Taloustutkimuksen painopisteet sidoksissa aikaansa

VATT NYT 2/2007 Taloustutkimuksen painopisteet sidoksissa aikaansa Vahva talouskasvu on avainasia julkisten menopaineiden rahoittamiseksi, ja viime vuosikymmeninä kasvu- ja rakennepolitiikan merkitys on kasvanut suhdannepolitiikan kustannuksella. Aihetta käsittelee tuore väitöskirja Ohjailusta kilpailuun. Samalla se tarjoaa historiallisen perspektiivin myös ajankohtaiseen julkisen talouden tutkimukseen. Nykyisin talouspolitiikassa pyritään yritysten toimintaympäristön vahvistamiseen ja työllisyyttä tukeviin vero- ja sosiaaliturvaratkaisuihin suoran tukemisen ja ohjauksen sijasta. Väitöskirjassa todetaan, että talouspolitiikan sisällöiksi ovat tulleet entistä enemmän välilliset yritysten ja kotitalouksien toimintaan vaikuttavat keinot ja pelisääntöjen parantaminen. Tällöin tarvitaan myös tutkimusta, jonka avulla päätöksentekijät voivat arvioida rakennepolitiikan toimenpiteiden vaikutuksia niin koko kansantalouden tasolla kuin yksilötasolla. Omalta osaltaan talouspolitiikan painopisteiden muutos oli perusta myös Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen perustamiselle vuonna 1990. VATT:n tuoreet tutkimukset kuvaavat hyvin tutkimusotetta, joka liittyy julkisen vallan politiikkatoimien vaikutusten arviointiin. Laaja koulutusjärjestelmää käsittelevä tutkimushanke tuottaa kokonaiskuvan siitä, miten tehokkaasti kansanta- louden kannalta keskeinen sektori käyttää voimavarojaan ja mitkä tekijät resurssien ohella selittävät hyviä oppimistuloksia. Toinen tuore väitöskirja käsittelee työmarkkinoita ja analysoi muun muassa ns. työttömyyseläkeputken vaikutuksia. Se on hyvä esimerkki tutkimuksesta, jonka tuloksia voidaan suoraan hyödyntää arvioitaessa keinoja rakenteellisen työttömyyden purkamiseksi. Ajankohtaisiin talouspolitiikan haasteisiin liittyvät myös VATT:ssa laaditut arviot kasvihuonekaasujen vähentämisen talousvaikutuksista. Kansainvälinen yhteistyö globaalien ympäristöongelmien ratkaisemiseksi näkyy vahvasti niin kansallisessa talouspolitiikassa kuin tutkimuksessakin. Julkinen sektori on myös tärkeä tuloerojen tasoittaja. Tämän vuoksi VATT:ssa tarkastellaan myös palkka- ja tuloerojen kehitystä eri mittareilla. Suhteellinen köyhyys on jatkanut kasvuaan 1990-luvun jälkipuoliskolta lähtien, minkä vuoksi tuloeroja ja niiden syitä on syytä tutkia myös jatkossa. Seija Ilmakunnas ylijohtaja Sisällys 2 Perusopetuksen ja lukioiden tuottavuus laskenut ammatillisen peruskoulutuksen tuottavuuskehitys parempi 4 Julkisen sektorin naisten ja miesten välisen palkkaeron kaventamisesta 4 Naisen euro on 96 97 senttiä. Työttömyyseläkeputken kiristys vähensi ikääntyneiden työttömyyttä 5 Suomessa kasvihuonekaasujen vähentäminen kalliimpaa kuin EU:ssa keskimäärin 6 Kasvu- ja rakennepolitiikka 1962 1999 6 Köyhyys Suomessa 1971 2004 8 Rakentamattoman tontin kiinteistövero lisää asuntorakentamista

Perusopetuksen ja lukioiden tuottavuus laskenut ammatillisen peruskoulutuksen tuottavuuskehitys parempi Perusopetuksen ja lukioiden tuottavuus on laskenut viimeisen 5 7 vuoden aikana. Syynä tähän on ollut yksikkökustannusten nousu. Kustannusten nousuun eivät ole vaikuttaneet toimintaan liittyvät luonnolliset tekijät, kuten muutokset tuotoksissa, opiskelijoiden taustoissa tai toiminnan rakenteissa. Ammatillisen peruskoulutuksen tuottavuuden kehityksestä oli aineistoon liittyvien ongelmien vuoksi vaikeampi tehdä luotettavia johtopäätöksiä, mutta kehitys näyttäisi olevan parempi kuin lukioissa ja perusopetuksessa. Ammatillisen koulutuksen positiivinen tuottavuuskehitys liittyy maltilliseen kustannusten nousuun ja opiskelijamäärän kasvuun. Juho Aaltonen Tanja Kirjavainen Antti Moisio Virve Ollikainen: Perusopetuksen, lukioiden ja ammatillisen peruskoulutuksen tuottavuus ja