tilastoja tuottavien viranomaisten ja laitosten toimialueita. 20