tehokkuus loppuraportti. VATT-tutkimuksia 135. Lukio-opinnot kannattaa suorittaa kolmessa vuodessa Lukio-opinnoissa kannattaa pyrkiä kolmen vuoden opiskeluaikaan. Ylioppilaskirjoitusten tulokset olivat heikompia lukioissa, joissa keskimääräinen opiskeluaika oli pidempi. Suoritustaso ei myöskään näytä paranevan ylioppilastutkintoa hajauttamalla, sillä mitä harvempaan tutkintokertaan opiskelijat koulussa keskimäärin osallistuivat, sitä parempia olivat tulokset. Nämä tiedot käyvät ilmi Tanja Kirjavaisen tutkimuksesta, jossa tarkasteltiin nuorten lukiokoulutuksen tehokkuutta. Tutkimuksessa otettiin huomioon myös muita keskeisiä ylioppilaskirjoitusmenestykseen vaikuttavia tekijöitä. Opiskelijoiden hyvä peruskoulumenestys selitti luonnollisesti vahvimmin ylioppilastutkinnon hyviä tuloksia. Vanhempien sosioekonomisen taustan vaikutus oli selvästi vähäisempi. Ylioppilastutkinnon hajauttamisen, opiskeluajan pituuden ja lukion opiskelijoiden taitojen heterogeenisuuden merkitys oli yhtä suuri kuin vanhempien sosioekonomisen taustan vaikutus. Korkeammat opetuksen kustannukset eivät parantaneet suoritustasoa tämänkään tutkimuksen tulosten mukaan. Opetus keskikokoisissa lukioissa selvästi halvempaa kuin pienissä lukioissa Lukioiden keskikoon kasvattaminen 100 opiskelijasta 200 opiskelijaan näytti tuovan noin 1 000 euron säästöt opetuksen yksikkökustannuksiin oheisen kuvion perusteella. Kustannusten aleneminen jatkuu myös tämän jälkeen koulujen keskikoon kasvaessa, mutta vauhti on selvästi hitaampi. Opetuksen kustannukset laskivat myös selvästi, kun opiskelijoiden määrä suhteessa opetushenkilökunnan määrään nousi 10:stä 20:een. Tätä suuremmillakin suhdeluvun arvoilla kustannukset alenivat, joskin selvästi vähemmän. Lukiokoulutuksen järjestäjän koon kasvulla oli tulosten mukaan vain pieni kustannuksia laskeva vaikutus. Tutkimuksessa otettiin huomioon opiskelijoiden perhetausta ja lukio- ja peruskoulumenestys. Lukioiden välillä pienet tehokkuuserot Lukioiden keskimääräinen tehottomuus oli vuosina 2000 2004 noin kuusi prosenttia. Lukiot olisivat siten voineet kasvattaa tuotoksen määrää keskimäärin kuusi prosenttia. Lukioiden tuotosta mitattiin lukion keskimääräisellä ylioppilaskirjoitusten pakollisten aineiden puoltoäänten määrällä. Erot tehokkaimpien ja tehottomimpien lukioiden välillä olivat melko pieniä. Lukioiden tehokkuutta arvioitiin tutkimuksessa tilastollisesti selittämällä pakollisten aineiden puoltoäänten määrän vaihtelua opiskelijoiden peruskoulumenestyksellä, opiskelijoiden perhetaustalla, kustannuksilla, opiskelun kestolla, ylioppilastutkinnon hajauttamisella, koulun koolla, omistusmuodolla ja sijainnilla. Tutkimuksessa otettiin myös huomioon lukioiden välinen suoritustason vaihtelu, joka oli vakio ajan suhteen. Tanja Kirjavainen: Nuorten lukiokoulutuksen tehokkuus 2000 2004. VATT-tutkimuksia 131. Tuottavuuskehitys ammatillisessa koulutuksessa positiivista Ammatillisen peruskoulutuksen tuottavuus näyttää viime vuosina kehittyneen positiivisesti. Tulos poikkeaa odotetusta, koska mm. peruskouluja ja lukioita tarkastelleissa tutkimuksissa 2000-luvun tuottavuuskehitys on ollut negatiivinen. Tätä yllättävää tulosta selittää se, että opiskelijamäärä ammatillisessa peruskoulutuksessa on viime vuosina kasvanut voimakkaasti, mutta tästä huolimatta kustannusten kasvu on saatu pidettyä kurissa. Tuottavuuskehitys vaihteli kuitenkin koulutusalakohtaisesti. Vuosien 2001 2003 tuottavuuskehitys oli positiivista kaupan ja hallinnon alalla, sosiaalija terveysalalla, kulttuurialalla sekä vapaa-aika- ja liikunta-alalla. Luonnonvara-alalla, tekniikan ja liikenteen alalla sekä matkailu-, ravitsemis- ja talousalalla tuottavuus sen sijaan hieman heikentyi. Tuottavuuskehityksen luotettavaa tarkastelua hankaloittivat kuitenkin aineisto-ongelmat ja tarkastelujaksoon ajoittuva tutkinnonuudistus. Opiskelijoiden hyvä peruskoulumenestys näkyy toiminnan tehokkuudessa Tutkimuksessa otettiin huomioon keskeisimpiä ammatillisen koulutuksen järjestäjien toimintaan vaikuttavia tekijöitä. Toiminnan tehokkuus kasvoi, mikäli järjestäjä onnistui saamaan opiskelijoikseen keskimääräistä paremmin jo ennen ammatillista koulutusta suoriutuneita opiskelijoita. Opiskelijoiden peruskoulun päättötodistuksen keskiarvolla mitattu, muita korkeampi lähtötaso antaa siis

ammatillisen koulutuksen järjestäjälle paremmat edellytykset tuottaa opintoviikkoja ja tutkintoja sekä motivoida nuoret työelämään kohtuullisin kustannuksin. Myös tyttöjen keskimääräistä suurempi osuus opiskelijoista edesauttaa koulutuksen järjestäjän suoriutumista näillä mittareilla. Muita koulutuksen järjestäjiä heikompaa tehokkuutta voidaan perustellusti odottaa järjestäjiltä, joilla aikuis- ja erityisopiskelijoiden osuus on suuri. Niin erityis- kuin aikuisopiskelijatkin suorittavat usein tutkintonsa keskimääräistä pidemmän ajan kuluessa ja näiden opintojen järjestäminen vaatii opiskelijan yksilöllisten kykyjen, olosuhteiden ja aiemman työkokemuksen huomioimista. Näin ollen heikompi kustannustehokkuus on ymmärrettävää. Keskikokoiset koulutuksen järjestäjät pieniä tehokkaampia Yksittäisen ammatillisen peruskoulutuksen järjestäjän koulutusalan koon kasvattaminen 100 opiskelijasta 200 opiskelijaan näytti lisäävän tehokkuutta noin 1 prosenttiyksikön. Pienten koulutusalayksiköiden osalta toiminnan mittakaavan kasvattaminen näyttää siis kannatettavalta, vaikkakin vaikutus on melko pieni. Mittakaavaedut kuitenkin pienenevät yksikkökoon kasvaessa kääntyen lopulta laskeviksi. Erityisen suuri yksikkökoko koulutusalalla vaikuttaakin koulutuksen järjestäjän tehokkuuteen jo negatiivisesti. Virve Ollikainen: Ammatillisen peruskoulutuksen kustannustehokkuus 2001 2003. VATT-tutkimuksia 132. Kaikkien koulumuotojen tilastoinnin kehittäminen tärkeää Nykyisen tiedonkeruun pohjalta perusopetuksen ja toisen asteen koulutuksen tehokkuuden ja tuottavuuden täsmällinen arviointi on vaikeaa. Kaikissa koulumuodoissa tulisikin kerätä nykyistä tarkemmin tietoja henkilöstön määrästä (opetus ja muu henkilöstö), opetushenkilökunnan pätevyydestä, koulutuksesta, kokemuksesta ja palkoista mieluiten oppilaitostasolla. Lisäksi tiedot kustannuksista ja opetustunneista tulisi olla saatavilla oppilaitostasolla nykyistä eritellymmin. Lukioiden osalta tiedot kurssisuorituksista olisivat myös tarpeellisia. Perusopetuksen oppimistuloksia koskevia arviointeja ei tällä hetkellä ole mahdollista käyttää laajasti tehokkuuden ja tuottavuuden mittaamisessa. Otokset eivät esimerkiksi ole kuntatasolla tilastollisesti edustavia. Jotta tieto oppilaiden oppimisen tasosta voitaisiin ottaa huomioon tehokkuusmittauksissa, tulisi testeissä pyrkiä nykyistä laajempiin otoksiin tai ulottaa ne koskemaan koko ikäluokkaa. Testit tulisi myös suunnitella siten, että niissä kontrolloidaan oppilaiden osaamisen lähtötaso seuranta-asetelman avulla. Arviointien yhteydessä olisi myös syytä kerätä tietoa vanhempien sosioekonomisesta taustasta kuten koulutuksesta, ammatillisesta asemasta ja tuloista. Ammatillisen peruskoulutuksen osalta olisi tärkeää ryhtyä järjestelmällisesti keräämään tietoja yhteishakujärjestelmän ulkopuolelta opiskelemaan tulevien opiskelijoiden ominaisuuksista ja lähtötasosta. Vasta kun aineistot kehittyvät riittävästi, voidaan tutkimuksessa käyttää monipuolisia tutkimusmenetelmiä. Tämä lisäisi tutkimustulosten tarkkuutta ja mahdollistaisi luotettavampien toimintasuositusten tekemisen. 3 0 200 400 600 800 1000 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 Lukioiden opiskelija-opettajasuhteen ja keskikoon vaikutus opetusmenojen ennusteeseen.

4 Julkisen sektorin naisten ja miesten välisen palkkaeron kaventamisesta Miesten ja naisten noin kahdenkymmenen prosentin palkkaeron viiden prosenttiyksikön kavennuksen hinta vuonna 2008 olisi kuntasektorilla vähintään 640 miljoonan euroa ja valtiolla noin 110 miljoonaa euroa. Tähän minimikustannukseen päästäisiin, jos olisi mahdollista suunnata palkankorotukset vain naisille. Jos palkankorotukset suunnataan esimerkiksi sopimusalojen mukaan, nousevat kustannukset sitä korkeammiksi mitä enemmän miehiä on korotuksia saavien ryhmien joukossa. Jos kuntasektorin miesten ja naisten palkkaeroa haluttaisiin kaventaa viidellä prosenttiyksiköllä nostamalla kaikkien sosiaali- ja terveysalan työntekijöiden palkkoja, tarvittaisiin tälle ryhmälle noin kahdeksantoista prosentin palkankorotus ja se maksaisi kunnille 1,3 miljardia euroa vuoden 2008 palkoin. Kohdistamalla korotukset sosiaali- ja terveysalan naisvaltaisiin matalapalkka-ammatteihin riittäisi noin neljäntoista prosentin palkankorotus, jonka kustannukset kunnille olisivat 724 miljoonaa euroa. Näihin tuloksiin on päädytty sosiaali- ja terveysministeriön tilaamassa selvityksessä. Selvitys liittyy kolmikantaiseen samapalkkaisuusohjelmaan, jonka konkreettisimpana tavoitteena on miesten ja naisten kahdenkymmenen prosentin palkkaeron kaventaminen vähintään viidellä prosenttiyksiköllä vuoden 2015 loppuun mennessä. Selvityksessä tarkastellaan palkkaeron kavennuksen kustannuksia julkisella sektorilla niiden kohdentamisen näkökulmasta ja erityisesti tilanteessa, jossa miesten ja naisten palkkaeroja kavennettaisiin kuntasektorilla suuntaamalla palkankorotukset sosiaali- ja terveyssektorille. Laskelmien lähtökohtana ovat vuoden 2005 julkisen sektorin yksilötason palkkarakenneaineistot. Kustannusarviota on lähdetty tekemään sillä oletuksella, että kuntien ja valtion työvoimarakenne vastaa aineistovuoden tilannetta ja että julkisen sektorin palkkakehitys jatkuu viime vuosien kaltaisena. Kustannuslaskelmissa on huomioitu, että osa palkankorotuksista palaa kunnille ja valtiolle tulo- ja kulutusveroina. Palkankorotusten muita taloudellisia vaikutuksia sen sijaan ei ole tämän selvityksen puitteissa huomioitu. Tämän mittaluokan palkankorotukset vaikuttavat talouteen yleisemminkin. Esimerkiksi se, toteutetaanko ne budjettineutraalisti vai kerätäänkö tarvittavat varat veronkorotuksin, voi merkittävästi muuttaa vaikutusarvioita. Selvitys liittyy kolmikantaiseen samapalkkaisuusohjelmaan, jonka konkreettisimpana tavoitteena on miesten ja naisten kahdenkymmenen prosentin palkkaeron kaventaminen vähintään viidellä prosenttiyksiköllä vuoden 2015 loppuun mennessä. Seuraavan vuosikymmenen aikana julkisen sektorin työvoimarakenne tulee muuttumaan voimakkaasti eläköitymisen johdosta. Nuorten kohorttien joukossa naiset ovat miehiin verrattuna aiempaa korkeammin koulutettuja ja koulutuksellinen segregaatio on vähentynyt. Tämä rakennemuutos yhdessä palkkausjärjestelmien kehitystyön kanssa tarjoavat suorien palkankorotusten lisäksi mahdollisuuden miesten ja naisten palkkaerojen kaventamiseen. Ossi Korkeamäki: Laskelmia miesten ja naisten välisen palkkaeron kaventamisesta julkisella sektorilla. VATT-keskustelualoitteita 420. ossi.korkeamaki@vatt.fi Naisen euro on 96 97 senttiä. Työttömyyseläkeputken kiristys vähensi ikääntyneiden työttömyyttä Tomi Kyyrän väitöstutkimuksessa tarkastellaan naisten ja miesten välisiä palkkaeroja sekä ns. työttömyyseläkeputken vaikutusta ikääntyneiden työmarkkina-asemaan. Naisten ja miesten palkkaerot teollisuuden toimihenkilöillä Kaikkien teollisuuden toimihenkilöiden keskuudessa naisten säännöllisen työajan keskipalkka on 23 prosenttia miesten keskipalkkaa alempi. Kuudesosa tästä erosta selittyy naisten sijoittumisella eri yrityksiin ja puolet sijoittumisella eri työtehtäviin yritysten sisällä. Vajaa kolmannes kokonaispalkkaerosta on työtehtävän sisäistä palkkaeroa, joka on pääasiassa henkilötason ominaisuuksilla selittymätöntä eroa. Mies- ja naisvaltaisten työtehtävien väliset palkkaerot palautuvat pitkälti eroihin työn vaativuudessa ja niiden vaatimassa koulutuksessa, mutta osa työtehtävien välisistä palkkaeroista jäi selittymättä. Työtehtävän sisäinen selittymätön palkkaero on noin kuusi prosenttia, eli saman koulutustason hankkinut ja työkokemuksen saanut toimihenkilönainen saa samassa työtehtävässä keskimäärin kuusi prosenttia miestä alhaisempaa palkkaa. Tosin näin suuri selittymätön palkkaero johtuu osittain siitä, että ylempien toimihenkilöiden tehtäväkuvaukset ovat melko karkeita. Alempien toimihenkilöiden keskuudessa naisten keskipalkka on 15 prosenttia miesten keskipalkkaa alempi ja siitä valtaosa kaksi kolmasosaa selittyy naisten sijoittumisella eri työtehtäviin yritysten sisällä. Työn vaativuus selittää varsin hyvin palkkaerot mies- ja naisvaltaisten työtehtävien välillä. Työtehtävän sisällä naisten arvioidaan saavan 2,8 prosenttia pienempää palkkaa kuin miesten, joilla on sama koulutus ja työkokemus.

Naisten ja miesten palkkaerot teollisuuden työntekijöillä Teollisuuden naistyöntekijöiden säännöllisen työajan keskituntipalkka on 16 prosenttia alempi kuin miesten keskituntipalkka. Tästä erosta Naiset saavat samasta työtehtävästä 3 4 prosenttia vähemmän palkkaa kuin miehet, joilla on takanaan samantasoinen koulutus ja yhtä pitkä työkokemus. On syytä muistaa, että tämä ero saattaa selittyä tekijöillä, joita ei tutkimuksessani ole kyetty huomiomaan, toteaa Tomi Kyyrä. puolet selittyy naisten sijoittumisella eri yrityksiin ja neljännes naisten toimimisesta eri työtehtävissä yritysten sisällä. Viidesosa kokonaispalkkaerosta on työtehtävän sisäistä palkkaeroa, eikä se selity kovin hyvin eroilla henkilötason ominaisuuksissa. Teollisuuden naistyöntekijä saa 3,6 prosenttia vähemmän palkkaa kuin samassa työtehtävässä toimiva mies, jolla on sama koulutus ja työkokemus. Naisvaltaisten yritysten matalapalkkaisuutta ei voitu kovin pitkälle selittää yritystä kuvaavilla tekijöillä, vaan se jäi pitkälle selittymättä. Työn vaativuus on tärkein mies- ja naisvaltaisten työtehtävien välistä palkkaeroa selittävä tekijä. Työttömyyseläkeputken kiristys vähensi ikääntyneiden työttömyyttä Laajennettu työttömyyspäivärahaoikeus yhdessä työttömyyseläkkeen kanssa muodostavat ns. työttömyyseläkeputken, joka turvaa ikääntyneen työttömän toimeentulon ja mahdollistaa poistumisen työmarkkinoilta useita vuosia ennen varsinaista vanhuuseläkettä. Tietyn alaikärajan ylittävä työtön voi nostaa työttömyyspäivärahaa aina 60-vuotiaaksi asti, jolloin hänellä on oikeus siirtyä työttömyyseläkkeelle. Vuoteen 1996 asti laajennetun päivärahaoikeuden alaikäraja oli 53 vuotta. Alaikärajaa nostettiin kahdella vuodella 1997 ja uudelleen 2005. Työnantajat vastaavat osaksi varhaiseläkkeistä, ml. työttömyyseläkkeistä, aiheutuneista kustannuksista. Tämän tarkoituksena on kannustaa työnantajia investoimaan ikääntyneiden työntekijöidensä hyvinvointiin ja työympäristöön. Tutkimus osoittaa, että nämä kannustimet eivät ole kaikilta osin toimineet niin kuin on toivottu. Vuoden 1997 uudistus vaikutti suoraan 53 54 -vuotiaiden asemaan, koska he menettivät laajennetun työttömyyspäivärahaoikeutensa työttömyyden osuessa kohdalle. Työttömyysriski työttömyyseläkeputkiikäisillä poikkeuksellisen korkea Riski joutua työttömäksi yksityisen sektorin työntekijöillä nousee noin kolminkertaiseksi, kun henkilö saavuttaa työttömyyseläkeputken alaikärajan. Erityisesti keskikokoisissa ja isoissa yrityksissä työttömiksi joutuvat ensisijaisesti juuri iäkkäät henkilöt. Työttömyyseläkeputken vuoksi työvoiman vähennykset kohdistuvat selkeästi ikääntyneisiin työntekijöihin. Tutkimuksessa havaittiin myös voimakas ennakointivaikutus. 1996 lopulla työttömiksi joutui poikkeuksellisen suuri joukko 53 54 -vuotiaita, jotka olivat juuri menettämässä laajennetun työttömyyspäivärahaoikeutensa vuoden 1997 uudistuksen yhteydessä. Tämä osaltaan korostaa sitä, kuinka aktiivisesti työttömyyseläkeputkea on hyödynnetty työmarkkinoilla. Vuoden 1997 uudistuksen myötä 53 54 -vuotiaiden työttömyysriski laski nuorempien ikäluokkien tasolle. Laajennetulla työttömyyspäivärahalla olevat työttömät eivät useinkaan palaa takaisin työmarkkinoille. Vuosina 1995 ja 1996 työttömiksi tulleista 53-54 -vuotiaista, jotka vielä olivat oikeutettuja laajennettuun päivärahaan, alle 30 prosenttia työllistyi. Uudistuksen jälkeen samasta ikäryhmästä työllistyi noin puolet. Tomi Kyyrä: Studies on Wage Differentials and Labour Market Transitions. VATT-tutkimuksia 133. tomi.kyyra@vatt.fi Suomessa kasvihuonekaasujen vähentäminen kalliimpaa kuin EU:ssa keskimäärin Päästöjen rajoittamisella on Suomen kansantalouteen selvästi suuremmat vaikutukset kuin Euroopan unionissa keskimäärin. Kasvihuonekaasujen päästöjen rajoittamisesta vuoteen 2020 mennessä aiheutuu huomattavia rakenteellisia muutostarpeita energiaintensiivisyydeltään ja maantieteellisiltä olosuhteiltaan Suomen kaltaisessa taloudessa EU-maat ovat sitoutuneet kunnianhimoisiin tavoitteisiin kasvihuonekaasujen vähentämiseksi ja uusiutuvien energialähteiden käytön osuuden lisäämiseksi. On varauduttava siihen, että tarvittavat toimenpiteet voivat pitkänkin aikaa heikentää talouden kasvua, tuottavuutta ja työllisyyttä. Suomessa sopeutuminen on erityisen vaativaa, koska tuotantorakenteemme on energiavaltaista. Päästörajoitusten kiristäminen asteittain yhtäkkisen kiristämisen sijaan pienentää kuitenkin haitallisia talousvaikutuksia. Tällöinkään vaikutukset eivät Suomessa jää vähäisiksi. Eurooppa-neuvoston päätösten toimeenpanossa onkin tärkeää sopia pikaisesti yhteisötasolla päästövähennysten ajoittamisesta niin, että talouden toimijoille jää mahdollisimman paljon aikaa sopeutua uusiin sitoumuksiin. Suomelle 20 prosentin luokkaa oleva päästörajoitus asettaa suuren sopeutumistarpeen etenkin työmarkkinoille. Jos kansantalous ei ehdi sopeutua kiristyviin päästörajoituksiin, työllisyys voi vuonna 2020 jäädä lähes 40 000 henkilötyövuotta Talouden toimijoille tulisi jäädä mahdollisimman paljon aikaa sopeutua uusiin sitoumuksiin, toteaa tutkimusjohtaja Juha Honkatukia 5

perusuraa matalammaksi. Hyvin toimivat työmarkkinat ovat siksi keskeinen tekijä talouden myönteisessä sopeutumisessa kiristyviin päästörajoituksiin. Pelkät energia- ja ilmastopoliittiset toimet eivät näytä riittäviltä talouden sopeuttamiseksi muuttuvaan toimintaympäristöön. Tarvitaan yleisesti myös muita talouden joustavaa rakenteellista muutosta edistäviä toimia, kuten innovaatioiden edistämistä, uuden teknologia kehittämistä ja käyttöönottoa sekä koulutusta. VATT teki arviot kasvihuonekaasujen vähentämisen kustannuksista valtiovarainministeriön julkaisuun Talouspolitiikan strategia 2007. Juha Honkatukia: Päästöjen rajoittaminen yhteisön päästökaupalla sekä energiaverotuksella Suomessa. Liite Talouspolitiikan strategia 2007 -julkaisussa. Valtiovarainministeriö, julkaisuja 6/2007. juha.honkatukia@vatt.fi Kasvu- ja rakennepolitiikka 1962 1999 Kasvu- ja rakennepoliittisen yleislinjan muutokset johtuivat ensi sijassa eri aikoina vallinneen poliittis-ideologisen ilmaston muutoksista, toteaa Kauko Mannermaa väitöstutkimuksessaan. Kasvuja rakennepoliittisen yleislinjan muutokset johtuivat pääasiassa muista syistä kuin hallituskokoonpanon muutoksista. Ohjailutalouden kausi 1960 1977 Ohjailutalouden kaudella valtio puuttui laajasti talouselämän toimintaan ja ohjasi sitä. Julkisen talouden osuus kansantaloudessa oli pieni, mutta julkiset menot kasvoivat nopeasti. Harjoitettu politiikka sopi talouteen, joka ulkomaankaupan vapautumisesta huolimatta käytännössä oli vielä melko suljettu. Kun talouden avoimuus lisääntyi, ekstensiivinen kasvu muuttui intensiiviseksi sekä yritys- ja rahoituspohja laajentui, ohjailutalous ei enää sopinut aikaan. Siirtymäkausi 1977 1991 Luottamus markkinamekanismiin kansantalouden voimavarojen ohjaajana lisääntyi. Yli 1980-luvun puolivälin kasvu- ja rakennepolitiikka ei ollut kovinkaan aktiivista. Talouspolitiikassa pyrittiin rajoittamaan veroasteen kohoamista ja julkisten menojen kasvua, mutta tässä ei onnistuttu. Talous kehittyi melko suotuisasti. Siirtymäkautta ohjailutaloudesta kilpailutalouteen pidettiin pitkään menestyksenä. Jakson lopulla talous kuitenkin alkoi riistäytyä hallinnasta. Kun myös talouden ympäristö huononi, talous joutui kriisiin 1990-luvun alussa. Kilpailutalouden kausi 1991 1999 Laman vuoksi kilpailutalouden kauden alku oli Suomen taloudessa hyvin vaikea. Taloudessa toteutettiin kuitenkin monia uudistuksia, jotka paransivat maan edellytyksiä osallistua syvenevään taloudelliseen integraatioon. Kilpailutalouden kaudella suhtauduttiin tiukasti julkisiin menoihin. Politiikan lähtökohtana oli Suomen taloudellisen kilpailukyvyn vahvistaminen. Talouden avoimuuden lisääntyminen vaikutti kasvu- ja rakennepolitiikan perusteisiin ja kavensi sen toimintakenttää. Ajan mittaan talous kääntyi kasvu-uralle, vaikka työttömyys jäi totuttua korkeammaksi. Talouden kriisit johtivat politiikkalinjan muutokseen Talouspoliittinen ympäristö muuttui erittäin merkittävästi, kun arvioidaan Suomen hallitusten harjoittamaa kasvu- ja rakennepolitiikkaa vuosina 1962 1999. Talous ja sen ympäristö olivat eri kausina ohjailutalouden, siirtymäkauden ja kilpailutalouden niin erilaisia, että kunkin kauden kasvu- ja rakennepolitiikkaa ei olisi voinut ajatella noudatettavan sellaisenaan jollakin toisella kaudella. Kun Kasvu- ja rakennepolitiikalla tarkoitetaan politiikkaa, joka vaikuttaa kansantalouden kehitykseen ensi sijassa keskipitkällä tai pitkällä aikavälillä. taloudellinen ympäristö muuttui niin, että perusteet aikaisemmin noudatetun politiikan jatkamiselle heikkenivät, oli tavoitteiden saavuttamisen kannalta tärkeää muuttaa kasvu- ja rakennepolitiikkaa ajoissa muuttuneeseen ympäristöön sopivaksi. Tässä ei kovinkaan hyvin onnistuttu ja vasta talouden kriisit johtivat politiikkalinjan selkeään muutokseen. Poliittisten tekijöiden vaikutukset Edellytykset kasvu- ja rakennepolitiikan harjoittamiselle paranivat 1980-luvulla, kun hallituksista tuli koko vaalikauden hallituksia. Puolueiden kannat muuttuivat ajan kuluessa huomattavasti ja liukuivat samaan suuntaan. Kannat olivat vahvasti sidoksissa ajan henkeen, jota voidaan selittää paitsi talouden kehityksellä ja rakenteella myös mm. kansainvälisillä tekijöillä ja taloudellisen ajattelun muutoksilla. Kauko Mannermaa: Ohjailusta kilpailuun Suomen hallitusten kasvu- ja rakennepolitiikka vuosina 1962 1999. VATT-tutkimuksia 134. kauko.mannermaa@kolumbus.fi Köyhyys Suomessa 1971 2004 Suhteellinen köyhyys on jatkanut kasvuaan 1990- luvun jälkipuoliskolta lähtien, todetaan tutkimuksessa, jossa on arvioitu köyhyyden kehitystä usealla köyhyysmittarilla ja köyhyysrajalla. Suhteellisen köyhyyden pitkän aikavälin kehityksessä on selvä U-muotoisuus. 1970-luvun alusta 1990-luvun alkupuolelle suhteellinen köyhyys laski, sen jälkeen köyhyysaste on kasvanut tasaisesti. 1990-luvun

Käytettävissä olevien reaalitulojen kasvu 1966 2005 eri tulokymmenyksissä, ylimmässä viidessä ja yhdessä prosentissa. 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 7 Laman syvimmän vaiheen jälkeen köyhien lukumäärä kasvoi ja samalla köyhyys myös syveni. Köyhyyden syveneminen tarkoittaa sitä, että köyhät ovat yhä kauempana köyhyysrajan alapuolella. laman aikana työttömyyden raju kasvu ei aiheuttanut lyhyellä aikavälillä suhteellisen köyhyyden lisääntymistä. Laman syvimmän vaiheen jälkeen köyhien lukumäärä kasvoi ja samalla köyhyys myös syveni. Köyhyyden syveneminen tarkoittaa sitä, että köyhät ovat yhä kauempana köyhyysrajan alapuolella. Köyhyyden rakenne on muuttunut Köyhyysaste, kun köyhyysrajana on 60 prosenttia mediaanitulosta, oli 7 prosenttia (328 000 henkilöä) vuonna 1990 ja 11 prosenttia (557 000 henkilöä) vuonna 2004. Samalla kun köyhien kokonaismäärä kasvoi 1990-luvun puolivälistä lähtien, köyhyyden rakenne muuttui merkittävästi. Erityisesti työttömillä kotitalouksilla ja lapsiperheillä, joissa on alle 7-vuotiaita lapsia, on suuri riski joutua köyhäksi. Köyhyyttä on mitattu tuloilla ja kulutuksella Tulot ja kulutus mittaavat köyhyyttä eri näkökulmasta. Tutkimuksessa havaittiin, että sekä tuloilla että kulutuksella mitattuna suhteellinen köyhyys kasvoi 1990-luvun puolivälistä lähtien. Tuloilla mitatut köyhät eivät aina ole samoja henkilöitä kuin kulutuksella mitatut köyhät. Kulutuksen ja tulojen saman aikainen tarkastelu osoittaa, että noin puolet niistä henkilöistä, jotka olivat köyhiä tuloilla mitattuna olivat köyhiä myös kulutuksella mitattuna. Lapsiköyhyys, määriteltynä köyhien lapsien osuutena kaikista lapsista, kasvoi 1990-luvun puolivälistä lähtien voimakkaammin kuin koko väestön köyhyysaste. Lapsiperheiden toimeentulossa on kuitenkin suuria eroja. Tutkimuksessa tarkasteltiin taloudellista köyhyyttä ajanjaksolla 1971 2004 kotitalouksien käytettävissä olevien tulojen ja kulutusmenojen avulla. Aineistoina käytettiin Tilastokeskuksen Kulutustutkimuksia ajanjaksolta 1971 2001 ja Tulonjakotilastoja ajanjaksolta 1987 2004. Tutkimus hyödynsi laajaa köyhyysmittaamista käsittävää kirjallisuutta. Köyhyysasteen lisäksi pyrittiin löytämään väestöryhmiä, joilla köyhyysriski on suuri. Laskelmat tehtiin sekä tulo- että kulutusmuuttujien suhteen. Tutkimuksessa tarkasteltiin myös köyhyysrajan valinnan vaikutusta tuloksiin. Vertailu osoitti, että valittiinpa köyhyysrajaksi 40, 50 tai 60 prosenttia mediaanitulosta, taloudellinen köyhyys on kasvanut vuodesta 1990 vuoteen 2004. Marja Riihelä Risto Sullström Matti Tuomala: Economic Poverty in Finland 1971 2004. VATT-keskustelualoitteita 418. marja.riihela@vatt.fi risto.sullstrom@vatt.fi matti.tuomala@uta.fi

8 Rakentamattoman tontin kiinteistövero lisää asuntorakentamista Kunnat ovat vuodesta 2001 lähtien voineet verottaa rakentamatonta asuntotonttia korkeammalla kiinteistöveroprosentilla kuin rakennettua tonttia. Veron käyttöönotto lisää omakotirakentamista alkuvuosina keskimäärin noin 10 prosentilla, jonka jälkeen vaikutus heikkenee. Veron kokonaisvaikutus on kuitenkin jäänyt pieneksi, sillä vain osa kunnista on ottanut sen käyttöön.tämä käy ilmi Teemu Lyytikäisen tutkimuksesta. Vuonna 2006 valtio määräsi 12 Helsingin seudun kuntaa ottamaan rakentamattoman tontin lisäveron käyttöön. Tutkimuksen tulokset eivät koske näitä kuntia. Veron toimivuus Helsingin seudulla tulisi selvittää erikseen. Helsingin seudun maamarkkinoiden tila poikkeaa muusta maasta ja seudun pakkoveroon liitettiin lievennyksiä, joiden takia se koskee pienempää osaa tonteista kuin muualla maassa, toteaa Teemu Lyytikäinen. Tutkimuksessa seurataan asuntorakentamisen muutoksia 379 kunnassa vuosina 1998 2006. Omakotirakentaminen kiihtyy selvästi rakentamattoman tontin kiinteistöveron käyttöönottavissa kunnissa. Veron vaikutus kerrostalojen ja rivitalojen rakentamiseen on heikompi kuin omakotirakentamiseen. Teemu Lyytikäinen: The Effect of Three-rate Property Taxation on Housing Construction. VATT-keskustelualoitteita 419. teemu.lyytikainen@vatt.fi 15. vuosikerta 4 numeroa vuodessa Lehti on maksuton. Julkaisija: Valtion taloudellinen tutkimuskeskus VATT Arkadiankatu 7 PL 1279, 00101 Helsinki puh. 09 703 71 www.vatt.fi Toimitus: Päätoimittaja Seija Ilmakunnas Toimittaja Leena Saarinen puh. 09 703 2935 leena.saarinen@vatt.fi Ulkoasu: Nordenswan & Siirilä Taitto: Nordenswan & Siirilä Painopaikka: J-Paino Oy Tilaukset: Tuula Torvi puh. 09 703 2951 tuula.torvi@vatt.fi ISSN 1236-0716